Risk Management And Public Service Reformt Changing Governance And Funding Structures Within School Education Services Enang Iniobong

Risk Management And Public Service Reformt Changing Governance And Funding Structures Within School Education Services Enang Iniobong
Risk Management And Public Service Reformt Changing Governance And Funding Structures Within School Education Services Enang Iniobong
Risk Management And Public Service Reformt Changing Governance And Funding Structures Within School Education Services Enang Iniobong

1. Risk Management And Public Service Reformt
Changing Governance And Funding Structures
Within School Education Services Enang Iniobong
download
https://ebookbell.com/product/risk-management-and-public-service-
reformt-changing-governance-and-funding-structures-within-school-
education-services-enang-iniobong-48383460
Explore and download more ebooks at ebookbell.com

2. Here are some recommended products that we believe you will be
interested in. You can click the link to download.
Risk Management And Public Service Reform Changing Governance And
Funding Structures Within School Education Services Iniobong Enang
https://ebookbell.com/product/risk-management-and-public-service-
reform-changing-governance-and-funding-structures-within-school-
education-services-iniobong-enang-49443186
Absolute Risk Methods And Applications In Clinical Management And
Public Health 1st Edition Ruth M Pfeiffer
https://ebookbell.com/product/absolute-risk-methods-and-applications-
in-clinical-management-and-public-health-1st-edition-ruth-m-
pfeiffer-6671928
Food Safety Assurance And Veterinary Public Health Risk Management
Strategies Monitoring And Surveillance Frans J M Smulders John D
Collins
https://ebookbell.com/product/food-safety-assurance-and-veterinary-
public-health-risk-management-strategies-monitoring-and-surveillance-
frans-j-m-smulders-john-d-collins-4638456
Why Dont We Defend Better Data Breaches Risk Management And Public
Policy 1st Edition Robert H Sloan Author Richard Warner Author
https://ebookbell.com/product/why-dont-we-defend-better-data-breaches-
risk-management-and-public-policy-1st-edition-robert-h-sloan-author-
richard-warner-author-12057550

3. Risk Management For Central Banks And Other Public Investors Bindseil
U
https://ebookbell.com/product/risk-management-for-central-banks-and-
other-public-investors-bindseil-u-2598744
Trust In Risk Management Uncertainty And Scepticism In The Public Mind
The Earthscan Risk In Society Series Michael Siegrist
https://ebookbell.com/product/trust-in-risk-management-uncertainty-
and-scepticism-in-the-public-mind-the-earthscan-risk-in-society-
series-michael-siegrist-1849926
Reporting On An Entitys Cybersecurity Risk Management Program And
Controls Soc For Cybersecurity Aicpa
https://ebookbell.com/product/reporting-on-an-entitys-cybersecurity-
risk-management-program-and-controls-soc-for-cybersecurity-
aicpa-6839746
Public Health And Disasters Health Emergency And Disaster Risk
Management In Asia 1st Ed 2020 Emily Ying Yang Chan Ed
https://ebookbell.com/product/public-health-and-disasters-health-
emergency-and-disaster-risk-management-in-asia-1st-ed-2020-emily-ying-
yang-chan-ed-36046800
Environmental Mycology In Public Health Fungi And Mycotoxins Risk
Assessment And Management 1st Edition Brando
https://ebookbell.com/product/environmental-mycology-in-public-health-
fungi-and-mycotoxins-risk-assessment-and-management-1st-edition-
brando-5432176

5. RISK MANAGEMENT AND
PUBLIC SERVICE REFORM
CHANGING GOVERNANCE AND FUNDING
STRUCTURES WITHIN SCHOOL
EDUCATION SERVICES
Iniobong Enang
Routledge Critical Studies in Public Management

6. Risk Management and Public
Service Reform
School education reform is a dynamic process. It takes place in the context
of changing institutional structures including society, economy, politics,
legislation, and technology. Yet, there can be poor awareness of risk,
particularly social risk, and its management during this process and more
widely, during public service reform (PSR). This book aims to promote
new PSR understanding about social risk management. It utilizes in-depth
case studies comprising two anonymous Scottish councils responsible for
providing and reforming school education services.
Drawing mainly on risk management and structuration theories with
elements of complexity leadership and institutional theories, the book
explains contextual issues around the reform of Scottish school education
services (SSES). It illustrates that social risks associated with reform can be
used to explain emerging threats. Furthermore, it demonstrates that agent-
structure duality may be instrumental to the production and management of
social risks. The book also shows how the concept of social risk can be used
to improve policy making and implementation. Targeted at practitioners,
researchers, policymakers, and students, this book will be of interest to
those in the fields of public administration, public service management, and
risk management more generally.
Iniobong Enang is a Senior Lecturer (Assistant Professor) in Risk
Management at Coventry University. She was named Top 100 Risk
Management Influencer in the category of Researchers and Contributors
by Onalytica in 2021. Her core research investigates risk management and
governance matters broadly, and social risk management specifically.

7. Routledge Critical Studies in Public Management
Series editor: Stephen Osborne
The study and practice of public management has undergone profound changes
across the world. Over the last quarter century, we have seen
• Increasing criticism of public administration as the over-arching framework for
the provision of public services.
• The rise (and critical appraisal) of the “New Public Management” as an
emergent paradigm for the provision of public services.
• The transformation of the “public sector” into the cross-sectoral provision of
public services.
• The growth of the governance of inter-organizational relationship as an es­
sential element in the provision of public services.
In reality these trends have not so much replaced each other as elided or co-existed
together – the public policy processes has not gone away as a legitimate topic of study,
intra-organizational management continue to be essential to the efficient provision of
public services, whilst the governance of inter-organizational and inter-sectoral re­
lationships is now essential to the effective provision of these services.
Further, whilst the study of public management has been enriched by contri­
bution of a range of insights from the “mainstream” management literature it has
also contributed to this literature in such areas as networks and inter-organizational
collaboration, innovation, and stakeholder theory.
This series is dedicated to presenting and critiquing this important body of
theory and empirical study. It will publish books that both explore and evaluate the
emergent and developing nature of public administration, management, and gov­
ernance (in theory and practice) and examine the relationship with and contribu­
tion to the over-arching disciplines of management and organizational sociology.
Books in the series will be of interest to academics and researchers in this field,
students undertaking advanced studies of it as part of their undergraduate or post­
graduate degree and reflective policy makers and practitioners.
Risk Management and Public Service Reform
Changing governance and funding structures within school education services
Iniobong Enang
For more information about this series, please visit: www.routledge.com/Routledge-
Critical-Studies-in-Public-Management/book-series/RSPM

8. Risk Management and
Public Service Reform
Changing Governance and Funding
Structures within School Education
Services
Iniobong Enang

9. First published 2023
by Routledge
605 Third Avenue, New York, NY 10158
and by Routledge
4 Park Square, Milton Park, Abingdon, Oxon, OX14 4RN
Routledge is an imprint of the Taylor & Francis Group, an informa business
© 2023 Iniobong Enang
The right of Iniobong Enang to be identified as author of this work has
been asserted in accordance with sections 77 and 78 of the Copyright,
Designs and Patents Act 1988.
All rights reserved. No part of this book may be reprinted or reproduced
or utilised in any form or by any electronic, mechanical, or other means,
now known or hereafter invented, including photocopying and
recording, or in any information storage or retrieval system, without
permission in writing from the publishers.
Trademark notice: Product or corporate names may be trademarks or
registered trademarks, and are used only for identification and
explanation without intent to infringe.
ISBN: 978-0-367-72304-0 (hbk)
ISBN: 978-0-367-72312-5 (pbk)
ISBN: 978-1-003-15432-7 (ebk)
DOI: 10.4324/9781003154327
Typeset in Bembo
by MPS Limited, Dehradun

10. This monograph is dedicated to my PhD Director of
Studies, Professor Emeritus Darinka Asenova. She believed
in me from the beginning and continues to encourage me
to be the best that I can be. She is now one of my dearest
friends. Thank you for being yourself, Darinka, i.e., clever,
compassionate, hardworking, and kind. You were one of
the best parts of my PhD, and I will always treasure you.

12. Contents
List of Figures xii
List of Tables xiii
List of Abbreviations xv
About the Author xvii
Preface xviii
Acknowledgements xxv
1 Background to Public Service Provision and Reform 1
1.1 Introduction1
1.2 Defining Public Services and Public Service Reform1
1.3 Evolution of Public Administration Models and PSR3
1.4 Public Service Reform in the UK: An Overview5
1.5 PSR in Scotland: Addressing an Adaptive or Technical
Challenge?7
1.6 Establishing Need for PSR in Scotland10
1.6.1 Approach to Scoping Study – Why and How10
1.6.2 Outcome of Scoping Study10
1.7 Reforming SSES15
1.7.1 Brief History of School Education Reform in the
UK15
1.7.2 Context and Content of SSES Reform18
1.7.3 Process of SSES Reform24
1.8 Concluding Remarks24
2 Identifying Influencing Factors of Sustainable Public
Service Reform: A Systematic Literature Review 28
2.1 Introduction28
2.2 Methods29

13. 2.3 Results29
2.3.1 Research Objective 129
2.3.2 Research Objective 232
2.4 Discussions37
2.4.1 Public Participation37
2.4.2 Leadership39
2.4.3 Risk Management41
2.5 Conclusion45
3 Theoretical Framework for Analysis of Findings 47
3.1 Introduction47
3.2 Pettigrew’s Context Content Process Triangle (PCCPT)48
3.2.1 Theoretical Perspectives and Analytical
Implications48
3.2.2 Contextual Factors49
3.2.3 Content Factors50
3.2.4 Process Factors51
3.3 Theory Selection and Rationale51
3.3.1 Complexity Leadership Theory (CLT)55
3.3.2 Institutional Theory56
3.3.3 Risk Management Theory58
3.3.4 Structuration Theory67
3.4 Concluding Remarks – towards Theoretical
Conceptualization69
4 Empirical Research Findings from Council A 72
4.1 Introduction72
4.2 Documentary Analysis73
4.2.1 Relevant Documentation73
4.2.2 Context and Content of SSES Reform in
Council A73
4.2.3 Process of SSES reform: Regeneration of the Schools’
Estate and Associated Risks79
4.2.4 Process of SSES Reform: The SAC and Associated
Risks81
4.3 Analysis of Interviews with Council Officials from
Council A86
4.3.1 Respondents’ Profile86
viii Contents

14. 4.3.2 Context and Content of SSES Reform in
Council A88
4.3.3 Process of SSES Reform: The SAC and Associated
Risks99
4.4 Concluding Remarks109
5 Empirical Research Findings from Council B 114
5.1 Introduction114
5.2 Documentary Analysis114
5.2.1 Relevant Documentation114
5.2.2 Context and Content of SSES Reform in
Council B115
5.2.3 Process of SSES Reform: Regeneration of the
Schools’ Estate and Associated Risks124
5.2.4 Process of SSES Reform: The SAC and Associated
Risks126
5.3 Analysis of Interviews with Council Officials from
Council B132
5.3.1 Respondents’ Profile132
5.3.2 Context and Content of SSES Reform in
Council B134
5.3.3 Process of SSES Reform: The SAC and Associated
Risks142
5.4 Concluding Remarks158
6 Discussion of Findings 163
6.1 Introduction163
6.2 Summary of Primary Research Findings: A Comparative
Analysis of Context and Content of School Education Reform
in Councils A and B163
6.2.1 Socio-Economic Context165
6.2.2 Political and Legislative Contexts168
6.2.3 Technological Context171
6.3 Summary of Primary Research Findings: A Comparative
Analysis of the Process of School Education Reform in
Councils A and B172
6.3.1 Domination Structures, Facilities, and the
Production of Social Risk172
Contents ix

15. 6.3.2 Signification Structures, Interpretive Schemes, and
Social Risk Management177
6.3.3 Legitimation Structures, Norms and the
Institutionalization of Social Risk Management181
6.4 Concluding Remarks – towards Theoretical and Conceptual
Considerations185
7 Conclusions 190
7.1 Introduction190
7.2 Chapters 1–6: Aims and Summary of Research190
7.3 Key Research Findings192
7.3.1 Research Objective 1: Identify and Critically
Examine External Institutional Structures to
Determine if There Is Need for PSR, SSES
Reform, and School Education Reform in Councils
A and B192
7.3.2 Research Objective 2: Identify and Critically Discuss
Internal Institutional Factors Capable of Facilitating
or Hindering the Process of PSR and by Extension
SSES Reform193
7.3.3 Research Objective 3: Considering Two Scottish
Councils Critically Discuss and Analyse the Nature
of Social Risks Associated with Reforming School
Education Services and the Potential Impact on Key
Stakeholder Groups194
7.3.4 Research Objective 4: From an SSES Reform
Context, Critically Examine the Structure-Agent
Relationship Existing between External Institutional
Structures and Agents to Expose the Social
Mechanism Underpinning the Production and
Management of Social Risks195
7.4 Original Contributions to Theory197
7.4.1 Conceptual Contribution to Risk Management
Theory197
7.4.2 Analytical and Theoretical Contributions to
Structuration Theory199
7.5 Original Contributions to Practice200
7.5.1 Empirical Contribution to Risk Management
Practice200
x Contents

16. 7.5.2 Empirical Contribution to Scottish Government’s
Public Policy202
7.6 Research Limitations and Recommendations for Further
Research203
7.7 Concluding Remarks206
Bibliography 208
Index 244
Contents xi

17. Figures
2.1 Approach to Thematic Analysis 30
2.2 SLR 1 31
2.3 SLR 2 33
2.4 SLR 3 34
2.5 Challenges with Implementing PSR 44
3.1 Theoretical Conceptualization 52
6.1 Addressing SSES Reform-Related Social
Risks – Potential Scenarios 176

18. Tables
1.1 Scoping Review Results – Phase 1 11
1.2 Scoping Review Results – Phase 2 13
2.1 Journals Selected for Updated 2015–2017 SLR 2 32
2.2 SLR 1: Explicit References 35
2.3 SLR 1: Implicit References 35
2.4 SLR 2: Explicit References 35
2.5 SLR 2: Implicit References 35
2.6 SLR 3: Explicit References 35
2.7 SLR 3: Implicit References 35
2.8 Public Participation: Factors Causing PSR Failure 37
2.9 Public Participation: Prerequisites for PSR Success 38
2.10 Leadership: Factors Causing PSR Failure 39
2.11 Leadership: Prerequisites for PSR Success 40
2.12 Risk Management: Factors Causing PSR Failure 42
2.13 Risk Management: Prerequisites for PSR Success 43
3.1 Theory Selection and Justification 53
3.2 Some Forms of Risk in the Public Sector 60
3.3 Definitions of Organizational Culture 63
4.1 Managerial Levels of Respondents from Council A 87
4.2 External Institutional Structures and Their Role in SSES
Reform 89
4.3 Facilitating Factors of SSES Reform 94
4.4 Barriers to SSES Reform 96
4.5 An Overview of Social Risks Associated with the 4Ps
Approach in Council A 100
4.6 People Pillar – References to Exclusion as Social Risk 101
4.7 Prevention Pillar – References to Exclusion as Social
Risk 103
4.8 Summary – References to Exclusion as Social Risk 104
4.9 People Pillar – References to Inequality as Social Risk 105
4.10 Performance Pillar – References to Inequality as Social
Risk 107
4.11 Summary – References to Inequality as Social Risk 107

19. 4.12 People Pillar – References to Reductionism as Social
Risk 109
5.1 Council B’s Education Directorate Risk Register for 2018 122
5.2 Managerial Levels of Respondents 133
5.3 External Institutional Factors Driving SSES Reform 134
5.4 Facilitating Factors of SSES Reform 138
5.5 Barriers to SSES Reform 139
5.6 An Overview of Social Risks Associated with the 4Ps
Approach in Council B 142
5.7 People Pillar – References Made to Exclusion as Social
Risk 143
5.8 Prevention Pillar – References to Exclusion as Social
Risk 148
5.9 Summary – References to Exclusion as Social Risk 149
5.10 People Pillar – References to Poor Learning Outcomes
as Social Risk 150
5.11 Performance Pillar – References to Poor Learning
Outcomes as Social Risk 151
5.12 Prevention Pillar – References to Poor Learning
Outcomes as Social Risk 152
5.13 Summary – References to Poor Learning Outcomes as
Social Risk 153
5.14 People Pillar – References to Reductionism as Social Risk 154
5.15 Partnership Pillar – References to Reductionism as
Social Risk 155
5.16 Performance Pillar – References to Reductionism as
Social Risk 156
5.17 Summary – References to Reductionism as Social Risk 158
6.1 Main Adaptive Challenges Driving School Education
Reform in Councils A and B: 2015–2018 165
6.2 Summary of Research Findings in Relation to Data and
Theory 173
6.3 Documentary Analysis: Evidence of Social Risk
Awareness and Management 179
6.4 Interview Analysis: Evidence of Social Risk Awareness
and Management 180
6.5 Comprehensive Approach to Social Risk Management 182
xiv Tables

20. Abbreviations
# Abbreviations Full Form
1 4Ps Four pillar approach to PSR and SSES transformation
namely the people, prevention, partnership, and
performance approach
2 ASN Additional Support Needs
3 CBI Confederation of British Industry
4 CfE Curriculum for Excellence
5 CLD Community Learning and Development
6 CPP Community Planning Partnerships
7 DWP Department for Work and Pensions
8 EBSCO Elton B Stephens CO (Company) an online platform
providing access to a range of popular, full text databases
9 EqIA Equality Impact Assessment
10 FMI Frontline Manager with Implementation Responsibilities
11 GFC Global Financial Crisis
12 GIRFEC Getting It Right For Every Child
13 GTC General Teaching Council for Scotland
14 HEFCE Higher Education Founding Council for England
15 ICA The Institute of Chartered Accountants in England
and Wales
16 IRAS International Review of Administrative Sciences
17 KWIC Key Word in Context
18 LAAC Looked after and Accommodated Children
19 LOIP Local Outcome Improvement Plan
20 MIF Middle Income Families
21 MMS Middle Level Manager with Strategic Responsibilities
22 NAO National Audit Office
23 NIF National Improvement framework
24 NPG New Public Governance
25 NPM New Public Management
26 OECD Organisation for Economic Co-operation and
Development
27 PCCPT Pettigrew’s Context Content Process Triangle
28 PEF Pupil Equity Fund
29 PISA Programme of International Student Assessment
30 PPP Public Private Partnership
(Continued)

21. # Abbreviations Full Form
31 PRISMA Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and
Meta-Analyses
32 PSR Public Service Transformation
33 SAC Scottish Attainment Challenge
34 SEEMis Scottish Education Management Information System
35 SEMP School Estate Management Plan
36 SIMD Scottish Index of Multiple Deprivation
37 SLR Systematic Literature Review
38 SMS Senior Manager with Strategic Responsibilities
39 SMSI Senior Manager with Strategic and Implementation
Responsibilities
40 SNCT Scottish Negotiating Committee for Teachers
41 SOA Single Outcome Agreement
42 SSES Scottish School Educational Services
xvi Abbreviations

22. About the Author
Dr Iniobong Enang is a Senior Lecturer (Assistant Professor) in Risk
Management. She was the Course Director for MSc Risk Management and is
the current Course Director for Bachelor in Business Administration, at
Coventry University. She teaches undergraduate, and postgraduate students,
including executive education students on the MBA programme.
Dr Enang is interested in risk governance issues in the private, public, and
third sectors. She is particularly passionate about social risk matters pertaining
to social (in)justice. Her peer reviewed journal articles and practitioner
publications address issues relating to risk and public administration. She is
currently promoting understanding about the positive and negative
components of social risks, including potential impacts on micro, meso, and
macro environments via public speaking engagements. Her goal is to develop
and conduct much needed social risk assessments in collaboration with the
private, public, and third sectors. This will facilitate strategic decision-making
and deliver positive outcomes, thus co-creating value for the common good.

