EL OTRO SENDERO.Hernado de Soto.pdfYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYYY

HE) RNA NDO | „DE

EL OTRO
SENDERO

RIANR |

Prólogo

«E

ro os una do ésas.

“nuova un aspecto de los paises del tercer mundo al que tena-
ces estercotipos y projuicios ideológicos mantienen general-
mente solerrado.

Las buenas historias de la literatura no suolon venir con
su moraleja bajo el brazo; ellas nos alecctonan, a menudo,
indirectamente, y de una manera, AS autor no pudo pro
ver nl caso aprobaría (ONDA ASTM

diferencia de otros

ensayos económicos y sociales sobre América Latina, cuya
abstracción o charlatanismo los e ENEE A de toda realidad es-
pecífica, El Otro Sendero se muevo siempro en lo concreto y.

lors, de esos radis de sot pulse psa que COIE pero que

(GABA es ol que han elegido, por,

el Per y en este sentido constituye al-
go notable por la amplitud de sus hallazgos y revelaciones.
Pero, en verdad, el libro os mucho más quo eso. Luogo de des-
cribir la magnitud y complejidad que han alcanzado las ac
tividades económicas que se llevan a. ERE
de la ley en el Pera, Hernando de Soto GOR el que han cola)

zum 21 Oo Sendero

fundado por 61 en
seis años” ofrece una novedosa y!

Ella, a la vez que enfoca desde una perspectiva distinta la

problemática del subdesarrol aD

1
LA ECONOMIA INFORMAL

Cuando se habla de economia informal so piensa inmedia-
tamente en un problema, Esos empresarios y vendedores
clandestinos cuyas industrias y nogocios no están regisira-
dos, no pagan impuestos y no se rigen por las loyos, regla:
montos y pactos vigentes, ¿no son, acaso, competidores des-
leales de las empresas y tiendas que operan en la legalidad,
pagando puntualmente sus impuestos? ¿A1 evadir sus obli
gaciones tributarias no privan al Estado de recursos necesa-
rios para atender a las necesidades sociales y realizar ungen-
tos, obras, de. nfragstructura?

Hernando de Soto sostiene que esa manera de encarar ol
asunto es totalmente errónea. Porque en paises como el Perú
el probiema no es la economía informal sino el Estado.
Aquélls es, más bien, una respuesta popular espontánea y
creativa ante la Incapacidad estatal para salisfucor las aspi-
raciones más elementales de Jos pobros, No deja de ser una,
paradoja que este libro, escrito por un defensor de la liboy
tad económica, constituya una requisitoria contre la inept!
tud y Ta Haturateza discriminatoria del Estado on el tercer
mundo que en su severidad y contundencia no tiene acaso.
parangón y, por ejemplo, reduce a meros desplantes retóri-
cos buena parte de las críticas radicales o marxistas publica-
das on nuestros días sobre la condición del mundo subdosa-
rrollado.

Cuando la legalidad es un privilegio al que sólo se accede
mediante el poder económico y político, n Jas clases popula-

proto xx

res no los queda otra alternativa que la ilegalidad. Este es el
origen del nacimiento de la economía informal, que Hernan-
do de Soto documenta con pruebas incontrovertibles, Para
conocer de manera práctica el (GOSSES cı
Perú, el Instituto Libertad y Democracia montó un ficticio ta-
\emdewontogionesny tramitó, oficina tras oficina, su rocono-

cimfento juridico. Habiurdooididomonpagenmmingunssolien
salvo en aquellas instancias en que, de no hacerlo, ol trámite
quedaria. definitivamenie interrumpido. Do diez ocasiones
en que los funcionarios se lo solicitaron, en dos so vio obliga-

do a gratificarlos bajo mano. KOREA debidaments eilsill
puesto taller demoró 209 días de gestionos que exigieron una.
dedicación casi exolusiva de los investigadores del Instituto.
empeñados en la simulación y una suma de 1,231 délaros
(computando los gastos realizados y 10 doJado de ganar en
eso tiempo) que significaba 32 vocos el sueldo mínimo vital.

La conclusión del oxporimento: “legalizar” ynu pequeña in-
dustrie, en estas condicionos, est fuera de lasıposibilieisdes
de un hombre do rocursos modesios, como comenzaron sien:

dolo todos tos "informaloe™ det Port.

Si tener un tallor legalizado es algo tan costoso para un
pobre, disponer de una vivienda propia oleada y sacramen-
tada porla ley es algo todavía mucho más dificil El Instituto
de Hernando de Soto comprobó que si un grupo de familias
humildes solicita al Estado la adjudicación de un torreno
eriazo para urbanizarlo y construir, debon tramitar asflxdan-
temente durante sols años Jpnce meses por ministerios y
municipalidades y desembolsar, por persona, una suma.
aproximada dAASU AGAR (oquivalente a 56 veces el suel-
do minimo vital a la fecha) (CINE OHINONENONASEIEN
Rs enda o Pspendio callejero al-
canza contornos kafkianos días. de irúmatos, yan oosionde;
590.58 dólares (15 veces ol"suoldo minimo vita.

Las estadisticas que acompañan al estudio de Hornando
de Soto tienen con frecuencia, como las tres que he citado,
caráctor demoledor. Y ollas proveen a sus análisis y opinio-
nes de una poderosa lógica, La imagon del país que delines
esa armazón dto Os trágica y Abra Trágica pora
en esa sociedad el sistema legal parece concebido para. favo-
recer exclusivamente a los favorecidos y castigar, mante-

xx BE Otro Sandro

niénéolos en una permanente condición de fuera de la ley, a
los que no lo son. Y absurdo porque un sistema de esta indo.

Pero, aunque El Otro Sendero es implacable en su doscrip-
ción de lus fuentes y el alcance de la injusticia en un puis
dol torcor mundo, no nos deja desmoralizados y escépticos
sobre el remedio de eso estado de cosas. Porque la economía.
informal —sociedad paralela y, en muchos sentidos, más au
téntica, trabajadora y creativa quo la que usurpa el título de
país legal~ aparece on sus páginas como una puorta de sali
da del subdesarrollo que han comenzado ya a franqueur ro-
sueltamente muchas de sus víctimas, en un proceso quo está.
revolucionando desde su raíz la oconomía de la Nación, sin
que, curiosamente, parezcan advertirlo la gran mayoría de
quienes escriben y toorizan sobro el atraso y las iniquidades
sociales, del torcer, mundo,

Cuando los pobres que bajaban a las ciudades, expules-
dos de sus tierras por la soquía, las inundaciones, la sobre-
población y la declinación do la agricultura, encontraron
que el sistema !ogal Imporante les corruba el ingreso a él, hi
cieron lo único que les quedaba a fin do sobrevivir: inventar-
se fuentes de trabajo y ponerse a trabajar al margen de la
ley. Carecían de capital y de formación técnica; no podían
aspirar a obtener créditos ni a operar bajo la protección de
un seguro, ni de la policía, ni de los Juecos, y sabían que su
negocio estaría siempre amenazado por toda clase do ries-
08, Sólo contaban con su voluntad de sobrevivir, de mejo-
rar, con su imaginación y sus brazos, A juzgar por los cuatro
campos Investigados por el Instituto Libortad y Democracia
el comercio, la industria, la vivienda y el transporte~no lo.
han hecho nada mal. En todo caso, han domostrado ser
abrumadoramente más productivos en sus empresas quo el
Estado. Las estadísticas de EI Otro Sendoro son sorprenden-

Sólo en Lima, el comercio informal da trabajo a unas
439/000 personas, De los 331 mercados quo hay en la ciudad,
274 han sido construidos por los informales (el 83%). En
cuanto al transporto,.no_os exagerado aflzmar que los. habi-
tantes de Lima pueden movilizarso gracias a ellos, puos, so

Protege xx

gún las averiguaciones del Instituto, ol 95% dol transporte
público de Lima está on sus manos. Los informales tienen in-
vortidos en vehículos y la infraostructura correspondionto
más de 1,000 millones do dólares, Y 08 10 que #6 refiere ala:
vivienda, las cifras son igualmente impresionantes. La mitad.
de la población de Lima habita en casas construidas por los
informales. Entre 1660 y 1984 ol Estado edificó viviendas po-
pulares por valor de 1736 millones de dólares. En el mismo
Poriodo, los informales se las arroglaron para construir vi
viendas por la fabulosa suma de 8, 319.8 millones de dólares
(47 vecos más que el Estado),

Estos números son locuacos respecto a la pujanza de los
productores a los que la restrictiva lejalidad empujó hacia
la economia Informal Pero lo son, también, respecto a la
verdadera naturaleza do os9Tentidad que; en los países del
tercer mundo, se llama Estado y es casi siempre una carica-
tura de tal cosa. En este dominio, Hernando do Soto ofrece
‘algunas ovidoncias dosmistificadoras.

u
SUBDESARROLLO Y MERCANTILISMO

‘Uno de los mitos más extendidos sobre América Latina es
que su atraso es consecuencia de la equivocada filosofia de
Kberalismo económico que adoptaron, en sus Constitucion
casi todas las repúblicas al indopondizarso de España y Por-
tugal. Esa apertura de sus economías a las fuerzas dol mer-
cado las habría hecho presas fáciles de la voracidad imp:
rialista y originado las abismales desigualdades internas en-
tre pobres y ricos. Nuestras sociedades se habrían vuelto do-
pendientes e injustas por haber elegido el principio econó:
mico del laissez faire.

Hornando de Soto sale al frente de esa fulacia y prueba
que ella no resisle una investigación seria de nuestra histo-
ria oconómica. Suitesisjsogtin la-cual'el Pari Jamás tuvo una!
economia de mercado y que sólo ahora, gracias a la informa-
lidad, aquélla comienza a abrirse paso —aunque de una ma-
nera salvaje y Itmitada~ en aplicable a todos los paises lat
noamericanos y probablemente # cası todo el teroor mundo.

Kt Otro Sendero

La libertad económica fue un principio estampado en las
Constituciones que no tuvo más vigencia. real que la otra —la.
Ubertad politica la que rindieron siempre pleitesia ver
bal todos nuestros gobornantes, y, sobre todo, 169 más despó-
ticos. El régimen que en verdad imporó y sigue imperando
en nuestras economías, bajo el ropaje fulaz de “oconomía. so-
cial de mercado’, de Soto lo define como mercantilista.
El término se presta a cierta confusión, por la variedad de
definiciones de esa palabra que oncarna, a la vez, una etapa
histórica, unw escuela económica y una actitud moral. La
acepción on que aparece en'El Otro Sendero es la de un Esta-
do burocratizado y roglamentarista que antepono el princi-
plo de la redistribución al do la producción de la riqueza,
entendiendo por "rodistribución* la concesión do privilegios
y monopolios a pequeñas elites privadas que dependen de él
y de las que también os dependiente, El Estado no fue. en!
nuestros países, expresión de la coloctividad. So confundió
con el gobierno de turno y éste, liberal o conservador, deme-
cráico o tiránico, actuó generalmente en el orden económi”
co de nquendovaiengido patron mercantilista; Es dootr; legis
lando y Teplamentando A ÍEVOr de poquaños grupos de pre
sión —las “coaliciones rodistributivag™us lama de Soto— y
en contra de los intereses de las grandes mayorías a las quo
este sistema marginaba o permitía apenus disfrutar migajas
de la legalidad. El nombre de los individuos y las empresas
privilegiadas solía cambiar con las mudanzas gubornamen-
tales, pero ol sistema. se mantenia y confirmaba, de gobierno,
à gobierno, concediendo slompre a una pequeña minoría no
sólo, la rieueza sino también ol derecho a la riquezal
Ta liberlad económica sólo existió en el-papel antes de
que por fuerza de las circunstancias, los pObres de HUB TOS
‘paises empezaran a ponerla en práctica, abrumados por la
discriminación, de,que,eran víctimas, Ll, sisiomoy ensestezos»
0, no quiere decir solamente ese hibrido anómalo los Esta-
dos-goblorno—, sino, también « menudo, los empresarios Te-
galos, El Otro Sendero no ahorra criticas, ess olaso empresas
rial que, en vez de propiciar un sistema equitativo y promo:
tor, om el. que las leyes garantizaran la; libre competencia e
Incentivaran la creatividad, se acomodó al sistema mercanti-
usta y dedicó sus mejores esfuerzos a obténer ul favor oficial

Prétogo xx

de un monopolio, y aun hoy ~cuando la confortable casa en
que ha vivido se le ostá cayendo encima sigue entendiendo
la actividad industrial como una sinecura o una ronta en
vez de un esfuerzo encaminado a la creación de la, riqueza,

Un sistema de este cariz no sólo os inmoral. Es sobre todo
cormuptor e ineficiente, En él, el éxito no dependo de la, in:
ventiva y el esfuerzo sino do la aptitud para granjearse las
simpatías de presidentes, ministros y demás funcionarios
públicos do que, a menudo, significa simplemonte la aptitud
Para corromperlos). Eá los capitulos sobre “el costo de la le-
'galidad”;Hornando, do Soto reveln que para la mayor parte
do las empresas formales ul desembolso más Important, por
los recursos y el tlompo que demandan; son los trámites bus
ocráticos. Hilo implica, claro, que la vida económica está vi-
ciada de raíz. En voz de propiciar la producción de nuevas
riquezas, el sistoma, confinado a un círculo de beneficiados,
es disuasorlo do cualquier esfuerzo encaminado a tal fin y se.
orienta más bien a la redistribución de una riqueza que va
slendo'cada voz mas escasa: En semejante contexto, las que
proliferan son las actividades no productivas, puramonto pa-
Tasitarias, y prueba de ello es osa olofantiásica burocracia.
estatal que, para justificar su oxistoncia, establece, por ojom-
lo, que para inscribir un modesto taller un ciudadano ten-
ga que lidiar durante diez meses con once reparticiones mi
nistertalos, y. municipales. y. roourrir, por 1o-menos en. dos.
ocasiones, para no quedarse empantanado, al soborno. No es
de extrañar que, operando dentro do estas coordenadas, las
empresas del tercer mundo se queden rezagadas en su desa-
rrollo tecnológico y tengan dificultades para campetir on los.
mercados internacionales.

“Al mismo tiempo. quo un sistema mercantilista. condena.a,
una sociedad a la Impotencia económica, aherrojändola con
una camisa de fuerza que lo impido prosporar, establece
nas condiciones de vida, unas relaciones entre los indivi-
duos y entre éstos y el Estado, que inevitablomente merman
o anulan las postbitidades de que en ella funcione la demo-
craciu política. El "mercantilismo” tal como lo describe Her-
nando. de_Soto_se_apoya en un mötodo de producción, de,
leyes y normas legales que hace escarnio de las más olomon-
tales prácticas democráticas.

xxv El Otro senden

m
LA TELARANA LEGAL

‘Se dice que el niimero de leyos, dispositivos con fuerza le
gal decretos, resoluciones ministeriales, reglamentos, ek
supra an el Peru ol medio sillón. Es un cálenlo aproximado.
porque, en verdad, no hay manera de conocer la cifra exac-
la: so truta de un dédalo jurídico en ol que el investigador.
más cantoloso fatalmente so oxtravia. XéINSARESSNEONEE
TECIOOMEESUBYERPArece la «oración subconsciente de la
anomalía ólica que está ACA MARATA
nera el Derecho on el país (on función de intereses particula-
d0i 0Beiitsndeisiniensssgeneneiiy Una consecuencia lógica de
PATES ROC de QUE Cada disposición legal tenga, 0.
poco menos, otra que la enmiende, utente o reniogue. Lo
que, en otras palabras, significa que quien está inmerso on.
semojante pislago de contradicciones jurídicas vive transgro
diendo la ley, o CIA (Bt
una estructure de este semblante, cualquier abuso o trans
iusión puedo ono9niias noemi legalsamenionsecima y
Pestifique.

«ueno ceo estas loves y disnosit EEN
fuezza da Joy? Il usiadio-de-Hornando-de-Soto-muestra que.
Ale un porcentate infime —el 1%— de normas Ingles procs
den do la institución creada nara daras ol Purlsmenio-y
que la inmensa mayoría de ellas —9l 00% non dictadas por
ENEOUCHTEISEHUNGER> decir, por los ministerios y reparticio-
nes públicas, donde los funcionarios pueden concebirlas, re-
dactarlas y hacerlas promulgar sin interferencias, dobato,
crítica y, a veces, sin siquiora el conocimiento de los inten
sados. Los proyectos de ley que so presentan en el Parlamen-
to son públicamente discutidos y existe siompro la posibili-
dad de que los medios de comunicación informen sobre ellos
y sus beneficiarios o víctimas hagan conocer su opinión al
respecto e influyan de algún modo on la olaboración final de
la ley. Pero nada de esto sucede con la mayoria de las dispo-
siciones loan! COTES ArmenoS, regulan las activida.
des de los cludadanos, Ellas so cocinan en la sombra de las
¿almenas buroczäticas 64 os mimisioriosioromlosrontudios,

Protege xxv

privados de ciertos abogados), de acuerdo à la forza pera
‘iva de las “coniiciones redistributivas” cuyos intereses van a
SORRY SON PIONEROS E tat MEN QUE YE HO Solo Sl ei
“dadano común, sino incluso el especialista o el afectado por
1a norma novisima, no ostan en condicionos de conooer, coto
jor con él contexto jurídico vigente y acomodar el propio
quehacer en consecuencia

Cuando un pais del torcer mundo recupera o establece la
josuouracior lo siguio, que hi vulobrado eleccionos.inóso
menor penes qe hey-en el enr de prener que te
vida política: se ha diversificado y transcurre sin cortapisas.
Poro dotris de osta Tachada y, particularmente en la organt-
zación do su vida legal y coonémica, las prácticas domocráti
cas brillan por su ausencia y lo que impora es, en verdad, un
sistoma discriminador y olifsta que manejan on su provecho
winorías casi siempre. insignificantes.

Ta “Informalidad” es una replica do las mayorias contra
eso sistema que las ha hecho tradicionalmente victimas de
una suerto de apartheid oconómico y legal. RIA)
Jas loyos parecian pensadas para cerrarles ol acceso a. cosas
‘an olementelos como toner un trabajo y disponer do un te
cho. ¿lban a ronunciar a estas aspiraciones básicas de super-
vivencia en nombre de una legalidad en muchos sentidos
irroal o injusta? Repuagiasmmmimbiennmimlesetdede sa-
loros à lay calles & vender 10 que podían, montaron sue ta
ad
nales. Como no habia trabajo, lo inventaron, aprendiendo
‘sobre la maroha lo mucho que no sablan, y, haciendo det de
‘Neto virvud, admınistraron con sabiduria su ıgnoruncı. En
CAMPO POMO METTENT CON UH MONO DANS TAPA
ble, volviendo las espaldas sin el menor escrüpulo al ídolo
caldo y volcándoso oportunamente hacia la estrella ascon:
dente, Fueron odríístas con Odría y pradistas con Prado, be-
laundistas con Belsunde y velasquistas con Velasco. Ahora,
son —simultáneamonto= marxistas con Barrantes y apristas
con Alan García.

Pero lo que son, en vordad, profundamente, por debajo de
esas transitorias adhesiones túcticas, el libro de Hernando de
Soto lo muestra admirabiomento. Es decir, hombres y muje-
res que a fuerza de voluntad y de trabajo a veces sobrohu

Otro Sender

manos, sin Ia menor ayuda por parto dol país legal y más
bien con su hostilidad declarada, han subido crear más
Tuentes de trabajo y más riqueza en los campos en que pu-
dieron obrar que el todopoderoso Estado, mostrando a me-
nudo más audacia, empeño, imaginación y compromiso pro-
fundo con el país que sus compotidoros formales, Gracias a.
alos no hay en Lima más ladrones y vagabundos de los 4ue
infestan sus calles; gracias a ellos no hay más desocupados y
hambrientos de ios-muchos que tenemos: Si el problema so-
à

Pero, lo que más debemos agradecerles es que nos hayan
mostrado una manora práctica y efectiva do luchar contra el
infortunio totalmente opuesta a la quo, con una perseveran-
cla on el error que es uno do los más notables enigmas de
muestro tiempo, suelen recotar para ol tercor mundo sus
ideélogos y doctrinarios. AO AA
de Jos pobres no es el refuerzo y magnificacién del Estado
sino su radical recorto y disminución @josesseiscolectivismoy
planificado y regimentado sino devolVeR ar TS ETA,
Iniciativa y a la ompresa privadas, la responsabilidad de di-
Tigit la batalla contra el atraso y la pobreza, ¿Quién lo hu
Diora dicho gore EE ASEDIO
esos enjambiee te mtoufantes, para quien escucha el men-
saje profundo de sus actos concretos, no hablan de aquello
que predican sn su noubiy luniosideslogas Jergenmndisias,

la revolución, la estatización, al socialismo— sino de demo.
cracia genuina y auténtica libertad.

