Comentarios a la ley 29618

Comentarios a la ley 29618

1. Ex director de la comisión de Contenido de la Asociación Civil Themis,
estudiante de derecho de la PUCP y asistente del profesor Jorge Avendaño
La Ley Nº 29618 fue promulgada el 10 de noviembre del 2010 y trae consigo la
promesa de futuras controversias judiciales. El artículo 2º de está norma
declara la imprescriptibilidad de los bienes privados del Estado, estatus
novedoso para éstos en nuestro ordenamiento jurídico. Si bien es cierto que la
Ley Nº 29618 aún no ha sido materia de pronunciamientos en sede casatoria,
las resoluciones del Tribunal Registral sobre el tema dejan entrever algunas de
sus inconsistencias.
Las Resoluciones Nº 484-2011-SUNARP-TR-A y 003-2012-SUNARP-TR-T se
ocupan cada una de un pedido de anotación preventiva producto de un proceso
de prescripción adquisitiva notarial. En ambos casos el bien objeto de la
prescripción era propiedad privada del Estado. A su vez, en los dos
procedimientos el plazo de prescripción se cumplió antes de la entrada en
vigencia de la Ley Nº 29618, pero el pedido notarial a los Registros Públicos se
hizo cuando la Ley Nº 29618 ya estaba vigente. Los pedidos fueron tachados
por los registradores en tanto la Ley Nº 29618 otorga la calidad de
imprescriptibles a los bienes privados del Estado, no obstante, al ser apelados
el Tribunal Registral resolvió de distinta manera en cada caso. La Resolución
Nº 484-2011-SUNARP-TR-A confirmó la tacha mientras la Resolución Nº 003-
2012-SUNARP-TR-T revocó la decisión del registrador y ordenó que se
inscriba la anotación preventiva.
En esta controversia registral encontramos dos problemas de fondo que se
responden de distinta manera en las dos resoluciones mencionadas: (i) ¿hasta
dónde puede calificar el registrador?, y, (ii) ¿estamos frente a la aplicación
retroactiva de Ley Nº 29618?
Sobre el primer punto, si bien es cierto que el artículo 2011º del Código Civil
manda que los registradores verifiquen la legalidad de los títulos, está
calificación es restringida. En un procedimiento de prescripción notarial, tal
como sucede en un proceso de prescripción judicial, el llamado a analizar los
requisitos de la posesión, el plazo transcurrido y las normas aplicables, es
aquel encargado de resolver el procedimiento: en un caso el Notario y en el
otro el Juez, pero no el registrador.
Sobre el segundo aspecto, el hecho relevante para determinar si existe una
aplicación retroactiva de la norma está en el momento que se cumple el plazo
de la prescripción. Si el plazo es alcanzado durante la vigencia de la Ley Nº
29618, los poseedores no adquieren la propiedad pues por aplicación
inmediata de la norma los bienes privados del Estado no son prescriptibles. En
cambio, si el plazo se cumple antes que la Ley Nº 29618 entrará en vigencia,
tal como sucede en las resoluciones bajo comentario, los poseedores
adquieren la propiedad por aplicación automática del artículo 950º o 951º del
Código Civil. Por esto, de la lectura del artículo 952º del Código Civil se
entiende que quien adquiere por prescripción un bien puede pedir que se le
declare como tal, pero es propietario desde que se cumple el plazo legal. De
esta manera, aplicar la Ley Nº 29618 a aquellos casos en que la adquisición de