23. Preface
Introduction
This chapter situates the book within public service administration and risk
management domains and rationalizes its focus on social risk management
from a public service reform (PSR) perspective.
Social risks are factors that can exacerbate inequality of outcomes, exclusions,
poverty, and/or reduce quality of life (Asenova et al., 2015a; McKendrick et al.,
2016). This book enhances understanding of social risk and its management by
focusing on the reform of Scottish school education services (SSES). Utilizing
primary data obtained from two anonymous Scottish councils, the book
analyses emerging educational, social, and strategic issues associated with public
service reform (PSR) and makes recommendations for professional practice.
It contributes to risk management theory by exploring the nature of social
risk and demonstrating how they may be (re)produced, mitigated, and/or
managed during SSES reform. This book is aimed at undergraduate and
postgraduate risk management students, risk management professionals, public
service practitioners, governments, and policy makers.
The next section highlights the dilemma encountered by public services in
Scotland and explains why they are being reformed. Based on existing
research gaps, the section following that, justifies this monograph’s focus on
social risk management, highlighting its relevance. After this, the overarching
research aim, and individual objectives are communicated. This chapter
concludes by presenting the structure of the monograph.
The Dilemma
In recent years, PSR has received considerable attention in public
administration practice and theory (Hartley, 2005; Osborne and Brown,
2011a; Hartley et al., 2013; Walker, 2014; Walker et al., 2015; De Vries
et al., 2016). The imperatives for PSR abound. They include for example
budgetary constraints, an ageing population, rising citizen expectations, and
environmental issues which cannot be addressed with standard solutions

24. (Albury, 2005; Vigoda-Gadot and Beeri, 2011; Hartley et al., 2013; Munro,
2015). While PSR is favourably perceived as a means through which public
services can be more legitimate, efficient, and effective (Windrum and
Koch, 2008), the question of what determines the survival of PSR
initiatives is a gap in public administration and management literature
(van Acker et al., 2018). In other words, what are the factors that can
influence (facilitate or hinder) successful
1
and sustainable PSR?
Public services in the United Kingdom are being reformed because old
and centralized models of service provision are said to be incapable of
providing the joined-up, personalized, and cost-effective approach required
by the public. Already, some Scottish public bodies have been reformed to
deliver more cost-effective services. However, it is sometimes claimed that
unintended consequences have frustrated achievement of intended policy
outcomes. For example, the restructuring of policing services has been said
to introduce operational,
2
financial
3
and social risks manifested by the
distraction of managers from their routine duties, slow realization of
efficiency savings and increasing criminal activities (Dickie, 2015).
Associated with the reform of fire and rescue services is the financial risk of a
£42.7 million funding gap by 2019/2020 possibly because of reduced funding
and future cost pressures (Audit Scotland, 2015a). Likewise, reduced funding
to English prisons have necessitated the adoption of low-cost prison
operational models (Travis and Morris, 2014) linked with social risks like
overcrowding, increased custody deaths, drug issues, violence, and rioting
(Gayle, 2016; Travis, 2016). In Scotland, local governments provide school
education as a statutory municipal service consistent with Scottish government
policy aims (Marsh, 2013); individual schools having had only very limited
scope for autonomous decision-making (McKenna, 2016). By far the most
significant change in the governance of SSES could be the introduction of
the Pupil Equity Fund (PEF) which devolves financial autonomy and
accountability to head teachers, bypassing councils (Macmahon, 2016).
However, learning outcomes of pupils may be negatively impacted by
increased teacher workload associated with the implementation of PEF
(Scottish Government, 2017a), thus constituting social risks. These examples
show that reform may be justified by the need to improve economy, efficiency,
and effectiveness (the so-called 3Es of the new public management doctrine),
but the change process could subject both service users and providers to
negative risks that frustrate achievement of public policy. Consequently, the
process of change and, by extension, reform introduces uncertainties and risks
which may hinder public service provision or deliver ineffective outcomes.
The preceding debate problematizes existing knowledge on PSR and
SSES reform. It suggests that PSR is associated with a range of risks.
Therefore, risk management can facilitate PSR and ensure organizational
objectives are achieved because it can optimize inherent opportunities
while mitigating associated risks. The next section extends this argument by
Preface xix

25. articulating the research gap and justifying this book’s focus on social risks
associated with PSR and particularly SSES reform.
Research Justification and Relevance
Why Risk Management?
For over a decade, risk management has featured prominently in public and
private sector discourse and is perceived as a core element of corporate
governance and a tool for achieving strategic objectives (HM Treasury, 2004;
Financial Reporting Council, 2016). As a result, managers are increasingly
expected to manage risk (Maguire and Hardy, 2013). Yet, based on results
from the systematic literature review conducted in Chapter 2 and primary
research findings presented in Chapters 4 and 5, this monograph argues that
there is poor awareness of risk, particularly social risk, and its management
during PSR. Some sociologists argue that modern societies are “risk
societies”, meaning that reform may potentially result in positive and
negative risk outcomes for society (Beck, 1992). The focus here is on
negative aspects of social risks, tending to be manufactured (Giddens, 1999a)
by the approach to PSR implementation. Essentially, manufactured risks
reveal the need for constant reflection on daily activities (Giddens, 1999b),
and increased risk-awareness within societies (McKendrick et al., 2016).
Though risk management has been associated with reform (Osborne and
Flemig, 2015), its role has not been sufficiently acknowledged and discussed
in PSR (Brown and Osborne, 2013; Osborne and Flemig, 2015), hence the
focus on this area of analysis.
This monograph reflects on public administration using a risk management
approach for three additional reasons. First, studies on regulation and risk
effectively establish an implicit link between public administration/
management (through legislation) and the management of risk (Hampton,
2005; Asenova et al., 2011). Second, responsibility for social risk identification
and governance resides with the public sector (Young, 1996), hence the need
to understand the nature of social risk. Moreover, new information on risk
organization is required (Hardy and Maguire, 2016). Third, public awareness
of risk, developments in legislation, and guidance from central government
(Audit Commission, 2001), the Scottish government (Scottish Government,
2012a), professional bodies (COSO, 2004) and academia, including, for
example, the Centre for Analysis of Risk and Regulation (CARR, 2017) have
encouraged local authorities to develop risk management procedures (Hood
and McGarvey, 2002). Nevertheless, only a handful of documents from
governments and think tanks provide tangible policy recommendations
(Flemig et al., 2016). Moreover, they fail to clearly articulate the nature of
risks associated with PSR beyond acknowledging the relationship between
both concepts (ibid). Problematizing existing risk management knowledge in
xx Preface

26. this way means enquiring about the type of attention paid to risk definition and
identification (Hutter and Power, 2005).
Why SSES?
As noted above, this monograph concentrates on the reform of school
education delivery and governance in SSES. It considers the contextual,
historical, and processual factors surrounding the reform of SSES after the
global financial crisis (GFC) between 2010 and 2018. However, to facilitate
in-depth understanding of SSES reform and to set it within the preceding
institutional context, documentary data from 2004
4
was also analysed.
Consequently, data collection and analysis in this research focused primarily
on social risks associated with the process of SSES reform.
The primary reason for focusing on SSES reform, including associated
social risks and their management is the changing political context and the
importance placed on SSES reform by the Scottish Government. Indeed,
there are different PSR initiatives ongoing in different service areas in
Scotland, for example the merging of policing and fire and rescue services.
This is discussed in Chapter 1. Still, the reform of SSES is one of the most
important objectives of the current Scottish National Party (SNP)
administration (Scottish Government, 2017b). The imperative to address
the persistent attainment gap between young people living in less and more
deprived communities became a priority from 2015 (Education Scotland,
2017). The relative decline in the performance of Scottish school children
in the 2015 Programme for International Student Assessment (PISA)
confirms this. The international assessment revealed the existence of
attainment gaps, and the Pupil Equity Fund (PEF) was one of the key
funding models designed to address such gaps.
The secondary reason for focusing on SSES reform is the changing socio-
economic context. UK-based studies provide evidence that vulnerable
households including children and young people are the most affected
(negatively) by fiscal consolidation implemented post the financial crisis
(Asenova et al., 2013, 2014, 2015a; Hastings et al., 2013; McKendrick,
2017). It is therefore important to understand the social implications and
risks of fiscal consolidation (if any) on SSES reform.
What Is Not Addressed in This Monograph?
A range of public sector risks are identified all through this monograph.
Nonetheless, risks relating to feasibility of objectives arising from factors
such as limited funding, skills gap, behavioural risks of service providers and
users which have been associated with PSR may be identified and/or
alluded to but were not extensively discussed in this monograph. This has
been done elsewhere focusing on different areas of public services in the
United Kingdom (Hastings et al., 2012, 2013, 2015a; Oxfam, 2012;
Preface xxi

27. Asenova et al., 2013, 2014, 2015a, 2015b; Beatty and Fothergill, 2013;
Duffy, 2013; Poinasamy, 2013; Asenova and Stein, 2014).
Likewise, social policy risks associated with this monograph does not
justify the policy of PSR or judge the success of the Scottish government’s
policies or the performance of education managers as these objectives are
not within the scope of this monograph. Policy outcome/achievement is
rooted in public policy and politics which falls outside the scope of this
monograph. Moreover, the focus here is social risk, which appears as a “by-
product” of policy implementation. This monograph argues that there is
need to recognize social risks earlier, i.e., at the point of policy formulation,
so that its negative impacts can be properly considered and managed. As
previously mentioned, this monograph concentrates on the process of
reforming SSES. The next section defines the overarching research aim and
articulates the individual research objectives.
Monograph Aim and Objectives
This monograph utilizes critical literature reviews, theoretical and analytical
frameworks drawn from those reviews, and primary field research set
within that framework undertaken in two council case studies. It aims to
identify and promote understanding about emerging downside (negative)
social risks and how they both could be and, in practice, are governed and
managed in SSES. To achieve this, four research objectives have been
formulated as follows:
1 Identify and critically examine external organizational/institutional
structures like politics/legislation, society/economy, and technology
to determine if there is need for PSR, SSES reform, and education
service reform in Councils A and B.
2 Identify and critically discuss factors within the organization/institution
(or internal institutional factors) capable of facilitating or hindering the
process of PSR and by extension SSES reform.
3 Critically discuss and analyse the nature of social risks, associated with
reforming school education services and the potential impact on key
stakeholder groups based on findings from two Scottish councils (agents).
4 Critically examine the structure-agent relationship existing between
external institutional structures and agents to expose the social
mechanism underpinning the production and management of social
risks, from an SSES reform context.
Research objectives 1 and 2 analyse contextual issues underpinning PSR
and SSES reform. Research objectives 3 and 4 analyse risk-related issues in
Councils A and B school education services. All four research objectives are
addressed based on the review of extant literature conducted in Chapters 1
xxii Preface

28. and 2, including primary research findings from documentary and interview
analysis of the two anonymized councils selected for this purpose.
In addressing the overarching research aim and individual research
objectives, this monograph produces new knowledge on social risk
management. In other words, the findings presented in this monograph
make relevant and original contributions to risk management and
structuration theories. It can also help to shape the implementation of
some governments’ public policy, especially within the context of equality,
diversity, inclusion, and sustainability. The salient points of these findings
and contributions (both theoretical and practical) are distilled and presented in
Chapter 7.
Limitations and Recommendations for Further Research
This monograph adopts a partial conceptual approach. This means that
discussions relating to PSR focus on risk management, particularly social risk
management, which is a potential limitation. Discussions consider institutional
processes of policy implementation, and not policy achievement. Another
potential limitation is the focus on SSES. So, the primary research findings are
restricted to the process of delivering and reforming school education in two
out of 32 Scottish councils. The primary research also does not consider
other PSR processes (outside education services) within or outside Scotland.
Thus, the recommendations of this monograph (presented in Chapter 7) are
conditional and contingent on these resulting limitations.
Concluding Remarks
The remaining part of the monograph is structured thus: Chapter 1 is a
critical literature review to identify if and why there is need for PSR in
Scotland and more specifically, SSES reform. It contextualizes and
foregrounds the research in public administration and public management
by providing relevant background information on public service provision
in the United Kingdom and Scotland. To enhance external validity and
reduce the risk of selection bias, Chapter 2 adopts a more systematic
approach to identifying previous studies that implicitly and explicitly
discuss factors that could facilitate or hinder PSR. The chapter is based
on the article “Identifying Influencing Factors of Sustainable Public Service
Transformation: A Systematic Literature Review”, published in the
International Review of Administrative Science Journal. See Enang et al.
(2022). Included in the review and analysis are studies conducted within
and outside the United Kingdom and Scotland. Zucker 1988 provides
the theoretical framework that facilitates analysis and comprehension of the
research findings.
Chapters 4 to 6 focus on primary research data. Chapters 4 and 5 present
primary research findings based on documentary and interview analysis of
Preface xxiii

29. Councils A and B, respectively. Chapter 5 is based on the article
“Implementing New Funding and Governance Structures in Scottish
Schools: Associated Social Risks”, published in Public Money and
Management. See Enang et al. (2021). Chapter 6 discusses the primary
research findings using the theoretical framework developed in Chapter 3.
This abstraction away from the SSES reform context facilitates theoretical
conceptualization and considerations that may be applicable in other
PSR contexts. Chapter 7 concludes the monograph by teasing out
salient points based on comparison between the critical literature review
findings and primary research findings. It states the contribution to theory and
practice, presents the limitation of this research, and makes recommendations
for further study.
Notes
1 Within the context of this research, successful transformation refers to transformation that
delivers agreed outcomes. In the case of SSES and the Scottish Attainment Challenge, for
example, this means transformation that simultaneously reduces the socio-economic
attainment gap and improves attainment levels across socio-economic strata.
2 Operational risk refers to probability of loss due to failed or inadequate internal
processes or external events Hopkin 2017). See also Table 4.2.
3 Financial risk is the probability of monetary loss ( Barbaro and Bagajewicz, 2004).
4 Documentary data was retrieved from 2004 because that was when the earliest
information on school education transformation in Council A was available online.
xxiv Preface

30. Acknowledgements
This monograph is based on my PhD research, which was a positive life-
changing experience for me. I would like to express my sincere gratitude to
the following people whose invaluable assistance helped me during that
journey.
Glasgow Caledonian University (GCU) is where this story emerged, as it
nurtured my scholarly ambitions and interests. I obtained an MSc in Risk
Management (with distinction) from GCU, and then embarked on a PhD
which focused on the production and management of social risks associated
with public service reform. I gratefully acknowledge the funding provided
for my PhD research by GCU. The leadership, constant feedback,
insightful comments, support, and encouragement which I received from
my PhD supervisors, Professors Darinka Asenova (director of studies) and
Stephen Bailey (second supervisor), were instrumental to the successful
completion of my doctoral thesis. I have never doubted their patience and
commitment to my success. Indeed, my development as an academic
demonstrates this. Therefore, I will always appreciate the time that I spent
with them, and all that I have learnt from them.
Though Professor Geoffrey Whittam became my director of studies
towards the end, after Professor Asenova’s retirement, I am grateful to him for
stepping in when he was most needed and for quickly taking charge. He has
also been very supportive of my work. I am also very thankful to Professor
Alex de Ruyter, my previous PhD supervisor, for his encouragement and
guidance. He and Professor Asenova saw the research potential in me right
from the start, and I am profoundly indebted to them for this.
Additionally, the roles played by my PhD examiners, Professors Ciaran
Connolly of Queen’s University Belfast (external examiner), John
McKendrick (internal examiner) of GCU, and the Chair of my Viva-
Voce examination, Dr Claire MacRae (GCU), were critical. They were
very keen to discuss my research findings. I am beholden to them for
making that a pleasurable and unforgettable, learning experience for me.
I also express my gratitude to respondents from Councils A and B for
participating in my research. This study would not have been possible
without their cooperation.

31. Many thanks to Drs Gillian Brydson, Lorna Barton, Tunmise Usikalu,
and Margaret Ann Houston, for the extremely helpful academic advice and
assistance that they provided during and while I was rounding up my PhD
and preparing for my viva.
I value the helpful classes, seminars, and writing workshops organized by
Dr Grace Poulter of the GCU graduate school. They contributed to my
personal and professional development in academia. My discussions with
Professor Harry Sminia of University of Strathclyde regarding process
research were enlightening, and I am very grateful to him.
My special thanks go to Mr Colin MacKay (CBE) and Dr Helen
MacKay, as well as Mr Evan and Mrs Alison Macdonald who always
provide a haven and words of encouragement. I am especially grateful to
my former line manager, and dear friend, Dr Jennifer Murray, who was
there from the beginning of my doctoral journey. Her gentle nudge,
scholarly advice and friendship ushered in rays of hope at the most
appropriate times. During my final year, she listened patiently as I
constantly spoke about my doctoral research on our long drive to work
at Edinburgh Napier University, from Glasgow. In fact, the idea of our co-
authored book titled: ‘Conceptualising Risk Assessment and Management Across
the Public Sector: From Theory to Practice’Practice, was hacthed during those
long drives. This book was published in January 2022. Jenny and I still
working together on research grants and scholarly publications. Another
dear friend whom I enjoy working with is Dr Tamara Mulherin. She
painstakingly went through my chapter on: “Background to Public Service
Provision and Reform”. Thereafter, we spent an afternoon critically
analysing and discussing the contents of that chapter over lunch. That
day remains fresh in my memory. As with Dr Murray, Dr Mulherin and I
have a pipeline of scholarly manuscripts to submit and hopefully publish.
My parents, sisters, and brother never gave up on me and I deeply
appreciate and love them for this. Their prayers, support, and faith in me
served as a constant reminder that I could achieve my PhD dreams. Although
not included in this monograph, the debates with my sister, Dr Etieno Enang,
on research philosophies and theoretical frameworks helped in clarifying my
thoughts and refining these areas in my doctoral thesis.
I fully acknowledge SAGE Publications for permitting the reprint of the
article “Identifying Influencing Factors of Sustainable Public Service
Transformation: A Systematic Literature Review”. The article was
originally published in International Review of Administrative Sciences, DOI:
10.1177/0020852319896399, and authored by Iniobong Enang, Darinka
Asenova, and Stephen Bailey (2022). Likewise, I fully acknowledge Journals,
Taylor and Francis Group who permitted the reprint of the article,
“Implementing New Funding and Governance Structures in Scottish
Schools: Associated Social Risks”. The article was originally published in
Public Money & Management, DOI: 10.1080/09540962.2021.1995149, and
xxvi Acknowledgements

32. authored by Iniobong Enang, Stephen Bailey, Gillian Brydson, and Darinka
Asenova (2021).
I thank the anonymous reviewers whose helpful comments shaped the
content and structure of this monograph.
My acknowledgements would be incomplete without mentioning
Dr Ifeyinwa Nwoke, Mrs Karen Locke, Ms Fele Iweibo, Ms Lynne Bell,
and Ms Mariela Gaitan who constantly cheered me on from the side lines.
Above all, I owe my life, all that I am and will be, to my Heavenly Father.
He is the author and finisher of my faith and remains my reason to live.
Acknowledgements xxvii

34. 1 Background to Public Service
Provision and Reform
1.1 Introduction
This chapter situates the book within the public service reform literature by
providing relevant contextual information. It identifies and critically ex-
amines the key external drivers of public service reform (PSR) and more
specifically, school education reform in Scotland, and establishes a need to
reform both services. In addition to demonstrating the perceived policy
need for PSR, the chapter extensively discusses the context and oper-
ationalization of PSR and Scottish school education. It concludes by noting
that PSR is not “new” or a one-off event. It is arguably continuous and
instigated by each “new” administration because of specific events/trends
or new public policy ideas (e.g., New Public Management or New Public
Governance). Nonetheless, this chapter establishes a need to understand the
factors that influence (facilitate or hinder) PSR. Understanding these factors
can enhance strategic decision-making to ensure effective and sustainable
PSR processes.
To achieve this, public services and PSR are first defined. Following this,
discussion on the evolution of public administration is presented to
understand how this impacts PSR, including an overview of PSR within
the United Kingdom and Scotland. A scoping review of literature is con-
ducted to establish the need for PSR in Scotland. Thereafter, the contextual
landscape where Scottish school education services (SSES) operate is ana-
lysed to rationalize the need for reform in this area. The concluding remarks
present the key findings from this review and explain how this informs the
debates in subsequent chapters.
1.2 Defining Public Services and Public Service Reform
Public services have been defined, as services designed to address public needs
whilst considering political agenda (Lall and Lundberg, 2008; Valkama et al.,
2013). They could be literally translated to mean “services for the public”
(Le Grand, 2009). Despite some tangible elements of public services (for
example, information technology), public services have primarily intangible
DOI: 10.4324/9781003154327-1

35. nature including education, health care, social care, housing, business, or
economic support, and/or transportation (Le Grand, 2009; Osborne et al.,
2012). Commenting on the role of the public sector, Burton (2013, p. 2)
defined public services as “services in which the public sector, as commis-
sioner and purchaser, is the main decision-maker on the outcomes it aims to
achieve”. These definitions illustrate the interactions between the public
sector, public amenities, public service users, and the political and governing
structures. Synthesizing these definitions, public services are defined in this
book as public amenities that are provided by, or on the state’s behalf,
financed with public funds, and designed to address public needs, whilst
considering certain political agenda.
Public services can be delivered in collaboration with various public
bodies, private or third sector organizations (Osborne et al., 2012). They
are primarily funded by governments through taxation, for example
national or social insurance (Le Grand, 2009), allowing governments to play
a key role in PSR. Since the ensuing debates establish a need for PSR
within the UK context, and specifically, in Scotland, there is need to define
reform.
The term “reform” has been used interchangeably with other words
like “transformation”, “improvement”, “re-invention”, and “modern-
ization”, which strongly suggests that it correlates with a positive change
or an intentional shift to a more desirable state (Pollit and Bouckaert,
2004). PSR is a discontinuous and drastic process of change in which the
new position differs fundamentally from the previous service scenario
(Daszko et al., 2005; Roggema et al., 2012). This introduces unique
problems for service managers and policymakers (Osborne and Brown,
2011a). Unlike incremental change with minimal modification at any one
time, PSR involves strategic re-configuration and re-organization. It aims
to create more effective services, bringing beneficial impacts for service
users and communities (Boyne et al., 2003). In the United Kingdom,
PSR aims to improve service capacity and reduce inequality through the
development of innovative public service solutions (Accenture, 2015;
Hastings et al., 2015b). In Scotland, inequality issues in the society and
economy have been identified as key drivers of PSR (Public Services
Commission, 2011).
PSR can entail an overhaul in service delivery, potentially leading to
modern, effective services characterized by “bottom-up” innovation, and
transparency (Cameron, 2011). Through such reform, services should
become more personalized (i.e., customized to individual clients), and
accountable to stakeholders who act as change catalysts. These definitions
focus on the outcomes of PSR and the expectation for improved service
provision by service users and providers. Based on the definitions above,
PSR is defined in this monograph as a strategic change process leading to internal re-
organization of public service governance and/or methods of delivery designed to
ensure positive outcomes for service users and governments.
2 Background to Public Service Reform

