Instrumentos da Gestão - SEGURANÇA DO TRABALHO

DESCREVE COMO PODEMOS INSERIR E GERENCIAR DENTRO DA EMPRESA O MEIO AMBIENTE

1. Instrumentos de
Gestão Ambiental

2. Instrumentos de Gestão Ambiental: conceito
e taxonomia
A busca por meios de atingir objetivos ambientais, e consequentemente a determinação
programas e instrumentos regulatórios, pode assumir diversas estratégias dependendo de
condições diversas, mas de modo geral os principais mecanismos de atuação podem ser
resumidos como (UNITED STATES CONGRESS, 1995):
❖Especificar um resultado final desejado (ex: determinar quanto de poluição cada fonte
emissora está autorizada a emitir, como nos padrões de emissão);
❖Especificar o que cada fonte deve fazer para obter um resultado (ex: exigir a instalação de
um tipo específico de tecnologia de controle das emissões);

3. Instrumentos de Gestão Ambiental: conceito
e taxonomia
❖Auxiliar a fonte a melhorar seu desempenho (ex: usando assistência técnica ou subsídios);
❖ Especificar um resultado final desejado para cada fonte, e permitir que estas negociem
emissões entre si (ex: estabelecimento de mercado de emissões);
❖Desencorajar atividades ou ações indesejáveis (ex: taxa de aterro ou para emissão de
poluentes);
❖Usar a opinião pública para pressionar a ação positiva (ex: exigir que a fonte emissora
divulgue dados das emissões à população); e
❖Responsabilizar juridicamente os causadores de danos (ex: exigindo indenização por
danos resultantes de suas atividades).

4. Instrumentos de Gestão Ambiental: conceito
e taxonomia
Estas possibilidades de atuação, que em geral são usadas de forma combinada, são
a base da operação dos órgãos ambientais de diversas partes do mundo. Cada qual
tem utilizado para isso instrumentos dos mais diversos, adequados a situações
também diversas. Embora a diversidade destes seja limitada apenas pela
capacidade dos órgãos responsáveis pelo controle ambiental, existem alguns tipos
de instrumentos reconhecidamente mais comuns, amplamente usados ou
estudados em diversos países e circunstâncias. Para melhor compreender e analisar
esta multiplicidade de alternativas, muitos pesquisadores têm estabelecido
sistemas taxonômicos para classificar estes instrumentos, que serão abordados
sucintamente a seguir, para que nos próximos capítulos estes possam ser descritos
com maior detalhe.

5. Instrumentos de Gestão Ambiental: conceito
e taxonomia
A divisão mais comum dos instrumentos regulatórios, utilizada a mais de 30 anos pela
maioria dos autores, independente de instituições ou país de origem, se dá entre dois
tipos (BARBIERI, 2007; Betts, 1991; ONU, 1997):
Instrumentos de regulação direta (ou de “comando e controle”): são medidas
institucionais voltadas para influenciar diretamente o desempenho ambiental das
empresas, pela regulação objetiva de processos ou produtos. Atuam pela imposição de
limites ou condicionantes ao exercício das atividades econômicas potencialmente
degradadoras do ambiente, em geral pelo estabelecimento de padrões, licenças,
proibições, entre outros instrumentos. Ainda hoje constituem a base da operação dos
órgãos ambientais em todo o mundo, e sua adoção depende de um sistema de
monitoramento e sanções por não cumprimento, baseando sua eficácia na atuação
coercitiva, pelo uso do “poder de polícia” pelos órgãos ambientais;

6. Instrumentos de Gestão Ambiental: conceito
e taxonomia
Instrumentos de regulação indireta (ou “econômicos”, ou ainda “de mercado”): têm como
objetivo regular indiretamente as atividades, seja favorecendo ou penalizando
economicamente determinada atividade ou comportamento. Podem ser implementados
por meio de transferências de recursos entre o Poder Público e as empresas, como por
exemplo assumindo a forma de um tributo (taxa sobre emissões, p.e.) ou um subsídio
(redução da alíquota de imposto, p.e.); ou por meio de transferências de recursos entre
empresas, usando o mercado (no caso do comércio de emissões, p.e.). Fundamentados nos
princípios econômicos, partem do pressuposto de que os aspectos ambientais das
diversas atividades não têm seus custos socioambientais totalmente traduzidos pelo
sistema de preços, sendo externalidades não refletidas nas tomadas de decisão sobre os
custos reais das operações privadas sobre a sociedade. Embora a muito sejam discutidos,
ainda enfrentam dificuldades para sua adoção, seja por questões culturais dos
reguladores, seja pelas próprias dificuldades inerentes ao seu uso.