2. la propiedad por prescripción ocurrió antes de la vigencia de la norma es
claramente una aplicación retroactiva y, por tanto, inconstitucional.
Para tranquilidad de muchos, el 17 de febrero de 2012 se expidió la Resolución
Nº 046-2012-SUNARP/PT que recoge como precedente de observancia
obligatoria la Resolución Nº 003-2012-TR-T con la que coincidimos. Sin
embargo, considero que queda aún un tema en el tintero: ¿Es constitucional la
Ley Nº 29618?, ¿por qué hacer una distinción entre los bienes privados del
Estado y la propiedad de cualquier sujeto privado?
Cuando hablamos de propiedad privada del Estado, la situación jurídica que
mantiene el Estado respecto de sus bienes es equiparable al derecho de
propiedad que cualquier ciudadano de a pie tiene sobre su casa. Por esto me
veo inclinado a afirmar preliminarmente que no considero que exista alguna
razón objetiva para dar este trato diferenciado entre la propiedad privada del
Estado y la propiedad de los privados. Por el contrario, es tan de interés público
la protección del derecho de propiedad privada del Estado como el derecho de
propiedad privada de cualquier ciudadano.
A PROPÓSITO DE LA LEY N° 29618 Y LA FORMALIZACIÓN DE LA
PROPIEDAD INFORMAL
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El 24 de noviembre de 2010 se publicó la Ley N° 29618, según la cual se
presume que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y
declara imprescriptibles los bienes de dominio privado del Estado. La finalidad
de la ley es proteger la propiedad estatal de las invasiones y del tráfico ilegal de
tierras. En ese sentido, la presente ley tiene relación con la formalización de la
propiedad urbana y rural, pues ésta –sobre todo la primera– tiene su origen por
lo general en las invasiones de los bienes inmuebles de propiedad del Estado
y/o de propiedad privada. Por tanto, es necesario determinar si la mencionada
ley tiene algún efecto en la formalización de la propiedad, más aún, cuando no
la excluye de su ámbito de aplicación, como sí lo hace, respecto de las tierras
de las Comunidades Campesinas y Nativas.
MECANISMOS DE PROTECCIÓN
La presente ley crea dos mecanismos de protección a los bienes inmuebles de
dominio privado del Estado. El primero, la presunción que el Estado es
poseedor de todos los inmuebles de su propiedad. El segundo, la declaración
de imprescriptibilidad de los bienes inmuebles de dominio privado del Estado.
Este último mecanismo excluye una de las tres características esenciales de
los bienes de dominio privado del Estado (enajenables, embargables o
prescribibles) que los diferencian de los bienes de dominio público de Estado.
Formativamente, sólo los bienes de dominio público del Estado son
inalienables e imprescriptibles (artículo 73º de la Constitución de 1993). Por su
parte, los bienes de dominio privado de Estado no tienen estas prohibiciones ni
en la Constitución ni en las normas de menor jerarquía (Ley Nº 29151, Decreto
Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA, Resolución Nº 094-2010-SBN, que aprueba
la Directiva Nº 001-2010-SBN y demás normas conexas). Incluso a nivel
jurisprudencial, el TC se ha encargado de precisar estas diferencias al señalar
que: “(…) los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y

3. bienes de dominio público: sobre los primeros, el Estado ejerce su propiedad
como cualquier persona de derecho privado: sobre los segundos ejerce
administración de carácter tuitivo y público (…) los bienes de dominio público
son inalienables e imprescriptibles, deduciéndose de ello, que no gozan de
aquellas inmunidades los bienes que conforman el patrimonio privado del
Estado.”(1) En ese sentido, a partir de la vigencia de la presente ley, no sólo se
ha excluido una de las características esenciales de los bienes de dominio
privado del Estado, sino además, se ha modificado tácitamente una serie de
normas especiales que regulaban esta clase de bienes de Estado.
FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD
En el caso de la formalización de la propiedad, si bien ésta recae en propiedad
del Estado –generalmente de dominio privado– (2) y/o en propiedad privada,
ahora, sólo nos referiremos a la primera de estas propiedades,
por ser materia de la Ley N° 29618. Ahora bien, la competencia para formalizar
predios urbanos es de las municipalidades provinciales (Ley N° 27972) y de los
predios rurales, de los gobiernos regionales (Ley N° 27867). No obstante,
actualmente y de manera temporal, ambas competencias son ejercidas por el
Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, respecto de propietarios
informales constituidos al 31 de diciembre de 2004 (Ley Nº 28923, modificada
por Ley N° 29320 y D.L. Nº 1089).
La formalización de predios urbanos en bienes de dominio privado del Estado,
podrá darse tanto en predios inscritos como no inscritos en el Registro de
Predios. En el primer supuesto, se procederá a inmatricular el predio materia
de formalización.
En el segundo, según sea el caso, se podrá independizar o acumular el predio
o predios materia de formalización. En ambos supuestos, estas acciones, entre
otras, constituyen la formalización integral, que es previa a la formalización
individual (titulación) que concluye con el otorgamiento del instrumento de
formalización y su inscripción en el Registro de Predios. Similar regla se aplica
para la formalización de predios rurales (rústicos y eriazos habilitados) en
propiedad de dominio privado del Estado. Sin embargo, en ningún caso se
formalizará una propiedad de dominio privado del Estado mediante el
procedimiento administrativo de prescripción adquisitiva de dominio, ya que
este sólo es aplicable en predio de propiedad privada.
En consecuencia, si bien la Ley N° 29618 no exceptúa expresamente los
predios que son materia de formalización de la propiedad, no es menos cierto
que no resulta necesario en razón que la propiedad Estatal que se formaliza es
la constituida hasta el 31 de diciembre de 2004, es decir, con anterioridad a la
vigencia de la referida ley. Es más, de ampliarse el plazo de formalización con
posterioridad a la vigencia de la citada ley, tampoco requerirá de exclusión
alguna, de conformidad con el literal i) del numeral 14.1) del artículo 14º de la
Ley Nº 29151.
[1] Sentencia del Tribunal Constitucional, Exp. N° 006-97-AITC.
[2] También puede identificarse propietarios informales en predios de dominio

4. público del Estado, pero éstos podrán ser formalización previa desafectación a
predio de dominio privado del Estado.