36. 1.3 Evolution of Public Administration Models and PSR
During the post-war era, the structures of the welfare state in Europe and the
United Kingdom were set in terms of a general or “one-size-fits-all” approach
to public service delivery. This means that public services were designed to
serve the public, and not cater for private interest. Drawing on principles of
bureaucracy, reflected as meritocracy and hierarchy, this old public adminis-
tration model depended on established rules and centralized control.
In the early 1980s, these structures began to crumble under varied
requirements from citizens for more responsive, modern, and customized
private sector-type services (Julius, 2008), as consumerism, which was pre-
viously consigned to the private sector, gained traction in the public sector
(Clarke et al., 2007). The perceived inadequacies in the traditional public
administration model exposed a need for PSR, enacted via New Public
Management (NPM). NPM was evident in most of the English speaking
North American systems, and particularly in Australia, Britain, Canada, and
New Zealand, that is the four key Westminster governments (Aucoin, 2017).
It incorporated various private sector management practices to improve
performance (Asenova et al., 2007), including internal and external compe-
tition (Ahmad et al., 2018; Heald and Steel, 2018). PSR within the NPM
context is driven by service users’ demands for better services, resulting in the
development of service delivery targets and performance monitoring of
public service providers, for example, in schools and health care (Wiesel and
Modell, 2014). NPM has therefore been a key driver of PSR.
Yet, public administration and NPM largely ignored value-creation
concerns during public service provision. They focused more on efficiency
and effectiveness of service provision in terms of outputs as distinct from
outcomes (Rosenbloom and McCurdy, 2006; Denhardt and Denhardt,
2011). The New Public Governance (NPG) doctrine was developed to
address the shortcomings of these older models of public service provision
(Osborne, 2006; Koppenjan and Koliba, 2013), paving the way for yet
another era of PSR. The public administration model has been criticized for
its inefficient, over-bureaucratized approach to decision-making on service
delivery and transformation (Pedersen and Johannsen, 2018). The NPM’s
focus on efficiency and effectiveness also posed risks of inequality because
accountability and equality values may be ignored (Maravic and Reichard,
2003). In contrast, the NPG involves the integration of value creation into
service provision, especially within the democratic context of public gov-
ernance (Moore, 1995, 2013, 2014; Boyte, 2005; Stoker, 2006; Bozeman,
2007; Alford and Hughes, 2008; Osborne, 2010a, 2010b; Williams and
Shearer, 2011; Fisher, 2014; Kalambokidis, 2014; Denhardt and Denhardt,
2015; Van der Wal et al., 2015). It emphasizes flexible administration
whereby citizens and public employees collaborate on socio-economic issues
and PSR, including co-design, co-delivery, and co-production of public
services (Bryson et al., 2014).
Background to Public Service Reform 3

37. NPG encourages collaboration with other relevant public service orga-
nizations, private and third sector bodies (Osborne, 2006, 2010c). These
new ways of working involving fundamentally reconceptualized procedures
and processes (defined as PSR in Section 1.2) are intended to improve
outcomes for service users, as judged not only by service providers but also
by service users themselves (Pedersen and Johannsen, 2018). NPG is not
without flaws. Research conducted by Pedersen and Johannsen (2018)
revealed that public employees under the NPG model can introduce risks
of corruption as employees may bend the rules to achieve policy objectives
owing to increased flexibility. However, it is not clear if these findings apply
in developed countries as the research focused on transitional countries.
Other corruption risks associated with NPG relate to the possibility of
compromising accountability and transparency with the inclusion of private
companies because of their claim for commercial confidentiality when
partnering with public service organizations (Pollitt and Bouckaert, 2011).
Like the NPM, the NPG model embodies distinct cases of neoliberalism.
In other words, both models seem to focus on creating a minimalist state to
replace the existing post-war welfare state. This is being perpetuated
through reduced public spending on social services and infrastructure,
shrinking the role of the state via privatization, imposing austerity measures,
and encouraging greater competition between public service providers
like hospitals and schools (Huber and Niedzwiecki, 2018). Neoliberalism
has been touted as a mechanism for producing inequalities (which are
social risks
1
) in several Organisation for Economic Co-operation and
Development (OECD) countries. See, for example, studies conducted by
Bettache et al. (2020), Jamieson et al. (2020), and Sanchez (2020). This
situation is replicated in non-OECD countries such as China (Yang and
Fan, 2021), Nigeria (Ogamba, 2020), and South Africa (Mfete, 2020).
Nonetheless, there are ongoing debates about further developing NPG by
progressing from co-production to co-creation of value (Osborne et al.,
2017; Osborne, 2018). In fact, the public service logic (PSL) is a relatively
new framework that explicitly addresses matters relating to collaborative
creation and/or destruction of value (Rubalcaba et al., 2022; Sønderskov
and Rønning, 2021) at the micro level of individuals (Osborne et al., 2022).
These models which are being embedded into public management theory,
play prominent roles in PSR and innovation (Osborne et al., 2022).
To summarize, NPG and PSL represent the evolution of PSR from a
bureaucratic model of public service provision to one underpinned by
the 3Es of economy, effectiveness, and efficiency, and then to a value
creation-based model. Both paradigms recognize the role of multiple stake-
holders, including central and local governments, private and third sector
organizations, citizens, and communities in shaping transformation processes.
Therefore, they seem to present a more holistic approach to PSR. Evidence
that NPG is shaping approaches to PSR in Scotland is demonstrated via
public policy like Scotland’s four pillar approach to PSR (see Section 3.2.4).
4 Background to Public Service Reform

38. In the case of the PSL, this would be the creation and embedding of the
Community Planning Partnership model introduced by the Scottish gov-
ernment via the Local Government in Scotland Act (2003) (Campbell, 2015).
Still, NPG’s “value approach” may create confusion during PSR as it
may hold different meanings to different stakeholders. An example of this is
illustrated in the Scottish Government’s “loosely defined” Getting It Right
for Every Child (GIRFEC) approach to SSES provision. Thus, different
stakeholder groups may understand the GIRFEC concept differently. This
may influence their perception of PSR; what it should entail, how it should
be implemented, including potential benefits, and most importantly, asso-
ciated social risks. Similarly, for PSL, the drawbacks relate to insufficient
understanding of the intricacies between actors, and how value is co-created,
destroyed, enabled, or limited during and post public service delivery,
especially from the perspective of the service user (Rubalcaba et al., 2022).
Most importantly, such drawbacks may have social risk implications for
service users.
1.4 Public Service Reform in the UK: An Overview
Over recent decades, governments in developed countries have en-
countered similar challenges relating to low economic growth, amidst rising
demands for public services and tight budgets (Maude, 2014). Following
the 2007/2008 financial sector crisis,
2
governments introduced policies to
curtail rising public debt by reducing public spending and so fiscal deficits
(Heald and Steel, 2018).
In the United Kingdom, eight years of strong public spending between
2002 and 2010 were followed by the longest period of fiscal consolidation in a
century (Himaz and Hood, 2016). This occurred within the context of rising
demand, demographic and socio-economic changes in adult care, health, and
education (Asenova et al., 2013; Burton, 2013; IFG, 2018). To address these
socio-economic challenges, urgent, progressive, and holistic PSR was
required to “increase productivity and reduce service delivery costs” (Public
Services Commission, 2011). Other countries, for example, Australia,
Estonia, Singapore, South Korea, Sweden, and the Netherlands embraced
similar cost-savings approaches (Maude, 2014). Hence, changes in socio-
economic structures revealed a need for PSR by encouraging public services
to do more (i.e., outputs and outcomes) with less (i.e., inputs and processes).
There are a few reasons why politicians and governments believe that
PSR is necessary. First, there is need for public services to adapt to change.
According to the Prime Minister’s Strategy Unit (2006): “The world
doesn’t stand still and hasn’t stood still. Public services need to adapt to
social change, economic change, technological change and changing atti-
tudes and expectations”.
Second, governments and politicians are expected to positively impact
the lives of citizens which could be achieved through PSR (Burton, 2013).
Background to Public Service Reform 5

39. Finally, for over 30 years, politicians have tried to demonstrate their elig-
ibility to voters using the PSR agenda. Evidencing improvements in vital
services like health, criminal justice, and education enhances their prospects
for re-election because public services are the government’s responsibility
(ibid). Politicians at the centre right perceive PSR as evidence of how
prudent they are with taxpayers’ money. Those on the centre left perceive
it as an opportunity to reduce inequalities and deliver social justice (Prime
Minister’s Strategy Unit, 2006). Regardless of the stance adopted, politi-
cians agree that PSR driven by strong leadership is required.
According to Burton (2013), the last Labour Government adopted an
interventionist approach to PSR by increasing local council allocation while
monitoring their activities closely. Conversely, the subsequent Liberal
Democrat-Conservatives UK Coalition Government (2010–2015) allowed
local councils free reign while reducing their allocation and forcing them to
balance their budgets through PSR (as distinct from withdrawing) their ser-
vices. This fiscal austerity-driven reform agenda has led to intra- and inter-
council collaborations to reduce costs. In addition, councils are reappraising
their service priorities, service/management costs and service delivery models.
They are also enhancing frontline operations via information technology.
Contingent on the United Kingdom’s ability to secure a good Brexit deal
from the European Union, the 2015–2020 UK Conservative Government
promised to end fiscal consolidation (i.e., public sector austerity) following
the United Kingdom’s departure from the European Union in 2019 (Stewart,
2018). The government also stated that uncontrolled borrowing would stop
(ibid), and benefits freeze would end in 2020 (The Guardian, 2019).
However, the 2020/2021 fiscal year saw the highest borrowing at 14.8% of
gross domestic product (GDP) or £317 billion post Second World War due
to the COVID-19 pandemic. Based on reduced borrowing of 6.1% of GDP,
or £144.6 billion in the 2021/2022 fiscal year, the Chancellor offered a
“cost-of-living”
3
support package worth £22 billion to households in May
(Milliken, 2022), with over eight million households projected to receive
additional support payments from July 2022 (DWP, 2022).
The UK Treasury’s 2022 fiscal objective was, “to ensure sustainable
public finances, economic growth, stability, value for money for the tax-
payer, a strong balance sheet, and intergenerational fairness” (Keep, 2022,
p. 8). Yet, more than a £100 billion budget deficit is predicted for
the UK government by the end of the 2022/2023 fiscal year, due to the
negative impact of soaring interest rates on the UK debt (Inman, 2022).
Furthermore, between June 2021 and June 2022, public sector borrowing
has increased by £4.1 billion to £22.9 billion. This makes it difficult for the
UK government to simultaneously deliver tax cuts and fiscal sustainability
in the medium term. Likewise, the additional consumer price index (CPI)
inflation, which was projected to increase from 9.4% in June 2022 to about
12% in October 2022, is expected to exacerbate the cost-of-living crisis and
can hinder the UK government’s provision of additional support to
6 Background to Public Service Reform

40. households. Thus, the previous fiscally/austerity-driven reform agenda
instituted by the 2010–2015 UK Coalition Government, may continue,
thus exacerbating organizational and social risks.
4
The above discussions evidence ongoing external PSR pressures driven
by a complex cocktail of external pressures related to political and socio-
economic factors. The PSR agenda is articulated by the UK central gov-
ernment but enacted at regional and local government levels by public
sector managers and workers who must contend with, for example, reduced
departmental budgets and welfare freezes. Since public sector workers
interact directly with public service users (Burton, 2013), clear commu-
nication lines are required to ensure alignment between strategy formula-
tion and strategy implementation. The absence of this can pose a risk to the
realization of strategic objectives.
Preceding discussions address PSR across the United Kingdom. The
following sections focus on PSR in Scotland. They clarify the nature of
adaptive challenges, demonstrate their role in driving PSR, explore political
and socio-economic structures which determine the need for PSR with a
focus on the Scottish School Education Institutional perspective.
1.5 PSR in Scotland: Addressing an Adaptive or
Technical Challenge?
As noted by Asenova et al. (2013), some traditional approaches to public
service provision may hinder the ability of public service organizations to
“achieve more with less”, particularly in a climate of fiscal consolidation, and
the rising cost of living. The challenges that arise can be referred to as adaptive
challenges because they are fundamental and complex, without readily
available solutions (Creelman, 2009; Heifetz et al., 2009) or wicked social
problems ESRC, 2009). They differ from “tame” problems which have
solutions even though they may sometimes be complex (ibid). Tame prob-
lems (or technical challenges) reside mainly in one single institution; thus, their
resolution may be found within the originating institution. A fire incident can
be classified as a tame (or technical challenge) because in most cases the fire and
rescue service can resolve these problems without external involvement.
Adaptive challenges (or wicked social problems) are domiciled between
and across different public institutions thus negating resolution through
a single institutional structure (ESRC, 2009). Solutions to these types of
challenges do not reside with public sector leadership alone “… but in the
collective intelligence of employees at all levels, who need to use them-
selves as resources, often across boundaries, and learn their ways to reaching
those solutions” (Heifetz and Laurie, 1997, p. 124). Such adaptive chal-
lenges in public services may be addressed through PSR.
Some Scottish public bodies have undergone and are currently under-
going reform to address adaptive challenges relating to the delivery of more
cost-effective services. For example, the merging of policing and fire and
Background to Public Service Reform 7

41. rescue services in 2013 can be seen as an adaptive response to the need for
increased efficiency, public confidence, and local accountability in fiscal
consolidation (Scottish Parliament, 2012; The National Archives, 2016).
Between 2014 and 2024, a 29% increase (0.43–0.56 million) in the pop-
ulation aged 75 and above is expected. A further increase to 0.8 million is
expected by 2039, representing an 85% increase within 25 years (NRS,
2015). The older population profile creates health and social care challenges
that cannot be addressed by existing services (Audit Scotland, 2016). In this
case, the adaptive challenge is ensuring the sustainability of the health and
social care services (Freeman, 2017c). This challenge was addressed by the
integration of these services around individual needs, while considering the
needs of family members and carers in their design. This represents the most
significant reform to the provision of health and social care since the National
Health Service was launched in 1948 (Scottish Government, 2018a).
Yet, this challenge is far from resolved. The COVID-19 pandemic
highlighted issues associated with variation in access, consistency of ex-
perience, and the quality of community health and social care delivery
across Scotland. Lack of national accountability and social care support were
identified by the Independent Review of Adult Social Care as the source of
these issues, and the Scottish government was held accountable for these
failings by the public (Scottish Government, 2021a). To address these is-
sues, the National Care Service (NCS) was introduced on 20 June 2022, to
improve the quality-of-service provision, and embed ethical commissioning
at local levels (Oung, 2022; Royal College of Nursing (RN) Scotland,
2022). The National Care Service (Scotland) Bill enables the Scottish
government to transfer social care responsibilities from local authorities to a
new national service. This approach to PSR is like the Pupil Equity Fund
where funding and governance responsibilities were transferred from local
authorities directly to schools (Enang et al., 2021).
Likewise, the difficulties associated with public service delivery during the
COVID-19 related lockdown, and the cost-of-living crisis exacerbated by
rising energy costs which in turn has been fuelled by the Russia-Ukraine war,
constitute adaptive challenges. The Scottish government have introduced a
series of interventions to address the rising costs of living in Scotland. Some of
these measures target Scottish school children. For example, the increase in
Child Benefit Payments, free school meals, best start foods, best start grants,
and the temporary increase in universal credit owing to the COVID-19
pandemic (Benn, 2022). Despite these interventions, childhood poverty in
Scotland persists (Pybus, 2022). Like the adaptive challenges identified in the
preceding paragraphs, these challenges highlight the need for a different and
sustainable approach to delivering effective public services through PSR.
White (2022) lists several climate change disruptions which constitute
adaptive challenges. For instance, increased temperatures disrupt the natural
bird population in Scotland, and negatively impact tourism generated income.
He noted that urban areas in Scotland will be disproportionately affected by the
8 Background to Public Service Reform

42. increased temperatures consistent with global warming. This is due to the
Urban Heat Island (UHI) effect. Thus, temperatures rise in densely populated
urban communities because materials like tarmac which absorb and emit heat
are used. Heat-related illness and deaths resulting from the UHI effect put
pressure on public services including fire and rescue, and health services.
Considering rural areas, rising temperatures lead to drought conditions,
degrade soils, and exacerbates the spread of diseases. From an agricultural
perspective, these conditions negatively impact the growth of crops in
Scotland. However, the potential upside of rising temperatures is the growth
and local distribution of crops which typically grow in more tropical regions;
hence, less reliance on imported food. Clearly, climate change introduces
adaptive challenges within Scotland’s public service and population. These can
be addressed via PSR whereby the Scottish government works with relevant
stakeholders to co-create a range of targeted solutions for combating the effects
of climate change.
The poverty-related attainment gap (hereafter referred to as “attainment
gap”) is an international socio-economic challenge that defies change
(Mowat, 2018). It refers to the gap in school education attainment that exists
between children and young people from deprived families and their
counterparts from less deprived families. Closing this gap is an attempt to
address a social problem to prevent (or otherwise mitigate the risks of)
negative outcomes with far-reaching adverse social and economic conse-
quences (for example, increased unemployment, engagement in criminal
activities and other criminal justice issues). Thus, the attainment gap is an ex-
ample of an adaptive challenge addressed through PSR because it requires more than
transformative change in schools alone. It requires reform in the political and
socio-economic contexts that generate it, including an innovative approach
to reducing poverty levels; changes to how health, social care and housing are
provided; and changes to how communities and families perceive school
provision and reform (Shields and Gunson, 2017; Mowat, 2018). One of the
ways in which the Scottish government aims to address this gap is via the
PEF.
5
PEF represents a change in the funding and governance structure of
SSES and aligns with the definition of PSR derived in Section 1.2.
These discussions demonstrate that PSR has a strategic role in addressing
adaptive challenges associated with the delivery of public services in
Scotland. The examples illustrate that adaptive challenges emerge from a
broad set of interconnected political, socio-economic, environmental, and
institutional factors in Scotland, and arguably the wider global context.
Articulating these challenges has helped with problem definition and
clarification. Therefore, in the bid to address these adaptive challenges, PSR
initiatives are designed and implemented. In other words, adaptive chal-
lenges justify the need for PSR and are drivers of PSR.
So far, discussions have revolved around contextual imperatives for PSR
in Scotland. These discussions enhance understanding about the context
and content of reform in Scotland. The next sections briefly explore the
Background to Public Service Reform 9

43. history of reform in UK schools. This provides relevant background
information, subsequently leading to discussions explaining why this
monograph focuses on the reform of SSES. The sections following critically
explore the contexts (political and socio-economic) and content of SSES to
understand the rationale for SSES reform and its key principles.
To better understand the adaptive challenges driving PSR between 2010
and 2022, a scoping review was conducted. It is a more systematic approach
to exploring the impact of environmental conditions. The review focused
on PSR in Scotland and is presented in the following two sections.
1.6 Establishing Need for PSR in Scotland
1.6.1 Approach to Scoping Study – Why and How
A scoping study is the initial step in a systematic literature review (SLR)
(Tranfield et al., 2003; Arksey and O’Malley, 2005) used to investigate the
nature and range of literature available and for establishing the potential
scope and cost implications of conducting a comprehensive SLR. Authors
have used this approach to find research gaps, summarize, and communicate
research findings (Arksey and O’Malley, 2005; Levac et al., 2010).
The scoping study presented in Tables 1.1 and 1.2, focused on the outer
context of public service provision in Scotland to determine a need for PSR
in Scotland. The tables present 15 relevant online reports published between
2010 and 2022. They reflect the perspectives of the Scottish government, and
independent analyses from Audit Scotland. The reports confirm that PSR is
required in Scotland, and is an ongoing process.
The scoping study helped with problem definition and clarification by
revealing that PSR in Scotland (as in the wider UK context) is driven by a
broad set of interconnected political, socio-economic, environmental, and
institutional factors.
1.6.2 Outcome of Scoping Study
Summarizing the findings from the first ten reports captured in Table 1.1,
the imperatives of PSR before 2019 relate to the Scottish government’s
strategic objective to:
• Address socio-economic changes such as efficiency savings and the
growing demand for public services (Audit Scotland, 2010, 2011, 2014b;
Public Services Commission, 2011; Scottish Government, 2015a).
• Tackle demographic issues associated with increased longevity and its
impact on health and social care provision (Audit Scotland, 2011,
2014b; Scottish Government, 2011b, 2015a).
• Identify effective ways to handle rising energy prices and reduce carbon
footprints (Audit Scotland, 2011).
10 Background to Public Service Reform