7. Instrumentos de Gestão Ambiental: conceito
e taxonomia
Alguns autores propõem subdivisões desta classificação, principalmente dos
instrumentos de regulação direta, como forma de evidenciar que estes não são todos de
mesma funcionalidade. Por exemplo, Hahn (1989) divide os instrumentos em quatro tipos
(padrões; subsídios, taxas e cotas negociáveis), abrindo as possibilidades de incentivos
econômicos. Outros autores destacam, dentro das opções de regulação indireta, o papel
de abordagens menos ortodoxas, como por exemplo Santos et al. (2006), que sugerem
uma categoria separada para “abordagens descentralizadas”, nas quais se inseririam
compromissos voluntários e a auto-regulação. Outro exemplo é dado por Cocklin (2009),
que cria quatro categorias (comando e controle; mercado; voluntários; e educação e
informação), ressaltando com esta divisão a importância da prestação de informações à
população e da própria educação ambiental como instrumentos de gestão para as ações
regulatórias.

8. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
O controle corretivo da poluição é a base da operação da maioria dos órgãos ambientais do
mundo até hoje. O objetivo primário neste caso é mudar o comportamento de modo a assegurar
a conformidade da comunidade regulada junto a requisitos ambientais, que por sua vez
pretendem corrigir qualquer ameaça imediata ou séria à saúde e qualidade ambiental (USEPA,
1992).
Neste escopo, os instrumentos de comando e controle (C&C) visam assegurar o atendimento à
legislação, através do estabelecimento de normas administrativas e padrões ambientais, da
fiscalização do seu cumprimento, e mediante a aplicação de sanções administrativas e penais
para as situações de não-conformidade. Como se pode perceber é um modelo onde regras claras
e rígidas são estabelecidas, e um sistema de monitoramento assegura que as violações serão
penalizadas, dento do mecanismo de enforcement.

9. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
A importância do enforcement como mecanismo se baseia na experiência de muitos países, de
que esta é fundamental à conformidade, uma vez que infelizmente os estímulos sozinhos não
são, em geral, suficientes para assegurar a adequação ambiental para a grande maioria das
empresas. Segundo a USEPA (1992), o enforcement é fundamental para criar um clima no qual a
comunidade regulada possua claros incentivos para fazer uso de todas as oportunidades de
melhoria, inclusive encorajando-as a atender aos requisitos por meio da prevenção à poluição,
ao invés de instalar equipamentos de controle e monitoramento da poluição e arcar com seus
custos.

10. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
A seguir os tipos mais comuns de instrumentos de comando e controle são descritos
brevemente:
●Padrões Ambientais
Padrões ambientais são definidos como o nível ou grau de qualidade de um elemento (substância
ou produto) que é próprio ou adequado a determinado propósito. São valores ou especificações
de referência definidos como normas oficialmente estabelecidas (seja por legislação ou entidade
reconhecida), que determinam situações ou comportamentos esperados. Na prática, trata-se da
forma mais direta de se estabelecerem limites ao comportamento dos agentes econômicos,
buscando atingir um dado objetivo de qualidade ambiental.

11. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
➔Padrão qualidade
Padrões de qualidade (quality ou ambient standards) são valores estabelecidos para “a
intensidade, a concentração, a quantidade e as características de toda e qualquer forma de
matéria ou energia, cuja presença nas águas, no ar ou no solo possa ser considerada normal”
(SÃO PAULO, 1976). Segundo Hahn (1989), especificam os níveis totais de qualidade ambiental
em uma região ou compartimento ambiental. Em vários casos há mais de um padrão para uma
mesma substância, em função de níveis de qualidade ambiental aceitáveis. Um exemplo são os
padrões para a água estabelecido no Estado de São Paulo pelo Decreto Estadual n° 8.468/1976.
Neste caso a definição dos padrões de qualidade para água obedece uma classificação dos
corpos hídricos determinada em função de seu uso. Assim não há expectativa que os padrões
sejam sempre uniformes, reduzindo custos de atendimento, e é determinado que a qualidade da
água de um rio utilizada para consumo humano deva ser melhor do que a de um rio que tenha a
função de receber os efluentes de uma cidade.

12. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
➔Padrão de emissão
Padrões de emissão (emission standards) são valores estabelecidos para “a intensidade, a
concentração e as quantidades máximas de toda e qualquer forma de matéria ou energia 33 cujo
lançamento ou liberação, nas águas, no ar ou no solo seja permitido” (SÃO PAULO, 1976). É a
medida de quanto a empresa pode lançar de um poluente no meio, e em muitos casos é o
principal foco das inspeções de rotina de um órgão ambiental. Um exemplo, voltando ao caso da
qualidade das águas no caso anterior, é o padrão de emissão para fenol, de 0,5 mg/l. Isso significa
que uma emissão de efluentes industriais não pode conter mais do que 0,5 mg de fenol para cada
litro lançado em um corpo d’água.

13. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
➔Padrões tecnológicos
Segundo US CONGRESS (1995), estes padrões (technology standards) especificam a tecnologia
ou técnica que deve ser adotada por uma fonte para o controle da poluição, sem deixar
liberdade às entidades reguladas para seleção da solução de controle da poluição. Também
conhecidos como especificação de tecnologia (technology specification), 34 possui uso bastante
frequente nos USA, como por exemplo quando o órgão ambiental norte-americano exigia
especificamente o uso de scrubbers para remoção de enxofre em emissões atmosféricas de
siderúrgicas. Como apontado por Hahn (1989), este é o tipo menos flexível de padrão, uma vez
que requer que os regulados adotem a tecnologia especificada sem possibilidade de negociação
ou das empresas buscarem as soluções mais adequadas a cada caso.

14. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
➔Padrões tecnológicos
É necessário neste ponto esclarecer a diferença entre padrão tecnológico, onde se especifica a
tecnologia, e technology-based, que significa apenas que a determinação seguiu uma
metodologia que considera as alternativas disponíveis, o que inclui os padrões de desempenho,
descritos a seguir (US CONGRESS, 1995).
Como grande vantagem, US CONGRESS (1995) aponta o altíssimo grau de atendimento, em
função da facilidade de verificação, como defende Barbieri (2007), pois a fiscalização do
atendimento legal é facilitada, se restringindo a verificar se o equipamento se encontra instalado
e em pleno uso.

15. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
➔Padrão desempenho
Também conhecidos como padrões de projeto (performace standards ou design standards),
descrevem limites de emissões tendo por base as possibilidades de desempenho de uma
alternativa tecnológica selecionada - e a fonte emissora ou adota esta tecnologia ou demonstra
que outra opção produz resultado equivalente, com a conformidade avaliada com amostragens e
análises. Assim, este tipo de padrão limita a quantidade ou taxa de emissões, mas provê
flexibilidade para as fontes selecionarem a tecnologia que preferem empregar.
Desta forma, estes padrões são mais parecidos com o caso de padrões harm-based, com a
diferença apenas no fato de expressarem o limite permitido em função de uma característica
funcional do equipamento ou sistema de controle, ao invés da concentração no fluxo ou vazão.
Assim, são mais flexíveis que os padrões tecnológicos, pois permitem às empresas buscarem
alternativas de menor custo para atendimento do grau de desempenho requerido (US
CONGRESS, 1995).

16. Instrumentos de Comando e Controle (ou
regulação direta)
➔Padrão desempenho
Também conhecidos como padrões de projeto (performace standards ou design standards),
descrevem limites de emissões tendo por base as possibilidades de desempenho de uma
alternativa tecnológica selecionada - e a fonte emissora ou adota esta tecnologia ou demonstra
que outra opção produz resultado equivalente, com a conformidade avaliada com amostragens e
análises. Assim, este tipo de padrão limita a quantidade ou taxa de emissões, mas provê
flexibilidade para as fontes selecionarem a tecnologia que preferem empregar.
Desta forma, estes padrões são mais parecidos com o caso de padrões harm-based, com a
diferença apenas no fato de expressarem o limite permitido em função de uma característica
funcional do equipamento ou sistema de controle, ao invés da concentração no fluxo ou vazão.
Assim, são mais flexíveis que os padrões tecnológicos, pois permitem às empresas buscarem
alternativas de menor custo para atendimento do grau de desempenho requerido (US
CONGRESS, 1995).