Esta es la tesis que Hernando de Soto defiende en El Otro
Sendero, con Argumentos soitdos. La opcion de 1a: libertad no.
te fers APCE SO TOME OF Mesto paises nt SI Lo,
das sus implicaciones Sólo ahora. de.la.Lanora moods
visible, por acción espontánea de los pobres on su Icha por
sobrevivir, ella comienza a ganar terreno, imponiéndose co-
mo una opción más sensata y eficiente que las aplicadas se-
cularmente por los conservadores y los progresistas para
vencer ol subdesarrollo A
Glas idéolégicas, coincidieron stompré en Tefarzar un Estado
sin Soi en TO RG Dis acceso ueneidondenquitiner
de ean sistema de cormpeión. Ineampeteneie y favoriten
ue se repito, como una pesadilla, a lo ancho de todo el ter-
cor mundo.

|
}
|
|

Prólogo xavi
Iv
LA ALTERNATIVA DE LA LIBERTAD

Que en El Otro Sendero la alternative de la libertad ap:
rezca como la elección resuolta de los pobros on contra de
Ins elites, no dejará de sorprender a muchos. Porque uno de
Tos tópicos más arraigados sobre América Latina on los Wt
‘mos años es que las Idoas cconómicas liberales son el atribu-
to más característico de las dictaduras militares. ¿Acaso no
as pusieron on práctica los “Chicago boys” can Pinochot cn
Chile y Martínez de Hoz en Argentina con los resultados car.
NOAA sas políticas Kborales no hicte-
ron más ricos a los ricos y más pobros a los pobres en ambos
países y no precipitaron a éstos en una crisis sin preceden-
tes en su Jisloris de la que ain no. 50 rocuperanz

La libertad os una sola v ella es obviamente incompatible
con regimenes autoritarios o totalitarios. Las medidas de li-
beralismo económico que ollos puedan tomar serán siempre
rolativas y ostarán —como ocurrió en Chile y Angontina— las-
tradas por la falta de la complementaria libertad política,
que es la que permite la ovaluación, perfeccionamionto o
rectificación de toda medida que, al implementarse, da re
sultados distintos u los deseudos. La libertad económica os la
contrupartida do la libertad política y sólo cuando ollas so,
funden on una unidad, como el anverso y el reverso de una
moneda, son operativas y genuinas. Ninguna dictadura pue
de sor realmonto “liberal” en materia económica, porque el
principio básico de esta filosofia es que no es al poder políti-
co sino # los ciudadanos independientes y soberanos a quie:
nes corresponde tomar las iniciativas —los esfuerzos y Jos sa-
crificios— encaminadas e. decidir el tipo de sociedad en la
que van a vivir. La función del poder politico es garantizar.
unas reglas de juego tales que aquellas infctativas puedan
ser tomadas de manera equitativa y libre, Y ello requiere un
consenso mayoritario sobre estos principios, untorior a su
materialización, que sólo el sistema democrático puede dar.

‘También dentro del liboralismo existen tendencias extre-
mas y actitudes dogmálicas. Son las de aquellos que no os-
tán dispuostos a rectificar sus idoas cuando éstaa no aprue-
ban ol examen decisivo para cualquier programa político: el

vun 24 Gto Sendero

Sn hy dale conics ls disen

do aquellos abismos se hayan roducido a proporciones razo-
nables se podrá hablar de reglas de juego vordaderamente

. las
mejor concebidas y más puras tienden invenciblemente, en.
la práctica, a favorecer a pocos y perjudicar a muchos.

Lo fundamental os que este Estado recuordo siempre que,
antes de redistribuir la riquoza, hay que producirla. Y que,
para conseguirlo, os indispensublo que la noción estatal son
lo menos obstructora de la acción de los ciudadanos, ya que
éstos saben mejor que nadie lo que quieren y lo que les con-
viene, Devolver a la intciutiva y ol empeño de los ctudadanos
aquellas tareas que ha venido usurpändoles o trabando, y li-
mitarse a operar en aquellos dominios específicos, necesa.
rios a la Nación, o en los que la ompresa privada no está en
ndiciones de hacerlo, no significa que el Estado se dobili
tará hasta lu consunción. Un Estado grande no es sinónimo.
de fuerte, sino, en la mayoría do los casos, de lo opuesto.
Esos inmensos entes quo en nuestros países drenan las ener
gías productivas de la sociedad para alimentar su estóril
existencia, son, en verdad, colosos con pies de arcilla. Su
proplo gigantismo los vuelve torpos o Ineptos y su ineficion-
cia e inmoralidad los priva de tado respeto y autoridad, sin
Jos cuales ninguna institución u organismo puede funcionar
cabalmente.

El Orro Sendero no idealiza la informalidad, Por el contra:
rio, luego de mostrarnos sus logros, nos describo las limita-
ciones que vivir al margen de la ley impone a las empresas
informales, impidiöndoles crecer y planear el futuro, ospe-
clalizarse o protegerse (contra riesgos como el robo o ol st-
niestro) y lo vulnerables quo son a cualquier crisis, Nos ilus-
tra, también, sobre el apetito de legalidad que delatan mu:
chas acctones de los informalos, como, por ejemplo, la ansie-
dad del ambulante por cambiar la callo por un puesto fo
en el mercado, y la multiplicación de obras de saneamiento.

Prologo xx

y ornalo callejero por el vecindario apenas consigue títulos
de propiedad para sus viviendas. Pero, aunquo no embellez-
ca ni sobrevalde la economia informal, este estudio nos deja
entrever, en la fecundidad y animacion desplegadas par los
informales, lo que cabría esperar sl toda esa energía produc
tiva pudiera desplogarse libremento, on una auténtica eco-
nomía de mercado, no transgrediendo la ley ni acosada por
el Estado-gobierno, sino amparada por aquélla y promovida.
por ésto,

El Otro Sendero defiende un proyecto social que supone
una transformación de la sociedad no menos profunda que
la que quisieran los sectoros ideológicos más radicales, Por-
que significa cortar de raíz con una antiquísima tradición
que, por Inercia, ogoísmo a ceguera de las elitos políticas, ha
1do consustanciándose con las instituciones y los usos y cos-
tumbres del país oficial. Pero la revolución quo oste estudio
analiza no tiene nada de utópico. Está en marcha, hecha
realidad por un ejórcito de victimas del sistema imperante,
quo, al rebelarse contra ésto en nombre del derecho al traba-
jo y a la vida, descubrieron los beneficios do la libertad.

Marlo Vargas Llosa
Londres, agosto de 1996,

05 métodos y la Investigación que constituyen esta.
obra ni mis dudas respecto de por lo mo-

lan

vo

's decir, cuestioné desde un principio los planteamientos
de aquellas oscuolas que enseñan que, entre nosotros, los po-
bres son tan pobres, las deslgualdados de ingreso tan gran
des, la explotación extranjera tan pervorsa y la herencia. que

hemos recibido tan distinta de aquélla de los paísos avanza-
dos, que los mecanismos e Institucionos que han permitido el
desarrollo en otras partes del mundo no pueden funcionar
en nuestro pedi

© comencé esta tarea buscando ángeles y diablos para
asi convenientemente atribuirles las buenas cosas a. los pri
meros y achacarles las malas cosas a los sogundos. Toda so-
ciedad, como toda porsona, tine elementos malos y buenos.
Lo interesante ora más bien indagar si los incentivos de
nuestra sociedad alentaban los unos en perjuicio de los
otros.

la ind

xxx Im Otro Sendero

lex. Eso derivó mi atención hacia ciertos tipos do informa
ción y ciertos métodos de obtener y analizar 0sos datos,
Igualmente, le dio relieve a la Imporianciu que iban a tenor.
mis informantos, asesores y colaboradores, Con estas const
deraciones, Ja Investigación. se- desarrolló como un proceso)
continuo de analisis, comprobación de hipótesis y nuevos
:analisis descritos con mayordderallajen el Compondio Tec
‘Nico, que es el primero de los tros apéndices de oste libro
hasta que, por un refinamiento gradual, so llegó a las obser
vaciones y conclusiones descritas en esto libro.

Ahora bien, esta tarea jams so hubiera emprendido si no
fuera por Marto Vargas Llosa: 61 sugirió la, idea de que esto
tomara la forma de un libro, me desafié a ejicutarlo y alentó
continuamente sus progresos. El as definitivamente el culpa
ble_de todo,

Desde 1879, cuando inicié contactos personales frecuentes
con empresarios y trabajadores informales, hasta 1993, Cuan
do comencé a preparar el Libro, GYIGS MU USMpO Mr para,
hacer gutrevistas y observaciones in sia: A medida que reco.
gla más formación y se cusjaba en mt Mionte el significado
del fenómeno, me di cuenta de que un buen estudio tenía.
que desarrollarse en equipo. No solamente porque el tema
era demasiado vasto para una sola persona, sino porque, so
bre todo, se requoría el(GOHEUISoMerprofestonales!aeidivErsa
formación para poder invesiigar y analizar adecuadamente
Iagrenlidad percibida, Bre necesario un esfuerzo inlerdisei
plíñaro que \provechsttallalUseniGala6SHGHSELE® do 1061858
Aropólogos: el análisis, las teorías y o! qazonamiento de aho-
“gados y economistas) los sistemas para desarrollar investiga-
ciones interdepondióntes que dominan los ingenieros de
proyectos; y la capacidad de los oscritores para docir las co-
sas de manera que todos puedan entenderlas.

Mi contribución fue la del empresario: MTMIRTGETEUNEN
¡aentifiqué mis limitaciones, conseguí-los- recursos con los
cuales podía alcanzanos y suplirias, respoctivamonte. Prime:
FO Organics dos simposiós'ton cuyas utilidades financié los
primeros estudios y la elaboración de propuestas para las
fundaciones. Luego, una vez obtenida la financiación, hios

lo que siempre he cond Oomomhpuntofuerte. roll
ol magnifico equipo que hoy día constituye el Tnstitito Liber-
tad y Democracia (ILD) y contactó & excelentes asesores. To-
908 ellos son los verdaderos autores de este trabajo,

Prefacio xxx

El ingeniero Manuel Mayorga La Torre es, para mí, la f1-
gura más importante en la ejecución de esta tarea. Como ge-
rente general del ILD, y con su preparación como director de
proyectos, organizó e hizo rendir a todos los equipos; en es-
octal so responsabilizó en conseguir datos, procesarlos en.
computadoras y elaboraslos para su consideracién analítica.
Adomás se encargó de manejar todas las operaciones del Ins
‘tuto y, con ello, me dio el tiempo necosario para dedicarmo
al libro cada vez con mayor frecuencia, sobre todo desde
1985.(A veces Te creo cuando me dico que no hay gran difs-
rencia entre realizar el proyecto de una central eléctrica y
dirigir las actividades. del ILD.

Tufs Morales Bayro ba conducido la Thayoria de investiga-
ciones económicas y, en especial, los estudios AMRRANEIEEOS-
to beneficio Sobre los cuales descansa lo escrito en esta obra.
Su vigor, su imaginación y su habilidad al frente de nuestro
departamento económico han sido contribuciones invalora-
bles para el libro y el sustento técnico de los apéndices, En
este mismo campo deben jncluirso los aportes especiales de
Jorge Fernández Baca, Kota Rulz, ESPIANAO Chávez, y César
Burga, destacados profesionales de la ciencia económica.

En la elaboración del Libro como tal, mi más cercano colu-
borador ha sid6/Enriquo, Ghers Silva, unsbrillanteabogado
de 25 años que comenzó-a trabajar conmigo hace más de
cuatro, Enrique es un admirable antodidacta en la lógica del
FzOnEmiento¡oconómico, Todas mis ideas han sido discuti
das con 61 antes de ser escritas. Es mi crítico más foroz o in.
solento. Además, tiene una visión do las cosas, una cultura y
una capacidad de investigación y diagnóstico tan especial y
enriquecedora que esto lbro no sería lo mismo sin su contri-
bución. El Perú, estoy seguro, habrá de conocerlo mejor y
confirmará sus méritos.

Mi segundo colaborador en ol libro os Mario Ghibellint,
tro joven de 26 años, El os un literato, ganador de varios
promios de literatura y guionista do programas televisivos.
de éxito. Como tal, no sólo es un artista, sino un hombre
ideal para trabajar on equipo, flexible y con un dominio üni-
co para que lo escrito so entienda con ol mínimo de palabras
y de jerga técnica posible. No hay frase que él no haya revi-
sado, reestructurado, aprobado o oscrito.

Nelly Arakald organizó como nadio nuestro trabajo, y se
encargó con eficiencia y pacientemente de mecanograflar

xr LB Otro Sendero

las sucesivas versiones y do archivar cientos de documentos,
Yo creo que es la mejor secretaria dol mundo.

El ingeniero Daniel Herencia y su oquipo se encangaron
dol proceso de computación, asogurándoso de la exactitud de
las cifras y los métodos do cálculo. Maria Murillo, Mariano
Comojo, Alberto Bustamante y sus colegas y asesores elubo-
raron muchos de los conceptos utilizados en las partes de vi-
viends y en la £Agenda para dl'cambio”. (v4n Alonso 6Ont
THUG ASSATTONO Aerinestigación sobre. ambulanias.y-descu-
brio los mercados tnformalos de-Lima: Orlando Eyzaguirre y
su grupo de encuestadores realizaron sondeos y recogieron.
valiosos datos en asentamientos informales.

Todos los trabajos del ILD, incluyendo este libro, han sido
revisados y corregidos por Roberto Mac Lean Ugarieche, Tio-
nato Vázquez Costa, Alberto Bustamante y Franco Gluffra.
‘Tengo el saludable hábito do consultar con ellos mis iniciuti-
vas porquo suben orlentarlas y ponderdrlas. Franco ha edita-
do conmigo la última versión del libro y, como articulista
principal del ILD, se encargó de su corrección en imprenta.

Decenas de personas que no integran el ILD también con
Iribuyeron con sus valiosos conocimientos, No habría lugar
para nombrarlos a todos, ni a-nuestros centenares de infor-
mantes; muchos de ellos, en razón de sus vinculaciones con
la informalidad o la autoridad estatal, apreciarian no ser
mencionados. Sin embargo, puede y debe destacarse los
aportes especiatos de Carlos Ferrero, Ruben Cácores Zapata,
José Yi Li, Ricardo Talavera Campos, Lucrecia Maisch Von
Humboldt, Alfredo Coss! Bunson, Víctor Carrasco, Tomás
‘Unger, Carlos Aramburú, Folke Kafka, Luis Pásara, Reynal-
do Susano, Fernando Iwasaki, Víctor Montero, Jaime Robles,
Luis Oliveros, Angel Rivera Marca, Jesús Elías, Eduardo de
Rivero, Juan Carlos Tafur, Elio Távara y Raúl Saco.

También han contributdo, absolviendo consultas o eseri-
biendo memorändum sobre tomas puntuales, varios profesio-
nales extranjeros. En especial me gustaria nombrar a Dou-
Blass Uzzell, antropólogo del “Social Science Consortium’,
quion me enseñó lo poco que conozco de antropología e ini
ció nuestros trabajos de campo, y a Warren Schwartz, de
“Georgetown University”, quien más ha contribuido a ins-
truirnos a todos en la disciplina de “Law and Economics". En
ese mismo campo han colaborado también Robert Litan, del
“Brookings Institution”, y Saul Lovmore, de “Virginia Univer-

Paco ANN

sity", así como Paul Rubin, de “City Univorsity of New York”
En lo quo so reflere a la ostimaclön de la magnitud de la eco-
nomía informal y al impacto dol Derecho sobre olla, nuestro
principal asesor fus Michael Block, de "Arizona University”.
En la determinación de los costos do la informalidad fue
particularmente útil ol trabajo realizado por Stoven Salop,
de “Georgetown University", y Peter Router, do “he Rand
Corporation”.

Douglass C. North, do ‘Washington Univorsity" on St.
Louis, Joe Reld y Gordon ‘Tullock, do “Gorge Mason Univer
sity’, y Francisco Cabrillo, de la “Universidad Complutense
de Madrid’, rospondieron cuestionarios que nos ayudaron a
conocer mejor la historia. del mereantilismo.

Hago extensivos mi reconocimiento y gratitud a todos mis
colegas, asesores e informantes. Sin ollos esta obra no hublo
va sido posible, pero debo aclarar que sólo yo soy responsa
ble de lo oscrito. A posar dol valiosisimo apoyo técnico que
me brindaron, no puedo involucrarlos como autores do una
obra que contiene, en buena cuenta, un mensaje político
personal

No creo que sea presuntuoso hacer una recomondaciôn a
mis lectores: si bien este libro será controversial, porque pro
‘pone la suporación del status quo —y el status quo lo conviene
a mucha gento- no deseo quo so pienso quo es inmecesaria
“monte agresivo. En primer lugar, porque su objetivo explici-
10 es sustituir ln opción de los cambios azarosos por una al-
Ternativa pacifica y deliberada. Tampoco es un libro contri
Jos funcionarios públicos, porque munca he pretendido sos
Inyar los esfuerzos de muchos do ellos por mejorar honesta y
honradamento la situación del país. Finalmento, porque
no protendo llamar morcantilista a otros empresarios: on
una sociedad mercantilista, todos los que hacemos empresa
= yo mismo me Inciuyo- estamos obligados, en algun grado
u otro, a comporlarnos “morcantilistamonte". Nuestra crit
co, so verá muy claro, no so dirige a las personas sino al
sistoma.

¿Cuál os la finalidad de esta obra? ¿Por qué hice este le
15103 Una sola respuesta dio sentido a este trabajo en los últt-
‘mos años; ¡ONO UAG IO Y Pra; don-
do la intoligencia y In energía de lo gonto ostön empleadas
Gn hacor cosas productivas y en lograr cambios políticos be
neficiosos; y porque me niogo u aceptar una sociedad dondo

xxx U Oo Sendero

los esfuerzos se pierden en obtener privilegios de la ley y
donde la arbitrariedad del sisloma estatal castiga ferocmen-
te nuestras esperanzas. Son estos obstáculos los que nos cie-
rran el paso en el camino hacia la liberaciön.

i 5 ee

! } Capitulo I
Introduccion

| ap ern niet

' y seston dol Porá ha exported sl cabo más

| teen

| ho cubo no sen producido como un ocho único dele
i A lees ree on eee ee

| ‘indo peulsinamenfe un orden que Parvis Inconmovble

La ciudad peruana ha dejudo de ser el pogueño lugar familiar.
que todos conocían para transformarse on una populosa motrópoli

| | poco a poco vienen reemplazando a. las tradicionales.

} iversos de Tas Triluras que se
| | cocinan on las calles nos Logan mezclados con tonaditas andinas,
| ‘quo no se sabe de dénde proviencn.

a co u nee nen

1
| res loto o dls
bles, llegondo a transforma radicalmonto ciertas áreas de la ma-
| ‘nufiictora, la distribución minorista, la construcción y el transpor-
| to, El destarto y los corros que rodean las ciudados han dojado do
| ser un paisajo pasivo para incorporarse a ellas, El estilo europeísta
| que las caracterizó ha dado paso a una personalidad cobriza y tu-
|

rencia,
A tradicionales, son de origen popular. Ha aumontado la movilidad
vertical de las personas. Se han alterado los patrones do consumo
n y los gustos solootos y suntuarios de la vieja sociedad urban:
(1) sido desplazados por otros más oxtondidos,

BE Ot Sendero

raja astro y Zarzuel por el ino; lata os sal toi:
Gece Malena IISTOMNIOG Es general lo lomo ha sucedido
con solos consumos quo la conoontracién demográfica ha pues
do ul seance de todos (ENERO NECE TO VIAGRA
mesa, Dire do Consumo más solo cono lus vinos y las ares
Fax decaldo proposcionalzanie « lo largo de cotes décadas

También en ol pecto rllgioso of Porü ha experimentado canı
bos signets vos BL eo, dentlnoado con el orden trade
cional ha perdido tereno frenia à nuevas conestones coma Jas
prolesiamtos,corlomásicas y, muda Menton Cros vor
aan > sincticas como ln "Asociación Evangôlen de la ML
on trol det Nuovo PACTO Universal” “Sanita y Deuter de

leo popalas y, no roconoctdas por Ia eles, como lo LSE
© Sart Colonia, «tan dosplazunde en la devoción local a Sont
ome do Lima y otros santos tradicion

Todo alo consituyo una nova identidad cultural que reclamo.
vers retrotada so:ulmente Asian llamo Mahle
ue tendo a reomplacar al folklore AÑO y La sles oil. >
el truefo de determinadas formas de comunicación programas rar
¿ies tolnovotas, que se rofaren o rojas partes denis de
sta mueva Identidad. ejomoliAcan claramente ol cambio produc.
do. Las págtoas socalos y los aspacios televisivos dedicados & mos
{rar la forma de vida delas clas alas han ido gradusimento 40
saparecionds. Priman anora Ina crónicas polldales y los progra
‘mas de diversion popular que los nostálgicos clean de “hue.
tes

Paralolemente in gontottareomenvado à invert más en gu pre-
MARGES ha IncremönliHß notablements la participan po
PUlar n Ta educación secundaria y superie, y han proliferado ip
0 gönoro de academias e Institutos que brindun toración barata
y prcica on las más diversas materias y que funcionan en lo que
Aueron antas las manalones de le arslorade.