44. Table 1.1 Scoping Review Results – Phase 1
# Author Year Publication Source and Search Strings Focus
1 Audit Scotland 2010 Improving public sector
efficiency
Google search
“Audit Scotland” + “public
service” + “reform” + 2010
Need for efficiency savings in Scottish
public services based on forecasted
fiscal consolidation
2 Audit Scotland 2011 Scotland’s public finances:
Addressing the challenges
Google search
“budget cuts” + “public service
reform” + Scotland + 2010
Need for immediate reform of Scottish
public services based on financial
pressures and changes in Scotland’s
economy, society, demography and
environment.
3 Public Services
Commission
2011 Christie Commission on the
future delivery of public
services
Scottish government’s website
“society” + “public service
transformation” + Scotland +
2010
PSR needed in Scotland due to socio,
economic, and demographic
challenges. Key recommendations:
PSR should focus on the four pillars
(4Ps) of people, partnership,
prevention, and performance
4 Scottish
Government
2011b Commission on the future
delivery of public services:
Challenges facing our public
services
Scottish government’s website “budget
cuts” + “public service reform”
+ Scotland + 2010
Identifies socio-economy and
demography as PSR drivers in
Scotland. Recommends 4Ps approach
to PSR
5 Scottish
Government
2011a Renewing Scotland’s public
services – priorities for reform
in response to the Christie
Commission
Scottish government’s website
“budget cuts” + “public service
reform” + Scotland + 2010
Acknowledges the need for PSR in
Scotland Scottish public services.
Recommends 4Ps approach to PSR
6 Scottish
Government
2012f Scotland’s digital future:
Delivery of public services
Scottish government’s website
“demography” + “public service
reform” + Scotland + 2010
Acknowledges socio-economic issues as
PSR drivers in Scotland. Highlights the
need for PSR using digital technology.
Explains how information technology
underpins the 4Ps approach
(Continued)
Background to Public Service Reform 11

45. Table 1.1 (Continued)
# Author Year Publication Source and Search Strings Focus
7 Scottish
Government
2013e Changing the world – the three-
step improvement framework
for Scotland’s public services
Scottish government’s website
“demography” + “public service
reform” + Scotland + 2010
Acknowledges the need to transform
Scottish public services based on
Christie Commission report and
identifies socio-economic factors as
drivers
8 Scottish
Parliament
2013b Public services reform in
Scotland: Strand 3 –
developing new ways of
delivering services
Google search
“Scottish Parliament” + “public
service” + “reform”
Underpinned by Christie Commission
report. Acknowledges the need for
PSR in Scotland
9 Audit Scotland 2014b An overview of local
government in Scotland 2014
Google search
“Audit Scotland” + “public
services” + reform + 2014
Identified social, economic,
demographic, and political pressures
as transformation drivers and discussed
Scotland’s 4Ps approach to
transformation. Welfare reforms, the
restructuring of fire and policing
services, and health and social care
integration were provided as examples
of current PSR in Scotland.
10 Scottish
Government
2015a A budget for growth and reform Scottish government’s website
“public service” + reform
+ 2015
Provides information about Scottish
government’s programme of
transformation via a £500 million
investment to enable health and social
care integration
12 Background to Public Service Reform

46. Table 1.2 Scoping Review Results – Phase 2
11 Audit Scotland 2019 Briefing: Public health
reform in Scotland
Google search
Public health reform +
Scotland
Identified some of the current challenges of
public health. Outlined how these will be
addressed via public health reform (PHR)
spearheaded by partnership working
between the Scottish government and
COSLA.
12 Scottish
Government
2021b Tackling fuel poverty
in Scotland: A
strategic approach
Google search
Fuel poverty + Scotland
Laid out the statutory targets and action plan
for reducing fuel poverty, particularly for
people at risk
13 Audit Scotland 2022 Reform of NHS key
to pandemic
recovery
Google search
Audit Scotland + Reform
Highlights the need to reform the NHS and
the critical role played by better data
collation and application. Stresses that a
reformed NHS is critical to the pandemic
recovery strategy of the Scottish
government. Recommends a multi-
agency stakeholder approach to reform
and a transition from hospital care to
localized care in homes.
14 Scottish
Government
2022 National Care Service
Bill published
Google search
Public sector reform +
National Care Service +
Scotland
Considered to be the most ambitious reform
of the public services after the NHS.
The document sets the new direction for
the future delivery of social care
15 Scottish
Government
n.d. Pupil attainment:
Closing the gap
Scottish Attainment
Challenge 2022/
2023–2025/2026
Google search
Pupil equity funding
2022/2023
The document sets out the objectives of and
plans for the implementation of the second
phase of the Scottish Attainment
Challenge between 2022/2023 and 2025/
2026
Background to Public Service Reform 13

47. The scoping review show that prior to 2019, the imperatives for PSR existed
in an environment of fiscal consolidation as noted in the first ten government
reports. Six of the reports identified and discussed the Scottish government’s
four-pillar approach (4Ps) to PSR as recommended by the Christie
Commission, demonstrating the distinctive features of this approach in
Scotland (Public Services Commission, 2011; Scottish Government, 2011b;
Scottish Parliament, 2013; Audit Scotland, 2014b). The Christie Commission
Report published in 2011 was born out of a need to address medium- to long-
term financial problems and growing demands of the public. The 4Ps
approach to PSR stresses the need to focus on people, partnership, preven-
tion, and performance during PSR (Public Services Commission, 2011;
Scottish Parliament, 2013). This approach considers the actions, interactions,
and reactions of stakeholders as organizations transform themselves
(Pettigrew, 1987). According to the Public Services Commission (2011), the
4Ps approach should underpin PSR in Scotland.
The last five reports presented in Table 1.2 show that between 2019 and
2022, that is, in the aftermath of the COVID-19 pandemic, rising energy
prices, and inflation, there was a slight change in the scope of PSR in
Scotland. It now includes addressing the shortcomings of social and health
care provision highlighted by the COVID-19 pandemic, the cost-of-living
crisis associated with rising energy prices and inflation, with a renewed
focus on reducing the socio-economic related attainment gap in pupil’s
learning outcomes.
Indeed, the preceding discussions confirm need for PSR in Scotland
from the Scottish government’s perspective, thereby making it a govern-
ment policy. The scoping study establishes that PSR would address com-
plex, interconnected changes in external structures like politics, socio-
economic conditions, and technology. Hence, it is important to identify
internal institutional factors capable of facilitating or hindering PSR
(research objective 2). This is addressed in Chapter 2 via a SLR with
leadership, risk management, and stakeholder engagement emerging as key
facilitating factors of PSR. The Scottish government’s 4Ps approach to PSR
was also identified during the scoping review in the first ten reports pub-
lished between 2010 and 2015. Although the last five reports did not ex-
plicitly mention the 4Ps, approach, the current PSR models show that this
approach is still being adopted in Scotland.
Central to this monograph is the critical analysis of the risks associated
with the 4Ps approach to SSES reform, including their management.
Therefore, the theoretical conceptualization of this monograph incorpo-
rates the 4Ps along with other theoretical components. This is analysed
using theoretical lenses in Chapter 3. Nonetheless, the 4Ps are discussed
here from a legislative perspective, considering their role in the reform
process (see Section 1.7.2).
So far, discussions have revolved around contextual imperatives for PSR
in the United Kingdom, particularly in Scotland. These discussions enhance
14 Background to Public Service Reform

48. understanding about the context and content of reform in SSES. The next
sections briefly explore the history of reform in UK schools. This provides
relevant background information, subsequently leading to discussions ex-
plaining the focus on SSES reform in this monograph. The sections
following critically explore the contexts (political and socio-economic) and
content of SSES to understand the rationale for SSES reform and its key
principles.
1.7 Reforming SSES
1.7.1 Brief History of School Education Reform in the UK
The main imperative for school reform in the United Kingdom is children’s
educational improvement. However, the approach to achieving this is
somewhat contentious, as there are different views on the best ways for
achieving this objective. Some ministers suppose that reforming the gov-
ernance of school education delivery by bypassing local councils and
devolving more administrative and fiscal responsibilities to head teachers is
more appropriate (Thatcher, 1993). Others believe that issues pertaining to
socio-economic/poverty-related educational disparities should be addressed
first (Burton, 2013), though this view has been dismissed by some as being
overly simplistic (Gove, 2012). Another view is concerned with how
governments can sustainably address the attainment gap with ongoing fiscal
consolidation, particularly as businesses continue to complain about the
poor educational standards of school-leaving job applicants.
Considering these views, the imperatives for school education transfor-
mation are to give the United Kingdom a competitive advantage interna-
tionally and address local business needs by increasing overall educational
attainment, while raising educational attainment in pupils from disadvantaged
backgrounds. Despite over a decade of addressing the poverty-related
educational attainment gap, including the financial investments in school
education, the gap persists (Burton, 2013; Education Scotland, 2022). This
negatively impacts the future of many pupils, minimizes social mobility, and
reinforces inequality. Thus, a key educational challenge for Scottish schools is
addressing the attainment gap.
Discussions regarding the use of an education governance structure that
devolves more administrative and financial responsibility to schools and
head teachers have been ongoing for over 30 years. Examples include the
1979–1990 reforms by the Thatcher administration, which was embodied
in the 1988 Educational Reform Act and enacted via the grant-maintained
schools (Thatcher, 1993). It was later abolished by the New Labour gov-
ernment with the Schools Standards and Frameworks Act 1998 (UK
Parliament, 1998). Partly developed from the concept of grant-maintained
schools, the introduction of academy schools in England by the 1997–2010
Labour administration was considered as one of the most innovative,
Background to Public Service Reform 15

49. reform programmes in education among developed countries in recent
times (Blair, 2010; Eyles and Machin, 2015). The evolution of academy
schools continued during the Conservative and Coalition governments
(Major, 1999; Eyles and Machin, 2019; Eyles et al., 2018) and with the
introduction of the Academies Act 2010 (UK Parliament, 2010).
As highlighted in the Preface, the Scottish PEF devolves administrative
and financial autonomy from the Scottish government directly to head
teachers, bypassing councils. Indeed, the PEF and academy schools were
introduced to address concerns that the standard of education provided by
local authorities to schools in disadvantaged communities was unsatisfactory
(Eyles and Machin, 2015). However, the PEF is a ring-fenced grant worth
£120 million targeted at closing the persistent poverty-related school
education attainment gap (hereafter referred to as attainment gap
6
) in Scottish
schools (Shields and Gunson, 2017; Scottish Government, 2017c). The first
phase of the PEF investment was between 2016 and 2021 (Scottish
Government, n.d.1), while the second phase is from 2022/2023 till 2025/
2026 (Seith, 2022). So, the PEF is medium-term funding comprising a
relatively small proportion of the overall school education budget.
In contrast, academies are state schools funded directly by the central
government, run autonomously by an academy trust, and directly account-
able to the education secretary. They differ from traditional state schools
which are funded, managed and accountable to their local authorities as is still
the case in Scotland,
7
Wales and Northern Ireland (Amyas, 2012; Eyles and
Machin, 2015; Open Government License, 2016).
Notwithstanding these differences, the implementation of PEF and op-
erationalization of academy schools are associated with social risks. In
academy schools, the associated social risks (Asthana and Stewart, 2016)
include:
• Potential distraction from critical issues such as pupil safety and
learning.
• Growing shortages of school places and teachers.
• Increasing inequality in education attainment.
• Reduced public accountability.
• Reduced autonomy for remaining state schools.
• The fracturing of collaborative structures.
• Reduced parental choice for deprived households.
These social risks may negatively impact learning and teaching leading to
poor learning outcomes for pupils. They may also exacerbate inequality of
outcomes, thus increasing the attainment gap.
Charities like Children in Scotland and other interest groups (unspecified
in the CIPFA, 2017) have expressed doubt in the ability of PEF to address the
attainment challenge (Freeman, 2017a). Equally, the Scottish Parent Teacher
Council feel excluded from the decision to implement PEF (ibid). These
16 Background to Public Service Reform

50. stakeholders implicitly associated social risks with PEF by arguing that the
new governance structure could distract teachers from their core teaching and
learning responsibilities (Scottish Government, 2017a), possibly leading to
poor learning outcomes for pupils. Similarly, weak democratic representation
and loss of local accountability were considered as potential risks of PEF. To
address COVID-19 related challenges encountered by pupils, schools
benefitted from a 15% increase in their PEF allocation in 2021/2022.
However, this will be discontinued in 2022/2023 (Seith, 2022). The above-
named factors, including the proposed £16.5 million reduction in the PEF
allocation in 2022/2023, could further reduce overall attainment and possibly
exacerbate the current attainment gap as pupils and schools, especially those
from deprived communities are still recovering from the negative impact of
the pandemic.
Despite SSES reform attempts, the 2015 PISA scores indicated a decline in
the relative and absolute performance of Scottish schoolchildren in literacy,
numeracy, and science (Adams et al., 2016). This result called into question the
then Scottish National Party (SNP) government’s ability to ensure world-class
school education services BBC News, 2016c; Kemp, 2017). Consequently,
the reform of SSES became one of the SNP government’s key policy priorities,
with emphasis on simultaneously closing the poverty related educational
attainment gap (attainment gap) and improving attainment for all Scottish
young people (Scottish Government, 2017b).
According to the OECD Library (2022), between 2015 and 2018, PISA
results in science and mathematics were stable, but improved in reading.
Across OECD nations, the socio-economic background of Scottish stu-
dents had minimal impact on how they fared in reading, science, and
mathematics, while more students from disadvantaged backgrounds excel.
While Audit Scotland (2022) acknowledge the improvements to attainment
and exam performance in Scottish schools, they argue that the attainment
gap persists, with prevailing inequalities aggravated by the COVID-19
pandemic. They point out the large disparities in performance across local
councils, and the inconsistent progress, and stress the need to improve the
pace of improvement and reduce the complex attainment gap. Therefore, the
primary rationale for concentrating on SSES transformation in this monograph relates
to the political imperative to reform SSES, by addressing attainment gaps, and
improving school education provision and outcomes.
The second rationale is rooted in the socio-economic context of SSES; albeit closely
linked to the political imperative. Studies conducted within the United
Kingdom reveal that vulnerable households with children are the most
affected by the pace and scale of fiscal consolidation and the resulting
austerity measures (Adamson, 2012; Hastings et al., 2013; Milne and
Rankine, 2013; Asenova et al., 2013, 2014, 2015a; McKendrick et al.,
2016; Treanor, 2017). Similarly, the cost of living crisis is exacerbating child
poverty across the United Kingdom, including Scotland (Children in
Scotland, 2022). Thus, studying the process of SSES reform post the
Background to Public Service Reform 17

51. financial crisis and how this might impact children, young people, and local
communities
8
is vital. Considering the role played by the political and
socio-economic context in driving PSR and SSES reform, it is necessary to
examine each context in more depth.
1.7.2 Context and Content of SSES Reform
External Institutional Structures
SOCIETY AND ECONOMY AS DRIVERS OF SSES REFORM
Across OECD countries, roughly 8.1% of gross government expenditure
was spent on non-tertiary education in 2015 (OECD, 2018). This illustrates
the importance placed on education in these countries. In Scotland, this
importance is illustrated by the fact that it ranks third after social care and
health in terms of the amount of devolved public spending in Scotland
(OECD, 2015). It is considered important for nation-building and society
(Colquhoun, 1971) as it equips people with the right attitude/orientation,
knowledge, and skills for work (Confederation of British Industry [CBI],
2015). Good education enables economic growth and ensures the pros-
perity of future generations, by enhancing their employment opportunities
(CBI, 2012). The Scottish government’s education and lifelong learning
departments and the Scottish parliament are politically responsible for
education across the board (General Teaching Council for Scotland [GTC],
2019), including tertiary and higher education as well as schools.
Functioning as education authorities, councils in Scotland and Wales own
and run state schools (National Assembly for Wales, 2018; GTC, 2019).
This is in contrast with independent schools which are privately run and
not within the jurisdiction of education authorities (Child Law Advice,
n.d.; Nidirect Government Services, n.d.; LawWales, 2016; GTC, 2019).
This monograph focuses on state schools in Scotland, and specifically on the social
risks associated with reforming their governance structures.
Education quality measured by cognitive skills (instead of educational
awards attainment) correlate more positively with individual earnings,
equality of income and economic growth (Hanushek and Wößmann,
2007). This suggests that adherence to raising attainment standards and
reducing attainment gaps while reforming SSES may not always lead to
more positive outcomes for young people, nor generate the expected
prosperity and/or economic growth claimed above. Hence, the Scottish
government must ensure positive experiences for young people through a
range of initiatives such as via participation in higher or further education,
modern apprenticeships, voluntary work, employment, training, or en-
trepreneurship (Sosu and Ellis, 2014; CBI, 2015).
In Scotland, only about one-third of income-deprived people live in
deprived areas, pockets of deprivation existing elsewhere (Scottish
18 Background to Public Service Reform

52. Government, 2017d). Since over 20% of Scottish children live in deprived
households, this socio-economic characteristic has been associated nega-
tively with their education, health, societal engagement, and future em-
ployment prospects (Sosu and Ellis, 2014). Spatially differentiated
demographic data from the Scottish Index of Multiple Deprivation (SIMD)
identifies low-attaining children from deprived homes to whom councils
should shift their finite resources to reduce the attainment gap. Arguably,
such redistribution of constrained budgets may have adverse implications
for some children from middle-income families heavily dependent on
public services and with minimal resilience to rising interest rates, inflation,
and other economic shocks (Frayne, 2015; Sodha, 2016).
The Scottish government acknowledges the limitations of the SIMD in
that it does not (a) effectively capture rural deprivation, (b) measure indi-
vidual deprivation, and (c) consider young people from deprived back-
grounds living in more affluent communities (Scottish Government, 2017d,
2017e). The Scottish government is exploring the possibility of creating a
new index to address these issues and to enhance the design of more effective
targeted interventions (Scottish Government, 2017e). However, they believe
that since stretch aims
9
concentrate on raising attainment for all young
people, rather than those in specific SIMD quintiles, the risks of excluding
deprived young people who live in affluent communities are mitigated (ibid).
By 2014, the overall population in Scotland was about 5.35 million
representing the largest population increase compared to the foregoing
decade (OECD, 2015). In-migration was the main cause of this increase
from mid-2012 to mid-2013 (ibid). Other factors contributing to this
increase (since 2005/2006) include natural causes like increases in birth rates
and reductions in death rates based on increased life expectancies for men
and women. Natural changes such as these are forecast to continue until
2027 (Scottish Government, 2015b). Unfortunately, population growth has
not been consistent across age groups. The 4% reduction in the number of
under 16-year-olds potentially reduces short-term demand for school
education services (ibid). However, long-term forecasts suggest a 5%
increase in this population cohort, leading to a corresponding increase in
demand for school education services.
Another factor is the number of ethnic minority pupils in Scotland which
doubled between 2003 and 2013 (Scottish Government, 2015b). Likewise,
the Scottish population are embracing diverse faith and religious beliefs.
Between 2001 and 2011, 54% of the Scottish population were Christians.
However, the population of Christians is declining as evidenced by the 11%
decrease in their numbers. In 2011, there was a 9% population increase in
those who did not associate with any religion (Scottish Government,
2011c). Within this fast changing socio-economic and demographic con-
text, a stable economic climate enabling the maintenance of education
expenditure has been projected until 2030 (Scottish Government, 2015b).
Background to Public Service Reform 19

53. This depends on the outcome of Brexit negotiations and the priorities
established by the next political administration. Between 2005 and 2015,
there was a 16% increase in the population aged 75 and above (ibid). A
further 86% increase is projected in this population by 2040, with most
living in rural communities (Scottish Government, 2010a). Most councils,
particularly the rural ones find it difficult to recruit and retain home care
and school support staff (Audit Scotland, 2018b). This could negatively
affect the quality of school education delivered to pupils living in these
areas, and their overall educational attainment.
The contingencies analysed above require a different approach to
learning and delivering school education. Changes in the number of chil-
dren will impact councils differently in terms of education delivery (Audit
Scotland, 2018b). Councils with a growing school population may need
to recruit more teachers and build new schools. Others, particularly the
predominantly rural councils may need to address a shrinking school
population by managing teacher-pupil ratios and their surplus school es-
tates. The unsteady growth in the population under 16 requires adaptive
education services. This means delivering an education service that can
cater for fewer pupils and at the same time one that can be flexible enough
to accommodate more pupils when the need arises. Growing ethnic
diversity should be considered while reforming SSES, for example learning
and teaching provision should be made for pupils and families whose first
language is not English, at levels consistent with meeting equality and
inclusion objectives. Similarly, religious studies in schools should cater for
pupils with varying faith and religious beliefs.
The Scottish government is already developing the digital skills of
educators, improving the access of learners to digital facilities, placing digital
technology at the centre of curriculum and assessment provision, and
empowering leaders to appreciate and encourage investment in digital
technology for teaching and learning (Scottish Government, 2016b). The
question is whether these measures are proportionate, timely, and properly
targeted to the existing conditions and, specifically for this monograph,
whether they can contribute to closing the attainment gap.
POLITICS AND LEGISLATION AS DRIVERS OF SSES REFORM
Though a range of legislation affects the delivery of school education in
Scotland, those selected for discussion in this monograph contribute to
debates on SSES reform. They apply at macro decision-making and micro
implementation levels of SSES delivery and reform. As illustrated in pro-
ceeding discussions, the main aim of the government is to eradicate inequality
of outcomes and unlawful discrimination. SSES-related legislation presented
here is categorized under Scotland’s 4Ps approach to PSR. As noted earlier
(see Section 1.7.2), PSR in Scotland is underpinned by the 4Ps approach,
20 Background to Public Service Reform

