Aula 23 a evolução do programa nacional de desestatização (pnd) seus principais resultados e desdobramentos na infraestrutura (economia brasileira)

1. 1ª Edição | 2010 |
O Brasil sob a Nova Ordem

A economia brasileira contemporânea – Uma análise dos
governos Collor a Lula
Rosa Maria Marques e
Mariana Ribeiro Jansen Ferreira
Organizadoras

2. Capítulo 6
A Evolução do Programa
Nacional de Desestatização
(PND): seus principais
resultados e desdobramentos
na infraestrutura

Mônica Landi

3. Capítulo 6
A Evolução do Programa Nacional de
Desestatização (PND): seus principais resultados
e desdobramentos na infraestrutura.
Introdução


A adoção efetiva de um amplo programa de privatização no Brasil, nos
moldes básicos das iniciativas efetuadas nos principais países centrais
e latino-americanos, na trilha do neoliberalismo, deu-se no início dos
anos 1990, com a posse do presidente Fernando Collor de Mello.


Começando com a alienação das empresas estatais siderúrgicas,
petroquímicas e de fertilizantes, o PND tornou-se, no início dos anos
1990, uma das peças fundamentais para a consolidação de uma nova
estratégia de atuação do Estado brasileiro.

4. Capítulo 6
A Evolução do Programa Nacional de
Desestatização (PND): seus principais resultados
e desdobramentos na infraestrutura.

Em 1994, com a implementação do Plano Real, o movimento de
recuperação tarifária e o fortalecimento do PND, com a previsão da
abertura ao capital privado de setores da infraestrutura nacional,
alinham-se a outros pilares das recomendações do Consenso de
Washington, quais sejam: liberalização do mercado e austeridade
fiscal.


O PND transforma-se em uma das peças de engrenagem do processo
de internacionalização do capital, em particular no final da década de
1990.

5. Capítulo 6
A Evolução do Programa Nacional de
Desestatização (PND): seus principais resultados
e desdobramentos na infraestrutura.
1. A Evolução do PND: de seu lançamento em 1990 às
mudanças do biênio 1993-1994

1.1 Opções estratégicas e principais diretrizes


Apropriando-se basicamente da mesma agenda que o governo Sarney
(1985-1989) encaminhou por diversas vezes ao Legislativo no último
ano de seu mandato, a equipe econômica do Presidente Collor
aproveita a divulgação do Plano Brasil Novo para lançar o PND, em
março de 1990.

6. Capítulo 6
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O tom liberal que norteou toda a campanha e o discurso de posse
marcou também os objetivos do programa de privatização, quais
sejam:

i) reordenamento estratégico do Estado;

ii) redução da dívida pública;

iii) retomada de investimentos;

iv) modernização da indústria;

v) fortalecimento do mercado de capitais.

7. Capítulo 6
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Completando o arcabouço institucional, foi estabelecida a
obrigatoriedade de se contratar, além de auditores independentes
para acompanhar o processo, as empresas de consultorias, com a
tarefa de realizar dois diferentes papéis, a saber:


i) “Serviço A”: avaliação econômica da empresa a ser privatizada,
análise de sua competitividade e alternativas de investimentos, com
indicação para o preço mínimo das ações; e


ii) “Serviço B”: segunda avaliação econômica da empresa e
recomendação de preço mínimo de venda, com sugestão de modelo
de venda a ser adotado.

8. Capítulo 6
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Após várias reuniões, em junho de 1990 o Conselho Monetário
Nacional (CMN) alterou o processo de compra compulsória dos CPs
por parte de instituições financeiras e investidores institucionais,
dando nítidos sinais de recuo em relação às regras anteriormente
estabelecidas.


A manutenção do PND seria assegurada a qualquer preço, dada,
inclusive, sua aprovação pela sociedade.


Essa talvez tenha sido a preocupação central da Comissão Diretora
quando, às vésperas do leilão da Usiminas, primeira empresa a ser
privatizada, aceitou o uso de qualquer título da dívida pública interna
ou externa.

9. Capítulo 6
A Evolução do Programa Nacional de
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Em suma, apenas depois de o governo federal driblar todos os
impasses jurídicos, flexibilizando ao máximo as regras relativas à
composição da cesta de moedas, é que se deu início, de fato, ao PND,
com a alienação, em outubro de 1991, da Usiminas.