TAS SAY alla Ban deseubiert quo, de un lempo a ota parto,
en restaurantes, playas, avlones, directors y hasta en Palacio de
Goblerne tienen que eodearse con genta de origen popular. Por
dll, en muchas cas han optado por recurso an su cada vez más
roducido mundo y consolarso con la añoranza de un tempo que
Larmino. Existo gente que ve atrinchora an exclusivos barrios ri
¿bncialo, frecuenta lubos quo no parecen haber sido locados por
al ompe, tant enla medida de 1 pido por avenidas abla.

jae y munlion costumbres que lo llevan a una segregación social
y ractal de facto, “ ha
Hon surgido al mana tiempo nuevas organizaciones que int.
com ponor o establecer a otro ala! algunos delos valoras y
(cos que un estaban perdiendo. Los cubes departamentales

parroquiales y deportivos, los comitée vecinalos, las asociaciones.
de ambulantes y aun los comités de transportistas hun procurado
obtener el bionestar de sus afiliados a lo largo do los años, En la
ciudad, la familia ampliada” ha venido a convertirse en una red
do rolacionos comerciales o productivas: actividados econémicas
desarrolladas entre “primos” y "tios" son ahora cosa corriento.

Estas orgaalzaciones han empezado también a adquirir un pa-
pel preponderanie frente al Estado, u medida que las actividades
económica a las que se encuentran ligadas han crecido. Do esa
manera, la provisión de Infraestructura básica —calles, agua, dasn-
200 y electricidad (INCOREFIEAÓN AO RiBESaS® Kpiseineisnrder
‘servicio de transporte y wun Ta wdminisirmcton de justicia y el man
Tonimiento del orden pilblico,en mayor o menor medido, han doje
do de ver exclusivamento alendidos por al Estado para serlo jam
bién por estas muovas organizaciones.

A retroceso del Estado ha venido aparojado el retroceso de la.
sociedad tradicional. Conforme ha ido aumentado Gl papel de las
nuevas organizaciones, los gremios han perdido poder y In pobla-
ión sindicalizada privada ha docrocido porsistontemente 6 tal x
tromo que hoy en día constituye sólo el 4.0% de la población econó-
micamonto activa.

Lo preocupante es que ol espacio abandonado por el Estado en
su repliague ha sido ocupado sólo en parte por esas nuevas organt-
2aciones. Al parecer, el restante ha sido ganado por Te vihlendin
Asaltos, seruastros, violaciones y doscuartizamientos Han coincidi
do cow una creciante agresividad en of tránsito y una falta de segu
vidad en las calles. Las fuerzas policiales se han visto prograsiva-
mente rebasadas, 6 incluso algunos de sus miembros se han con
‘vortido on protagonistas do oscándalos y on avozados deligcuontos.
El hacinamiento humano y la promisculdad on las cárceles provo-
can constuntemente episodios sangriontos y engondran una crim!-
únalidad mayor que se esparco por la ciudad cuando los delincuen.
tes so fugan, inclue (8/8 COMplICIARd Gon |ss|esTOAIGAD La violon
cla resultante ha obligado w las personas a defenderse como
pueden: todo tipa de armas, Incluyendo ametralladoras y ascope
lus de repetición, fEUECNAANES de UEIGAOS YUadosy hasta.
inexpresivos guardaespaldas son ahora de uso corrleäte. Asi, cada.
dia nos vamos pareciendo más a lo que Jus polículas cinamatogrd-
cas han resumido on la ofensiva caricatura do una república.
bananera.

La gente poco à poco go ha Ido acostumbrando a vivir fuera de
la ley. Aun el robo, la usurpación o la toma de fábricas ss dan co.
mo cosa de todos los días, sin que incomoden mayormente la. con-
ciencia de las porsonas. Inclusive algunos dellnouontes so han con.

D 1 Otro Sendero

vortido an Aguras públicas, como resultado de la constante apolo-
Gla do que han sido objeto,

Do osa forma, una completa alleración de los medios y los fines
trastocado Ja vida social, u tal punto que hay actos que formal
mente son delstos, pero que Ja conciencta colectiva ya no toprunba,
Un ejemplo particularmenis Linstrativo es el del conirabundo. Dos
de la señora arustocrática nastuiel hombre más humildo adquieren
artículos do *s* procedencia. Nado tien ya escrúpulos frente WA,
por el contrario, Tos PATEOE una expocto de desafío a la viveza per.
sona! o una FePRO RE GUE Se tomar contra ols Estado:

Esta progresiva incorporación de Ye violencia y al ESS à lu vic
‘da cotidiana ha Ido aparejada do una multiplicación de la misoria,
En términos genorales, el Ingreso real promedio de los poruanas ha.
docaido persistentomente desde haco diez años y ahora tiene dl
mismo nivel de hace vetato años (CAS) IO BARATO O et tan
‚297 todas partos (églones de pordiowsron, lavacarromy, ‘pajaros!
Huile avalanzan cía y noche sobro los Trans pidiendo"
una propina. EfOrnOs MUSEOS dESMUAGR pululan por callos que
apestan à ori: NIROE Ad y lullados reclaman en car
aa esquina una: Et,

„AT hEsmo Tiempo ha comenzado a crecer la preocupación de la
Glee civil or la cosa pública. LEE ln IevaNNAGIóny la.
DONNER OEM) entre otros temas, han dejado de ser mistorios pro
los de ciertas elites para convortirse en puntos de debate on loo
‘xo todo o! mundo tiene algo que decir. El gobierno so ve obligado.
A justificarse ante la opinión pública, y la aceptación o rechne de
sia, se ha convertido, a gu vez, en un valor político susceptible de
afectar au estabilidad.

Así, hun surgido actitudes dofinidas frente al Estado, La buro:
cracia na perdido prestigio socia IA aludadanía ds ha rollende
la necesidad de corromper a los funcionarios para obtener al reco.
Socimionio de sus profensiones, El centraliomo. tradicional ch

suesfra sociedad, ha resultado claramente incapaz de rospondar a
Jas múltiples necesidades do un país en transformación. RER
cienola do 106 tribunalos ha ocasionado uma crecionte desazón y
Pérdida de confianza en Tos LIOCAnIKmOR establecidos para hazar
FBEBStAFET DEIBEND)S« Ta alimentado de osta manora un creciente
DÉCOMPTE contra el status quo que, al coincidir con el progresivo.
incremento de las nuevas actividades, ha provocado una paulatina
pérdida de vigoncia social del Estado.

En esto contexto, más peruanos han aprendido a negociar oon
el Estado la concesión de todo género de privilogios que los parmi
tan sobrellevar lay dificultados. ($858 Acantundo, asi, Th poliza
ción de nuestra sociodad. Pequeños grupos de interes Juehan entre
‘1, causan quicbras; anvolucran funcionarios-públicos. Loa gobier”

introducción: 7

nos aubastan privilegios y destruyon la seguridad del Dorecho, Sa
da y se quita a través de la ley mucho más de lo que la moral per
‘ite, Muchos medios de informacion dependen de la banca o ayu-
da astatales y por lo tanto so someten al poder renunciando a su,
Gupacidad de donuncia o inclusive a describir Wa €08A5 con objoll
vidad, de tal modo que hay, quo rocurrir a mAs de un mediada
formación para poder conocer realmente los, hechos.

“Todo esto ha estimulado un cambio abraptole actitud rento à
la sociedad: Ha surgido ol terrorismo como una alternativa violen"
ta frente al estado do cosas, poro ha surgido paralelamonte una
"nueva actitud frente a lo peruano) Algo axi como sı los grapos inte-
Teotuales dol pats buscaran Felugiarse on un supuesto candor idil
co del hombro andino, que no estaría corrupia por esta decaden-
cla. El propio movimiento fercorista plantea hacor “la: guerra po
ular dot Campo a la ciudad”, como si de Jo profundo del Pará hü-
Dblerarque trar la fuerza regeneradora quo ayudo a oxplicar todos
stos cambios

Tas cosas han cambiado en ol Port. Si bien cs cierto que en al:
gunos lugares del paix se sigue viviendo como hace siglos, el muevo.
ritmo de la historia so marca ahora on las ciudades y es alli, más
que en el campo, donde hay que buscar ol significado o la respues-
ta, a los cambios acontocidos. fl prosonto Na tornado poro.
‘terse. Nuda será como antes; el pasado no regresará.

10 LAS MIGRACIONES

‘Todos estos cambios empezaron cuando la gente que vivía en
comunidades autosufleientes en el agro comenzó a trasladarso ha
da las cludadesaltecando por completo la larga tendancia histört-
ca que la habla mantenido aislada. Como ya hemos visto, on ol pe-
ríodo que media Gnlre 1040 y 1901) la HOBINEIEN Urban GAD so
GLEE (1924 millones pasa 6 418) en tonto quo la rural ape
nas aumenta en un tercio (de 47 a 62 millones), Así, mientras quo
on OO IATA CORA IBERIA la población total y
la urbana: el 39% on 1081 estos porcentajes 58 TAvigen, Esto signi-
fico, sencillamente, que en 1940 dos de cada tros pervianos vivian
a el campo y que, on cambio, on 1981 dos de cada tres viven en las
ciudad.

Si se toma en consideración, adicionalmente, que «AVID ls po-
blación fUFAL Ora AAA) 1. GFbanalitcaimionto 0l 16% y
que hacia 1676 la población campesina seguía siendo el 80% fronte
al 20% que ostaba on las ciudades, rosaltaré aun más la radical
dad del cambio ocurrido en los SAME. Se ha invertido el
histórico predominio xural de Ja población an favor do los centros,
poblado», de ba modificado sustancialmente Tas condiciones dal ha-

21 Om Sendero

Zitat de Jos pecuunos y se ha pasado do una civilización agricola a.
"una CIVINZACIÓN “UFBAGA.

Esta urbanización voincidi6 con el rápido Incremonto de la po:
blación en todo el pais. Hasta oso momento, el crecimiento domo.
grafico habla sido más bien lento GA FOSA Aus InoxactIligs, 105
00508 nacionales de 108 dos siglos pasados roveld para con comu
ia una (ES ANUAL moco, dor crocimaionto del OBEN oxto sigio, sin
embargo, entre THOSE Población total creco más de dos vo
cos y media, pasando do 7 millones a. prácticamente 18.

En ol caso de Lima este incromento es sustancialmente mayor,
La capital ha crecido 78 veces en el período al que hacemos refe
rencia, De csta manera, de albengar al 80% de la población del
pais, ha pasado a albergar al 26% Por cierto, tantbión en las de.
más cludades do la república aumentó la población llegando a al
cauzar, on la última década, una taza de crecimionto mayor que la.
de Lima,

En términos generales, el procoso de urbanización poruano ae
desoncadoné con las grandes migraciones del campo a la ciudad
ue, sl bion comenzaron un poco antes, estan Fogistradas por las
estadísticas nacionales dosdo MORAS, en ol caso de Lima, entre
ese año y 1961 los migrantes han aumentado 02 voces, 46806000
800.000.

‚Sin ombargo, el aporte de la migración al crocimianto de Ja ca-
pital os superior al número do los migrantes mismos, NÓNUE BUE)
mujeres tionen una: fecundidad mayor que-las nativas y sus tujos
flenen on Lima una tasa de morialidad menor que ere campo.

Ello puede ilustrarse con YE ojomplo. En 1081 Lima sólo habría
tenido 1445000 personas, en Jugar de los 4'000,000 que fueron ca
sades, si desdo 1940 no ubiera habido migraciones. Dicho de otra.
manera, en 1981 las dos terceras partes de la población limeña
eran migrantes o hijos de migrantes, mientras que la para parte
restante era propiamente nativa. QuE, pues/en Svidencla Guapa,
nlgrución 0 un factor imprescindible para explicar las cambio
‘oourridos

No obstante, resta explicar por qué ocurrieron esas migraciones,
Como en la mayor parts do fenómenos sociales, exteton muchas
causas concurrentes.

Ea más visible es la construcción de carreteras, Dospuós de
la Guerra del Pacifico ompezi-en et pale un proceso de rmordona,
miento total quo, ontre otras cosas, involucró la tarse. de nteroo.
nectaslo por carretera, frente a la construcción de ferrocarriles y
al cabotaje, que habían sido hasta entonces los modelos Iradicto

A comienzos de siglo la longitud total de las carrateras no exco-
Sfa los 4.000 kilómetros, Lx 1981, en cambio, era de alrededor de

Introduccion »

60,000, En el entretanto, (TRPMGICSMCHTEISEVatpaprobeda on
(boy os planes viales nacionalos, cBtre otras pólíticas, habían
transformado caminos inconexos rehechos sobre antiguos trazos
incaicos y colontalos <i ieel BOHIe de carrdleras, la cual so
convirtió wn la buso material indispensable para que la migración
masiva tomara lugar, y(AENIAO admis) Un ereclonto anhelo del
los camposinos por la ciudad.

posterior desarrollo de otros MOMENT hu side,
a aliciente adicional para el incremento do las migraciones. Al
dar a conocer a miles de kilómotros de distancia 188 postbifidados,
características y CAMOAAAAE SOTA VAR FAR De radio, en cepo:
‘lal, suscitó roacciones entusiastas de lodo género, sobre tudo en lo
que ve refiere 4 las expectativas do lograr un consumo y un ingreso.
més clevados. Era como ofrecer la civilización a todo aquel que tu
viera la onteroza de tomaria,

De otro lado, opinionos académicas bastante difundidas coinci-
‚den en destacar la importancia. de ¡«(GRES quo «EAN re
TIO FIS domo piro factor decistyo para la migración¿El Sue
de modormización y la. poca seguridad de la vente. del azicar y el
god, como consecuencia do la Segunda Guerra Mundial, pro-
vocaron el despido masivo do Jos peones on las haciendas tradicio-
nales de la sierra y en las grandes explotaciones agroindustriales
de la costa, De esta forma, 6 liber rOpentinamene un wbullade)
contingente de personas que estaban dispuestas a migrar on busca
“de nuevos horizontos.

Otra manera de enfocar la importancia de la crisis agricola co-
mo factor do expulsión do migrantes os ol problema de los dare-
chos de propiedad en el campot!). A las tradicionalos dificultades
an el acceso a la propiodad agricola so vino u sumar wm los whos 50
1 inicio de lo que soria WE IRTE CORAL 8 IEEE Proein de
Forma (OgFariO que entro otras consocuencina, Taw ARUdIZÓ, Mu-
“has personas que no encontraban la posibilidad de tener propio
dad o trabajar en ol campo prefirioron migrar hacia las urbes pa
ra tratar de conseguir Ia propiedad que los ara negada y satisfa
cer, de este modo, algunas do MSIE.

La menor mortalidad infantil en Lima ha sido también un pode
oso Incentivo pare dejar el compo. A lo largo de las décadas la
mortalidad fue siempre menor en la capital que en el resto del
Pain. Mientras que on 1940 failecian 181 de cada mil niñas en ol te

I Otro Sendero

ritorio nacional, en Lima morían 160. Conforme fueros sumentan-

do los servicios módicos, esta diferencia tendió à hacerse más pro.

fund, de manera que en 1981 morían 99 de cada mil niños en todo.

ol pate y 44 en Lima, incromontándoso a través del tlempo cl ali
de para migrar

Las posibilidades de una mejor remuneración han sido nalmix-
mo un estímulo importants. Una persong que abandonaba el cam.
po para emplearwe como BRENT $ TIA Gta
'SE/197071ua, ingreso mediano mensa] oquivalonte |
‘cue lograba anteriormente MáS Sfgalioativo wii ora ol caso de los
¿que so ocuparon como @BNBIBAHGRIy lograron ganar un equivalente.
¡VASCA y cl do los profaslonales o técnicos, que podían ganar un.
equivalente a 5 veces. Estas remuneraciones más altas han com
pensado los riesgos relativos dol dosompleo. Asi, un migrante pro-
medio desempleado por un año puedo recuperar en dos meses y
medio de trabajo en la ciudad su ingreso personal perdido en el
campo. Una que ha estado desempleado dos años, lo hard en poo
ms do cuatro mew, y asi sucesivamente,

Por último, v quizás 668 lo más importante, wl propto crecimien:
to dé la administración pública y la posibilidad de acceder u niver
ies educativos mA Ban sido tambión smportantes aticiontes
PENSE ciudad

En el primer caso, la efectiva centralización del poder rodistri
butivo, la sonsución do cercanía con lax decislones políticas, la ubl
cación en Ins oiudados de la mayor parto de la oficinas competen
los para absolvor consultas, contestar patins o expodir perm
sos. y la posibilidad de encontrar on ella una fuente de trabajo
convirtieron a la oreciento administración pública en un atractivo
para dejar el agro,

En ol segundo caso, el hecho do que hasta fecha. reciente est
viosen en Lima el 45% de los ogrosados de secundaria, el 49% de los

iculados en cantros de educación ocupacional, el 46% do ma.
Eiculados an secuelas e institutos suporioros y el 62% y 65% de los
postulantes o ingresantes a la universidad, respectivamente, hi st.
do en una porspectiva histôrica un poderoso Incentivo par ml
scar, espocialmenta pORUE para spin que sólo. tienes 30
capital humano, representa Ta posibilidad de una valiosa y repr
ductive inverslón,

Tots esos facorss concursnes mere quede qugración no
06 unc Ion! hecho por puro gusto o Instinto gregario, sine
un producto de 1A valoración racional de powibilidadas hecha. por.
TGR emposinos. Sea oun! fuere ol grado de precisión alcanzado on
Sus ovaluuciones, lo evidente 59 que adoptaron esas deofsiong con.
vencidos do que estarían favorecidos par comparación con lo que

sta eso momento había sido su mundo y su aspiración:

Introdunsaon

20 LA RECEPCION HOSTIL

Sin embargo, al llegar à las crudacos (SERIA ARCO
"un amando BOS se dicron cuonta do quo, si bien la sociedad Tor
mal tenia una GENE "Porü profundo” y le reconocía el
derecho a la felicidad, nadie queria quo oso “Pord profundo" baja-
se a las ciudades. Los programas de asistoncia y desarrollo para,
tales áreas ostaban dirigidos a quo los campesinos progrosaran
ahi donde se encontraban; es decir, lejos de las ciudades, Se aspo

aba quo la civilización Hogase al campo, no quo los campesinos
visieran a buscarla

La hostilidad agé a extremos GNOME
construcaión de departamentos baratos on Lima, Testigos do La
“poca afirman que el Presidente Manuel Prado loué alguna const-
deración, a principios de los años 40, a una. curtosa Intclasiva para
“mejorar la raza”, consistente on estimular la migración de escan-
(dinavos hacia las clidades d8liFals) En la logislacura correspon-

lente a 1946, el Senador por Junin Manuel Faura presentó un
proyecto do ley para prohibir el ingreso do los provincianos, eepo-
cialmente los de la sierra, a Lima, En la logislatura subsiguiente, ol
Diputado Salomón Sánchez Burga formuló un podido con Acuerdo.
do Cimura para crear un pasaporte de ingreso como obligación de
los provincianos que quisieson entrar a la capital. Todos estos
proyectos fracusaron 0 fueran désestimados, pero indican que ya
dosde ontoncos existia una clara voluntad de negartos el acceso a.
la cludad.

No era extraño, por lo demás, que estos politicos roaccionaraa
Asi. Dosdo sus orígenes Ja ctudad en el Perú habia sido un centro
administrativo y roligloso que reprosentó la ambición de ordenar
un territorio salvaje y agreste. Ta ciudad surgió como una repre-
sontación del cosmos dentro del caos, De ahi que sus habltantes,
horederos de la antigua tradición ARAINARAPARO) no BYE
do sentir más que horror frente a la migración campesina, porque
sl caos estaba Invadiondo, por Tn, su cosmos

Por añadidura, cada porsona que migra a la capital es, do algı
na maner if COmpelidor polérioial de quienes ya la habitan, Se
reconocemos que existe una natural tendencie a tratar de evitar la.
compotencia, resulta también explicable el recelo que suscitó la
migración.