54. with legislation designed to guide and facilitate implementation. Summary of
legislation relating to each of the 4Ps now follows.
P1: People-Focused Legislation
Introduced by the Scottish government, the people-focused legislation aims
to eradicate inequality of outcomes (as distinct from opportunities) in public
services. In the SSES context, it focuses on reducing attainment inequalities
for children and young people. These legislative measures incorporate the
socio-economic inequality duty, the Equality Act 2010, the Human Rights
Act (1998), and the Named Person Scheme.
P2: Partnership-Focused Legislation
This type of legislation aims to guide and direct PSR via a partnership-based
model. Addressing the needs of local communities is vital to public service
delivery and reform (Audit Scotland, 2018c). Accordingly, community
planning drives PSR by connecting local public services with the communities
they serve, thus concentrating partnership working on specific local situations
(Scottish Government, 2012b, 2015e). Participatory budgeting is another way
in which service users can directly influence PSR through local decision-
making and expenditure (Scottish Government, n.d. 2). It is therefore a
community engagement tool. Legislations pertaining to the community
planning partnerships (CPP), single outcome agreements (SOAs),
10
and
community learning and development are relevant to SSES reform.
P3: Performance-Focused Legislation
The people, partnership, and prevention pillars focus on addressing the needs
of public service users during PSR, as strategic decision-making revolves
around service users. Conversely, legislation under the performance pillar
considers the performance of public service providers. It seeks to guide public
servants during SSES reform and provides a structure within which they can
operate, thus improving outcomes for young people. SSES-related per-
formance legislation includes the National Performance Framework,
National Improvement Framework, and the Best Value Statutory Duty.
P4: Prevention-Focused Legislation
There has been growing international awareness of the use of prevent-
ative approaches to improve child well-being (Camfield et al., 2009;
OECD, 2009a, 2009b; UNICEF, 2013). This has impacted legislation
globally including Scotland, particularly as children’s well-being is linked
to reducing inequalities and improving life chances for all young people
Background to Public Service Reform 21

55. Random documents with unrelated
content Scribd suggests to you:

56. seurasi esitystä, kun hänen sallittiin omalla tavallaan tehdä
havainnolliseksi, mitä hän kuuli. Tekijä on taiteilijalta itseltään kuullut
tämän muistelman.]
Mikäli meille on kysymällä selvinnyt, Kihlman ei elävöidessään
kuvaamiaan henkilöitä ja tapauksia tehnyt sitä lisäämällä ulkonaisia
piirteitä (esim. pukujen kuvauksia y.m.), vaan käyttämällä sattuvia,
selittäviä, nykyaikaisia mielikuvia. Niin hän esim. kertoessaan, miten
piispat kristinuskon alkuaikoina matkustivat kirkonkokouksesta
kirkonkokoukseen, oli kerran liioitellen, mutta kuvaavasti lausunut:
"majatalot olivat täynnä matkustajia, ja tiet ajettiin pilalle."
Kieltämättä oli tämä jokapäiväistä, trivialista, mutta, huomautetaan,
hänen suussaan eivät sanat vaikuttaneet niin. Muuten olivat hänen
kuvauksensa toiselta puolen kristinuskon voittokulusta
roomalaismaailmassa, toiselta puolen uskonpuhdistuksen
valtaanpääsystä loistokohtia kirkkohistorian opetuksessa.
Harvinaisempaa lienee ollut, että hän käsitti raamatunhistoriallisen
kertomuksen kuvannolliseksi, niinkuin hän kuuluu tehneen
selittäessään Jerikon muurien kukistumista. Hän oli näet silloin
kuvannut nuoren, yksimielisen kansan voimaa, miten se raivaa
itselleen tietä, voittaen kaikki esteet — muurit hajoavat sen edessä.
Mitä varsinaiseen uskonnonopetukseen tulee, saattoi tunti, kun
kuunneltiin vakavan opettajan selviä, syvästi tunnettuja selityksiä,
tulla rakennushetkeksi, mutta hänen opetuksensa ei koskaan
muuttunut herätyssaarnaksi, "tule Jeesuksen luokse"-puheeksi. Joku
entinen oppilas kuuluu sanoneen, että Kihlmanin opetus oli tehnyt
hänet vapaa-ajattelijaksi. Jos siinä on perää, niin ei syynä ole se,
että hän olisi esittänyt kirkollisia uskonkappaleita epäiltäviksi, vaan
ehkä se, että hän ei aina voinut hillitä kriitillistä luontoaan erinäisiin
kirkollisiin tapoihin ja muotoihin nähden. Niin hän esim. ei

57. hyväksynyt synnintunnustuksen lausetta: "kaiken elinaikani synnissä
elänyt." Se oli hänestä liikaa ja sentähden väärin. Totta oli, että
olemme syntiä tehneet, mutta että olisimme alituisesti eläneet
syntisesti, sitä emme toki voi tunnustaa. Uskottavampi kuin mainittu
syytös onkin tieto, että oli oppilaita, jotka hänen vaikutuksestaan
tulivat teologeiksi, sekä että moni oppilas, jolla kouluun tullessa oli
tuskin nimeksikään kodissa saatuja uskonnollisia vaikutelmia,
Kihlmanin opetuksesta sai semmoisia niin syviä, etteivät ole koskaan
hävinneet.
Huolimatta Kihlmanin harvinaisista opettajaominaisuuksista, joiden
johdosta useat arvostelevat häntä aikansa etevimmäksi
uskonnonopettajaksi, olemme kuulleet lausuttavan pari moitettakin
hänen opetusmenettelyään vastaan. Hän oli, sanoi eräs entinen
pedagogi, "huono kuulustelija". Hänen tapansa näet oli usein
supistaa kuulustelu muutamiin kiireellisiin kyselyihin tunnin lopulla,
paitsi jos oli ollut ulkoa luettavana joku virsi tai raamatun kappale
(mikä oli tavallista alemmilla ja keskiluokilla). Muutoin hän ei
niinkään kysellyt vuosilukuja eikä "faktoja", tosiasioita, vaan teki
oppilaille ymmärryskysymyksiä ja antoi heidän vapaasti esittää
enemmän tai vähemmän yksinkertaisia arvelujaan. Kuultuaan
vastauksen osasi hän taitavalla käänteellä johtaa oikeaan.
Todellisuudessa hän kuitenkin pani painoa faktojenkin tuntemiseen.
Erotutkinnossa hän kuulusteli tarkasti kaikkea, ja hänen tenttinsä
olivatkin tunnetut pituudestaan. Että hän tutki oppilaitaan niin
perusteellisesti, siihen oli, hänen oman selityksensä mukaan, syynä
että hän tahtoi saada oppilaan itsekin vakuutetuksi heikkoudestaan,
jos hän näet oli heikko. Kumminkaan ei kukaan liene uskonnon takia
jäänyt luokalle. — Toinen puhtaasti pedagoginen moite oli se, että
hän harvoin ennätti suorittaa koko oppijaksoa. Syynä siihen oli, että
hän aina tahtoi antaa uutta ja välttää yksitoikkoista toistelemista.

58. Kun hän aina luki, häneltä ei koskaan puuttunutkaan uusia ajatuksia
ja niin tapahtui että hän välistä syventyi vähemmän tärkeään
sivuseikkaan ja siten menetti aikaa.
Miten Kihlmanin opetus vaikutti vastaanottavaisiin nuorukaisiin,
todistaa seuraava ote silloisen Uudenkaarlepyyn kirkkoherran
Wilhelm Johanssonin kirjeestä (9/12 1892): "Olen sydämestäni
kiitollinen niitä kohtaan, jotka ovat johtaneet minut tälle lähteelle
(raamattuun) ja opettaneet minua suoraan ammentamaan siitä.
Niistä on Setä, lähinnä Isä vainajaani, ensimmäinen. Yhä uudestaan
palaavat uskontotunnit normaalikoulussa muistiini. Siellä alkoi
vapautumiseni kaavamaisuudesta (slentrianen) — uskalsin, joskin
vapisten, aloittaa raamatusta etsiä selitystä moneen arvoitukseen
sekä uskoa että sieltä oli valo saatavissa. Opetuksessa esitettiin
monta kysymystä ja viitattiin semmoisiin — antamatta seikkaperäistä
vastausta. Tämä kannusti ajattelemaan omin päin ja aavistamaan
ääretöntä totuuden syvyyttä. Minä sain halua elää oppiakseni.
Kirkkohistorian tunneilla puolustettiin monta kerettiläistä — mikä
yllyke ottaa selkoa siitä totuudesta, jota he tahtoivat esittää ja jota
väitettiin harhauskoiseksi! Vapauttava oli tämä opetus ja ajatteluun
kiihoittava — jopa usein sureksivaan mietiskelyyn (grubbel), niin että
tulin kuumetilaan ja valvoin monen keskiyön hetken. Setä ymmärtää
kai kokemukseni, ilman että puhun siitä laajemmin. Tätä tulosta Setä
arvatenkin tarkoitti. Sydämellisin kiitos tästä opetuksesta —
suunnasta, joka annettiin! Jumala olkoon kiitetty tästä johdatuksesta
ja siunauksesta! Herra siunatkoon Setää kaikesta hyvästä, jonka
Setä on antanut, kylvänyt ja perustanut!"
Muuan opettajatar, nti Aina Lagus, taas kirjoittaa (30/12 1892)
kiittäen uskonnonopetuksesta, jota oli kuunnellut normaalikoulussa:
"Siinä ei ollut ainoastaan kirkkautta moneen hämärään

59. kysymykseen, ei ainoastaan kalliita ohjeita minulle
uskonnonopettajattarena — siinä oli totuudensanoja, jotka tunkivat
sydämeni pohjaan, herättäviä, valaisevia ja lämmittäviä." [Pedag.
yhdistyksen aikakauskirjassa 1904 on V. T. Rosenqvist
muistokirjoituksessa Kihlmanin kuoleman jälkeen erittäin etevästi
kuvannut vainajaa uskonnonopettajana.]
* * * * *
Kesäkausi 1886 oli Kihlmanin onnellisimpia. Tampereen Pellava- ja
Rautateollisuusyhtiön kokouksen jälkeen hän saattoi kirjoittaa
Hallonbladille (23/6): "Nyt olemme päässeet niin pitkälle, että
olemme voineet jakaa 8 %, mikä on hyvin ilahduttavaa minulle, joka
nyt 20 vuotta olen puuhannut saadakseni yhtiön ylös siitä
rappiotilasta, mihin se oli joutunut Ad. Törngrenin kautta." Ja itsekin
hän oli vapautunut siitä häviön uhkasta, joka vuosikausia oli
painanut hänen mieltään. Tiedämmehän jo edellisestä, että hallinto,
jonka alaisena hän oli ollut v:lta 1881 asti, lakkautettiin heinäkuun
lopussa, ja elokuun ensi päivinä hän suoritti viimeiset sitoumuksensa
pankille. Paljon oli hänen täytynyt uhrata pelastuakseen niistä
seurauksista, jotka liikeyhteys Fabian v. Schantzin kanssa aiheutti,
mutta ei se näy katkeroittaneen hänen mieltään. Ei hän vaikeroitse
sen johdosta, että oli satoja tuhansia menettänyt eikä edes mainitse
liiketoverinsa nimeä, vielä vähemmin syyttelee häntä.
Muutoin kerrottakoon, että Kihlman otti osaa
"Allianssikokoukseen", joka eräiden vapaakirkollisten saarnaajain ja
valtiokirkon pappien aloitteesta pidettiin Tampereella 7-9 p:nä
heinäk. 1886. Kokoukseen, jonka tarkoitus oli mielipiteiden vaihdon
kautta aikaansaada lähempää suhdetta, ymmärtämystä ja
yhteistoimintaa eri uskonnollisten suuntien välillä, oli saapunut noin

60. 300 osanottajaa (30 pappia). Puheenjohtajana toimi Porvoon piispa
Alopaeus, Kihlman oli varaesimies. Finlandin mukaan esiintyi
viimemainittu vain kerran pitemmällä lausunnolla. Hän näet arvosteli
niitä ehdotuksia (m.m. sisälähetyksen perustamisesta), joilla muut
olivat vastanneet kysymykseen: miten voitaisiin herättää
lämpimämpää hengellistä elämää Suomessa? Kihlmanin mielestä
eivät toisten ehdottamat toimenpiteet veisi perille. Itse puolestaan
hän katsoi Jumalan sanaa ja sen oikeaa käyttöä parhaaksi keinoksi
herättää ja ylläpitää hartaampaa kristillistä elämää. Elämä oli
Jeesuksen Kristuksen yhteydessä, ja oli siis hänen yhteydessään
etsittävä ja ylläpidettävä; jos niin tekee ja täyttää velvollisuutensa,
niin edistää lämpimämpää hengellistä elämää. — Tästä huomaa,
ettei Kihlman ollut muuttanut ennen ilmaisemaansa käsitystä
sisälähetyksestä (ks. I.). Kokouksen loppupuolella oli saapuvilla
myöskin Wisbyn hiippakunnan piispa von Schéele Ruotsista, jonka
vieraan kanssa Kihlman seurusteli myöskin 19 p:nä heinäk., kun
Helsingin papisto oli kutsunut piispan illanviettoon Korkeasaarelle. —
Tuottiko allianssikokous merkittäviä tuloksia, vai tuliko siitä
"pannukakku", niinkuin Essen (olematta itse saapuvilla) vanhaan
tapaansa leikkiä laskien arveli, jääköön tässä tulkitsematta.
Ikäänkuin nauttiakseen vapaudestaan lähti Kihlman Oswaldin
kanssa Lahteen ja sieltä seuraavana aamuna Jyväskylään, josta
jatkettiin kyydillä Lakomäkeen. Ilmat olivat mitä kauneimmat, ja
matka kaikin puolin miellyttävä. Vanhan ränstyneen
tuparakennuksen sijaan oli taloon rakennettu uusi entistä ehompi.
"Heti perille tultuamme", kirjoittaa Kihlman vaimolleen (4/8),
"tarkastimme ensin komeaa rakennusta sisältä ja ulkoa. Se oli todella
kelpo asunto, huolellisesti ja siististi rakennettu. Huone, jossa
asumme, on tilava ja iloinen, kaksi akkunaa pihalle päin.
Seinäpaperit samanlaiset kuin Rulluddin salissa (s.o. ei seinäpaperia

61. ollenkaan!), katolla on luonnollinen puunväri, ja samoin ovat pöytä,
tuolit, sängyt, kaapit maalaamatta. Kaikki luontoa, mutta siistiä ja
puhdasta. Tupa on suunnaton, suuri kuin kirkko. Yliskamarit ovat
miellyttäviä ja tarjoavat suurenmoisia näköaloja. On meillä täällä
pakopirtti (tillflykt), jos tarvittaisiin. Kun olimme tarkastaneet
rakennusta, teimme kävelyn talon ympäristössä. Päivällistä söimme
vasta k:lo 4.30, ja jotta ei Sinun tarvitsisi olla levoton ravintoomme
nähden, saat tässä ruokalistamme: paistettuja ahvenia ja vaaramia
maidon kanssa. Siis komeat päivälliset, vai mitä?" — Syötyään aikoi
Kihlman levähtää, mutta samassa poikkesi posti tapansa mukaan
Lakomäen pihaan, ja posteljooni oli niin kohtelias, että odotti,
kunnes kirje, josta kuvaus on otettu, oli valmis.
* * * * *
Tunnettu on, ettei Kihlmania koskaan valittu kirkolliskokoukseen.
Muuta syytä voinee tuskin olettaa, kuin että papit pitivät häntä liian
vapaamielisenä kirkollisissa asioissa. Että häntä kuitenkin kaivattiin
näissä kokouksissa, todistaa seuraava piirre 1886 vuoden
kirkolliskokouksen historiasta.
Syyskuun 19 p:nä sai Kihlman Geitliniltä Turusta kaksi päivää
ennen päivätyn kirjeen, joka alkoi näin: "Rakas veli! Kuinka usein
olenkaan kaivannut pappissäädyn omaatuntoa, tyyntä, tunnollista ja
ankarasti loogillista valtiopäivätoveriani, täällä kokouksessamme.
Enkä varmaankaan ole ainoa, joka on huomannut aukon
riveissämme." Sitten kirjoittaja, noudattaen vanhaa tapaansa
tärkeissä asioissa neuvotella Kihlmanin kanssa, mainitsee että
seminaarinjohtaja Sundvall oli esittänyt anomusehdotuksen
uskonnonopetuksen ylitarkastajan asettamisesta kouluylihallitukseen,
ja että se oli lähetetty valiokuntaan, jonka puheenjohtaja oli Geitlin.

62. Hänestä oli kysymys sangen pulmallinen, ja toivoi hän sentähden
saavansa kuulla Kihlmanin mielipiteen siitä. Heti samana päivänä
Kihlman vastasi, laati oikean mietinnön — 4 taajaan kirjoitettua sivua
sen ajan suurta kirjekokoa. Kirjoitus on asiallisuudessaan
mielenkiintoinen ja ansaitsisi julkaisemisenkin, jos tila myöntäisi.
Kuitenkin sanottakoon vain, että Geitlin ja hänen valiokuntansa
(paitsi kolmea jäsentä) hyväksyivät Kihlmanin käsityksen asiasta ja
ehdottivat sen mukaan, "että maamme koululaitoksen ylihallitukseen
asetettaisiin uskonnon ylitarkastajan virka, johon voitaisiin nimittää
ainoastaan se, jonka, samalla kuin hän on papiksi vihitty,
tuomiokapitulit ovat katsoneet tähän virkaan sopivaksi". Yksi
tyytymättömistä, nimittäin A. Meurman, liitti mietintöön
vastalauseen, jossa hän, tunnustaen olevansa samaa mieltä kuin
valiokunta siinä, että kirkko ei voi luopua oikeudestaan ja
velvollisuudestaan ensi sijassa valvoa uskonnonopetusta, kieltäytyi
yhtymästä mietintöön, joka hänestä oli ristiriidassa tämän kanssa.
Vastalauseen puolelle asettui sittemmin, paitsi kahta valiokunnan
jäsentä, itse kirkolliskokouksen enemmistökin, joten koko asia
raukesi. Tietenkin on mahdoton sanoa, olisiko asia päättynyt toisin,
jos Kihlman itse olisi ollut puolustamassa ehdotusta ja osoittamassa,
miten kirkon etu ja oikeus olivat turvatut niiden ehtojen kautta, jotka
määräsivät uskonnon tarkastajan pätevyyden. Tahtomatta mitenkään
supistaa kirkon oikeutta oli hän sitä mieltä, että varta vasten asetettu
tarkastaja voisi tehokkaammin valvoa uskonnonopetusta kuin
piispojen puolelta oli tapahtunut.
* * * * *
Emme ole pitkään aikaan saaneet vilkaista Kihlmanin kotiin.
Tilaisuutta siihen antaa nyt eräs joulun edellä päivätty (18/12) kirje,
missä hän kiittää vanhaa Kruununkylän tuttavaa, äitinsä entistä

63. palvelijatarta Brita Syringiä odottamattomasta lahjasta. Brita oli näet
lähettänyt uunissa kuivattua ("ugnståndet") leipää, josta Kihlman
muinoin oli pitänyt. Nytkin, vakuuttaa kirjoittaja, oli se hänestä
erittäin maukasta. "Sillä on se vanha hyvä maku, johon lapsuudesta
olen tottunut, jota paitsi se on vanhan, uskollisen rakkauden
maustamaa. Muistaen Britan hyväntahtoista rakkautta me tätä leipää
syömmekin ja siten nautittuna se on juhlaruokaa." Vastalahjaksi
lähetettiin 10 naulaa kahvia siinä toivossa, että silläkin kenties olisi
hyvä lisämaku, kun se tuli ystävän kädestä. — Tämän ohella sisältää
kirje tietoja kotioloista. Rouva Kihlman oli niin toipunut pitkällisestä
taudistaan, että hän pystyi hoitamaan taloutta ainoastaan yksi
palvelijatar apunaan. Ulkona kävellessään täytyi hänen nojata
keppiin ja kotonakin olla varovainen, mutta kuitenkin hän oli
paremmissa voimissa kuin koskaan oli voitu toivoa taudin aikana.
Oswald oli kasvitieteen dosentti, Lorenzo oli juristi ja oli syksyllä
hoitanut tuomarin virkaa Hämeenkyrössä ja Ikaalisissa, Henrik oli
normaalikoulun korkeimmalla luokalla, ja toivottiin hänen tulevan
ylioppilaaksi ensi keväänä (niinkuin tapahtuikin) ja Lennart, nuorin
poika, oli viidennellä luokalla. Kaikista pojistaan vanhemmat olivat
saaneet iloa. — Kirje päättyy näin: "Vaikka asumme pääkaupungissa,
elämme itseksemme, sangen hiljaisesti. Hilda ei koskaan käy kylässä
illoin, ja minäkin olen kotona, milloin ei ole pakko mennä ulos.
Meidän huvimme on lukea kukin tahollaan. Ja tätä seurustelua
hyvien kirjailijain kanssa pidämme kaikesta parhaana, varsinkin kun
se johtaa seurusteluun Jumalan kanssa. Semmoista seurustelua voi
Britakin, kun kirjoja ei puutu, nauttia pienessä kamarissaan, ja siis
pitää seuraa sekä profeettain että apostolien kanssa. Mitä parempaa
voisikaan pyytää!" —
Edellisenkin joulun edellä oli Kihlman saanut muistutuksen
nuoruudestaan. Pohjalaisten ylioppilasten uskollinen palvelijatar