A nova direção do BNDES reuniu em um documento intitulado “Bases
para o Aperfeiçoamento da Política de Privatização” algumas
sugestões de mudanças nas regras do PND, tais como:

a) revisão da composição da cesta de moedas;

b) participação dos agentes privados e empregados;

c) papel reservado ao Congresso Nacional;

10. Capítulo 6
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d) formas de venda;

e) vínculo entre privatização e política industrial.


Visando agilizar a venda das participações acionárias minoritárias,
detidas por entidades controladas direta ou indiretamente pela União
(Decreto n.724/93), o governo optou por incluí-las no âmbito do PND,
com a previsão de que suas alienações pudessem ocorrer
independentemente do programa.

11. Capítulo 6
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Para reforçar a transparência do programa, um segundo conjunto de
medidas foi introduzido aos procedimentos do PND:


a) tornou-se obrigatória a divulgação, na imprensa oficial, das
avaliações econômico-financeiras feitas pelas consultorias contratadas,
de maneira a responder a uma das principais críticas feitas ao
programa: a falta de acesso à modelagem de venda das empresas;


b) foi delegado ao Senado o poder de julgar os laudos de avaliação
das empresas a serem privatizadas, bem como o de suspender a
venda de qualquer empresa.

12. Capítulo 6
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Após vários meses de negociação, o governo federal conseguiu
aprovar a possibilidade de participação de 100% do capital
estrangeiro nas empresas incluídas no PND.


1.2 Os principais resultados obtidos: 1990 a 1994

Do ponto de vista da herança jurídico – institucional, o universo do
SPE pode ser classificado em três áreas específicas: livre (destaque
para os setores siderúrgico, petroquímico e fertilizantes); restrita
(monopólios estatais); e fechada (serviços públicos).

Ao final de 1990, excluindo as participações acionárias, 19 empresas
já estavam incluídas no PND, sem, contudo, ter sido realizada
nenhuma transferência.

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O PND acabou por registrar tímidos resultados durante as gestões
Collor/Itamar, contabilizando US$ 11,874 bilhões, dos quais US$8,608
bilhões com a receita das vendas e US$ 3,266 bilhões com as dívidas
transferidas.


2. O PND na Gestão FHC: o avanço da privatização para setores
da infraestrutura e de serviços públicos (1995-2002)

2.1 As mudanças institucionais ocorridas no período 1995 a
2002

No início de 1995, foi dado o primeiro passo para permitir a
participação da iniciativa privada em novas áreas, com a aprovação da
Lei de Concessões n. 8.987/95, que definiu o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos, excluídos apenas rádio e
televisão.

14. Capítulo 6
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A lei federal também definiu que as concessões realizadas sem
licitação, após a Constituição de 1988, seriam canceladas, podendo
ser submetidas a nova licitação.


No setor elétrico, em setembro de 1996 o Executivo regulamentou as
atividades do produtor independente e do autoprodutor de energia,
assegurando-lhes o acesso às redes de transmissão e distribuição
existentes.

15. Capítulo 6
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Ao mesmo tempo, em meados de 1996, o Ministério das Minas e
Energia e a Eletrobrás contrataram um consórcio, liderado pela
empresa Coopers & Lybrand, com o objetivo de:


1º) sugerir um novo desenho mercantil e de financiamento para o
setor elétrico brasileiro; e


2º) propor uma nova organização institucional, particularmente no
que se refere às empresas e instituições vinculadas ao governo
federal.

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A cada período o mercado livre definiria um preço normativo com base
no custo marginal da energia, que serviria como referência, em dois
tipos de transações:


a) aquisição de blocos de energia, no curto prazo, conhecido como
mercado spot, a partir das disponibilidades ofertadas pelos geradores;
e


b) contratos bilaterais, de longo prazo, entre compradores e
vendedores de energia.

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No âmbito das emendas constitucionais, o Executivo aprovou cinco
emendas relacionadas a assuntos relevantes ligados à privatização de
atividades até aqui exercidas pelo setor público.


Sua primeira vitória deu-se no primeiro semestre de 1995, ao aprovar
a flexibilização do monopólio dos estados na distribuição de gás
canalizado e a extinção do conceito de empresa nacional.