Ello no obslänie, la mayor hostilidad que encontraron los mu
«grantes foo la Institucionalidad legal vigente. Hasta oso momento
1 sistema se habia habiluado absorber o ignorar a reducidos
grupos do migrantes, operación perfectamento posible porque ol
pequeño grupo involucrado difícilmento podría hacer tambalear al
status quo. Al crecer ol númor> de migrantes, sin embargo, el sisto

12 EI Otro Sonde

ma no pudo continuar dentro do tal inercia. Lingados stos a la.
ude, ae porcataron de quo no los (ETS ORSINI:
Kevidkdeh s0olalSE Y SCOnOmICÁS cotablocidas legalmento y les cra.
sumamente dificil aces TÉR AImonto a la GER, (IBANE
y, sobro tees PY al trabajo)

‘Suvedia, senciliamonte, que las instituctones legales habían si-
do creadas a través del tiempo para satisfacer las nocosidados y
“apoyar las prerrogativas de ciertos grupos dominantes de las urbes
y para alslar geográ/icamenta & los campanas an el AMEN
Gracias a esto, no se hacia palento la discriminación legal. Empe-
ro, establecidos los campesinos en la cludad, la ley comonzó a sor.
dosaflads y a pordor vigencia social.

Los migrantes descubrioror quo eran numerosos, (USA:
no ostaba dispuesto a admitirlos, que las barreras se multiplica.
Ban, que hubla que arrancar cada derecho a un renuento status)
uo, que estaban al murgen de las facilidades y bemencios do lo
Tey, y que la única garantía para su libertad y prosporidad estaba,
inalmente, en sus propias manos. Descubrieron, bn suma, que te
Alan que compolir; poro, no sólo contra personas sino también
contra el sistoma,

3.0 DE MIGRANTES A INFORMALES

Tue de esta manora que, paru subsistir, oe rafgrantes se convir.
Goran en Informales, Para vivir, comorciar, manufacturar, trans
portar y hasta consumir, los, auayos Rabitantes de la ciudad turie-
ron dll recur al axpadionte:de Nacérlo WegWimeMIEDPoro no a
rasos de una Uogalidad con fines antisocialos, como en al caso del
narcotráfico, el robo o al secuestro, sino utilizando modos ilegales
para satisfucor objeuvos esencialmente logales, como construe
‘una casa, prestar un sorvicio o desarrollar una industria. Como ve
emos más adelanto, existé UE Importanto Probabilidad de. que.
#646 Un punto de vista económico, en watus actividades la. gente
direciamento Inyolucrads ast como la sociedad en general estén
mejor sl la ley nominalmente aplicable ex violada que 31.03 cumpli-
a En tal sentido, podríamos decir que la informalidad se produc
cuando el Derecho impone reglas que exceden el marco normativo.
Socialmente acoplado, no ampara Ins expectativar, oloeciones. y
Bruferenciss de quien no puedo cumplir tales velas y ol Estado no.
one la capacidad. coorcitiva. suficiento

La noción do informalidad que utilizamos en el prosonte libro
5, pus, una categoria rende on HSE CIO empirical
dol fonémeno No son Informales los individuos, sino sus hechos y.
Actividades, Le informalidad no es tampooo un söclör preciao Ror
TRI do la sociedad, sino una zona de penumbra quo Hans uns,

Ineroducoiin a

larga frontera con el mundo Tewal y donde los individuos se ref
gian cuando los costos do cumplir las loyos excodon a sus benof-
clos. Sólo on contados casos Ta informalidad implica no cumplir
con todas las leyos; on la mayoría, se desobudecun disposiciones lo
gales precisas de una manera que describiromos más adelante
‘También son Informales aquellas actividades para las cuales el Es-
tado ha creado un sistema legal de oxcepción a través dol cual un
Informal puede soguir desarrollando sus actividades, aunque sin,
acceder necesariamente a un status legal equivalente al de aqué-
Nos quo gozan de la protecelón y los beneficios de todo ol sistema.
legal poruano,

Esto es un libro sobre osos migrantos que han dovenido infor:
‘males a To Targo de los úlimos 40 años y quo intente mostrar por
‘qué homos llogado a convertirnos un un país en ol cual el 405% de
población económicamento activa y el 912% do las HOrashombre
Non dedicados w realizar actividades Informales que contribuyen.
con ol 38.9% dol PBT registrado en Jas Cuentas Nacionales, ee IP
bro quo trata do oxplicar las razones y las perspectivas del cambio
‘Qu@j@st# oourriendo en el' Port em) baso al análisis de la vanguar
dia de ese cambio; us decir, OISE Intenta explicar tam
bién por qué nuestras institucionos legales no han sido capaces de
adaptarso a tal cambio, por lo que la actividad económica infor.
‘mal, no obstante una productividad media equivalonto a sólo un
torolo do la formal, seguirá ereciendo y llegará a generar on «lai
2000 un 61.3% del PBI registrado en las Cuentas Nagionales.Indica
también cómo las nuevas instituciones que han desarrollado los
informales constituyen una altornativa coherente sobro la cual
pueden sontarse las bases de un orden distinto que abarque 4 to-
dos los peruanas (ESERIBIEN POE l6rt6) MBIO QUO Aporta Ela
ciones,

Ta Pilinera parte del libro, constituida por éste y los tres pröxi
1209 capítulos, muestra el mundo que fuimos descubriendo al vist-
tar y alternar con los Informales y sus interlocutores formalos, du-
anto los últimos sols años, Describe, a partir de tales observ
nos y de los testimontos do otros Invostigadoros, cómo en tros socto-
ros específicos la Wien) al IFSAsporte|y el COMBO, donde el
ILD ha podido complotar sus Invostigacionos 108 informiales MA
ganado espacio y sn extán adueñando de lu mayor parto dol mer
ado, apropiándose de terrenos para vivir y produc, Instalándose
‘on Tas calles como ambulantes para (rabajar o Invadlendo las vias
principales de la ciudad para prestar el servicio de transporte. En
todos estos casos han desobedecido ablertamenta las disposiciones
legales vigentes y han dosafiado a las instituciones, hasta el punto
o croar un forudo por ol cual el resto de la sociedad esta desertan

ZI Otro Sendero

do también de la formaltdas (AueaIaa que se IATA BAD.
Granado; listado perano,os-há 130 roplegandoy considerando
Cd CONCESIÓN come TOMPOTAI; "hasta salir de la crisis”, cuando on
realidad no es otra cosa que adoptar do mala gana una estratogía.
do retirada permanente. Retirada que, push a paso, socava su Y
“gencia. soci

La primera parts es, pues, un lestimonio do cómo el “Pert pro
Sundo* ha comenzado una larga y sostenida batalla por integrarse
a la vida formal, tan gradual que sus efectos ración comienzan à
vislumbrarse. Se trata, al parocor, de la robelión més importante
‘contra el status quo que so haya producido en la historia dol Porü
republicano,

Los capítulos iniciales ilustran ol desarrollo do esto proceso en
el caso concreto de Lima. El primero muestra cómo a Lravin de in
vasionos o adquisiciones (IERAIOS de (arrenos es han formado bal
rios que constituyen ol 42.0% do las viviendas de Jima y ulbergan
"ALT de Su población, Y revel que em viviendas, odificadas con
al sacrificio de los pobladores a través-A8 Tos ams, Ionen un valor.
de 8193 millones de dölnres-Walorqus, 4 su voz, represonta parte
el inmenso Ptenelal-genorador-de-eiqueza-que-tiener. Jos infor.
males.

EI segundo describo la manora on quo los 1455 2amibulantas do
Line dominan Je dixtribución minorista de los articulos de con
‘io PopUIGPOR NET cómo mantienen a poco más do
314.000 personas, entro familiares y dependientes, y cómo otros.
39,000 ambuluntes han podido edificar o adquirir, para salir de las
calles y poso a las múlliplos rastricclones existentes, 274 mercados.
letormales por un valor de 40: millones de dolares

El tercero narra el modo en quo, e través. dela. invasión de ru-
tas, Jos informales han logrado dominar el 89% del parque en vl
servicio de transponte urbano; el 74% de su capacidad y ol 80% de
us ustontos Favela, asimiemo, cómo estos Informales han diseña-
do espontáneamente las rutas de transporte que hoy comunican u
Lima,

La primera parte del Libro conticne también otras noticias, Dos-
crib cómo 1odiRIBABAISS 29169 han ontrogado a In anarquía y más
bien han desarrollado sus propios derecho o instituciones -A los
lus llamaremos “normatividad extralegal™ para ir suplicndo al
Dorecha oficial ali donde dale no funcionaba, Esto develará ante
nosotros un ordenaifiiento espontánoo y alternativo al formal que
os servirá posioriormente para contraponer el Derecho que real-
‘monte funciona en ja práctica. con aquél que ostá contenido en las.
dspostetones ostatules. Relata, además, la geata protagonizada por
los informales en las últimos déc dont 0 allah

Introduce 1

zus con el Estado, su rolación con los politicos, su Integración al
puisaje do muestra ciudad.

Finalmente, en estos eapítulos sc analiza cómo la invasión In
sido convertida por los Informales en un medio alternativo para
oxprosar al valor de las coane y co O ARAS ENE ARONA
ronlomente triviales existo un raciocinio bustante complejo, En su
ma, so trate do oxplicitar cust es Ta Tglen de tiaclonanionto
implicite en la informalidad.

La sogunda parto del libro consiste on un ojorcicio anaitice quo
muestra cómo los diforentes costos que existen en nuestra sociedad
son resultado de la manera como se concibo y so produce ol Doro-
cho, AMO ALIS MGUEZO MORAS HSA NO Aer redistribuido por el
Estado on favor de distintos grupos AÉRIENNE
como esa manera de gobornar suglorc un paralelo histórico signif
ativo con el mercantilismo, que fue el aisterna on el que estuvieron.
encuadradas las políticas oconómicas y soclales europeas entre los
alglos XV y XIX

Las paginas más arduas do osta parto ostán dedicadas a identi
ficar, modir y clasificar los costos existentes, Describen los que hay
que aoumir para podor gozar do ln protección del Derecho, y como
éstos afoctan el acceso 0 la permanencia on las diferentes activida-
des económicas. Describon también los costos y pérdidus para el
pais que resultan de no tener la protección de me Derecho.

Como resultado, quedará en evidencia la importancia que tie-
ón las institucions Tgalen para oxplicarIo-misoria,-la-viorencia.
las nuevas manifestaciones culturales, la informalidad y el roles
so dal Estado, on sumo, para explicar ol cambio que ha vonido ex.
porimentando nuestra sociedad,

Por su parto, los capitulos sobre 1A tradición redistributiva y el
mercantillsmo nos permitirán preseutar una tesis fundamental del
Libro. A saber; que fue procisamente ol mercantiliamo -y uo eL feu:
allamo ni la cconomía. de mercado el sistema económico y soci
‘dug ha regido nuestro país:desderlallogado, do los-ospanolos, Das
do esta perspectiva, el surglaiiento.de una informalidad oreciente y
vigorosa supresente.una-querto do Insuniección,oonkra0l mercants
lismo y está provocando su decadencia definitiva

Por último, el capitulo final o! Loro llega m algunas conclu.
nex sobra el futuro del Port y las posibles salidas que so le ofrocon
en la actual sltuación do crisis.

En verdad será fácil juzgar la exactitud de lo expuesto an las
páginas sucesivas, porque lodo ocurrió mientras lo estábamos ob-
servando, Nada de lo que esto libro aflrma roqulere do complejas
experimentaciones de laboratorio para comprobarse; basla. abrir
la ventana de la cuxa o salir a la calle

15 54 Otro Sandro

No obstanto, falta distancia en el tiempo para juzgar complot
mento lo sucedido, do manora que no se puede llamar a ésto un It
bro cientifico de historia. Es, un realidad, un libro político que se
basa en evidencias y quo, seguramente, necositará ser escrito
dontro do algunos años, Mas no por ello deja de ser una obra que
umbiclons orientar y que busca, oopocialimente, mostrar que, entro
‘its @pafente Calamıcad, existe una esperanza. Una ooperanz.
quo se cifra un Tw crewtividad y vigor de los peruanos, que 88%
rome
M

Capítulo I
La Vivienda Informal”

1 las últimas GI +) espacio urbano do Lima
MUERAN +. sto coto hecho os impresionante, pero.

lo es más sl considoramos que oso enorme crecimiento ha sido fun.
damentalmente informal. En afecto, las personas han adquirido,
habilitado y/o edificado sus vecindarios al margen o on contra de
Jas disposiciones st tai ENTRE
Tat

‘Con el transcurso del tlompo estos asontamientos pueden gozar.
evontualmento do un régimen legal de excepción, que puedo consi-
Geran como una respuesta improvisada de las autoridades frente
al problema, de tal manera que, GPU
DAA sobre el terrono -que no comprendes ef reconocimiento”
de la propiedad de las edificaciones sa les imponen ademas una.
serie de limitaciones en el ojercicio do sus atributos por up pertodo
e tiempo. AE ARANA id Peel ToNn IUT
por decisión política do! gobierno, poro au desarrollo pusturior ag
ha sido mayormente distinto qua ol del resto, AXCSpIS Porn Lu)
0 HI IN ESOS TS EINE prOsperos

En los asentamientos :niormales las habilitaciones ge producer.
vrecisumente a la RFO 4918 que prvscribe el urbanismo tradi
clonal. Los Informalos ocupan primero el Tolo, después constrayen,
Licro Ambiluan-y solo ab inal obtienen 18 propiedad del terreno,
DA ALIS TOP Ts
or eso que estos asentamientos orolucionan de una manera dic
tenta que la cludad tredicionaly dan a Impresión de halve =.
'SUNcación permanente

Weeks eek precfsioncs, hay que señalar que dol total do vi
viendas de Lima a 1982, el 42.6% pertenece a los asentamientos in
Tormalos, el 492% a los barrios formalos y el 8.2% restante a drcas
tugurizadas ubicadas dentro do estos barrios. (aes ae Remy
<a la capital por cade diez viviendas formulas, existen nuove infor.
males. Hay distritos como Comas, Independencia, San Juan de Mia
rañores y Villa Maria dol Triunto q (AR

1) otendomos por “aseatamtontoeIntrmais" tods is does pobladas que an e
Para m aoosan como burradas eros marginal, ens shares, urbanen
‘ones populares de intnd toil (PIS ares do ropa as pesos
Jrmnas avena manos raies, ana buss mento

El Oo Sendero

Les, y otras, com SERENA, El Agustino, San Juan de Lurigancho
y San Martín de Porros, que lo son mayoritariamente.

in lo que resposta a la población, del total existente en la capt
er + UDCA AS, ol
45.7% habituba on los barr SOMME Y APTO TENERLE VITA on.
las reas tugurizadas.

Hoy on dia los dueños do Lima ya no son solamente las Tamálias
radlcionalos que Viven en cómodas residencias de trabajudo estilo
SCO SES OCT Rene
ONE una ¡NAAA ASS o member obaccooo
han debido forzar ol sistoma Joy PRADO CASERAS yA
———— OSO

De Ja IE Mater, Gator NUBVOR TIERES han creado a través
ce los wos uns riqueza cuantiosa, dundo mayor valor a la terre ©

PA err Fred Renton de sus propias ohne RSR

un prejuicio bastante difundido «Incluso “entes los sectores su
puostantente mas progresistas-quo presente a Tos peruanos de orı-
gan mie como individuos incapaces de procurarso aatisfucc>
“es mazeriales y a quienes ol Estado debe uprovislonar, gular y
creer

Asi, à junto ad vaio: de una vivienda informal promodio
era G@BERRBRIBIEB >; y valor total do 109 inmuebles ubicados en
los asentamientos informalos do AN:
de délares -o6 decir, u una cifra equal -
(terna total largo plaz del Perd a esa mistno año- de acuerdo eur
a tasación realizada por os Investigadoros der ILD, Ge POr CHEN
Y¥ W_ precios A FSpOsaóR.

Una manera de mpreciar la Importancia de esla inversión es
compararla con el osfuerzo estatal, ya que on ol mismo período en.
qua se realizó -oproximadarsento entre el 60 y el 84- el Estado tao
bién construyó viviendas para pobladores con características so.
‘losconomicas similares u las de los Informales, Ocurre, sin embar.
80, que la Inversión estatal reslizada para oate efecto sólo lego a.
la suma de 1736 millones do dólares; es dectr, a nada más que el
2.1% de la inversion toformal. Aun el total de la inversión pública
en vivienda hasta 1994, incluyendo la destinada a ta clase med
anos 802.2 millones do dólares”, equivale sólo al 104% de Ia inver.
sión informal,

Ahora bien, para quo los informales hayan logrado edificar ul
margen de la ley vecindarios quo albergan a alrededor dol 47% de
la población de Lima y al 42.0% de sus viviendas, y que valen
13198 millonos de dolares, previamente ha tenido que dosmoro-
aa lo. formalidad y Toruslecerse la informalidad hasta sor capas
dE crear un slstoima alternative de USES

La Viviendo Informa! 1

En las páginas quo siguen trataremos de explicar este proceso,
Fmpezaremos por describir cómo se produce la adquisición infor.
mal de propiedad, para eslablecer la normatividad extralagal y la.
lógica de fanclonamionto Implicita en ela, Luego pasaremos a ex.
poner la evolución bistérica de Toa asentamientos Informules y la
Constante derrota de la formalidad, que paulatinamente ha ido per-
diendo espacio, y Analmente, describiremos cómo la informalidad.
ha logrado establecer, al cabo do los años, un nuevo sistema de de-
rochos de propiedad pobre la Hera.

1.0 GA ADQUISICION INFORMAL DE PROPIEDAD.

En el transcurso de sus investigaciones, ol ILD no encontró nin-
guna prueba que justifique ol prejuicio que prosenta como andr-
seca y desordonada la vida on los asontamiontos informales. An
tes bien, encontró un conjunlo de normas extralogales capaces de
regular en alguna medida las rolacionos sociales, compensar la.
falta de protección legal y conseguir progrosivamente estabilidad y
seguridad para los derechos adguiridos.

"Estas roglas son To quo el ILD ha denominado “normatividad ox
[Year PON CIA A DEAN
mal y por algunas reglas propias del Derecho offcial en la medida.
fen que son iles à os informales, la normatividad extralegal está.
Hamada. a gobernar la vida en los asentamientos informales a fal-
ta o deficiencia de la Joy. Vieno a sor, en consecuencia, el Derecho.
que generan los informales pura normar y ordenar xt vida y us
transacciones, y on osa modida tiene vigencia social

‘unc identificado por Jo menos dos maneras de ucosderánfor
maimonto-a io propiedad inmobiliaria para fines do visiondo. La
Primera os a Invasion y To segunda: es In compraventa Megat de te
ARCO RO Se IES
30 porcibe ol funcionamiento'de algunos elementos de la normatl
vidad extralegal

1.1 La Invasion

Lo ocupación legal de terrenos estatales o privados se da fun.
¿mentalmente d dos manoras,lquo homos denominado “invasion
paulatina" o “Invasión violenta”.

Ta primera so produco gradualmento sobre asontamientos ya
axtstentes. Por lo general se trata e (SHES ANNAN
TREGLED)> © «COPE. E cualquier caso, lo que su
“sede rs que rl UD 0 +
EEES dr onoraliacnto con sun propios empleados o.
ae TON fazon por la cual en un ¡OS
AREA 0 añadidura, suelo reoonesorle muy escaso valor

El Otro Sandero

uportanci del mismo en su
Clspnosio à dedicar para con.

manera, van ocupando gradual
dol asentamiento original
tivos de toda el drew. Loe
pauiatina no alcanzan un
largo proceso

Para ver cxilosas, estas

sani us ponen a)
PA Erie de invasion à cab do D ne
Establecido el naeio or
se discuto qué lugar prascn
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bien 1 OEM

vasiones | A
se producen sobre i

E vs publ we
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dos aquellos un fa
tn oo función do a peo
píroce. So calcula que 2 1. 1. a

siones violentas ha; AS u FF
es ban ocurrido autres DS

{on a alles quo eran acc
e ral eee ee
ison SOS como no 4 ont acide a anale on Se

’» Para roaccioner. Adictonalmente, of go

‘ginal, on las asambleas preparatorias,

arta las condiciones at
Meinl la idon

PONS) Do ocho, las in

la Viviendo informal a

bierno tieno siempre on considoración motivaciones políticas que
lo pueden hacer sensible frente « un hecho quo, ABREN
surpación.de propiedad, puedo presentarse: como un acto espon-|
noo de fusticia rodistribullva.