64. 1840-luvulta Karolla Kask (ks. I.), oli näet maaseudulta kaupungin
läheisyydestä tuotu Helsinkiin sairaalaan. Vanhus paralta oli käsivarsi
taittunut, ja jotta hän voisi olla hyvässä hoidossa, Kihlman, Essen,
Reuter y.m. vanhat pohjalaiset, saatuaan asiasta tiedon, keräsivät
keskenään varoja, millä sairaalan maksu suoritettiin. Sittemmin
Karollaa avustettiin säännöllisellä kuukausirahalla.
* * * * *
Uudenvuodenpäivänä 1887 kirjoittaa Kihlman Essenille: "Siis on
jälleen vuosi mennyt ja uusi tullut. Alkaa tuntua, että on entisen ajan
oma, eikä enää oikein sopiva tähän uuteen aikaan. Kumminkin olen
vielä täysissä voimissa ja omasta mielestäni on minulla vielä paljon
tehtävää, mutta päivät ovat niin lyhyet ja kuluvat niin nopeaan.
Hyvin tärkeää on luullakseni katsoa, että menettelee oikein tien
pienemmillä osilla: silloin kai Jumala huolehtii kokonaisuudesta." —
Ja "uusi aika" olikin tavattoman levoton ja vaativainen. Naisasiaa
käsiteltiin mitä kiihkeimmin ja sen yhteydessä siveellisyyskysymystä,
jolle jälkimmäiselle ruotsalainen kirjailija Gustaf af Geijerstam
Helsingissä maaliskuulla pitämillään esitelmillä tuotti erikoista
kiihoitusta, hän kun myönsi viettielämälle oikeuksia, joita ei
julkisuudessa ennen oltu kuultu. Vihdoin pohdittiin kielikysymystä
kiukkuisemmin kuin koskaan ennen, sen jälkeen kun huhtikuun
alussa oli tullut tieto, että se oli ratkaistu senaatin vähemmistön
mielipiteen mukaan, nimittäin niin että alempien, paikallisten
virastojen tuli käyttää ympäristön kieltä, jota vastoin korkeammat,
koko maan asioita hoitavat virastot saisivat valita kumman tahansa
molemmista kotimaisista kielistä. — Eräässä kirjeessä Sweitsissä
oleskelevalle Otto Donnerille Kihlman koskettelee (27/4)
viimemainittua asiaa: "Valtiollisella alalla riitapuolet ärsyttävät

65. toisiaan yhä enemmän ja enemmän. Viimeistä kieliasetusta on
ruotsalainen puolue käyttänyt aivan erikoisena välikappaleena
herättääkseen vihaa suomalaista puoluetta vastaan. (C. G.) Estlander
on Finsk Tidskriftissä (huhtikuun numero) tehnyt selkoa asemastaan
suomalaisessa kielikysymyksessä. En tiedä olenko lukenut mitään,
joka henkisi syvempää vihaa tyynellä kielellä. Häntä on palkittu
tulisoihtukulkueilla ja kansallisjuhlalla ja sähkösanomilla. Ainoastaan
vaivoin onnistuttiin ehkäistä vastamielenosoituksen toimeenpano
Yrjönpäivänä Koskisen kunniaksi, joka matkusti pois Keravalle. Nya
Pressen kuuluu tähän aikaan voittavan itsensä liioitteluissa.
Finlandissa on Estlanderin kirjoitusta erittäin onnellisesti käsitelty (E.
G. P[almén])." — Edelleen mainitaan samassa kirjeessä, että
koetetaan ylläpitää Finlandia seuraavanakin vuonna. Myöskin
Helsingfors Dagbladin olemassaolo oli kyseessä. "Runeberg y.m.
tahtovat, että sitä toimitettaisiin enemmän viikinkiläiseen henkeen
s.o. he haluavat erottaa And. Chydeniuksen. — Varmaa on, että sekä
Finlandin että Dagbladin tulevaisuus on sangen pimeä."
Todellisuudessa jälkimäinen lehti lakkautettiin. — Vihdoin kertoi
Kihlman Oswaldin huhtik. 11 p:nä lähteneen tutkimusmatkalle
Jäämeren rannikolle ja Kuolan niemimaalle, palatakseen vasta
syyskuulla. —
Ikäänkuin jatkona edelliseen antaa Kihlman (2/5) kirjeessä
Lorenzolle (Ikaalisissa) tietoja yliopiston rehtorinvaalista
Vapunpäivänä: Ruotsalaisella puolella olivat ehdokkaina: Estlander,
Runeberg ja Pippingsköld; suomalaisella: Rein, Råbergh ja Jaakko
Forsman. "Ruotsalainen puolue kärsi, saattaa sanoa, täydellisen
tappion; sillä päähenkilöt Estlander ja Runeberg saivat ainoastaan 12
ja 10 ääntä, jota vastoin Rein sai 17 ja Råbergh 15. Ruotsalaisen
puolueen kolmas mies sai 13 ja Jaakko 12. — Ehdolle tulivat siis 1)
Rein, 2) Råbergh ja 3) Pippingsköld. Minä puolestani iloitsen siitä,

66. että Estlander ja Runeberg saivat niin vähän ääniä. Se todistaa, että
viikinkiläissuunta, jota Estlander edustaa ja johon Runeberg yhä
enemmän on kääntynyt, ei kuitenkaan ole kovin suosittu
professorien kesken. Tuloksen ovat he itse etupäässä aiheuttaneet.
— — Molemmat ovat äärimmäisyyteen meneviä ja häikäilemättömiä,
ja ilahduttavaa on, ettei häikäilemättömyyttä kannateta. Että Rein ja
Råbergh saivat niin monta ääntä, johtuu epäilemättä siitä, että heiltä
toivotaan maltillisuutta, ja maltillisuutta, tyyntä, intohimotonta
esiintymistä tarvitaan varsinkin nykyaikana, kun toiselta puolen
viikingit ja toiselta puolen ultrafennomaanit (Jonas Castrén y.m.)
[Ehkä on syytä muistuttaa, että 'nuorsuomalaiset' ensiksi
esiintyessään 1880-luvun keskivaiheilla syyttivät 'vanhoja'
suomenmielisiä laimeudesta kielikysymyksessä. Vasta myöhemmin
kuului heidän puoleltaan tunnuslause, että kielikysymys oli mennyt
ohi polttopisteensä, ja ottivat he erikoisesti ajaakseen
vapaamielisyyttä.] koettavat kiihoittaa maan asukkaita ilmi vihaan
toisiansa vastaan."
Tässä yhteydessä sopii vielä mainita rehtorienkokous 9-11 p:nä
kesäk., johon — 20 vuotta sen jälkeen kuin koulunopettajat viimeksi
olivat kokoontuneet yhteisiin neuvotteluihin — koulujen johtajat
olivat kutsutut keskustelemaan heidän tointaan koskevista asioista.
Melkoisesti olivat ajat parantuneet, mitä tulee vallanpitäjäin ja
koulunopettajain keskinäiseen suhteeseen. Kirkollistoimikunnan
päällikkönä Yrjö-Koskinen avasi kokouksen, joka oli syntynyt hänen
omasta aloitteestaan, ja vakuutti hän olevansa valmis voimiensa
mukaan edistämään koulunopettajain toivomuksia, mikäli vain
saattoi huomata, että ne tuottaisivat koululle hyötyä, ja
kouluylihallituksen päällikkö, L. Lindelöf, toimi kokouksen
esimiehenä. Eikä ainoastaan virallisesti, vaan pidoissakin elettiin
parhaimmassa ystävyydessä. Ensi päivänä kutsui Koskinen

67. kokoukseen ilmoittautuneet päivällisille, toisena päivänä ylitarkastaja
Laurell antoi rehtoreille illalliset, kolmantena pitivät kokouksen
jäsenet itse päivälliset Kaivohuoneella, missä Koskinen, Lindelöf ja
jotkut muut olivat heidän vierainaan, ja vihdoin oli kokouksen jälkeen
Lindelöfillä kutsut kesähuvilassaan Granö'llä läntisessä saaristossa.
Siten muodostui kokous oikeaksi veljestymisjuhlaksi. — Käsitellyistä
asioista merkittäköön tässä vain kaksi:
Ylioppilastutkinto, jonka järjestelyä vastaan silloin oli tapana tehdä
samoja muistutuksia kuin nykyaikanakin, otettiin kokouksen tarkan
harkinnan alaiseksi. Päätös oli, että enemmistön mielestä
kirjoituskokeita ei tulisi muuttaa, mutta suotavana pidettiin, että
kouluylihallitus ottaisi osaa tehtävien määräämiseen. Sitä vastoin
katsottiin parhaaksi, että suullinen tutkinto yliopistossa kokonaan
poistettaisiin. Kumminkin oli kokouksen vaivannäkö turha, sillä onhan
tutkinto pääasiassa vieläkin entisellään. — Toinen kysymys, jonka
tahdomme mainita, oli ohjelman 12:s: Antaako koulun kasvattava
toimi aihetta toivomuksiin, ja kuinka olisi se edistettävissä?
Keskustelussa esiintyi Kihlman viimeiseksi ja lausui hän haluavansa
muiden puhujain esittämiin totuuksiin ainoastaan lisätä, että hänen
mielestään koululta puuttui paljon kyseessä olevassa kohdassa.
Kumminkin oli syy siihen enemmän yhteiskunnassa kuin opettajissa.
Viime aikoina oli maassamme esiintynyt puhujia ja esitelmänpitäjiä,
joiden uskonnolle ja siveellisyydelle vastakkaiset opit sanomissa
julkaistuina olivat vaikuttaneet sanomattoman paljon pahaa, ja olivat
nämä matkustavaiset puhujat saaneet pitää esitelmiään milloin siellä
milloin täällä hallituksen tieten ja luvalla. Hän tahtoi tässä
tilaisuudessa huomauttaa, että hallitus, olemalla vastustamatta
semmoisten oppien levittämistä, oli vaikeuttanut koulun kasvattavaa
toimintaa. Mitä kysymyksen jälkimmäiseen puoleen tulee, puhuja
kehotti koulun opettajia seisomaan lujina, antamatta ajan tuulien

68. häiritä itseään, sillä varmaankin oli heidän työnsä yhtä vähän turha
kuin sade, joka putoaa kuivalle maalle. Tässä lausunnossa ilmenee
Kihlmanin ankara arvostelu ja tuomio täällä esiintyneistä
ruotsinmaalaisista esitelmänpitäjistä, joista varsinkin Carl von Bergen
ja G. von Geijerstam olivat herättäneet suurta paheksumista
vakavissa piireissä. Miten hallituksen (styrelsen) olisi pitänyt
menetellä ehkäistäkseen heidän esiintymistään, näyttää kuitenkin
jääneen sanomatta.
* * * * *
Vuonna 1887 oli Kihlmanilla jälleen tavallista enemmän liikehuolia.
Ensiksikin mainittakoon, että huhtikuulla paloi luujauhomylly
Ähtävällä. Se aiheutti, että hän päätti kokonaan lakkauttaa
luujauholiikkeen, joka viime aikoina oli huononlaisesti menestynyt,
osaksi kilpailun vuoksi, osaksi sentähden että raaka-aineen saanti oli
käynyt vaikeaksi.
Toiseksi oli huomio käännettävä Tampereen yhtiöön, jonka asema
kyllä edelleenkin oli ja pysyi hyvänä, mutta jolle toukokuulla tehtiin
tarjous, mikä tuotti Kihlmanille paljon päänvaivaa. Erään kuuden
vapaaherra Standertsköldin muodostaman yhtiön puolesta tarjottiin
näet sen omistama Inkeroisten puuhiomo Anjalan koskella Sippolan
pitäjässä Pellava- ja Rautateollisuusyhtiölle n. 1,400,000 mk:sta. Se
hyöty, joka Tampereen yhtiöllä oli ollut omasta puuhiomostaan,
vaikutti, että Kihlman yleensä kyllä oli taipuvainen asiaan, mutta
kuka takaisi että "konjunktuurit" pysyisivät myötäisinä? Ja miksi
tahtoivat Standertsköldit, jotka edellisenä vuonna olivat ryhtyneet
rakentamaan toistakin puuhiomoa entisen lähettyville, myydä
laitoksensa? Vaikka Wasenius, Cronstedt y.m. olivat oston puolella,
pysyi Kihlman empivällä kannalla. Hän kirjoittaa (15/5) laajasti

69. Solinille, jonka Tampereen hiomon johtajan, W. H. O. Wallgrenin
kanssa piti tutkia asiaa, mitä kaikkea oli selville saatava, ja päättää
kirjeensä näillä sanoilla: "Täten olen keventänyt sydämeni tähän
asiaan nähden, joka häiritsee lepoani. Olen tahtonut sanoa, miten
asia minun mielestäni oikeastaan on alusta alkaen käsiteltävä. Emme
saa antaa halun tai haluttomuuden johtaa itseämme. Emme saa
tahtoa taikka olla tahtomatta ostaa, ja sitten etsiä myötä- tai
vastasyitä; vaan meidän täytyy ensiksi aivan ulkokohtaisesti etsiä
tosiasioita, tietoja (fakta, data), sen jälkeen arvostella näitä
kokemuksemme mukaan, ja viimeksi on tahdottava tai oltava
tahtomatta." Ja kun oli sanottu välimiehen uhanneen, että hän
piankin myy Inkeroisten laitokset jollekin toiselle ostajalle ja että
Wallgren helposti muuttaa Tampereelta, jos hänelle luvataan suuri
tantieemi, kirjoittaja lisää: "Minuun eivät uhkaukset eivätkä
houkuttelut tule vaikuttamaan, vaan ainoastaan tosiasiat."
Asiantuntijat, Solin ja Wallgren, tekivät sitten kaksi matkaa
Inkeroisiin, missä Kihlmankin kerran kävi, ja olivat heidän
lausuntonsa ja laskelmansa puoltavia. Vuoden nettotulo arvioitiin
300,000 mk:ksi. Laskelmat nojasivat Tampereen hiomosta saatuihin
kokemuksiin ja olivat Kihlmanin mielestä luotettavia. Asia päättyikin
niin, että osto tapahtui noin miljoonasta markasta. Kihlmanin tuli 2
p:stä kesäk. huolehtia Inkeroistenkin tehdaslaitosten johdosta, ja
Wallgren muutti sinne teknilliseksi johtajaksi. Varsinaisessa
yhtiökokouksessa ilmoittivat A, Meurman ja Yrjö-Koskinen
vastalauseensa asian ratkaisun johdosta; mutta todellisesti on osto
osoittautunut ehdottomasti edulliseksi Tampereen yhtiölle, jonka
asemaa se on tuntuvasti vahvistanut.
Kihlmanin liikemiesharrastukset eivät suinkaan rajoittuneet
yksistään niihin liikkeihin, joiden toimintaa hän itse johti, vaan koetti

70. hän milloin mahdollista oli hyödyttää toisiakin. Varsinkin hän
tarkkaavasti seurasi Vaasan liike-elämää. Niinpä hän 20 p:nä heinäk.
1887 kirjoittaa isännöitsijä Hugo Sölfverarmille Vaasan
puuvillatehtaan asioista, alkaen tähän tapaan: "Koska edelleenkin
olen sangen viehättynyt siitä, että Vaasan puuvillakehräämö ja
kutomo, jonka ystävä-vainajani A. A. Levón on syntymäkaupunkiini
perustanut, edistyisi lujaksi teollisuuslaitokseksi, on minussa
aiheuttanut levottomuutta tieto, että W. Ramsay, jonka johtaessa
tehdas näyttää nousseen uuteen eloon, on ilmoittanut päättäneensä
luopua nykyisestä toimestaan." Sitten hän kertoo miettineensä,
mistä saataisiin sopiva mies hänen sijalleen. Ainoastaan viimeisessä
hädässä olisi hänen mielestään käännyttävä ulkomaille. "Ne
ulkomaalaiset, jotka ehkä voisivat olla taipuvaisia muuttamaan
Suomeen, eivät tavallisesti ole ensi luokan miehiä. Sellaiset saavat
kyllä työtä kotimaassaankin. Ja ulkomaalaisten on yleensä vaikea
mukautua oloihimme; ainakin menee aikaa, ennenkuin he tarpeeksi
perehtyvät niihin." Sentähden oli hän tiedustellut kykenevää miestä
omasta maasta ja suositteli ensi sijassa insinööri Kristian Bruunia,
josta hän oli saanut kuulla hyvin kiittäviä arvosteluja. Hän kehoittaa
siis kääntymään Bruunin puoleen, jota hän itse tietysti ei ollut
puhutellut, vakuuttaen että hän ainoastaan oli tarkoittanut tehdä
johtokunnalle palveluksen vaikeassa tilanteessa. Kehräämön
johtokunta noudatti neuvoa, Bruun vastaanotti toimen ja hoiti sitä
monta vuotta.
* * * * *
Vuoden loppupuolelta merkittäköön, että syyslukukauden alusta oli
Helsingissä jälleen Suomalainenkin normaalilyseo. Valtio otti näet
kansan perustaman ja kannattaman, 17 vuotta toimineen
alkeisopiston haltuunsa muuttaen sen samalla normaalilyseoksi, jota

71. varten Hämeenlinnan normaalilyseon yliopettajat siirtyivät Helsinkiin.
Tämä oli Kihlmanille sekä yleiseltä kannalta että yksityisestikin
mieluinen tapahtuma. Suomalaisen normaalilyseon rehtorissa, J. G.
Geitlinissä, hän jälleen sai entistä lähemmäksi hyvän toverin ja
ystävän.
Kun syyslukukaudella taas toimeenpantiin valtiopäivämies-vaalit,
vaikutti mainittu muutto niiden tulokseen. Porvoon hiippakunnan
koulunopettajat valitsivat nyt Geitlinin toiseksi edustajakseen, niin
että normaalilyseoiden rehtorit tulivat istumaan rinnatusten
eduskunnassa.
Jouluk. 27 p:nä Kihlman kirjoittaa "kunnioitetulle appi-isälleen":
"Olen terve ja hyvissä voimissa. Minulla on ollut onni nähdä kaikki
poikani luonani joulun aikana. Uusi vuosi on jälleen alkamassa.
Elämmekö senkin? Olkaamme miettimättä sitä. Eletään niin kauan
kuin Jumala tahtoo ja kuollaan kun Jumala tahtoo. Sillä välin
toimikaamme mitä voimme." —
Uuden vuoden 1888 merkkitapaus oli kansalaisjuhla Z. Topeliuksen
täyttäessä 70 vuotta 14 p:nä tammik. Kihlman oli tietysti mukana, ja
hän kirjoittaa Essenille (15/1): "Osanotto oli suuri, jopa Ruotsistakin.
Ainoastaan täkäläinen nuori Ruotsi s.o. viikingit eivät ottaneet osaa."
Valtiopäivät alkoivat 17 p:nä tammik. Kihlman valittiin nyt ensi
kerran puhemiesneuvoston jäseneksi ja sitä paitsi niinkuin ennenkin
valitsijamieheksi sekä jäseneksi valtio- ja toimitusvaliokuntiin.
Myöskin oli hän jäsenenä säädyn pöytäkirjakomiteassa ja valittiin
2:seksi varapankkivaltuusmieheksi.
Niistä asioista, joiden käsittely näillä valtiopäivillä herätti
yleisempää mielenkiintoa, mainitsemme ensiksi kysymyksen

72. vuotuisten apurahojen antamisesta kaunokirjailijoille. Se tuli esille
kahden porvaris- ja talonpoikaissäädyissä tehdyn anomusehdotuksen
johdosta. Yleisen valitusvaliokunnan mietintö, joka päättyi
ehdotukseen, että säädyt jättäisivät anomuksen huomioon
ottamatta, aiheutti pappissäädyssä laajan keskustelun. Tulos oli kyllä
että mietintö hyväksyttiin 18 äänellä 15 vastaan, mutta useat
puhujat tekivät parastaan puolustaessaan ei pysyvien apurahojen
("diktergage") myöntämistä, vaan kirjailijain avustamista
kehoituksella tai palkinnolla jostakin ilmestyneestä etevästä
teoksesta. Näihin kuului Kihlmankin. Etsiessään perustaa, mille
asettuisi kysymykseen nähden, hän ei ollut löytänyt, sanoo hän,
muuta kuin "tämän yksinkertaisen, että työmies on palkkansa
ansainnut. Kirjailija puheena olevallakin alalla on työmies, eikä hänen
työnsä itsessään ole hyljättävä, vaikka kyllä tällä alalla usein on luotu
teoksia, joita ei voi hyväksyä. Jos nyt hyvä kirjailija ei voi hyvästä
teoksesta saada työtänsä vastaavaa palkkaa, kun maassamme
lukijain harvalukuisuuden tähden tekijäpalkkiot ovat alhaisia, näyttää
minusta olevan väärin, jos semmoinen työ jäisi palkitsematta.
Sellaisen teoksen tekijä on kuitenkin tavallista lahjakkaampi henkilö,
ja kun vähemminkin lahjakkaat saavat työstään vastaavan ja usein
korkeammankin palkan kuin ansaitsevat, niin ei minusta meneteltäisi
täysin oikeuden mukaisesti, jos hyväksyttäisiin valiokunnan ehdotus,
sillä pitäisihän sentään katsoa, että lahjakas kirjailija saa kohtuullisen
palkan työstään". Sen johdosta että eräässä vastalauseessa oli
valitettu, ettei meillä lahjakas henkilö voi valita kirjailijatointa
elämäntyökseen, vaan täytyy ruveta virkamieheksi taikka
käytännölliseen toimeen, Kihlman lausuu: "Kaukana siitä että
yhtyisin tähän valitukseen, olen sitä mieltä, että semmoisen henkilön
tulee juuri niin tehdä. Hänen ei pidä ottaa elämäntyökseen kirjoittaa
kaunokirjallisia teoksia, vaan on se oleva sivutoimena. Jos hän tekee