17. Instrumentos econômicos, ou de mercado
Chamam-se genericamente de “instrumentos econômicos” todos aqueles que, direta ou
indiretamente, afetam o cálculo de custos e benefícios de um agente poluidor, influenciando
suas decisões no sentido de produzir uma melhoria na qualidade ambiental. São exemplos as
taxas, impostos, comércio de emissões e subsídios de várias formas. A base do funcionamento
dos instrumentos econômicos é o que o Banco Mundial (World Bank, 2000) chama de “dilema do
regulador”. A ideia parte do reconhecimento de que, na maioria dos casos, existe um custo dos
impactos ambientais que não é contabilizado pela economia tradicional. São as chamadas
“externalidades”, que acabam se convertendo em danos sociais (perda de uma floresta, prejuízos
à saúde da população, escassez de água, etc).

18. Instrumentos econômicos, ou de mercado
Estes são crescentes conforme aumenta a intensidade dos impactos, e a cada unidade do
impacto se cria um dano maior – quantidade chamada de “dano social marginal”. Por outro lado,
há um custo que as fontes dos impactos precisariam arcar para que eles não ocorressem, o
chamado custo de conformidade, que no caso do controle da poluição é chamado de custo de
abatimento. Este custo sofre um fenômeno proposto ao outro: a redução de uma unidade de
poluição custa mais do que a da unidade anterior – quantidade denominada “custo marginal de
abatimento”. Esta constatação mostra que reduzir pequenas quantidades de poluição é
proporcionalmente mais barato que reduzir onde já foram tomadas medidas iniciais (base
conceitual para a criação de mercados de emissão, que veremos adiante).

19. Instrumentos econômicos, ou de mercado
❖Tributos ambientais
Pela legislação brasileira, denomina-se como “tributo” qualquer valor pago obrigatoriamente
que não seja fruto de uma sanção por um ilícito. Dentre os instrumentos de gestão ambiental
pública, os tributos são usados com a finalidade de corrigir imperfeições do mercado, por meio
da transferência de recursos financeiros dos agentes privados para os agentes públicos
(Barbieri, 2007). Seu funcionamento se baseia nos princípios do mercado, uma vez que ao incidir
sobre determinada atividade, comportamento ou bem, o tributo deixa-o mais caro, induzindo
indivíduos a alternativas consideradas mais adequadas sobre a qual o mesmo não incorra ou
incorra em menor valor.

20. Instrumentos econômicos, ou de mercado
❖Subsídios
Os subsídios são mecanismos econômicos similares aos tributos, mas que agem em sentido
inverso - ao invés de evitar comportamentos considerados menos adequados, visam a estimular
alternativas mais ambientalmente benéficas por meio da concessão de algum tipo de incentivo
financeiro (US CONGRESS, 1995). Estes são operacionalizados na forma de renúncias fiscais
(como no caso anterior dos tributos com alíquotas diferenciadas) ou da transferência de
recursos em benefício dos agentes privados, e são propostos geralmente pelo governo - embora
atualmente algumas instituições financeiras privadas ofereçam financiamentos diferenciados.
Embora se reconheça que são instrumentos bem-sucedidos, ainda são pouco empregados na
prática, em geral por dificuldade de negociação entre as pastas ambiental e fazendária dos
governos

21. Instrumentos econômicos, ou de mercado
❖Comércio de emissões
Outra classe de instrumentos bastante discutida são os mercados de emissões, conhecidos pelos
termos tradable emissions ou marketable emissions. Na concepção original, trata-se de um
mecanismo onde o governo estabelece limites de emissão por região, distribui este total em
cotas e cria regras para que estas possam ser negociadas. Trata-se do instrumento econômico
mais liberal de todos, deixando nas mãos do mercado a responsabilidade regulatória, com todas
as vantagens e dificuldades deste tipo de solução.