Elegido el terreno, el Bolo original trata de hacor vor a los in-
teresndoe que están mejor formundo parte de una Invasion, que ac
tuando individualmonte. Comienzan a reunir así la masa crítica
indispensable para lograr un tamaño óptimo de invasión que per-
rita disminuir las posibilidades de roprosién policial y evitar la.
“relpvaslón” del asentamiento por nuovos individuos que traten de
ocupúr las áreas libros.

Luogo, contratando los servicios de Ingenioros osuudrantes de
EOI se trees nl pansy «+ ropa rial teodoteeaerusentericn
lo y so reservan las Arons quo en un fu i eT Teas
AO Se" Eos Tor To
¡cr CORNE. Do la misma
manera se empadrona a fos Tuluros TAVASOTGS, 08 ep ruoba GI
‘qué harán pare Tos gastos comunes, y se Crean y detorminan ros
+onsabalidados para la negociación con ls autoridad, ei contro! dei
(Orden PüblIo6 enr el asentamonto y Tcongamzación de Ta rosita
“du contra cnalauler intento 46 desalojo a braves do piquetes do po
QUISE En algunos casos, so contrata abogados y se presenta una
solicitud formal do adjudicación del terreno en ls repartición com-
potente para poder exhibir ante Jas autoridades que traten de de-
úsalojarlos una copla de la misma con el comprobanto de quo so on
uen “en trasto” (DU ORO modo lod dinigentes pueden alguien!
tar quo Ho están despojando al Estado do su patrimonio, sino qu
hanısonelinde.isresjuicneion.deistonnenosjegnlunamissyonerhai ás
ho tomados a ormnorto se fin de evitar que ars potenciales y. em
muchos casos, Inoxistontes- invasores. Io ocupen legalmente.

TOMAMOS arte BOLOS POP co FOOT TA INVASIÓN Yo
la se produce do noche o hacia la madrugada en una fecha proes-
fablocida que generalmente coincida von alguna efeméride cívica,
para reducir así las posibilidades de una runcciön rápida de las.
Fuerzas Gel orden. NVI is sor EOI ADO
PO OST RL
Hayondo consigo palos, estoras TT necesario para Tovantar
Sc primera vivienda. BUIEMURVIITOnO- yO, chorus
40 banderas peruanas, TEAIANdS #6 THEVA que 19-50 oH Core
ende un delito, sino un acto palriótico relvindicatorio y do "Just

AR Ja mediatamente después, la gente de los plauotos so on
carga de demarcar el asentamiento con tiza en polvo, do acuerdo
con el plano previamente aluborudo. Por au parto, TSS
CREME" cusctión de horas, Mlaitsnsennnn

a BL Ot~ Sendero

cuontran eistbuidos y las osteas colocadas sobro cada uno de
ellos sn forma A a “
Alto dem em erm I ola comin, do quo come
ras lo inrasoros on sos primeros dios y am AMINO
donge un srupe de madi de familie se encarga de cular à todos
ee
bres pura realizar sus propios larga
Dependiendo de i que ae maya decidido v del tamaño dul sen
dm don pueden don blé à vei oe
‘a ls personas que Vongana adore la lato ya
4 uñanzar la masa crílica reunida. SEI
rer re
Perou más caren pura quo oxtienda dela E AM
geral muevo asentamiento, aogurando as l twelidad de trans.
forte do los Invasores, Además, producida VS nn
tarda en parecer os embulamtos que m A
pur los pobladare de cio y dente vs y GRID
Pd
Car TES preneras viviendas. pass ei
ao eto coincide también con ls diferentes aprostos de 15 in
Yatores para evlarlareprestony goal ol orden intents co
conforman > EEE que coin hitos pare Taler
cateo ot TOE cron als y dir objets
contundentes. asi como pura castiga: drtoncamonte I comision de
Eunquier dali,
A AAA
rar
sn ejercita, su cónyugo o alana ota figure PO do a
ando pre pare Lo ne gg aa or al omo,
cut on o (asontumiostg ern Delgado diaria Clon
Málaga do Prado, Pedro PAS Te te

atl Haya de la Torr, Vila Volta Pilar Nores de García, entro

For atin, si es que In policia quiere amedrentar u los invoso
“p09 Jos mueras ls CNO por dell id

bilizar 4195 autoridades y hacorle sentir a Tor
tamiento es abusivo, 4 A

LI EI “Contrato de Invasión”

Al margon de la anécdota, es evidente que li

, ; evidente que le tavasion tions una
gurose lógica de funcionamiento, Nunca es casual, sino deliberar
fo. Por cozstguiento, implica la existeacia de negociaciones antro
los futuros invasores, que son resultado de haber Identificado dite

rente intewees coms à
mites iniciativa de un grupo orignal ee
ralmente más GU ue los demás. a

f
|

Lo Viviendo Informal as

Si las invasiones son deliborudas o implican negociaciones para
logar a ellas, suponen también la existencia de un acuerdo previo.
‘entra Jos invasores, Be en eso sentido que podemos hablar de un
SEED mo la fuente de la normatividad extrale-
'gal on los asentamientos Informales y ol origen de la organización.

orentos acuerdos necosarlos para hacer una invasión vie
nen a sor las cliusulas do eve contrato. Tales cléusulux pueden wor

agrupadas en dos: las que se refloren «la creación, demarcación y.

repartición del asentamiento mismo, y las que croun, determino

funciones y asignan responsabilidados a la organización Informal

encargada de ejecutar los tórminos del contrato.

Las cláusulas que 50 refieren al asentumiento mismo son, enton-
ces, 10 acuerdos que determinan los planos, reparten las terrenos
y consignan ol empadronamiento inicial de los invasores. Por au
parte GABIAS se reNeron à la organización Informal non
Ics acuerdos que establocon los mecanisinos pare GRABAR
GRE) oncacgan la negociación con las autoridades o eventual»
"mente con los invadidos, lo asignan presupuestos y estipendios, lo
fencomiendan la actualización de los padrones, lo confían ol cuida
Go del orden público, la administración de Justicia y aun la movil!
ración do la resistencia.

Estos contratos no son privativos de las invasiones violentas;
existen famblén en las paulatinas, on la medida en que los ocu
puntes iniclalos deciden permanecer en el terreno, y establecen en.
re al su sistema de rejacionos y Ja manera de permilir la Incorpo-
rución de nuevos habitantes al asentaratento. Ello no obstante, se
conocen exprloncias en Jas que el núcloo originario pretendió ll
mitar estas ndhesiones, provocando Inclusive otros “contratos de
invasión” antagónicos al suyo. Son casos típicos Mironws Bajo, Roy-
oso y San Jocé de Tras Compuertas, formados paulatinamente an-
tos QDS iniciativa do 1: AO.
que reclamó para sus MIRADO «a nados al caco.
o GUIBIREED raiz. de su canalización PT Os £0. En ostos ca-
soe ocurrió una singular disputa entro las diferentes organizacio-
mex que buscaron oonsogulr el favor oficial para sus asociados y
excluir específicamente a los dol otro grupo, pero LRM
CEA) yo consumo nadie podía quedar excluldo, como
"agua, dosage, luz o aun reconocimiento, terminaron beneficiándo-
se mutiamente,

Normalmente, sin embargo, ese enfrontamiento no acurre, por:
que predomina sl caráctor ablorto del "oontrato de invasión”, que
8 la clave para conseguir una masa crítica, afirmay la necesidad
social por encima de ta ley y evitar que el propietario pueda roac-
cionar eficazmento.

2 Owe Sentero

Por consiguiente, podriamos decir quo al "contrato de invasion:
se perfecciona por el Libre consentimiento de los interosados, no
ncossariamente consta on documento oscrito y se encuentra abier
lo a la inclusión de nuovas partes.

1.12 Ei Derecho Expoctaticio de Propiedad
La ejecución del “contrato de invasión” tras como consecuencia
nmedicia la ¡nstauración do un > ca
rece de equivalente específico on ol mundo legal y al que homos de
nominado "derecho exprctuticio de propiedad”, La ¡dex de Instau-
rar un derecho real por iniciativa privada y en contravención de
las normas establecidas puedo seguramente parecer un refine.
miento erudito; stn embargo, D hu podido comprobar que éste.
os ol derocho predominante en Lima y quo cada voz lo as ms, zu,
que por cada 100 casas que se construyeron en la capilal en 1485
80 estaban regidas por la normatividad extralegal y sólo 91 por el
sistema Juríaico formal
Sit Olano, el dorecho oxpectaticio de propiedad no propor
ciona a sus titulares todos los beneficios que consagra el sústema.
jurídico formal. Tiene un caráctor tomporal, en espera de que algu
na voz al goblerno confiera a los informalos la propiedad definitiva.
© do que, con sl transcurso del tiompo, las onguntzaciones popula
res puedan dofendorlo tan efeotivamonte como el Estado, Por const
guiente, se va perfeccionando de manera progroaiva. En un princt-
pio ul derecho expoctaticio se auslenta únicamente en la presencia.
de los invasores sobre el terreno, después también en los empadro-
namientos quo empiezas u realizar ellos mismos para acreditar su
posesión y disminuir, por ondo, la necosidad de (AMBAS
¡UTA osteriormente, ol derecho expoctaticio se va susten-
ando además en la propta actividad de las autoridades, Ash cada
‘iis de 195268 pases administrativos que deben seguir Tos pobla:
dorés para legalizar el asontamionto, recibir la titulación do los Jo
os 6 Incorporar ol vecindario a la cludad, y que en su conjunto tar-
dan un promedio de vetnte años, acarrea una mayor seguridad y
estabilidad para lo dorechos adquiridos. No obstante, esta mayor
Seguridad no significa una intogración cabal al sistema jaridico
formal, sino un reconocimiento por vía de excepción que es visto
subietivamente por los pobladores como decisivo para incrementar.
su Inversion. De esta forma, on al momento on que queda claro que
1 Estado no erradicará ol asontamiento, los invasores comienzan à
edificar oon material noble, Estas edificaciones, & au vez, se con:
vierten or. un nuevo y B0d0:030 suslatlı para el derecho smaclatı
=o. por cuanto en ol Perú es políticamento inaceptable demoler vi-
viondas de material noble, a tal punto que puede considerárscles

la Vivionda Informa 2

al primer titulo de propiedad sobre al terreno, EI resultado de aste
rocoso as un nivol do invorsión en las viviondas que asta en faa:

ción del grado do seguridad legal que el Estado lo confiora a. los
“asentamientos. Así, a mayor seguridad, mayor invorslön y a menor
seguridad, menor inversion.

Para Mstrar esto rosultado, MMbscosió los asentamientos in-
tormalos GUREISENEREENIGESEDREISHANHAESEREEE. creados en ol
mismo periode de tiempo, habitados por poraonns do iguales ca-
Tackerísticas soolosconómicas y contiguos geográficamente, La uns-
+: Cfforencia entro ellos rusidía: an Ia seguridad Toga, mine
que ef primero obtuvo la calificación de permanente, ol segundo
fue calificado como erradicable. De esta manera, (MllBencintró.
que el valor de una vivienda típica on ol asontamionto con soguri
dad legal era equivalente a 41 veces el de una vivienda en al otro
asentamiento, Aun Incluyendo el valor del terreno y no sólo el de
la construcción, Ja vivienda on el asentamiento con seguridad legal
tiene un valor oquivalento a 12 voces ol do aquélla que no la heno.

Postoriormente, utilizando una muestra mayor de 37 usenta-
mientos, que cubrían todo gl espectro de posibilidades y áreas do
Lima, los investigadores «(Mori inaron que el valor prome-
dio de las edificaciones co MERMA equivale u 9 veces
el de aquéllas quo no los tienen,

Los ejemplos unteriores revelan que ai bien 61 derocho expectath-
clo de proplodad crea la seguridad y astabilidad suficientes para
poseer el terreno y odificar una casa, no proporciona los ostimulos
necesarios para Invortir en olla fuortos cantidados do dinoro.
Do hecho la gente astá por lo menos 9 veces más dispuesta a inver
Ur cuando tiene algún grado de protección del sistema jurídico
formal

Do la misma manora, la imperfección de este derecho se exprusu.
on que no proporciona a los invasores los mismos atributos sobre
los inmuebles que la propiedad tradicional, Asi, mientras no oxis-
ten tifulos debnitivos, la venta del terreno y el alquiler do los in.
muebles resultantes de Invasiones están legalmente prohibidos.
Por eso, ai bien los pobladores pueden usar, distrutar, roivindicar y
disponer de los terrenos, siempre tienen que hacerlo dentro de una
relativa vulnerabilidad que los obliga a tomar una serio do costo.
(GSMA pra IORS) Leto es espectalmente dramático en el
uso de la capucidad de disposición.

Para vender, por ejemplo, los informales recurcen a la argucia,
do declarar que están iraspasando las edifleaciones, pero no el te-
rreno, ocultando ast la vordadera compraventa de la propiedad en:
tora, pues la tierra es logalmonto ajena mientras que la propiedad.
da las construcciones no está cuestionada. No obstante, como no
exiaten todavia dorechos definitivos y la normatividad extralegal

BE Oùro Sendero

os un sistema que sólo ampara a quienes lu han contratado, so re
‘quiere que ol traspaso cuento con la acoptación de los vecinos, 89
pecialmente en las stapas Iniclales del asentamiento. En olras pa
labras, esto significa que el comprador dodo mantfestar ante la.
ssamblea de vooines su voluntad de adherirse al "oontrato do inv
sión” y a sus acuerdos complomentarios. En etupus posteriores
indo el asentamiento tieno ya una soguridad legal mayor, la
venta informal so realiza mediante el solo acuerdo entre las par
Les, tal como ceurro on la sociedad formal, obviándoge cl roquisito
do concurrir a la asamblea, En todo caso, sin embargo, so recurre
al expediente udicional do Insoribir la venta del terreno en el rudi-
montario registro Inmobiliaria quo, como veremos, mantienen las
:ganizaciones informales.
Eventualmente, cuando las auloridudes otorgan derechos do
propiedad deftnitivos a los pobladores, so basan on la información
contenida en este registro, do modo quo la normatividud extralegal
ogra satisfacer, a a postre, la expectativa de propiedad generada.

El'caso del alquiler 10 64 menos engorroso) Como ol mauılınc
inne que ocupar ofectivamente la. vivienda, los informales temen
que las autoridudes lo vayan a reconocer como el propietario def
nitivo del terreno. Por lo que con frecuencia prefieren disfrazar el
contrato de alquiler bajo (RSR dcblendo perma.
necer el propietario do alguna manera en la edificación junto con.
el propio. inquilino,

Estos dos ejemplos ilustran el hecho do que, a posar del ingenio.
con que la narmatividud extralogal protogo a los pobladores de los
asontamientos, existe una serio de costos que ellos deben asumir
como resultado de hubor accedido a la propiedad informalmente,
Estos costos supon SSMS y ejecutarla fisicamen.
te, asumir ol riesgo de la ropresión gubernamental o privada, asi
como el de la reubicación, soportar un largo período da ocupación.

aura y vivir sta disfrutar do servicios básicos ni de obras de In.
Traestructura; debon inmovilizar o despordiciar buena parte de sus.
recursos al ostar presentes físicamente en los terrenos para psegu-|
rar sus dorechos; y, flnalmonta, adquirir una propiedad sobre la.
Que ünfeamente puoden ejercer atributos disminuidos.

Todo esto indica que, contrariamente a. lo que podría ereorse,
Jos Invasores Pagan un procio muy who por el terreno que ocupas,
2610 que, como no tionon SECTS Pera ON OO EEG
O «to revela, asimismo, quo nos SACACASA O
cieco QD no sólo obliga a asumir múltiples cargas para
gozar de la formalsdad, sino GREEN
formalidad.

La Vivienda tnformat ”

#13 Las Organizaciones Informales

Las organizuciones informales son los órganos que lox poblado.
nas mismos oligen y doaignan para llevar a cabo la ejocución dol
CIA 10 Largo dela historia, extus organizacio

1 han recibido diferentes denominactonos ofciales: (MIRE
srbantzadorast», + ociacionas de pobladores: o-ganizaciones vo
East, las do vecinos GREEN y orcanizacio
ns do pobladorosí0). Pero independientemente de wsla diversidad
do designacionss, lo cierto es quo on todos los asentamientos infor
males hun oxistido siempre o ARRANCA
(Gratis, con un Organigrama básico ¥-nitido compuesto por una de
rigonoia contrai como nto ejecutivo y unmeasmemble mrera) come
‘Ste MSIE Peto CONTAC MORTBIEHERT Bon lo sucedido con
la sociedad formal que, en ol mismo lapso, ha visto porsistento-
mente concentrar en los gabinetes de los goblernos do facto- lao fa
cultados Jogislativas y las ejecutivas, Inclusive los gobiernos loca.
lee, on épocas do dictadura, no tenían ni el origen nt ol Sunciunur
miento democráticos do las organizaciones informalos.

Por cierto, lus organizaciones que resultan dol “contrato de
vasión" no son las únicas que existen en los usontumientos Infor-
malos, Hay muchas otras que so ocupan de sutisfacer los más di-
GEER de 105 pobladores y que son muy parecidas u las.
uo axiston on In sociedad formal, Así, hay GOSSES. nso-
EEE > EEE, Tubes depor-
‘vos y centre: quammmaninienmenimemessms:

De acuerdo MP), al propósito funda-
mental de las organizaciones informalas que sungen del “contrato.
de invasion” consiste on protogor y © ec eons
GIA quo han accedido. Para cate electo desempeñan un
conjunto de funciones consistentes en negociar con las autorida-
des, CIEN ar de proveer servicios, registrar.
las propiedades exiatenies an el asentamiento y administrar just
cia por (A

Como primora función, las organizaciones Informalos se von on
ln necesidud do negociar con las autoridades, porque si bien la
normatividad extralogal les permita poseer, odificar y aun explotar:
los prodios con finalidades económicas, concede sólo derechos ox
pectaticios imperfectos, on una relativa posición de vulnerabilidad.

3 Deco Leave os

HL Oo Sendero

nen
ne
soa i Se en nnd
sailed eects a cmc
oases pas ne
DIRE eer oe gee ee
los pobladores. — =
o ORD ne
oie) ee mmm een mr a
vtilizan AAN dar la voz de alarma, e la
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D Den tn Zags ve Bi es
DT is en mea
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Co
ee cise oat a
D a a Nac à
metidos a la aprobación de la esambles! as
sori para St rams Mh
Ina soci i argent eee ik

Le Vivienda informal 2
‘QUEENIE > cubsicndo los gastos. Ea.
tnuchos cares 56 MP ee r males para que las lleven
a cabo,

‘tra función que desompoñas Ing ongsntzuciones informales es
lu do conservas un registro do LORS: sue ne on el
asontamiento, donde consta quiénos son los propietarios do los lo
tus, Comúnmente este registra so mantiono en cuadernos o en los
mismos libros de actas que consignan los debates do las asam
bles, Con el propósito de toner al día La rolación do lotes y propie-
tarios, sc reslizun empadronamiontos permanentes durante cl
tiempo que precede al event! reconocimiento legal. Cada nuevo
empadronamiento busca ajustar el registro informal a la realidad.
pososoria. Por ollo, todos son transitorios y, en caso de dixcrupna
Sa codon generalmenle ante la presencia sica cn el lote:

“Como es la unica fuente de información, Tos (INDE)
dad que eventualmente confioro el Estado despues ds un largo pro-
(20 adutalatralivo suelen Dasnrse-oh CIO PDO DENT Co
mo se vio al momento de examinar las transforencias de propi
nd, exista la tendoncia a Inscribic Ja oporación on el registro in
formal para recibir ol apoyo comunal frente x las autoridados. Esto
hace que, « diferencia de lo que ocurro en ol resto de la sociedad
Ebc, ina mayo de Jos TErTOnOS on los tsentaamientos intor=
til
cate informal Por nsiguionte, si en algún moment GUI
decidiera establecer un sistema do registro obligatorio pura Ta

transferencia de proplodad, on los asentamientos informales esta
rían sentadas on buena parte las basos fundamentales pare llevar:
lo a efecto antes que om la ciudad tradicional.