73. kirjailijatoimen elämäntyökseen, on hän kokeva, että hän on
asettanut päämääränsä liian korkealle. Ei ole monellekaan ihmiselle
suotu voida tuottaa uusia korkea-arvoisia luomia. Hyvä, jos joku
semmoinen aikaansaadaan. Mutta jos kirjailija on tehnyt
kirjoittamisen elämäntyökseen, on hän tunteva itsensä pakotetuksi
aina uudestaan tuottamaan uusia luomia; ja tällaisesta väkinäisestä
toiminnasta ei voi muuta johtua kuin että hänen teoksensa tulevat
käsityöläismäisiksi ja yhä keskinkertaisemmiksi." Puoltaen siis
avustuksen antamista kehoituksena ja palkintona ansiokkaasta
teoksesta, puhuja edellyttää, "että ainoastaan semmoinen teos
palkitaan, joka on siveellisen maailmankatsomuksen ilmaisu".
"Siveellinen, hyvä, oikea ovat minun mielestäni niin läheisessä
yhteydessä kauniin kanssa, ettei itse asiassa mikään voi olla
kaunista, joka ei ole siveellistä."
Nähtävästi kysymyksen laadun viehättämänä Kihlman vielä palasi
siihen, miten hän oli pyrkinyt varmaan mielipiteeseen tästä asiasta.
Hän oli "tuntenut tarvetta tietää, mitä tähän ihmiskunnan luokkaan
(!) kuuluvat itse ehkä miettivät ja toivoivat", oli sen vuoksi
mielenkiinnolla lukenut pari "estetiikan dosentin tohtori Aspelinin ja
runoilija Zakris Topeliuksen" kirjoitusta Finlandissa, jotka molemmat
olivat sitä mieltä, että jotain oli tehtävä todellisten kykyjen
kehoitukseksi, ja vihdoin "muistellen muita eteviä henkilöitä samasta
luokasta" oli hänen mieleensä m.m. tullut "suuri runoilijaruhtinas
Göthe". "Ajattelin että olisi mielenkiintoista, jos saisi hänet
pappissäädyn apujäseneksi, jotta hän tänä iltana lausuisi
ajatuksensa tästä asiasta. Ja vaikka hän ei voinutkaan nimenomaan
sitä tehdä, oli kuitenkin tilaisuutta oppia tuntemaan hänen
mielipiteensä eräästä ratkaisusta, jonka hän tärkeässä tilanteessa
toimitti" Ja nyt puhuja kertoi, miten Göthe 1788, "siis tasan 100
vuotta sitten" toimitti virattomalle ja palkattomalle kirjailijalle,

74. Friedrich Schillerille, ei vuotuista eikä edes tilapäistä apurahaa, vaan
ylimääräisen professorinviran Jenan yliopistossa, joka "kuitenkin oli
myönnettävä hänelle 'ohne Gehalt' (palkatta)." Kihlman ei
kuitenkaan hyväksynyt tätä "kovaa tapaa" avustaa kirjallisuutta,
vaan piti omaa esittämäänsä menettelyä oikeampana. Miksi hän oli
kertonut tapauksen — selitti hän myöhemmin — oli se, että
professorinvirka pakotti Schillerin keskeyttämään runoilijatoimensa ja
ryhtymään virkatehtäviin, joten hän ainoastaan vapaina hetkinä
saattoi antautua runoiluun. "Siinä kohden näytti minusta Göthen
menettely olleen niin merkillinen."
Naiskysymys tuli parikin kertaa puheeksi. Sen aiheutti
porvarissäädyssä tehty esitysehdotus naisen oikeudesta tulla
valituksi vaivaishoitohallituksen jäseneksi sekä kaksi erityistä
porvaris- ja talonpoikaissäädyille jätettyä anomusehdotusta, jotka
koskivat naisen oikeuttamista harjoittamaan opintoja yliopistossa
samoilla ehdoilla kuin mieskin. Kummallakin kerralla asettui Kihlman
vastustavalle kannalle. Kumminkaan hän ei ryhtynyt perin pohjin
selvittämään kantaansa, vaan tyytyi dialektisella terävyydellä
osoittamaan valiokuntien mietinnöissä esitettyjen perusteiden
heikkoutta ja riittämättömyyttä. Miten oikeutettu menettely itsessään
liekin ja miten se yleensä olikin Kihlmanin luonnon mukaista, ei
varmaankaan erehdytty siinä, että takana piili vastahakoisuus niitä
ajan uudistusrientoja vastaan, jotka sisältyivät n.s. naisasiaan. Ettei
hän tahtonut sitä salatakaan, näkyy siitä, että hän toisen kerran
esiintyessään jälkimmäisessä keskustelussa lausui, "ettei ole hauskaa
taistella uudenaikaista mielipidettä (modern opinion) vastaan";
mieluummin hän olisi kokonaan vaiennut. Muutoin oli hän jo
edellisillä valtiopäivillä viitannut niihin seurauksiin, joihin naisten
vapaa pääsy yliopistoon veisi. — Mitä säädyn kantaan tulee,
hyväksyttiin 24 äänellä 11 vastaan mietintö naisen oikeudesta tulla

75. valituksi vaivaishoitohallitukseen, mutta toinen mietintö naisen
yliopistoon pääsystä hylättiin 18 äänellä 17 vastaan.
Joku viikko myöhemmin eräs kouluasia sai Kihlmanin tavallaan
palaamaan kysymykseen naisten yliopisto-opinnoista. Erityisissä
anomusehdotuksissa oli pyydetty, että valtio ottaisi haltuunsa Turun,
Tampereen ja Joensuun kaupunkien tyttökoulut. Yleisen
valitusvaliokunnan mietintö päättyi siihen, että kahden jälkimmäisen
kaupungin kouluihin nähden muka ei ollut syytä mihinkään
pyyntöesitykseen, mutta mitä Turun kouluun tulee, olisi anottava,
että hallituksen puolesta tutkittaisiin "siinä määrässä, kuin se
osoittaa tyydyttävänsä hyvin perustettua sivistystarvetta", olisiko
tämä yksityiskoulu tehtävä valtion kouluksi. Ja tätäkin enemmistön
päätöstä vastaan oli 7 jäsentä pannut vastalauseen, arvellen ettei
tyttökoulun perustaminen Turkuun ollut sopusoinnussa varovaisen ja
hyvin harkitun koulupolitiikan kanssa. Pappissäädyssä arvosteltiin
mietintöä ankarasti, eikä Kihlman voinut olla huomauttamatta, että
sama valiokunta ei ollut katsonut varovaisuutta tarpeelliseksi, kun oli
kyseessä naisen yliopistosivistys, mutta sitä vastoin kyllä, kun
kysymys oli yleisestä eli koulusivistyksestä. — "Minun asemani
kysymykseen nähden on säädylle tuttua", hän sittemmin lausui.
"Vilpittömästä sydämestä minä toivon, että nainen saisi sivistystä,
sivistystä sekä muodollisessa että oleellisessa suhteessa. Olen ennen
lausunut, että naisen tulee päästä tilaisuuteen hankkia itselleen
yliopistosivistystäkin, vaikka se minun käsitykseni mukaan on oleva
poikkeuksellista, ja että naisella siis ei tule olla sama oikeus kuin
miehillä yliopistosivistykseen. Sitä vastoin täytyy minun kannaltani
koettaa mahdollisimman mukaan poistaa naissivistyksen esteet,
milloin koulusivistys on kyseessä." Sen vuoksi hän täydestä
sydämestään yhtyi anomukseen, että kaikki nämä koulut tehtäisiin
valtionlaitoksiksi, ja se tulikin säädyn päätökseksi.

76. Lopuksi vielä pari seikkaa. Kun yleinen valitusvaliokunta erään
talonpoikaissäätyyn jätetyn anomusehdotuksen johdosta, joka koski
piispan-istuimen siirtämistä Porvoosta Viipuriin, oli arvellut, ettei
säädyillä sillä hetkellä ollut mitään syytä lausua tästä asiasta, joka
kirkolliskokouksen alkuunpanemana parast'aikaa oli hallituksen
käsiteltävänä, oli Kihlman sitä mieltä, että säätyjen päinvastoin tulisi
julkilausua ajatuksensa sangen tärkeästä kysymyksestä, ja ehdotti
hän, että ainakin pappissääty hyväksyisi seuraavan päätöksen: sääty,
joka ei tiedä, että oleellisia esteitä Porvoon piispanistuimen
palauttamiseen Viipuriin olisi olemassa, pitää tätä muuttoa erittäin
toivottavana. Keskustelun jälkeen hyväksyttiin tämä ehdotus
valtavalla enemmistöllä.
Yleistä rikoslakia tarkastettaessa tulivat m.m. eri rangaistuslaadut
puheeksi. Uudessa laissa oli yleensä vain vapausrangaistus otettu
käytäntöön, ja sen johdosta tahtoi Kihlman saada lausutuksi, että
hänen mielestään olisi myöskin ruumiinrangaistus ainakin
vaihtopuolisesti ollut käytettävä. Ruumiinrangaistuksen vaihtaminen
vapausrangaistukseen johtui uudenaikaisesta parannusteoriasta,
mutta tämä teoria oli väärä. Rangaistuksen päämäärä ei ollut
parannus, eikä se ollut siitä riippuva. Parannus oli vain sivutarkoitus
samoin kuin pelottaminenkin, jonka nojalla ruumiinrangaistusta kävi
puolustaminen, eikä suinkaan voitu väittää, että tämä
rangaistuslaatu esti ihmisen siveellistä parannusta. — Kun eräs
puhuja oli kiittänyt ruumiinrangaistuksen poistamista kouluista,
lausui Kihlman: "Tunnustan kyllä, että paljon pahaa on koulusta
poistettu sillä, että ruumiinrangaistus kiellettiin, mutta on myöskin
saatu muuta pahaa sijaan. Niin esim. jollei oppilas anna oikaista
itseään vapausrangaistuksilla, jotka koulussa sallitaan:
jälkeenistumisella ja karserilla, niin ei ole muuta neuvoa kuin ryhtyä
viimeiseen rangaistuskeinoon, karkoitukseen, joka oikeastaan on

77. rangaistus vanhemmille ja jonka kautta tavallisesti oppilaiden
tulevaisuus turmellaan, koska karkoitettua ei helposti oteta toiseen
kouluun. Jos ruumiinrangaistus kuuluisi koulun rangaistuskeinoihin,
jos sitä ainoastaan erikoisissa rikkomuksissa ja koulun alemmilla
luokilla käyttäisivät opettajat, joille sen toimeenpano voitaisiin uskoa,
niin olisi koululla siitä ainoastaan hyötyä. Ja on olemassa paljon
täysikasvuisiakin ihmisiä, jotka halveksivat vapausrangaistusta
varsinkin sen lievemmässä muodossa, mutta kavahtavat (hafva
respekt för) ruumiinrangaistusta." — Tahallisesta murhasta olisi
Kihlman, Jumalan sanan perustuksella, tahtonut
kuolemanrangaistuksen ainoaksi rangaistukseksi, ja sen vuoksi hän
ehdotti, että laissa mainittu vaihtopuolinen rangaistus, elinkautiseen
kuritushuoneeseen tuomitseminen, jätettäisiin, pois.
* * * * *
Kihlman oli niinkuin tiedämme uskollinen ystävä. Kun A. A. Favorin
maaliskuulla oli ilmoittanut terveytensä arveluttavasti huonontuneen,
lupasi hän valtiopäivien jälkeen kesällä käydä Ruokolahdella vanhan
ystävänsä luona. "Mutta Sinun täytyy pysyttäytyä ylhäällä eikä karata
maailmasta, ennenkuin saan tavata Sinut. Luulen että meillä voisi
olla iloinen hetki yhdessä. Luulen niin sen johdosta, mitä lausut
ajasta, jossa elämme. Olen näet täysin samaa mieltä. On kiireen
aika. Kaikki kiirehtii itsetietoisesti tai tietämättään. Kaikki käy
höyryvoimalla. Ja varsinkin näennäinen (skenet) edistyy rivakasti.
Kaikki näennäinen saavuttaa enemmistön kannatuksen, eikä
harrastus osoita, että näennäinen ei ole todellista, vedä puoleensa
kenenkään huomiota. Sentähden olen näinä aikoina syvästi tuntenut,
miten tosia ovat sanat: 'Maailmassa teillä on ahdistus.' Jaa, niin se
on, Veli, käy ikäänkuin ahtaaksi tässä maailmassa syystä, että pahan
valta on niin suuri ja että näyttää mahdottomalta aikaansaada

78. parannusta suuremmassa määrässä. Mutta sen vuoksi tunnen
vetämystä niiden puoleen, joilla on sama ahdistuksen tunto". —
Kesäkuun viime päivinä Kihlman lähtikin Inkeroisiin ja tarkastettuaan
tehtaita hän 2 p:nä heinäk. matkusti Lappeenrantaan, josta
höyrylaivalla pääsi Ruokolahteen. Mitä ystävykset keskenään
juttelivat, ei ole kirjaan pantu, mutta olettaa voi, että he vaihtoivat
muistelmia ja kokemuksia niiltä neljältä ja puolelta vuosikymmeneltä,
jotka olivat kuluneet siitä kuin Helsingissä toisiinsa tutustuivat.
Muutoin mainitsemme tältä kesältä ainoastaan, että
toimitusvaliokunnan työ kesti syyskuuhun asti, sekä että Kihlman
varapankkivaltuusmiehenä ensi kerran otti osaa Suomen pankin
tarkastukseen.
* * * * *
Syksyllä Kihlman tietysti palasi koulutyöhönsä, jälleen ryhtyen
rehtorintoimeensa, joka lukuvuoden lopulla, niinkuin saamme nähdä,
oli tuottava hänelle erikoisia huolia. Kumminkin oli nyt seuraava aika
eri suhteissa varsin onnellinen. Tampereen yhtiön asiat edistyivät
edistymistään. Tänä vuonna oli jo osinkona jaettu 9 %; mutta 1889
jaettiin 11%. Nettovoitto oli näet 850,000 mk, ja olisi ollut täysi
miljoona, jollei erään pietarilaisen edustajan kuoleman kautta olisi
menetetty 250,000 mk. Ja odotettavissa oli yhä suurempia tuloksia
liikkeen toiminnasta. Ensimmäisenä kuutena kuukautena vuotta 1889
fakturoitiin liinatavaroita 450,000 mk:sta enemmän kuin samana
aikana 1888. Kihlman saattoi siis olla ja olikin erittäin tyytyväinen,
sillä siitä saakka, kuin hän tuli suuren liikkeen johtajaksi, hän ei ollut
nähnyt olosuhteita niin myötäisinä.
Suhteellisesti huolettoman ajan merkkinä on alkupuolelta vuotta
1889 mainittava, että Kihlman silloin poikkeukselta esiintyi

79. julkisuudessa erään sanomalehtiväittelyn johdosta. Finlandissa oli
näet nimimerkki G. J(ohansson) ankarasti arvostellut n.s.
pelastusarmeijaa, joka silloin oli uusi meillä, ja oli toiselta puolen
nimimerkki E. F. suuresti paheksunut hänen arvosteluansa, joka
muka oli vailla veljellistä rakkautta. Tämä sai Kihlmanin Vartijan
huhtikuun numerossa julkaisemaan kirjoituksen "Periaatteista
uskonnollisia liikkeitä arvostellessa", missä hän lausumatta
sanaakaan itse riidanesineestä koetti selittää, miten kristityn tulee
suhtautua n.s. kristillis-uskonnollisiin ilmiöihin. Tutkien Kristuksen
arvostelevia lausuntoja uskonnollisista puolueista sekä yksityisistä
henkilöistä ja muitakin uudentestamentin yksityiskohtia hän siinä
tavallisella perusteellisuudellaan osoittaa, että ankara ja vihaakin
ilmaiseva arvostelu saattaa olla oikeutettu, kun vain pidetään silmällä
itse olentoa eikä asian pintapuolta. "Jumalan tahdon tekeminen, —
katso siinä oikea hedelmä ja oikea koetuskivi kristillisiä liikkeitä
arvostellessamme. — Se joka ei opissa ja elämässä seuraa
Kristuksen oppia ja esimerkkiä, hän ei ole Kristuksen lähettiläs,
kuinka pontevasti tahansa hän puhuu ja vaikuttaa Kristuksen
nimessä".
Myöskin kotielämä kehittyi suotuisasti. Maalisk. 15 p:nä lähti tosin
Oswald toiselle kasvitieteelliselle tutkimusmatkalleen Kuolan
niemimaalle, jolla viipyi syyskuuhun asti. Hän jätti jälkeensä suuren
tyhjyyden, mutta kun kaikki kirjeet ja muut tiedot, jotka häneltä
saapuivat kotiin, olivat hyviä ja kertoivat, että yritys kaikin puolin
sujui menestyksellisesti, tuotti hänen poissaolonsa vain enemmän
sisällystä ja vaihtelua kotonaolevien keskusteluihin ja kuvitteluihin.
Samalla tavalla vaikutti, jopa erikoisen laatunsa vuoksi vielä
tehokkaamminkin, eräs toinen seikka, nimittäin Lorenzon Vaasasta
lähettämä uutinen, että hän 16 p:nä huhtik. oli mennyt kihloihin isän
ystävä-vainajan tyttären Ida Ekströmin kanssa. Emme tiedä, oliko

80. poika muille kuin äidilleen uskonut salaisen rakkautensa ja sen
tuottamat huolet, mutta kyllä isäkin näyttää jotain aavistaneen, ja
molemmille oli tieto "Enzon" onnesta yhtä tervetullut, oikea
ilosanoma. Sitten seurasi nuoren sulhasen kotonakäynti
pääsiäisviikolla, kihlattujen yhteinen käynti Helsingissä ja Rulluddilla
kesäkuulla ja häät Vaasassa heinäk. 12 p:nä. Isä ja äiti ja veljet,
paitsi tietysti metsänrajaa Jäämeren rannikoilla tutkivaa Oswaldia,
olivat mukana häissä, ja ensinmainittu vihki morsiusparin Vaasan
kirkossa. Kun sittemmin vastanaineet lähtivät kesäiselle
Sweitsinmatkalle, saatiin Rulluddilla lukea vuorotellen kirjeitä etelästä
ja pohjoisesta. Nämä kirjeet eivät enemmän kuin kotolaisten
vastauksetkaan kuulu julkisuuteen, mutta tärkeitä ne sittenkin ovat,
koska ne sallivat todeta, että Kihlmanin perhe-elämä oli harvinaisen
onnellinen. Perheenjäsenten välillä vallitsi mitä herttaisin keskinäinen
suhde. Vanhemmat kohtelivat rakkaita lapsiaan niin sanoaksemme
kunnioittavalla luottamuksella, ja lapset puolestaan osoittivat aina
tietävänsä, ettei heillä ollut parempia ystäviä kuin isä ja äiti.
Elokuun ensi päivinä, pari viikkoa häämatkan jälkeen, Kihlman
Lennart poikansa kanssa kävi Lakomäellä. Kirjoittaen tästä matkasta
Oswaldille, jonka puolesta hän oikeastaan oli sen tehnyt, hän
puhuttuaan erinäisistä myötäisistä asianhaaroista mainitsee yleensä
olevansa tyytyväinen tilaansa, mutta jatkaa sitten: "Ainoastaan
oppilaitos aiheuttaa huolia." Nämä sanat tarkoittavat huhtikuulla
sattunutta tapausta, että ylioppilastutkinnossa 18 normaalilyseon
oppilaasta 9 oli reputettu, nimittäin 1 suomenkielessä, 1
äidinkielessä, 5 latinassa ja 9 matematiikassa. Asia koski koulun
arvoa ja mainetta ja siis myöskin Kihlmanin sydäntä. Sen vuoksi hän
jo toukokuulla ilmestyneessä vuosikertomuksessa oli ottanut
tapahtuman puheeksi ja vaatimalla vaatinut, että toimeenpantaisiin
tutkimus, oliko syy opetuksessa vai arvostelussa. Mutta tämmöinen

81. juttu ei suoriudu käden käänteessä. Siitä kirjoitettiin sanomiin ja siitä
vaihdettiin kirjeitä senaatin ja kouluylihallituksen sekä tämän ja
normaalilyseon rehtorin välillä. Nämä viralliset kirjeet on Kihlman
julkaissut vuosikertomuksessaan 1890, ja niistä käy selville, etteivät
viranomaiset huomanneet mitään aihetta olevan vastoinkäymisestä
syyttää opettajia, semminkin kun se verrattuna edellisiin vuosiin
näyttäytyi poikkeukseksi tavallisuudesta. Sitä vastoin ei kirjeistä
puutu huomautuksia siihen suuntaan, että
ylioppilastutkintovaliokunta, jättämällä matemaattiset kokeet yhden
ainoan jäsenen arvosteltavaksi, jopa niin ettei häneltä vaadittu
mitään perusteluja, vaikka arvostelu oli hylkäävä, ei suinkaan ollut
tehnyt mitä mahdollista olisi ollut erehdysten välttämiseksi, ja
ylihallituksen kirje senaatille marrask. 1 p:ltä 1889 päättyy siihen
arveluun, että tapaus antoi uutta aihetta harkitsemaan, oliko
ylioppilastutkinto tyydyttävästi järjestetty vai eikö sitä voitaisi
muuttaa niin, että se vähemmin häiritsisi oppilaiden työtä heidän
viimeisenä kouluvuotenaan ja antaisi parempia takeita heidän
kypsyneisyytensä oikeasta arvostelemisesta. Siis samaan suuntaan
käyvä toivomus kuin se, jonka rehtorienkokous 1887 oli
julkilausunut. Senaatti ei kuitenkaan ryhtynyt pulmalliseen
kysymykseen, vaan tyytyi antamaan lievänlaisen muistutuksen sekä
ylioppilastutkintovaliokunnalle että normaalikoulun matematiikan
yliopettajalle [Senaatin kirjeet (29/3 1890) 1890 v:n
vuosikertomuksessa.] (toht. Edv. Mellberg).
Lukuvuoden päättyessä 1889 oli Helsingin normaalilyseo täyttänyt
25 vuotta. Kihlman, joka ei ollut juhlien ystävä, näyttää ensiksi
aikoneen supistaa tapahtuman viettämisen siihen, että hän sen
johdosta julkaisisi katsauksen oppilaitoksen vaiheisiin menneellä
ajalla, mutta ryhdyttyään työhön hän huomasi tehtävän vaativan
enemmän aikaa kuin oli ajatellut, eikä senvuoksi kertomusta keväällä