22. Instrumentos com base em informação e
participação
As mudanças sociais ocorridas nas últimas três décadas deram origem ao que hoje se chama de
“sociedade da informação e do conhecimento”, na qual o papel dos meios de comunicação
(principalmente a Internet e as mídias sociais mais recentemente) é chave. Atualmente há
grande velocidade na geração e difusão da informação, e as pessoas gradualmente têm se
adaptado a esta nova realidade, demandando não apenas maior prestação de contas por parte
de governos e instituições (inclusive empresas privadas), mas também demandando maior grau
de participação na construção, implantação e análise das políticas públicas. Neste contexto, já a
mais de 30 anos as políticas ambientais têm evoluído no sentido de incluir mecanismos
adicionais aos de regulação direta e de mercado, usando formas alternativas de induzir
comportamentos na comunidade regulada. Exemplos são as audiências públicas nos processos
de licenciamento ambiental, os relatórios de sustentabilidade divulgados por empresas e o uso
de acordos voluntários entre órgãos ambientais e empresas.

23. Instrumentos com base em informação e
participação
Estes instrumentos ainda enfrentam muitas vezes preconceitos por parte de quase todos os
atores. Para ficar no exemplo dos acordos voluntários, em geral governos não confiam que as
empresas cumpram o acordado, a população questiona as informações divulgadas por empresas,
as ONG´s duvidam a honestidade dos acordos entre empresas e governo, as empresas receiam
que os governos usem os acordos para o enforcement, e assim sucessivamente

24. Instrumentos com base em informação e
participação
❖Acordos ambientais
Um dos tipos mais recentes de instrumento na política ambiental são os acordos ambientais
estabelecidos entre governo e grupos de interesse, com destaque para grupos que representem
as entidades reguladas. Estes acordos podem ser mais amplos (como por exemplo a negociação
junto ao setor industrial dos prazos para entrada em vigor de uma nova legislação), ou mais
específicos (por exemplo um acordo com determinado grupo de empresas para solução de um
problema específico). O conceito principal por detrás destes acordos é a busca por obter das
empresas um comprometimento com metas e objetivos definidos, em troca de maior liberdade
para soluções economicamente efetivas. De modo geral, estes instrumentos demonstram o
amadurecimento no relacionamento entre o governo e as empresas, e diversos autores como
Fiorino (2006), OECD (2003) e US CONGRESS (1995) acreditam que só o fato de criar um
ambiente de diálogo já representa um grande avanço promovido por estes instrumentos.

25. Instrumentos com base em informação e
participação
❖Assistência técnica
Segundo US CONGRESS (1995), entende-se por assistência técnica (technical assistance) o
fornecimento de conhecimento adicional às entidades sobre os aspectos e impactos de suas
atividades, e as técnicas ou ferramentas para preveni-los ou controla-los. Segundo os autores, as
ações de assistência técnica podem tomar várias formas, sempre com o objetivo de educar as
empresas a fazer melhores escolhas ambientais, como por exemplo: elaboração de manuais e
guias, treinamento, estabelecimento de centros de informação (information clearinghouses),
mecanismos de solução de dúvidas (hot-lines), ou até a assistência direta (condicionada a
cumprir a comportamento), entre outros. Na prática a assistência técnica consiste em prestar
apoio, geralmente com informações e apoio técnico, do governo para as empresas, seja
diretamente (com equipes dos órgãos ambientais) ou indiretamente (usando universidades ou
órgãos especialmente criados para tanto). Na maior parte das vezes são oferecidas
gratuitamente ao usuário, e em alguns casos exigem alguma ação ou medida em troca (US
CONGRESS, 1995).

26. Instrumentos com base em informação e
participação
❖Informação ao público
Uma possibilidade bastante profícua de instrumento regulatório alternativo tem sido o uso da
divulgação de informações ambientais empresariais como forma de comunicar, encorajar,
colocar pressão e educar tanto empresas como cidadãos. Largamente utilizado nos USA, inclui
tanto o fornecimento de informações pelas empresas para o governo (information reporting),
como a divulgação pública da informação (conhecida como information disclosure).
Manifestação da política de direito da população à informação (community right-to-know), está
presente, ao menos em parte, em praticamente todos os casos de instrumentos de políticas, pelo
reconhecimento de que “a informação pode ser uma ferramenta poderosa e vital para a
implementação de um programa regulatório ambiental” (USEPA, 1992, p.9-1).