Finalmento, las organizuciones Informales se oncurgan de admi
LR AE
‘dos compolencias: predial y penal

Es comprtoncie pro Dar TOO IN EHER modida, al vacto de
Jaco por la falta de Intervención oficial, En efecto, u lo largo do los
años. la admintsiración do justicia formal, agobiada por sus mail
PISEIOBIGHERD > tendido à desentonderso de los problomas Indi-
Triduales que se suscitan sobre terrenos de los asentamientos infor
males. De esto modo, una serio de disposictones han sustraido del
Poder Judicial «1 cangeimionto de estos conflictos, passindoles la
responsabilidad à 1: AAA Sin embargo.
¿stas tamblén han aldo robasadas por la iniciativa de los poblado.
ros, vióndos obligadas a formalizar las decisiones adoptadas por
Ins propias organizaciones Informales o & Intervenir en otapas

” EI Otro Sendero

muy avanzadas do los conflictos, Inclusive 00 conocen cases en los.
uo Jos gunfliclas sip resolver han tenido que llovarse informal-
monte AURORA) ara quo actien somo componedores, cn lu
ar de someterse a los (URREA CONO
Lo Importante du esto ex que los jueces de paz, en vez do aplicar
las disposiciones legales, se basan más bien en la normatividad ox-
tralogal para rosolvorlos, puesto que es la que tiene vigencia social
y es, on muchos casos, In única aplicable en ausencia de lodo Dare-
‘cho formal

“Todo esto ha ostimulado el dosarrollo de la justicia informal an
matoría predial. Así, la dirigencia y la asamblea general funcio
naa como primera y segunda instancia, respectivaments, y resuel-
ven casos sobre mejor derecho, Incumplimiento de contzaton de
venta o alquiler, inderos o inclus vB». a
GE. Sm embargo, la falta de coorcibilidad
ismiauye su efcacia. Una prueba de ello es que, sogún cálculos
del ¡BIBI los 10165 reconocidos en asentamientos informa
los cola CAMAS

Como las organizaciones Informales tienen que defender el or
Gon público, necesariamente desarrollan un conjunto de criterios
prácticos para administrar justicia también en la compotencia po.
nal. Por ejemplo, 6a caso de delito so permite la comparecencia de
¡acusados y agraviados, la defonsa os porsonal, we actuan algunas
pruabas (entre las que se otorga gran valor 41 «A @
ÉD y resuelve of caso un jurado compuesto por cabezas de faint
lla, Esto contrasta con ol sistema judicial peruano que excluyo à
los jurados y opta por la ndministración do juaticia profesional, ai
Euiendo un antiguo prejuicio quo considera que al pueblo peruano
no tiene suficiente CREED 2: responsabilidad para doct.
dir acerca de la culpabilidad o inocencia de un acusado,

Del mismo modo, se splica una serie de penas soxún la natura:
loza de los actos cometidos. À Los delincuentes comunes so | AM
Ga con apaleamiento, O-#nudez, entorramiento o expulsión del
asentamiento. Para hacer olostiva ösia última, los propios s0clos
proceden a AE Si hay resistencia y fracasa le x
Dulsión, se estila permitir la Instalación de un nuevo socio on las
Aroas Libres del ote, de manera que tarde o temprano ol vopudiade
piorde o ve disminuido su derecho «AMANDA

El homicidio suelo rosoiverse entregando al culpable a la poli
cía, a monos que la naturaleza del crimen provoque un “Linch
miente”. Hasta donde homos podido determinar, un delito que mu-
has voces es castigado UAEM: 1: ANSE -

ioludores, lemados "monstruos" en «1 tabla popular, suclen sar.
inchados' si caen en manos do los pobladores, Cuando la policia
oscuro ol Sa Sera + 4

La Vivienda: informa! ”
goneralmonte, 5e Iimita a levarlo a la morgue, en un singular re-
Conocimiento tácito de a Justicia. Informal. Sin crab «(ARMA
Mu
tos penales osoriior 0m Tor ASORTARTORRR Informales)

12 La Compraventa llegal
La segunda manera do acceder informalmonto a la propiedad

16 terrenos agricolas a tra
para vi dé rico
a |

"A raiz do la aplicación de la Reforma Ayearia on la decada del
70, el gobierno dispuso que
para.ser distribuidos entre 108 Campesinos. E y
abaraté los terrenos sgrivolas, porque La amenaza. de expropiación.
jujo a muchos propiotarios a ven

e ee Irma! habia mejorado do mano.
an Tiges do Gruss scores de Le población poten
Samet cen npr de comas om ME

de ubulanios industries clandestine!
UD a ites ste coca. modalidad do adquisicion

informal, en la que los pobladores se coludieron con los propleta-
los de Jos terrenos agricolas de los alrededores de Lima para orga-

de 6505 torrenos por debajo do la y
lugar a! i

Para el efecto, recurrioron a diferent EL primero

coms en orgetnar po agrupar à
De componen trado os SD uo o
Yeanasen ninguna sospoca, rarun I proton dal Estado
oma snticulosformales pare nocedor ala vvinda y qu, ena te

50 concreto de lus cooporativas, gozaran del suicionte prestigio so.
‘lat como para hacor politicament
fa Otro subtortugio al que recurrieron propislarios o informales
cong ‘Una vez cerrada la operación, los
cn COREANO crue mgzesaban Ex
lerreno como at lo estuvieran invadiendo y los dueños se abstentan
de toda resistancia, de forma quo a ojos do las autoridades no 0
estos produciendo ota cna que oo GAMA
De ese modo, los propietarios particuleres Purtaron a
‘ton de la Reforma Agraria, ransfriend n las asociaciones o a las

or quo SL do la espro
Cooperatives us prodios por un procle mayor que el à
ación. pore menor al que habrian logrado st et mercado funcio

nizar le

vo pc aa fa rs apn i ee

& F1 try Sondre

ii
Ni ne acne aci
Jos costos do la inyouign y aocodloron à derechos do propiedad wm
ooo ma seguros Por au paro, al gobierno mil noe eee ee
amen convenient reprints 4 Jas comperatias que man
Bla enatecido como venues pare af case ol

Por AG OR TERA m
ley le impuso ee 2 f
nes de

Poricoamento seguro pura negociar sua
bred y lo informiestonian tompe ul ap

ízarwe, ya que en el ontrotant
plados,

Coma si ate fuera pa
slamento Nacional de

como para orga
10 no corrían ol riesgo do ser expro

respecto a la ilogalidad de los terrenos. =
De exta ra |

RTL an ste er
Kata sogunda modalidad de a:

nfo lo hi

cceo informal a Ia propiedad par
ompleja que la Invasión. Requiero
via conatituclôn do una asociación

0 de una cooperativa,
terreno ugricola susceptible de albergar
la formalización de contactos con lon pro
08, la reunión de ln masa crítica necesaria y
Inclusive la sirmulación de una va

que puedo ser "provivionde" o "do vivienda".
la identificación de un
Al nuevo asentamiento. L
pletartos de los terren
del dinero aufitonte,
Ionia,

vio.

lebrar este tipo de compravontas:
asoclaciónos de vivienda y 79 cor Toe mismos ci

La Vivienda informal =

‘culos, estas organizacionex habrían incorporado a la ciudad aire
dodor de 3,100 hectáreas de Horra agrícola a través de este nuovo
proceso informal. Esto hace alrededor de 34 milionos de metros
cuadrados, cifra que equivale aproximadamente a la mitad del
área quo oxisto en los pueblos jóvenes proplamonto dichos.

Fl ILD ha podido determinar también quo, cuando menor, el
60% do los asontamiontos nacidos de asociuclones y cooporativas
on posteriores a la Hoforma Agraria y quo de mantener su ritmo
de crocimionto podrían convertirse un el modelo predominante de,

4 i gent rn ar rn mar
dE

Gang mic AU son, on ridad, nscccioos o opera
PERES

simulada. Sin embargo, el régimen legal es diferente para cada.
una de ellas, Su organización interna, estatutos y requisitos de
constitución son distintos. Por añadidura, la asociación provivion
da y la cooporativa gozan do bonoficios tributarios y, por ende, as
tän sujotas al control de diferentes oficinas administrativas, mion-
tras quo las asociaciones do vivionda, por no gozar de beneficio al-
uno, no están sujetas a ningún tipo de control.

demanda de medios alternativos para dedicar la tiorra a finos ur-
banos, Esto dio lugar a una colusión de asociaciones y cooporatl-
vas con los propietarios de los terrenos, fueran terratententes o be-
neficiarlos de la Reforma Agrario, de la cual ha resultado una se
gunda manera de acceder informalmente a la propiedad para y:
vienda. Ast, co ha cumplido con la doble función do asignar la tie
rra a usos valiosos prohibidos por la ley y evitar la expropiación

124 Los Corredores Informales de Inmuebles

En los casos de compraventa legal de terrenos agrícolas suele
existir una mayor mediación profesional que en la invasión. Kl
grupo original que organiza la asociación o la cooperative. está.
constituido a menudo por empresarios cupucss de concentrar la.
información necesaria para. colebrar este tipo do transacción que,

A

El 5 Oo

Sendaro

por su naturaleza, es de dificil acceso, Estos empresarios común
ente llamados “espoculadores”, son, indudablomente, corredores
aformules de terrenos,

Lo primero que hacen estos vorredores Informales es tratar. do
adecuer la oferta à Ja demanda. Pam oo tenen que conformar
previamente una asociación “pro (Wed Ode VIERAN 0 UnA
GEBAUT Acto segrutdo, dobon ideniificar tos terrenos suscepti.
bles de alojar al asontomiontsl Sie trata. de lun oroanse Complejo)
donde la información es escasa y, por onde, cara, dondo los costos
o transaccion: son naturalmente elevados y resulta indispensable
contar on conoctententos antos de eslar en postbil1dad de form
Jar una propuesta y precenturla a la considoración de las personas
que poblarán el usentamlonte:

Astesfemo, entre sun múliples funciones empresariales, los oo-
rredores informales deben nogociar con los propietarios de los te-
rrenos agrícolas. Esta negociación oe especialmente delicada. en la
medida en que no sólo tienen que ponerse de aguerdo sobre el ote.
y el precio, sino también sobre la manora en que encubrirán la
transacción y eventualmente utilizarán la invasion del torreno co
mo cscudo frente u las autoridades. De ahí la necesidad on muchos
casos de tratar también con las autoridades antes de mprender la
operación.

Seguidamente, los corredores Informales necesitan reuntr la
‘masa crítica indispensable para organizar la transacción, tal o
ocurre en la invasión violenta. La manera mas difundida de hacer.
lo consiste on intentar desc AE NEON ION ARETES comes
de los potenciales participantes. Para el efscko, los corredores.de
ben ovaluar, en si los paftieipantés estarán disples-
‘caiaiinenWtaner su ooupacion Saa olapa Ínlolal, dn la que puedo
haber actos de violencia, o por lo manos a vivir bajo un techo radi
mentario durante algún tiempo; GNSORIAO IEA st Srl
Puostoss Compromeicrso, aso, plazo. mejorar auspropiudad y
contribute a la construcción de la Infraestructura necesaria; y, on
CES ollos constituyen. un GPO ONE
cooperer pacifcamentepentronat

Simultáneamente se trtzan Tos planos del asentamiento, con la.
debida asistencia técnica, se estudian las posibilidades do obtener
servicios como agua, desago, olectricidud y transporte lo más rá
pidaments posible, o inclusive so ofrecen a los asociados o coopera.
livisias planos preclaborados de viviendas o la posibilidad de que
un profesional especialmente contratado se los diseñe.

Concertada la cantidad de gonte indispensable y establocidos
los aportes, los corredores rolinen el dinero para adquirir el torre.
0, olerran la transacción con los propietarios y proceden a orga.
izar la ocupación del predio en el plazo pactado.

La Venda Informa! 3

Como al momento de realizar ese tipo de transacción los propio:
arios están legalmonto impedidos de enajemer sus predios y Jas.
“asociaciones o cooperativas impodidas do convertirlos en urbanos,
la operación corro el riesgo do ser rechuzuda por las autoridades,
De ahí que, para evitarlo, los corredores informales tengan que or
gantzar adicionalmento una invasión. Así el día convenido con los
propietarios se ocupa al terreno con banderas poruanas, esteras y
demas implementos, como si se tratara de una invasión violenta.

‘Como so vo, son muchos los servicios que prestan los corredores
informales, Sin embargo, ninguno de ellos es gratuito, Antes bien,
para hacerse pago, toman parte de las cuotas de los socios y/o
Cierto número de lotes, que venderán cuando el usentamiento esté
Gesarrollado y su valor consecuentemente se haga incrementado,
Por esta razón, las autoridados suolon tenor hacia ellos una predis
posición negativa quo las ha llevado en repotidas oportunidades à
persegutrlos implacablemonte.

Nada de ello resta poso, sin bmbargo, al trabajo que estos corre-
dores informales debon realizar ni a la racionalidad de sus dect
siones (UNE EOmpravamta: Mogul depturrunos, agricolas tendría cos-
tos insufragables Indtvidualmonte, do ahi la necesidad PARTOS fu
aros pobladores de que los Ongañicon emprosarialmento en uso-
taciones y cooperativas, y faciliten la operación To más effcnzınen-
ta posible,

20 EVOLUCION HISTORICA

À la largo de los años, ol proceso do dosarrollo de los asonta-
mientos informales se ha expresado en un continuo avance de la.
informalidad a través de una sucesión do actos Intempestivos, mo-
vimientos de masas, intrigas políticas e intercambio de favores, Por
consiguiente, pura describir este desarrollo con mayor claridad ho-
"mos organizado nuestra narración cn 10 diferentes hitos históricos,
cada uno de los,guales,ralais cómo la formalidad ha ido cance:
diendo progresivamente el espacio necesario para el crecimiento
de la vivienda Informal

21 La intormolidad Inicia
rimor espaco para el avance do 1a informalidad o ofece-
ron low formales mismoe en las décadas ficas de sto al, al
no rupotar lex loyes para urbanizar y buscar arreglos on les que
Toomplazab sews normas generale por prerrogativas de case
sims y olas camponenden
Por que ntoncon, empresas formalmente establecidas empeza-
ron a devorar barton onidoncials sbro los terrenos de a.
una agendas © pueblos, drgides Vánicamento n anse las

= 11 010 fants

nocooldades de vivienda de las clases ultus y modias, Asi se fueron
ed:ficando Lince en 1921, Jess Maria cn 1923, Magdalena Vieja on
1024 y San leldro on 1020,

La caractorística común de todos esos vecindarios es que al ur-
banizarlos, los empresarios formales, torratenientes y contratistas.
ixcumploron una serie de disposicionos logales: no rocabaron Ue
cencias, dejaron inconclusas las obras de habitación, no provoye
on servicios © inclusive se ampararon en contratos do dudosa Te
walidad. Es decir, urbantzaron informalmente los barrios tradicto.
alos de la ciudad.

Postorlormente, antes de quo empezara la marea. migratoria, los
mismas empresas formales se dedicaron a desarrollar vedindation
lrigidos alas clases popularos, Para hacerto, continuaron dentro
de le tendencia que anteriormente habían utilizado para desarro
llar los barrios residencialos; os decir, construir al margen o en
contravención de las normas ostatales vigentos. Comenzaron a sur
wir, de asa manera, las novas urbanizaciones de Chorrillas eH
1920, Manzanilla y Chucra Colorada en 1920 y ol Rimac en la zona
de Las Cabezas- en 1020, entre otras. Esto quieró decir quo ya los
barrios populares orgunizados por los propios formales so desarro:
aban tan informalmente como Juego lo harian Comas, Ciudad de
Dios, Villa Maria del Triunto o Las Flores.

Un autor de la época, Carlos Alberto Izagulrre, describo cómo se
produjo ese procesos“) ninguno, do, los, contratos celebrados
‘ransfore el dominto, al siquiera la posesión civil: Facultan ai al
comprador a efectuar sobre el lote las obras que tenga por conver
nfontes. Bala esta clausula pare que Juego broten de la tierra ant
lares dé.casas. algunas sin sujeción à Ins más olemontales cond
ciones de una vivienda higiénica, junto a terrenos pantanosos, cer
ca cursos de agua abscura que arrastra los detritus de las zonas.
antiguas, sin servicio do agua y desagúo, luórfanos de voredas y
pavirzentos, La calle suelo estar ocupada por montones de piedra.
Cada esquina y espacio sin cercar, se han convertido en letiinas
Públicas: En medio de estas condiciones ol/*tetiedor” del lote, ya
{que no es, contractualmonto, Im possedor, fabrica sus adobos, los
Compra si no lo ha sido posible prepararios, y P009/8 PoCo, 608 el
{Siri do su mujer y de sus hijos, al atardecer de cada dio, des
pués de haber dejado el trabajo de la fábrica o de otro contro de la:
bor, lovanta su casa huyendo del régimen de arriendo"(10).

Sino aupiéramos que Tzagutrre se está refiriando @ cómo empo-
zaron a desarrollarse Chorrillos, Chacra Colorada. o ciertas partos
dol litmac, creeríamos que estaba describiendo los inicios de los

maguire, Culos Aero: “La Lean yla Compraventa do Lato de Urban
mono Loma. tne. Pp ie

asentamientos informales que hoy conocemos, Es evidente, pues,
que à travis de los años la informalidad ha sido slempro una alter
aatıya para adquirir torronos, habilitarlos y edificar viviondas so-
bro ellos.

Lilo no fue óbico para quo simultdnoamente las autoridades tra-
tarun de involucrarse on el proceso, En 1915, la Muanicipalidad Pro-
vincial aprobó una ordenanza que obligaba u recubar Jconcta pre
via para urbanizar y probibía vender lotes en urbanizaciones don
de no se hubleran ojocutado obras de infraestructura basicatt
Siete años después, unte la aparente Incapacidad pare hacer cum-
plir esta disposición, ol Prosidento August B. Läguft dxpidió un
decreto que reiteraba la obligatoriedad do ojecutar Jas obras untes
de vender los terronos(12). Dos años más tarde, en 1924, el mismo.
mandatario promulgó el primer Reglamonto do Urbanizaciones de
nuosira historia, on el que intentaba sistematizar la reglamonta-
ción urbana existente y darle vigencia ofoctiva. Sin embargo, en
1028 ol Congroso tuvo quo intervenir, uprobando dos leyes quo zw
calenban la obligación de ojocular obras antes de vender y ardena-
ban la intorvonción del Estado, rmspectivamente(1s)

‘A fracaso de 1a ordenanza de 1915, SU ol del decreto del 22,
el del reglamonto del 24 y Analmunte el do las leves del 28, En cada.
caso, la mayor participación do las autoridades municipales, pri-
moro, ojocutivas, después, y legislativas, por ültimo- revela la ere
«tente preocupación estatal por ol problema, poro también la inca
pacidad do las 1odidas udopladas para ónfrontaro.

lo terminó por exasperar al goblorao, que, en setiembre de
1081, declaró areas rústicas -y por consiguiento no urbanizadas: Lo.
das las zonas en que no ss hubiora cumplido cor(eJegutar las obras)
do habilitación urbana dispucolas por la Iéy, fueran de cinse alta,
media o bajall4). En otras palabras, sg: doGlarg ZONAS rüsten.
San Isidro, Jesús María, Chacra Colorada Y Manzanilla, entro
tras, o fnexislen!es las casas y edificios levantados sobre ellas, Por
Glerto, somojanto declaración no produjo mayores consecuencias.

Lo que había sucodido era que ya dosde entonces era posible no.
gociar la aplicabilidad de Ina normas estatales, de modo tal que su
jecución podía resultar totalmente contradictoria. con el texto de
cada una do sus disposiciones, Axi, los empresarios formales que
tentan influencia política, recursos económicos suficientes o mejor
posición social. negociaron la urbanización de los barrios roslden-
clales para Jos clasos alla y media con Jas autoridades oncargadas

10) Puerto Supreme del 99 de sllembre de 159

» Mi Otro Sendero

de controlarlos y, animados por las pingúes mnancias quo obtu-
vieron, decidieron hacer lo mismo para desarrollar los barrios po-
pulares y venderlos posteriormente, No importaba mayormonte lo
que la loy 0 a! reglamento dijosen, aino lo que resultaba dol menor.
do smuro fos funcionarios y los emprogartos formales interesados un.
desarroliar los vecindarios. El ucuerdo se convertía, a fin de cuen.
tas, on la nueva ley entre las partes,

No es oxngorado sostener, entonces, que la aplicación del Dore-
cho podia ser ignorada por los pocos que tenían Influencia polí
ca, recursos económicos suficiontes o mejor posición social

Tal parece que por entonces cate estilo do vida no ineomadaba
mayormente a los habitantes do Lima, pues aún se trataba de una.
oludad relativamente poqueña con sólo medio millón do habitun,
tas, dondo ol incumplimionto de la loy no podía advertirse como un
Problema capaz de transtormar profundamente los cimientos de ln.
sociedad, Sin ombargo, los habitantos de lu ctudad tradicional na.
sabían que la manera de nogociar la producción y aplicación del
Derecho que habian descubierto, Ihn a sor utilizada. masivamonto
por 106 informalos para "agudizar las contradicciones del sistema’,
4 modida que los movimientos migratorios fueran trayoudo u 106
peruanos del campo a In ciudad.