Já a emenda constitucional que flexibilizou o monopólio do petróleo
também só teve sua aprovação no Senado após FHC prometer
tratamento preferencial à Petrobras na concorrência com as empresas
privadas, o que acabaria sendo regulamentado mediante projeto de
lei.

18. Capítulo 6
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No caso das telecomunicações, o processo de abertura do setor
iniciou-se com a aprovação da EC n.8, de agosto de 1995, que
quebrou o monopólio estatal na área, permitindo a exploração desses
serviços pela iniciativa privada, mediante autorização, concessão ou
permissão, pela União, o mesmo valendo para os serviços de
radiodifusão sonora e de sons e imagens.

No âmbito dos objetivos do PND, foram ainda explicitamente
incorporadas à redação original:

i) a privatização de serviços públicos e de instituições financeiras; e

ii) a redução do estoque e a melhoria do perfil da dívida pública.

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2.2 Principais resultados da privatização brasileira: 1995-2002


As privatizações realizadas entre 1995 e 2002 representaram um total
próximo a US$ 93,7 bilhões, sendo US$ 78,9 bilhões provenientes de
receita de venda e US$ 14,8 bilhões com dívidas transferidas.


É importante ressaltar que o valor das receitas de venda do processo
de privatização no período 1995-2002 contabiliza também as
transferências ao setor privado das operações referentes aos bancos
federalizados, os leilões de participações minoritárias no âmbito do
Decreto n. 1.068/94, as ofertas públicas de ações da Petrobras e da
Vale, o setor de telecomunicações, além de programas estaduais de
desestatização.

20. Capítulo 6
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3. O PND durante o Primeiro Mandato do Presidente Luiz
Inácio Lula da Silva: 2003-2006


Logo após a sua posse, o Presidente Lula decidiu montar, no âmbito
do Ministério de Minas e Energia (MME), um grupo de trabalho com o
“objetivo de assessorar na formulação e implementação da reforma
institucional do setor elétrico”.


Em março de 2004, foi promulgada a Lei n.10.848, que passou a
disciplinar as regras e normas de comercialização de energia elétrica,
resgatando, inclusive, o papel das empresas estatais federais atuantes
no setor.

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Além dos leilões de concessão de linhas de transmissão, o governo
federal buscou regularizar diversas obras concedidas entre 1999-2002
sem as devidas licenças ambientais expedidas, de maneira a reduzir o
estoque de projetos pendentes de licenciamento.


Em paralelo, de maneira a viabilizar o processo de concessão das
rodovias federais, em pauta desde a gestão FHC, foi autorizada a
inclusão, em 2005, de oitos trechos rodoviários no PND, cuja
implantação ficou a cargo do Ministério dos Transportes.

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Considerações Finais

Verifica-se que, inicialmente, o PND, lançado ao mesmo tempo em
que foi divulgado o Plano Collor, tentou servir de peça fundamental ao
ajuste fiscal pretendido, tendo as diversas instituições financeiras
nacionais como “aliadas” compulsórias do processo.

Vencida a primeira fase, e com a aprovação da Lei de Concessões e
das ECs durante os primeiros anos da gestão FHC, o programa passou
a ter como objetivo central a alienação das empresas prestadoras de
serviços públicos.

Ao longo da década de 1990, configurou-se um ambiente
extremamente favorável ao fortalecimento do capital privado em
áreas até então de exclusividade do Estado.

25. Capítulo 6
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A lógica fiscal e de entrada rápida de recursos, no curto prazo, se
sobrepôs à definição de políticas setoriais de médio e longo prazo.

O esforço de se estabelecer um marco regulatório estável, expresso
com a criação de agências reguladoras vinculadas aos diversos setores
da infraestrutura nacional, esteve muito mais a serviço dessa
estabilidade institucional do que da tentativa de minimizar eventuais
assimetrias de informações dos agentes envolvidos.

Em particular com a gestão do Presidente Lula, os grupos estatais
estão tentando seguir a mesma estratégia privada.

O fôlego desse movimento, contudo, dependerá em grande medida da
capacidade de resposta do capital à crise que se coloca cada vez mais
profunda.