82. ilmestynytkään. Sitä vastoin päätettiin, että opiston perustamisen
muisto oli vietettävä seuraavana lukuvuonna erityisellä
"vaatimattomalla" juhlalla. Kenen aloite oli, jättää Kihlman
sanomatta, mutta sekä Reuterille että Clevelle hän väittää olevansa
viaton, joskin oli sikäli myötävaikuttanut, ettei hän heti ollut
vakavasti vastustanut ehdotusta. "Nyt olenkin saanut kärsiä kovasti
myöntyväisyyteni tähden", hän (26/11) kirjoittaa jälkimmäiselle.
"Olin näet sitä mieltä, että jos juhla olisi vietettävä, niin tulisi siksi
ilmaantua historiikki opiston vaiheista, oppilaista ja opettajista.
Kerätäkseni tietoja olen saanut koko lukukautena uhrata kallista
aikaani. Olen näihin asti elänyt ainoastaan yhtä päämäärää, nimittäin
juhlimista varten (!)"
Julkaisu [Normallyceum i Helsingfors 1864-1889. Historisk
återblick af Alfr. Kihlman. Helsingfors 1890.] valmistui vihdoin
tammikuun keskivaiheilla 1890, ja kun sitä selailee huomaa, että se
todella on vaatinut runsaasti aikaa. Se käsittää näet 39 sivua
varsinaista tekstiä ja 66 sivua liitteitä nelitaitteista kokoa. Enin aika
on tietysti mennyt monenlaatuisten tilastollisten ja elämäkerrallisten
tietojen hankintaan ja järjestelyyn, mutta koululaitoksen synty ja
historiakin on kirjoitettu sillä huolella, tarkkuudella ja persoonallisella
sävyllä, jotka olivat tekijälle ominaisia. Tarpeetonta on kuitenkin
tässä ryhtyä selostamaan sisällystä. Edellisessä olemme jo kertoneet
samoja asioita ja oppineet tuntemaan Kihlmanin mielipiteet parooni
von Kothenin uudistuspuuhista, suomalaisen osaston kohtalosta y.m.
Mainittava on vain, että tekijä päättää historiikkinsa eräällä otteella
muutamasta Ruotsissa 1874 ilmestyneestä komiteamietinnöstä,
jossa tavataan kaunis arvostelu Suomen normaalilyseosta. Mietinnön
kertomus samanlaisista opistoista Euroopan ja Amerikan valtioissa
päättyy nimittäin Suomeen nähden seuraaviin sanoihin: "Jos senkin
(maan) laitokset opettajien kehittämistä varten vielä jättävät

83. kaikenlaista toivottavaa, on se kuitenkin tässä kysymyksessä astunut
muiden maiden edelle." Nykyisin on ruotsalaisen normaalilyseon 50-
vuotisjuhlaksi ilmestynyt uusi kertomus [Svenska Normallyceum i
Helsingfors 1864-1914. En minnesskrift av V. T. Rosenqvist.] tämän
oppilaitoksen vaiheista. Vaikka se ei ainoastaan käsitä kahta vertaa
pitempää aikaa, vaan myöskin tietojen runsauden ja tarkkuuden
sekä esityksen puolesta ansaitsee kaikkea kiitosta, ei Kihlmanin
kirjoittama kuitenkaan ole menettänyt arvoansa yhtenä
koululaitoksemme historian lähteenä.
Itse 25-vuotisjuhla vietettiin lauantaina 18 p:nä tammik. 1890, ja
näkyy siitä kuvauksesta, jonka Kihlman liitti keväällä julkaisemaansa
vuosikertomukseen, että hän, vaikkei rakastanutkaan juhlia,
kuitenkin oli tyytyväinen yleisön ja entisten oppilaiden ja
opettajakokelaiden riemupäivänä osoittamaan osanottoon
oppilaitosta kohtaan. Sen hän tunnustaa kirjeessä (20/1)
vaimolleenkin, joka huolimatta heikosta terveydestään oli
matkustanut Vaasaan nähdäkseen Lorenzon uuden kodin. Samassa
kerrotaan, että juhlajulkaisu oli loukannut kouluylihallitusta.
Ylihallitus oli päättänyt lähettää kirjallisen onnentoivotuksen
normaalilyseolle, ja kirjelmä oli jo valmis, mutta kun sen jäsenet
edellisenä iltana olivat lukeneet historiikin, olivat Frosterus ja
Synnerberg, jotka olivat olleet von Kothenin virkatovereita, arvelleet,
että heidän oli vaikea antautua onnittelemaan oppilaitosta, joka
rehtorinsa kautta moitti ylihallitusta. Sen johdosta jäi kirjelmä
lähettämättä. "Minä ymmärrän tämän syyn, vaikk'en voi täydelleen
tunnustaa sen pätevyyttä." Lindelöf kunnioitti kuitenkin juhlaa
läsnäolollaan, ja samoin Yrjö-Koskinen, Streng ja Floman.
Päivällisilläkin Kihlman olisi viihtynyt, "jos olisi saanut olla rauhassa.
Mutta Lindeqvist ei voinut olla esittämättä minun maljaani

84. tavallisessa ylellisessä tyylissä. Ettei hän pysty ymmärtämään, miten
se on tuskallista ja epämiellyttävää!"
* * * * *
Saapuvilla juhlassa oli myöskin ollut normaalilyseon opettajiston
vanhin, 71-vuotias historian yliopettaja H. L. Melander, joka
vararehtorina aina oli ollut Kihlmanin sijaisena, kun tämä
valtiopäivämiehenä tai muusta syystä oli ollut virkavapaa. Tämä oli
kuitenkin viimeinen kerta, jolloin hänet nähtiin virkatoverien
seurassa. Samana päivänä hän näet sairastui keuhkotulehdukseen,
ja ennenkuin viikko oli kulunut, olivat hänen päivänsä päättyneet
(24/1) 1890.
Tämä tapaus antaa meille aihetta luoda katsauksen
normaalilyseon sisälliseen elämään, joka oli melkoisesti muuttunut
siitä ajasta, jolloin Kihlman ensiksi astui sen opettajien riviin. Aluksi
oli Bergroth ollut hänen lähin tuttavansa, mutta sen jälkeen kuin
tämä oli siirtynyt kouluylihallitukseen, he riitaantumatta
vieraantuivat, vaikka lapset ja rouvat seurustelivat keskenään ja
jälkimmäiset olivat ystäviä kuolemaansa asti. Muidenkin opettajain,
kanssa oli ensi aikoina seurusteltu, ilman että oikein läheistä
suhdetta syntyi, mutta vuosien kuluessa se supistui vähiin syystä,
että syvempää luonnon ja luonteen yhtäläisyyttä puuttui.
Melanderiin, jonka täsmällisyys ja uskollisuus velvollisuuksiensa
täyttämisessä aina oli kunnioitusta herättävä, oli Kihlman kuitenkin
muuttumattomasti ystävällisessä suhteessa. Mutta samaa ei voi
sanoa hänen ja Lindeqvistin välistä. Alussa ja koko 1870-luvulla oli
suhde kyllä hyvä. Lindeqvist kävi usein Kihlmanin luona, ja heidän
kirjeenvaihtonsa todistaa veljellistä luottamuksellisuutta. Eritoten
auttoi jälkimmäinen virkatoveriansa hänen raha-asioissaan, jotka

85. olivat hyvin sekavat, ja kirjoittaen hänen velkojilleen ja
takausmiehilleen hän koetti parastaan niiden selvittämiseksi. Sen
johdosta Lindeqvistillä siihen aikaan olikin tapana aloittaa kirjeensä
sanoilla: "Hyvä veljeni ja hyväntekijäni." Kumminkaan ei heidän
välinsä pysynyt eheänä. Ainakin 1880-luvun loppupuolella oli se jo
kokonaan särkynyt. Syynä siihen oli, että Lindeqvistin yksityinen
elämä ja siitä johtuva epäsäännöllisyys virkatoimissa antoi aihetta
vakaviin muistutuksiin, joita Kihlman oppilaitoksen johtajana ei
voinut olla hänelle esittämättä. Vaikka Kihlman arkaluontoisessa
asemassaan nyt niinkuin ainakin osoitti suurta maltillisuutta eikä
tietääksemme mitään julkisesti loukkaavaa tapahtunut, ei asia ollut
autettavissa. Alkusyy näet pysyi muuttumattomana.
Muidenkin opettajien kanssa oli Kihlman varsinkin alkuaikoina mitä
parhaimmissa väleissä. Vaikk'eivät perheet seurustelleetkaan, sai hän
monesta elinaikaisen ystävän. Siten oli hän läheisessä suhteessa
uskonnonopettajiin (K. Ervast, F. W. Sundvall, V. T. Rosenqvist ja
Lauri Ingman), ja samoin myöskin muutamiin muihin (J. G. Geitlin, F.
W. Rothsten, K. J. Unonius, A. Backman, Martin Wegelius j.n.e.).
Missä taas ei varsinaista ystävyyssuhdetta rakentunut, oli kuitenkin
olemassa kunnioittava, myötätuntoinen keskinäinen suhtautuminen
rehtorin ja opettajien välillä. Että olot olivat näin hyvällä kannalla, tuli
erityisesti näkyviin niissä päivällisissä, jotka rehtori tarjosi
opettajakunnalle kodissaan lukukauden lopulla ja jotka Kihlmanin
perhe-elämässä varsinkin lapsille olivat merkkitapauksia. Niissä
vallitsi tuttavallinen, hilpeä mieliala; puheita pidettiin, maljoja
tyhjennettiin, ja yhteisiä muistoja verestettiin. Päivällisten pito
kuuluu lakanneen 1880-luvulla, muun muassa siitä syystä, että rouva
Kihlman pitkällisen sairauden ja siitä johtuneen heikontuneen
terveyden tähden ei enää kyennyt hoitamaan emännän tehtäviä.

86. Edellisestä tiedämme, että Kihlman 1881 ensi kerran (ks. ylemp.)
valitti yhteishengen puutetta opettajistossa. Hän totesi erimielisyyttä
"uskonnollisessa katsantotavassa, valtiollisissa mielipiteissä ja
pedagogisellakin alalla" ja mainitsi erittäin kansallisuustaistelun
yhtenä hajaannuksen syynä. Syvästi hän kärsi siitä, mutta turhaan
hän mietiskeli, miten yhteishenki olisi palautettava. Kun hän 1886
vuosikertomuksessaan käsitteli kielitaistelua, on tuskin epäiltävissä,
että hän toivoi voivansa vaikuttaa rauhoittavasti lähimpään
ympäristöönsä, työtovereihinsa. Mutta kellä olisikaan ollut hänen
tyyneyttään ja maltillisuuttaan? Kaikki, joilta olemme asiaa
tiedustelleet, ovat tunnustaneet, että Kihlman ei koskaan osoittanut
puolueellisuutta, ei oppilaita eikä opettajia kohtaan, mutta eihän
siitäkään voinut olla apua. Valtiollisina kiihkoaikoina on tyyni
arvostelu poikkeus — johon ei uskota. Että hajaannus, jota Kihlman
oli kykenemätön parantamaan, ei voinut olla vaikuttamatta häneen
itseensä, on selvä asia. Sanotaan, ettei hän enää niinkuin ennen
lähestynyt opettajia ja että hän johti oppilaitosta kansliastaan. Mutta
jos niin oli, onko muutos oudoksuttava? Vanhat ystävät olivat poissa
ja niin ikään se yhteishenki, jolla ennen oli koetettu ylläpitää opiston
mallikelpoisuutta. Itsekin hän kai tunsi olevansa vanha verrattuna
uusiin työtovereihinsa, joiden joukossa oli semmoisiakin, jotka oli
nimitetty tärkeihin virkoihin vasten hänen vakavia huomautuksiaan.
Näin on tuo muutos ymmärrettävissä, vaikka hänen työvoimansa ja
tarmokkuutensa ei vielä osoittanut heikkenemisen oireita ja hänen
rakkautensa nuorisoon pysyi entisellään. Tätä viimeistä seikkaa
todistaa m.m. se, että hän usein asettui oppilaiden puolelle, milloin
nuoremmat opettajat tai opettajakokelaat syyttivät heitä jostakin
epäjärjestyksestä. Hänestä kurinpito, niinkuin tiedämme, riippui
ennen kaikkea opettajan arvokkaasta, taitavasta esiintymisestä.
["Kun rikkomus järjestystä vastaan koulussa tapahtuu", kirjoittaa

87. Kihlman kerran (11/5 1893), kun hänen mielipidettään oli kysytty
erään kurinpitoasian johdosta, "katson velvollisuudekseni ottaa
huomioon, onko syy yksistään oppilaassa vai kenties myöskin
opettajassa, sillä kokemukseni on, että järjestyksenrikkomuksia
(disciplinära öfverträdelser) sattuu ainoastaan poikkeukselta
tunneilla, joita normaaliset opettajat hoitavat, opettajat, jotka
opetuksensa ja persoonallisen luonteensa kautta ovat normaalisessa
suhteessa oppilaihinsa. Jos nyt opettajilla on joku osa tapahtumassa,
niin minusta loukataan oikeutta, jollei tätä seikkaa oteta lukuun."]
Kuitenkaan tätä ei ole niin käsitettävä, että hän yleensä olisi
osoittautunut välinpitämättömäksi tai kylmäksi nuoria opettajia
kohtaan. Päinvastoin. Missä hän vain huomasi vakavaa harrastusta,
oli hän aina valmis antamaan apua ja tukea. Kolmelta eri opettajalta
olemme kuulleet, että hän heidän pyytämättään tarjosi heille raha-
apua, kehoittaen heitä kääntymään hänen puoleensa, milloin vain
olivat avun tarpeessa.
Mutta vielä on tässä yhteydessä huomioon otettava eräs seikka,
joka erikoisesti on omansa saamaan Kihlmanin kipeästi suremaan
koulun-sisällisten olojen muuttumista. Tapahtui näet että oppilasluku,
joka korkeimmillaan ollessaan oli lähennellyt 300 ja 1884 oli 240,
siitä vuodesta alkaen vuosi vuodelta aleni, kunnes se 1899 ei ollut
123:ea suurempi. Eikä siinä kyllä. Alkuaikoina olivat oppilaat
enimmäkseen tulleet virkamiesten taikka muista säätyläisten
kodeista, mutta nyt "normaalilyseon historian pimeänä aikakautena",
käyttääksemme Rosenqvistin [M.t. siv. 166 ss.] lausetapaa, olivat
useimmat alempien porvarien ja talonpoikien perheistä. Kun Kihlman
juhlajulkaisussaan (1890, jolloin oppilasluku oli 191) oli maininnut
tämän, hän lisäsi, että syy tietenkin oli siinä, että oppilaitos ei
nauttinut yleisön luottamusta, mutta ei antautunut selittämään, mikä
oli sen aiheuttanut. Hänestä pulman selvittäminen oli tulevaisuuden

88. asia: "historian tuomiota oppilaitos ei voinut eikä tahtonutkaan
välttää." Kihlmanin menettely tässä on luullaksemme niin
ymmärrettävä, että hän itse asiassa piti yhteishengen puutetta
opettajistossa pääsyynä siihen, että opisto oli menettänyt yleisön
luottamuksen, mutta ei katsonut sopivaksi julkisesti kosketella asiaa.
Tällainen pessimistinen olettamus tuntuu meistä olleen
sopusoinnussa hänen luonteensa kanssa. Mutta todellisuudessa
saattaa, niinkuin Rosenqvist on tehnyt, viitata erinäisiin ulkonaisiin
seikkoihin, jotka epäilemättä enemmän kuin sisälliset vaikuttivat
kyseessä olevaan ilmiöön. Se rynnäkkö latinanopetusta vastaan, joka
1880 vaiheilla oli alkanut ja jota 1879 v:n koulukomitea ja maamme
ruotsalainen sanomalehdistö kannattivat, ei seisahtunut sen vuoksi,
että mainitun komitean ehdotus jäi toteuttamatta. Kun ei julkista
koululaitosta tahdottu uudistaa realistiseen henkeen, perustivat
uudistuksen harrastajat 1882 n.s. Uuden ruotsalaisen oppilaitoksen
(Nya svenska läroverket), joka saavutti suosiota laajoissa piireissä.
Edelleen syntyi tähän aikaan yhteiskouluaate, ja 1883 perustettiin
ruotsalainen Oppilaitos poikia ja tyttöjä varten (Läroverket för gossar
och flickor). Vihdoin pantiin seuraavina vuosina muitakin
yksityiskouluja alulle, sillä valtaan oli päässyt se mielipide, että
sellaisissa voitaisiin eri kohdissa järjestää opetusta vapaammin,
uudenaikaisemmin ja siis myöskin oppilaiden kehitykselle
edullisemmin kuin entisissä latinakouluissa. Koska se henkinen
virtaus, joka ilmaantui näissä yrityksissä, oli voimallisin juuri niissä
ruotsalaisissa piireissä, joista ennen oli lähetetty oppilaita
normaalilyseoon, niin on siinä riittävä selitys oppilasluvun
vähenemiseen mainitussa koulussa. Toinen asia on se, että äkkiä
noussut uudistuskiihko koulun alalla ei suinkaan ollut niin syvästi
perusteltu kuin luultiin. Ennen pitkää esiintyi näet reaktio,
vastavaikutus latinan halveksimista vastaan, ja silloin pääsi

89. normaalilyseokin jälleen armoihin. Se tapahtui kuitenkin niin
myöhään, että Kihlman silloin jo oli virastaan eronnut.
Tämä katsauksemme saa ymmärtämään, että loppukausi
Kihlmanin toimintaa koulumiehenä ei ollut niin miellyttävä kuin
alkuajat. Enimmin hän tietysti kärsi hajaannuksesta opettajien
kesken, joka 1890-luvulla kehittyi siihen määrään, että Lindeqvistin
ympärille muodostui pysyväinen ryhmä, joka tilaisuuden sattuessa
yksimielisesti vastusti Kihlmania ja hänen ystäviään.
Kesäk. 4-7 p:nä 1890 oli pitkän ajan päästä jälleen
koulunopettajain kokous — kolmas järjestyksessä. Kihlman alusti
28:nnen kysymyksen: "Olisiko erityisiä hakukelpoisuusvaatimuksia ja
ehtoja asetettava normaalilyseoiden opettajavirkoihin pyrkiville?"
Luonnollisesti oli vastaus myönteinen, sillä tiedämmehän edellisestä,
että Kihlman vaati paljon normaalilyseon opettajalta: hänen tuli olla
"normaali", mallikelpoinen. Hän ehdotti siis, ettei avonaista virkaa
julistettaisi haettavaksi, ennenkuin tiedossa oli ainakin yksi pätevä
hakija, ja edelleen, ettei valtakirjaa annettaisi hakijalle, jollei hän
ollut joko edeltäpäin käytännöllisenä opettajana osoittautunut
kykeneväksi taikka laissa määrättynä koeaikana näyttänyt todellista
kelpoisuutta. Kokous hyväksyi keskustelutta Kihlmanin mielipiteet ja
esittämät ehdot.
Muutoin ei Kihlman mainittavasti ottanut osaa keskusteluun. Siten
hän ei myöskään esiintynyt, kun käsiteltiin kysymystä
"pohjakoulusta"; mutta kokouksen päätöstä vastaan, että pitäisi
muutamissa opistoissa koetteeksi järjestää alimmat luokat
pohjakouluksi, hän ilmoitti vastalauseen. Hänestä olisi päätöksen
toimeenpanosta vahinkoa niille oppilaille, jotka suorittivat koko

90. Welcome to our website – the perfect destination for book lovers and
knowledge seekers. We believe that every book holds a new world,
offering opportunities for learning, discovery, and personal growth.
That’s why we are dedicated to bringing you a diverse collection of
books, ranging from classic literature and specialized publications to
self-development guides and children's books.
More than just a book-buying platform, we strive to be a bridge
connecting you with timeless cultural and intellectual values. With an
elegant, user-friendly interface and a smart search system, you can
quickly find the books that best suit your interests. Additionally,
our special promotions and home delivery services help you save time
and fully enjoy the joy of reading.
Join us on a journey of knowledge exploration, passion nurturing, and
personal growth every day!
ebookbell.com