22
ZI segundo avance lo pormitió el reconocimiento Implicito que

1120 ol Extado del derocho expectatico de propiedad, al asun la
responsabilidad cd iwubidar algunos

Una vez legados a Lima, Lo migrantes go aproracharen de aus
ln oy ora nogoctablo y de una larga tradición de neue
Par organizar sus primeros asentamientos) slo que cots me
Gontro de un movimiento oxplasivo hacia el crecimiento de le cur
dad que hatia trizas la aparente normalidad de to últimos signe

Sore sae cae step mrt
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ined in ee ican

fo

Le Vida informal so

En las décadas que van de finales de los años 20 a finales de los
años 59, transeurre la 6paca de las Snvasiones panlatinasdi) Por
donde hublora un rancheria, un tano, o un antiguo campamen.
lo minoro, empezaron a mulliplicarse las porsonns y as viviendas
como por genoración espontanca. Los caros cercanos al vantro de
Limo, las antiguas huerta, los bordes de Jas acequias y aun los bar
surales fueron pobländose progresivamento.

Ya desde 1920 y a lo largo do toda era década la ctudad había
estado llonúndoso de gente y, sin embargo, nada so había hecho
por fuciitar ol acceso la propiedad inmobiliaria, Semojante righ
diez no pudo contoner la emergencia de los asontamiontos informa
Jus y ol Estado tuvo que mnirontaras a la nocusidad de roconocer à
Jas invasiones paulatinas como formas de adquirir propiedad, Esto
reconocimiento so produjo por primera voz de manera Indirecta, u
través de la reubicación sobre terrenos de propiodad Nasal de los
Pobladores do un asentamiento afectado por desustres naturales

En stc, a SOI A do re inne prox
mudamente ul lea Plaza do Acho, había empezado u for-
marse un asentamiento conocido como Cantagallo; Hada 1908, uno,
crecida del rio arrasó cterta parte de él y damnifcé a un número
considerable de pobladores.

sta eltuación planted un sovozo problema do conciencia al go
bierno que hasta al momento simple y Hlznamonto hab gnorado
» los asentamientos informales, esoudado en el hecho do que no
eran muy numerosos ni poblados, Puesto en la disyuntiva, el go.
Bien dei comandan SNE CAROL ram odo avi de
ser permenblo al roclamo popular para marcar diferencias con el
derrocado gobierno de Augusto B. Lopufa y competir con el apris-
mo naciente, aceptó reubicar tomporalmento a los damuifcados on
una zona corcona al Corro San Cristóbal. Exts zona fuo bautizeda
‘como Leticia, on honor al conto por esa ciudad asacónica sue.
‘ttado en ese época con Colombia

Los primeros ocupantes do Leticia se ubicaron en In falda de la

cou, ls [e ón pos sat Y ias ae
mis, er MN 25 pri
monte creado por SBME 6 isn, paling

Ea decison adoptada por» ri sancocornat sli fun-
eta a o ne en ee
in ee de caca Ence doo
dl pues de anal y and da RP cot co al aes
Pose

‘ths de La Meropohlara hal que 10 dels 167 ane co

18 Otro Sandro

Tal pareos que en esto periado lumpoco existieron organizacio-
‘nee do pobladores como las conocoriamos mas adelante. Dado que
la reubicación ora un acto oficial, existía una relativa soguridad en
la tononcia de la tierra que hacía que los pobladores no necesita-
son una organización do promución y defensa. Además, como por
entonces no había mayor esperanza de conseguir la instalación de
servicios urbanos, los pobladores no tenían eetimulos para organi

‘Sin ombargo, después del episodio de Leticia aparecía. claro pa-
ra Jos sectores populares que, fronto a los tugurios, oxistía ya una
alternativa Informal de urbanización, Todo esto hizo que en 1940
los asentamientos Informales tuvieran ye una pequeña presencia.
en Ta ciudad. Por cada 100 viviendas existontes a oso año, 4 eran.
informales y #6 eran formale.

El tercor avanco fue consecuencia do la competencia política on-
tro distintos sectores que intentaron granjearse las simpatias y ol
‘apoyo de los pobladores do los asentamientos informales, a cambio.
de un clorto reconocimiento de sus asentamientos, o al monos de la.
promesa de no reprimirios drásticamento. Primero el APRA (Alan
za Popular Revolucionaria Americana) y después el genoral Ma.
muel À. Odría, y flnalmento on los años 50 el político y partodista,
Pedro G. Beltrán convirtieron a los asentamientos informales y a.
sus hubleantes en actoros cada vez más importantes de la sociedad
urbana. Desde entonces, ningún gobierno ni partido político ha po-
dido proseindir de ellos.

A partir de 1940 las invusiones se Incromentaron progresiva
‚ments, peso u que los asentamientos no se encontraban aún mas.
vamente poblades, Este procoso se aceleró considerablemente des
pués del terremoto de eos mismo año, que agregó a la necesidad
natural do mayores viviendas al apremio resultanto de la destruc-
ción de buena parte de la ciudad tradicional.

Fue así que, a pesar de no ser numericamente importante, ol
problema. de la vivienda informal comenzó a causar un creciente
intorés entre lex políticos, especialmente dobido a que se estab.
Tormando una. visible masa descontenta con al estado de cosas y
con expectativas retvindicativas. Esto estimuló a algunos politicos
que comenzaron à competir entre ellos por atraor a los pobladores
do los asentamientos, ofrocióndoles todo yénero de beneficios; poro
también preocupó u otros, porque daba la sensación de que esa.
mesa era potencialmento revolucionaria. As, repentinamente estos.
grupos, que on apariencia no tentan més que su audacia para 05-
tablecorse en las afucras do la ciudad, empezaron a representar

una omonaza y al slam Uempa uns oportunidad para los repro"
sontantes de la sociedad formal: la amenaza de desobediencia civ
y posible insurrección; la oportunidad de respaldo electoral y
apoyo político.

Por su parte, los pobladoros fueron hacióndoso conscientes do
los intereses comunes que las identificaban y de la posibilidad de
satistacorlos administrando sogozmento su caudal electoral o el
apoyo político que representaban. ¡El electorde esto proceso Mud que
los políticos los ofrecioron el reconocimiento qua al Derecho ostatal
les negaba, st no para darlos estabilidad a sus posesionos, st para.
convertirtow en intorlocutores políticos válidos. Las basos del emten-
dimiento oran claras: do un lado, los pobladores neossitaban con
trarrestar la represión y mejorar su posición de negociación con
las autoridades; de otro, 168 politicos hecesifaban Gerocentar su ea.)
‘pacldad de convocatoria, ya fuera para ganar electoras o para con
seguir adeptos para sus aventuras revolucionarias,

La apertura del mercado político les abria a Jos informales la.
posibilidad de negociar con las autoridados no sólo la no intervon-
ción de la policía 0 el reconocimiento de sus asentamientos, sino
tambión la provisión de servicios, do asistencia y aun In consagra.
ción de sus derechos sobre lu terra,

No obstante, osto Intorcamblo favoreció goneralmente à los po-
bladores, pues nunca se sinsioron comprometidos a seguir incondi-
cionalmente a los políticos que los patrocinaban, mientras óstos.
debian, en cambio, prestar sus servicios por adolantado para. rec
bir algunas muestras de ruspaido. En tórminos generales; los-po-
bladoros siompro han ontondido Ja adhesión politica como un Ans
truzmento más al servicio de su causa. Por esa razón, los políticos, a
posar de que en determinado momento parecen gozar de la simpa-
tia de los pobladores, no han podido movilizarlos on su favor por
poriodos de tiempo muy prolongados. El mayor o menor respaldo.
ha estado slempro en función de lo que podían ofrecer en el mo-
mento,

Esto comportamiento se ha reflejado también on la blección y
pormanencta en ol cargo do los dirigentos do los asentamientos im
Tormales, Por regla general, se hu respaldado u los dirigentes que
Hlonen alguna forma de acceso al poder o puedon tonorla dontro de
un plazo razonable, Cuando los pobladores advierten que ol dirt-
sente pierde ese acceso o esa posibilidad, proceden a removerlo in-
mediatamente del cargo.

La primera ola significativa de invasiones organizadas politica
mento ocurrió a maíz de la olcoción a Ja Prosidencia do la Republi
ca de José Luis Bustamante y Rivero, on 1945. Se estima que empe-
26, inclusivo, un año antes de la toma oficial de mando, Ya por en-

tonces, de cada 100 cusag que se constrafan on Lima, 15 eran infor
malos y 85 eran formales,

El APRA, que había upoyado con su gran caudal electoral a Bus-
tamanto, ora un declarado enemigo del orden existento. Origina-
riamento de inspiración marxista, csto partido habia deswrrollado
una organización corporaliva que aspirabs representar los intere
ses de los grupos urbanos emergontos, dentro de un movimiento
hacia una alianza de clases on ol Perd. Consigulentemente elmpa-
tizaba casi por instinto con los ascatamientos informales y veía un
aus pobladores una base de apoyo potencial para sus ambiciones
politiens y proyectos revolucionarios. Es así quo, a iniciativa de sus
cálulas sindicalisins, participé en la organización de algunas de
las invasiones violentas quo comonzaron a producirse por enton-
«cas. Sigulondo el ejemplo aprista, otras grupos de Izquierda comen
zaron a involucrarso también en el fenómeno y pronto ol intarés

TE

As, duranto ol gobierno consltuconal del Presidente Dusta-
nate, estas intervenciones políticas consigulcron un éxito sing
Ine, De las lovastones Jo zu amparo, anguu fue
SAS. aro que on e tems
yor número de intentos do desalojo que se

haya mgistrado hasta la dócado del 70 La mediación de políticos
an la organización do las invasiones logró munimisar, as, us ele
ton do Io desalojos policiales y maximiza, por el contrario los de
3a inciaivo popular

Do sta manera, ceció presencia de la Informalided. En 1048,
año on que el Presidente Bustamante fue depuwalo por e general
Manuel A. Odría, por cada 100 viviendas construidas en Lima, 19
eran Informales y 81 eran formalos

Bl genara! Odie so uuloprociamó Presidente y 29 apresuró a
dispulane al APRA y a la tequlorda marxista ol eapaclo politica
dentro de los asentamientos informal, Por haber sido Ministro de
Gobierno, on el ado previo al gps, Odea lena un conoclmiente
cercano del probleme y usi desarrollo uns eatralegin on la que
combinaba sus grandes esfuerzos por consogulr la simipata delos
pobladores, con su deseo do complacer a los grupos de presión in”
terosados en comservar el stes qua

Por ontonoos, la ocupación paulatina de terranos era el modelo
todavia predominante, aunque las tnvasiones violentas comensa-
ban ya a cobrar fuerza, dando origen a los asentamientos mds
poblados y numerosos El principal de ollos fue San Martin de Po-
Eres, origznalmonto llamado "Distrito Obrerolndustiat 27 do Octa
bro", an honor a la fecha an que el General Odría do su golpo de
Estado

;

En sus vinculos y trato con el pueblo, ol régimon odrísta ofrecía
x ie eed forn parmis deta des gsm n
formales, porque el gobierno estaba
servicios, y haciendo quo disminuyora la inquietud politica al
abrir la via para que los pobres levantaran sus proptas viviendas.
sin mayores gastos para ol Misco. Asi, a cambio de cada ayuda o
asistencia, Odría iba consiguiendo el apoyo político o, por lo me-
nos, la neutralidad do los pragmáticos pobladores de los asonta-
mientos.

Por otro lado, la política odrtísta beneficié también a los propis-
tarios de bienes raícos on la cludad tradicional y a los torratenion
tos en ol campo, En el primer caso, al apoyar la formación de uson-
tamientos informales, promovió a la población hacia la poriforio,
de manera tal quo o bien so desocuparon algunos tugurios en ol

centro de la ciudud que posteriormente fueron demolidos para dar
lugar a nuovos edificios o centros comerciales,

En ol sogundo caso, porque con su actitud el gobierno alentó Impli-
citamente las migraciones del campo a la ciudad, con el objeto de
mantoner las catructuras tradicionales del agro. Algunos especia-
Listas han presentado el desarrollo urbano de oste período como.
una estrategia gubernamental delibernda para atenuar los oonfltc-
tos rurales trasladando hacia Lima a las porconas más decididas y
omprondedoras(17.

Asimismo, al régimon odrilsta tranquilizó a los propietarios pri
vados que temían sor invadidos estimulando con su benevolencia
ta toma de terrenos ertazos del Estado y no los do propiodad parti
cular, Además, incrementó la construcción de viviendas para los.
sectores más humildos -las llamadas “unidades vecinalos” ideados
durante el régimen de Buslamanis-, con el propósito de aminorar.
la presión. soctal.

La politica odrista fue vista favorablemente por los pobladores,
porque la benevolencia del al fin y al cabo

propiedad.
odriista sól
por parto de lu policía y sólo! fectivamente dosaloja

¿ol18). Esto quiore decir que 9 do cada 10 Invasionos tontan asegu-
radas sus posibilidados de éxito.

Gh Colo, David “Barradas y Eito de Odea Vela". Halo de tedio
10) Collier, Dará, Ob, Cit Pg, ©

1 Otro Sendaro

Sogún el mismo Collier, existen evidencias de la colusión o con.
alvencia relativa, entre el odrlismo y los Xdoros do las invasiones
dusante este poriodo. Légicumente, esos contactos no se produjeron.
con el Prasidente mismo, sino con rupresentantos o dirigentes do su
agrupación politics,

En realidad, la realización de osto tipo de negociaciones signif-
caba para los Informales que ol mercado pulítico ya no sólo los
consideraba una baso do acción atractiva, como había antes oct
rrido con el APRA y lu izquierda marxista, sino que ellos mismos.
oran capaces de darle a una dictadura como la de Odría la "lagitl-
midad” que nocositaba.

Cabo coñalar, sin embargo, que ol régimen cdriíata nunca con:
6 absolutamente wn la simpatia do los Informales, probablemente.
recordado que ya antes los pobladores habían imanifostado zu
respaldo SL APRA, abandonóndola. luego, apenas pordıd poder o in
fioncia. Es por eso que usumió una actitud pateraalista y nino.
ofreció dar títulos de los lotes ocupados, manteniéndolos así en
una relación do dependencia. respacio del Estado y forzándolos a
una lealtad aparentemente más duradera,

No obstante, us opositoras no lo dejaron ol monopolio de ese ns-
pacio politico. Wa, desde 1004, cuando 28 de cada 100 viviendas.
construidas ex Lima oran informales, Beltrán fomentó y publicité
à través do sus diarios "La Prensa” y "Ultima Hora” la invasión a
Ciudad de Dios, presumiblemente con la Intención de incomodar al
régimen vdvista, disputarle algo do su apoyo popular y resultar la
crisis que la logada de los migrantes estaba provocando en la eh
dad. Este empoño suyo hizo que en los propios talleres de “La Pren.
sa Jos trabajadores plansarun esa Invasión, concortando el apoyo
político de los amigos do Boltrán y el respaldo poriodistico de los
hombres de prensa que laboravan con ellos.

Cuatro anos después, duranto la segunda administración de
Manvel Prado y específicamonte desde que fue nombrado Prost
dente del Consejo de Ministros (Baltrde siguió en su csfuorzo por
fuciltar vivienda popular, sla vez à través de la creación do ciu
ados Gatélstes, como Ventanilla, como alternativa para el futuro
urbano del pai

Sin embargo, era ya un poco tarde para intentar cambiar las
cosas. En 1901, año en que Beltran dejó el Promierato, los Informa
los hablan levantado 41 de cuda 100 viviendas y los formales las 58
rostantes.

24 Reconocimiento: Legislativo

cuarlo avanos se dio cuando la sociedad le otorgó a la vivien-
da informal un primer reconocimiento legislativo, aceptando la.
existencia de Jos asentamientos poro Intentando sometorlos a un
régimen de excepción.

la Viviendo Informa

La activa participación de los políticos y el paralolo crecimionto
de lee asentamientos tenían que recolvorse do alguna manera,
pues cada voz 50 hacia més evidente que la ulilización de las inva
siones violentas como instrumentos do presión ocasionada un
enorme desperdicio de recursos para la sociedad. La manera de
hacerlo fue à través dol reconocimiento legal de los asentaroiontos
onstentes que so produjo con la promulgación de la Ley 13517, on
febrero do 1081.

De esta forma, los asentamientos quo habían sido relativamente
insignificantes 16 años untex, empezaron a sor objeto de un arduo.
debate en las salas dol Congreso, con Is purticipación de todos los
partidos politicos.

En lo ceencial, 18 Ley JISIT protendía hacer borrón y cuenta
"nueva: reconorió los asentamientos existentes al tiempo de su pro

uigación, les dio a sus hubitantes la posibilidad de formalizar"
sus posesiones y cslablcaló la política gubernamental futura res
pocto del desarrollo vrbano. No obstanto, lo Impuso caracteristicas
muy singulares a cada una de estas Concesiones,

‘St bien la Jey declaraba do interds nacional la remodelación, sa
neamionto y legalización do Tos asentaunientos informales existen-
les hasta ol 20 do sotlembre do 1960019), trataba do imponer a los.
“que ya. habían invadido todo el rigor de la formalidad, forzéndolog
à adecuar sus usentamientos a un standard estatal obligatorio,

Por consiguiente, no trataba de solucionar ol problema de las
invasiones 0 dol acceso a la vivienda, sino que se limitaba. a impo:
nor lux condiciones que los pobladores existentes debian cumplir
para sor Jegalmonto reconocidos. La Loy 13517 debs entenderse co:
‘no ol precio establecido por la sociedad formal para aceptar even:
tualmente u los informales dentro do algún lipo de logalidad.

Del mismo modo, ai bien la loy dio acceso a la propiedad formal,
lo hizo bajo un régimen do oxcepclön ablertamente discriminato
rio. Con el pretexto de proteger a los pobladoros de la acción de los
especuladores, estableció que lá propiedad @ Ja quo tenían derseho
fora inenajenable y que no podían vendería, alqullarla ni subdivi-
dirla duranto ol Hempo que tomara #1 proceso do titulación y aun 5
ri después de haber Tecibldo la Utulaciön definitiva. Como el
ILD hu calculado que los informales tienen que esperar 20 años an-
tes de recibir el ítulo, en la práctica esta limitación se extieado
por lo menos un cuarto de siglo. De esta manera, pese a quo iban a
recibir títulos, los informales so convortirian en proplelarios dismi
auidos; es dectr, prohibidos de participar on el mercado inmobilia

y ondo sa plant de mented os ce
ón de basum o instuleción do agua y dashgte, y por “legalización”, al recane

a BL Otro Sendero

rio y, por lo tanto, incapacos de competir en igualda do condicio
nes Con la sociedad. formal
En ese mismo sentido, a ay rocanoa la oxustenca de organi-
zacionos \nformule on ¿04 0SOUIAMIBRIOS[ poro no ns puso ee pio
de gueidad con as demás organizaciones que ersten Kann
nd formal, sio que preftó vestarco alongs Me
an un modelo obligatoro de aBllación llamado am ham
adora? y ergléndoles quo meuharan autorización Me
va antes de ation. Para elo so oblige todas ls onan
eN OpAtIIdnS Antas 1001 adoptar eo nuevo mode y qe a
temple a Yor informa leg otra formas de ofgamznciós, vos
bleciondo la prohibición do pertenecer a más do una asada y
anunciando que al momento do astas legalmente los la ae
preferiria a Tao personas afldas alae
De esta forma ompezd la historia do un SM que
habra de caractriar à a magora de dpontionee y ean,
subernamentalos raorentes à los asentamiemos a part de onion,
inalmonte, ni establecer la politica gubernamental future, la
HAY IO pronibió tu realización do futuras invantonas privando Y
Tos usectamientos quo so formaran posteriormente dela pan
Gad de recibi reconoctmionto ola, y dlepuso que el BRAD
ab lineata, creando para lero las Urban in
Taros de Intorós Social (UPIS), lamadas eor lo reemplazar
planificados de tos asontamientos informales Sin eue ne
ha de estas dos disposicionos fue exitosa. rn
La prohibición de formar nuevos ayentamlontos protendia sopa
rar os vio SRS Tom mio ol entendido de quel
reconocimiento y los beneficios contoridos a lor astro
exisionts 0 convortirian on un poderoso incenliva Para aula
car el nümero de invasiones. No obstant, se ICO un la kan
ru suposición do crow que una ley podria dotener la aan te
social cuando on realidad para lo informales sluitcala nun le
auiorldades olabun dispuestas, a la larga, «og es
consumados y confor Mesnil nan
Las compas electorates de 1002 71000 estmslaron los primo.
ros problemas. Los diferentes partido polícos prosa azar
‘una Tofsrma agraria, o que provocó via dla ASS a og,
ses on ls ras rudos. Pronto eto tuvo un efecto sms lo
ciudad, donde os informalos yu habinn sprondide à inerte
Jax condiciones políticas Zavorables (COMO la Lay BIER vee
das cuentas se hub limitado a bar los costes de nent un
propiodud informaimento pero bubla mamonlsodiefiaaeege oe
tos de ucceder formalmente, contUarOR las Inoue enr
vo muchos arronduiarios del Inror de, In etude

anticipando

La Viviendo informa a

=
le anpetaron a cansas desórdenes.

"A aro, Jos mataro, que ro había echo brovomente dol
poder (88240, Anerpreaon st atmóntora de aparonte devo
Sonia iv como una sera rudlalización de las masas urban
Tal voz haya sido debido a cen sonaacion que durante ento bromo

mato fuera dul a N unto procura
a aa de Formando Helaunde al poder 100800 dente de
un marmlento dcigido hacia ua aperenie progresan del Estado,
deepens multiple expectatiras m voslidad, el nuevo ógimon so
sonvisio en el ENGIN Sl SY 1861 con énfasis capaci
gg turn e les de
Un agrsivo programa de contrucción de PIS) puesto quo ya ere
aidants que la protiticion de rear nuowaa Invasionan us bax
{übe pera conjurar el problema.

Sur embargo, ls OPI Bo taviron ol Grito operado, porque a 1e
large de la hit 90 Ungarn 4 albergar más de 10% el total
de viviendas existente en los asontamientos inlormales y porquo
Sis carctoilicas ficas unos Hlegrian a atioor lanamente
ins nvcestgnone de los nuevos Tina po Malo, propgrimne
tan riendas con ua promocio dE nara
quo Le demás asentamientos oftecan 25 m

La consecuencia mas importante del reconocimiento legal no
fue el haber produc una macva manera do ordenar la cos,
no quizás el babar consti uly une esperen dico.
als para qu los foros enconrasen vivienda seguro cn las
odds

Cando ws palpa SE depuzo at PASS BERE ES
1008 ls inormales dominaban ya el ecimiento de Lima. Do end

Tot cazas construidas exe a 87 oran infermuesyGnicaments 42
ora formales.

25 Entrant aan el Coblam >

EI quinto avance consistió en la vicioria politica que obtuvieron.
los Informales Juego de su primer enfrentamiento masivo con el Es-
tado,

Ai comenzar l lado *Gobserno Revoluconari dela Tran
Armada” que encabezó en su Primera Fase (1900-75) el general
Juan Velasco Alvarado, el descontento era goncralizado, Demasta-
das expectasivs hablan quedado tases en el obiorno an
terior: los Informales yo. establecidos que habían esporado una ma-
siva asistencia gubernamental comprobaron que ésta era exigua y.
los todavia no establecidos habían tenido quo segulr recurriendo a.
las invasionos, con su inovitable costo de sacrificios y violencia; los
propietarios formales que tomían la usurpación de sus terrenos.

« El Otro Sendero

habían advortido que las Invasionos no podían ser detenidas con
una ley: Los poltlcos y los funcionarios públicos habían export
mentado dircctamente In insuficiencia de aus estucrvos; y los Inte-
Tvctunles habian impuesto, Pnalmente, la tesis de que el problems.
residía en Ta falta de "roformas cstructurales” que no alcanzaban
à detnir

¡Sea como fuore, ol hecho es que los militares decidieron tomar
al toro por las astas. Aliados con un grupo de intelectualos socia
Jistas, lo primero que hicieron fue involucrarse en la organización.
misma de los asontamiontos como ningún otro gobiorno lo había.
hecho hasta ontonces. Pretendieron imponeries a los informales un
nuevo medelo standard, como condición para recibir usistencia 08-
tatall20). Con este modelo, llamado "orgunización vecinal”, lo que
en realidad so estaba haciendo ora establecer un mecanismo para.
controlar a los pobladores mediante la intervención directa del Es-
tado, con la sparento intención do proporcionarles ayuda técnica.

Sin embargo, rosultaba imposible encasiilar a los pobladores en
un saquema rígido porque su soctedad era ya mucho más compleja.
y dinámica de lo que los funcionarios xubernamentales so Imagt-
naben. Para comenzar, los informalea construían mayor veloct
dud que sl resto do la sociedad civil, La mayor parte do la gente
trataba de construir un sugundo piso on aus propins casas para al
quilago, aungus: Siete Alza: CEA OSA On fon AA AMOS.
‚'ntiguon xe vendían a pesar do la prohibición existente, La gent:
se onguntzabe para construir platas y Gcaras, asl comó PAra pro:
a e LO NN
:sorclo, manufactura y transporte informales por toda In ciudad.
Tre oi ini mo meno ponarinlcolarencasillanlonincipiente
1 momia de mercado que se estaba generando, e posar de Ins mal
üples distorsionos impuestas por el sistema logal imperante. Est
élus del gobierno produjo un punto de tensión que presacia.

10x08 anfrantartent
Como la politica do las) había fracasado am su inte
ancabozar la urbanización futura do I, capital, (ARI
ENEORUBUENANS): embargo, el gobiorno militar no estaba dis
PRENSA PORTE que esto fujo continuara, toda vez que se croian
capaces de Imponor vert un AUBVO-Ordon al” proceso,

A AOA. PONTE MeCN
RENE: período de severa represión
a A GEESEEIEEESTOTEEETTIETEE
tó Bisica y políticamente al gobierno; provocó una ortsia maniabucia
Y dalermino la adopción de una Ava política estalat

‘Tomo muchos recordarán, 1 20 do abril 1971 comenzó una gran
invasión en Pamplona, localidad aledaña ul Colegio de la Inmmacu:

Lo Viviendo Intormas “

Jada do propiedad de la Compañía de Jesús «congregación a la que
pacenscia también ol CBERREND: y 1.x COMERCIO Pues

AED is pamvarén Castolumend:- E
Bra terrenos públicos y privados cercanos. So estimar que esta inva

sión, que contaba con la participación de varias decenas de miles
EL Eres te TE BESO POETORER ASTRO,
Ing invasiones de Ciudad de Dios y Comas Tucian como modestas,
mudanzas.

ET gobierno militar reaccionó drásticamente ordenando una an:
tervencién policia! de desulojo que dejó como saldo un dirigente
muerto y gran cantidud de horidos, Los pobladores, por xu parte,
Tograron capturar a un comandante de la policía, amenazando con
victimario si se seguía intentando proceder con ol desalojo. Por pri-
‘mora vez se llegaba a un enfrentamiento do csa naturaleza, Los in-
‘ldentes cubrieron las paginas de todos los periódicos y revistas, y
fuoron considerados como una abrupta manifestación de dosobo
encia, civil particularmente grave para un régimen dictatorial
‘ow decía ropresentar al binomio *puoblo y Fuerza Armada” y +
tar abocado a la creación do un orden revolucionario en el pais.

El Ministro dol interior, general Armando Artola Azcárale 1
lebro durante la lucha antisubversiva que el ejóreilo Devo a cabo
contre GRR rescctonó duramente, argu-
montando que a estaba manipulando a gente inocente para pro:
posltos sediciosas, Cometió el error, sin embargo, de onfrentarso de
ORNE oo estuvo presente on el lugar de los he-
hos durante los dias más críticos do la invasión y llegó a celebrar
inclus! GED} or e! sima dol dirigonte Salvador
Suldivar, muerto durante Ta roftiega,

Esa actitud fun considerada. como unu provocación por el Mints-
ju, quicn de inmediato «ARIANE 10 hizo
ÉD iglesia Católica protosió alradamente y Áola con
Trauincd organizando una manifestación de “verdaderos poblado-
res” on respaldo de la posición gubernamental. Mientras tanto la.
wvesión de Pamplona habia ido consolidándose, no sólo desdo un
punto de “AREA >10 x la muerte do
Saldivar y ln intervención de la Iglesia. Como respllgdo de Ludo cs
toy por el lemor a un nuevo levantamiento, el ¡GRAMA
‘Gambari fue puesto en libertad y cuatro días más tarde Artola.
tuvo quo renunelar,

A parecer, Ta Na. pues coinct-
6 con una reunión de ig jpnta do gobernadores del Banco Inter
mericano de Desarrollo (IB so realizaba en Lima. sta insti
tución habia aportado anteriormente recursos para diferentes
proyectos de vivienda en ol país. El incidonto fue uns llamada de

e El Otro Sendero

atonción internacional y sirvió e CSSS
para los Invasores.

De la misma manera, los Invasores supieron interesar muy bien
a los medios de información todavía independientes, los que ue an.
cargaron de resaltar la contradicción que existía entre la Justicia
social que el “Gobierno Hevolucionario” pretendía buscar y le
drástica represión quo 90 había descargado sobre los invasores do
Pomplona.

Por primera vez los pobladores de un asentamiento informal
traían por tierra a un Ministro dal Interior aie oc Calo case sit
ba de un poder considemble y Catane iene
Como corolario se llegó a un compromiso mediante MAD
vasorss aceptaron traaladarko a un sltio elegido y habilitado de al
‘Suna manera por el goblerno, donde se formo el asentamiento Ila-
mA SIA: Satrador, dícese que originalmonto
en honor u CROSS

La invasión do Pamplona favo diversos afectos en lo actitud del
gobierno militar frento a la formación de nueros oxen latinos A
pasar de estar vigente la prohibición do nuevas invasiones contont
UAM política de reubicación de los Invasores sobre
eras gubernamentales roservadas para tal propósito fue nuova
monte emprendida, aunguo ya no bajo la forma do UPIS sino de lo-
les con sorvicios

Así, das autoridados dosarrollaron una actitud aparentemente.
contradictoria frente al problema, De un lado, seguían proscritas
las Invasiones, pero de otro, como se tratabu de un "Gobierno Revo
Incionario”, cuando se producía una invasión habia que atender al
hecho de que la (AMAN ra lovantar su vivienda;
por lo tanto, había que reubicarla on otros emplazamientos, Do es
ta mauera se cumplía con el doble propósito de servira la Justice
ido evitas los problemas urbanos dori gua ROSAS
GR Al parocor, esto reforzó la cr.
siones, puesto que se Leniu la soguridad de que an cualquier caso
bl goblemo militar estaba aomammellde « reubicar a los poblado-
ros en alguno de los 11AAMAROR ANOIMAS o recepción establecidos.

Sin embargo, los sucesos de Pamplona despertaron también la.
preecupación del gobiorno militar por tener ol control politico de
los asentemientos, La experiencia que por entonces se producía,
con la guerrilla urbana en Argentina y Uruguay estimulaba ain
más esta. preocupación dado que, hasta donde so sabe, los altos
mandos militares temían quo se produjera una radicalización polí
tica dol pueblo,

Por añadidura, osto colncidia con el interés de la dictadura por
disputar al APRA y a la ¡zquíorda la influencia y hogemonía en el
medio, puos era consclonto de que la AARAII MAMMA

La Vivenda Informa! A

ns
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A GE
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a et in ic
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pene sn ne ciate po
Sec ns igs mas mim pl
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si pes ris Se oad coa
sg ee te anaes Daphne a
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Ene)

21 Otro Sendero

En sontido estricto, ¡Ia
A AOS ASIAN posar dol ostuorzo den
Plogado por instaurar un nuevo orden revolucionario dentro do
e dafsc los cabos nocas cos ononde GAMES
«lorrocado por la propia Fuerza Armada on 1076, 88.40 cata 19101
sas construidas ese año en Lima eran Informalos y sólo 48 eran for
malos,

26 Surgimiento de Asociaciones y Cooperativas

El sexta avanco ocurrió enando Inn Informales aprowharga al
proceso de Reforma Agraria Iniciado por Velasco para convertir
DORE creanco asi un segundo.
SP PO TO MONS AD Ta vivienda. informal

St Dion desd@ Estado habia tratado de planificar el desa-
rrollo de la ciudad frente a la migración incontontble, fue sólo 2
partir do la aplicación de la Hoforma Agraria dol gobierno militar,

Incipios de los GRA 10 hubo una preocupación oficial por
nar exactamonte las limites do Ins ciudades, fuor da los
‘cuales los torronos cultivados existentes estarian sujetos a rodiatri.
bución, Como la ciudad tenía que seguir creciondo, los planificado
res establecieron áreas de expunción urbana que abarcaban parto
de esos torrenos cultivados y que, en tal virtud, ya no estarían afec-
tos por la Koforma. Agraria,

Ullo despertó el masivo interés de los terratentontos por conse.
guir que sus predios fueran incorporados en tales áreas do oxpan-
sión. Para 9} efecto no wscatimaron esfuerzos, dosplegando al máxi
mg sus auuencias. polices 0 unltzando sobornos.

EEN MeO PMP 55 Thien establocido
vastas áreas de expansión que tenían, en In práctica, regímenes de
excepción frento a la Reforma Agraria, Esto hizo que el gobiorno
militar comenzara & sospochar y dispusiera qu AMAS
A TA
TE PAPERS que en esto poriodo de tiempo SSSR
Buir Ananclaciöneliontela y «ónstrucción '>rmates suficientes, ee
Propisiarios debieron tratar con las asociaciones y cooperativas en
Jos términos descritos cuando hablamos acerca. de las modalidades
do acceso informal a la propiedad para vivienda.

La existencia de asoctaciones y cooperativas, por lo demás, no
era reciente, poro la diferencia. consistia en que los que utilizaron
stas modalidades de organización para formarse antes do la. dé.
cada dol 70 so ubicaron EEE Go alguna ma
nor por la tugurización, como Santoyo, Huerta Perdidu, Pedregal
© Anciota, mientras que à partir de entonces los asentamientos quo

La Vivienda Informal “

Jas utilizaron comonzaron a ubicarso de manora praferente sobre
terrenos agrícolas(22)

Por consigulonto, durante el gobierno de Velasco, además de la
invasión, esto tipo de comprurent vino 0. convo on un sorum
do instrumento OBEREN enol aE
tado,

2.7 Reconocimiento Urbano

EEE 16 cuando las autoridados so EEE
adas-a reconocer que los: asentamientos de-origen- Intormal- po;
A ER E NEC PELIN,
Ro oxco cion SNMP RR; prescrito,

Ya en su Segunda Fase (1975-1000), el gobtorno ¡Mltar habia si
do rebasado por los cuatro costados, al ser impotente para repri-
mir o controlar las ¿nvasiones o incapaz do advortir que las asocia-
‘clones y cooperativas habían comenzado a adquirir legalmente to
rronos agrícolas como resultado de la propia Reforma Agraria, El
crecimiento Informal de la cludad so presentaba, entonces, como
irreduetible.

En osto marco so produjo, M) la aprobación del D (SEE
quo marcarta "IMD Mnitivo on el reconocimiento de la nuova.
EEE => establecer que 2 partir del momento on que
Jos asontamlenlas ¿grminaren ol proceso do logalizacién establ
o por la MAIS pasarían a sor MOON IE
susceptibles, por consieutent «OO ost
‘modo, bajo el pretexto de subsanar un error admintstrativ do la
ley de 1951 que no establecía cuil era el statue Pal da los asonta-
mientos, los militares les reconocioron la misma categoria urbana.
que los vecindarios tradicionales de la cludad.

‘sta declaración no sólo algnifió una mayor seguridad y esta
bilidad para los derechos expectaticios adquiridos, alno quo ropre-
senté la aceptación de que 10 OA
‚36 cuentas, otra manera de hacer barrios on la ciudad.) prov de
la ovidoncia había convoncido por Dn a las autoridados do quo, a
diferencia do lo que pensaban los logisladores del 01, no estaban
fronte a una aberración urbana pasajera susceptible de corrección
à través de un procedimiento administrativo, sino quo so enfrenta:

On Adna nace aso ann, fa a za
Ge turgancho, y de Pues Polea, San Roque, San Marin y fi de ehr,

|

“ E Oro Sendero

ban a una forma distinto do urbanizar que ent al fn y al cabo, ox
prosión del (OS. tenor ORSAI

Esta acoptación mares el lórmino del intento del gobierno con:
tral por involucrarse en ol funcionamiento interno de los asenta-
mientos, a tal punto que ul rodactarse lu nuova Constitución de Ja.
República en se mismo año, los oonstituyenice tunel cieson la.
rosponsabilidad a las municipalidades. GAMBIA AO), co
sarrollo de la informalidad había hocho que por cudu (ES

construldas oso año en la capital SMS y sólo 35
formados.

28 Reconocimiento de la Propiedad Privada y de las
Organizaciones

El octavo avance so produce cuando las autoridades Incremen-
tan lu repartición do títulos do propiedad y reconocen a las organ
zociones Informales como voceros legittmos do los asontamiontos.
le

Habiéndoles cedido el goblerno contral la posta, a los muntos
pos no les quecó otra alternative que adecuar su neción à los do-
3008 do sus uloctores; us decir, GRENIER
que demandaban. Comenzó así una marcha acelerada hein Ta
propiedad privada que habría de torminar perfeccionando los do-
rechos expactatictes adquiridos.

À lo largo de la historia, la atención prestada a esta tarea ha-
bia sido dispar. En conjunto, en unos 20 años de trabajo —de 1961 a.
1680 sólo so ha titulado válidamento alrededor del 25% del total
de lotes. En los primeros diez años do vigencia. de la Ley 13517 so.
reparticron aproslmpdamslie 1,000 Hulos de propiedad. Duranio,
los años 7ı y 72(GiNAMOSseninogeiicslaridsinaiiaemiildel000!
GUISO) No obsiante, esta ritmo declinó répidamonte,
al punto de que entre 1879-80 solamente se repartieron nos 1,000
títulos.

‘Tal parece que SINAMOS dosouidé la labor lécnica indispensa-
bie para titular planes, remodolación, ete, do modo que cuando.
el trabajo anterior so termind, ya no pudo seguir titulando, Por
añadidura SINAMOS tenía. más interés en la propiedad comunal
quo en la privada, tal como lo prueba uno de sus textos confidon-
cinlos: “El proceso de legalización on los términos antes descritos
produce ciertos efectos negativos on la población marginal por que
(sie) actin ganoralmonto como elemento de desintegración famillar
y comunal, destruyendo radicalmente el alto grado de cohesión so-
cial alcanzado por setos grupos on las etapas provias do la inva.
sión a través de sus organizaciones cspontánoas. Tal proceso cons-
tituye, además, el origen de serias vonflictos ontre Jos habitantes,

La Virienda Informal e

prueba de esto ns el allo grado de problemas Utigiosos existentes
en los barrios logalizados"(23)

AO «10rd considorablo:
mente esta percepción y rosiitd CES oqltvocacas habían estado
las autoridades. GAO lo quo la gente
dosoaba ora una propiedad privada y que su interés por modelos.
»oclalizados de Comunidad or más bien retórico. Elogido al gobier
no 1 ION) esta aspiración tuvo por fa una exprosión
politica. Dado que el Concèjo tenia intorés por conservar su popa
Taridad y tentar la reelección, reconoció quo los votantes rwxidentes
en asentamientos Informalas eran particularmente sensibles al
problema de sus forrenos, de manera que, en Jugar de tratar do im
poner verticalmento una comunidad ideal, profirié ropartir títulos
de propiedad,

Asi, utilizando eriterios más permisivos, durante la gestion del
Alcalde Eduardo Orrego (J98)-19I5), Jg Municipalidad de Lima fae
capaz de entregar más SSSR of número record de 1a his
tora.

Al trun ED; oritaria monte GUI OncaDoza-
da por Alfonso Barrantos, on las elecciones edifes Te 1089, In Mu
nicipalidad trata de continuar repartiendo (ítulos, roconociondo al
interés popular Pop conseguir Ja propiedad privada de sus torro-
nos. Do acuerdo ASE à julio do 1080 la administra-
ción municipal marzista había entregado válidamente menos de
11,000 titulos adicionales.

Por añadidura, al Municipio reconocié que la autonomía en la
organización de los asentamientos era otra expectativa postarga-
ia, Para ssilafaceria dicto ja Ordenanza 199 que creó la llamada.
*ormalzación de pobladores”.

En esta oportunidad, las autoridades ediles no estublecioron un
modelo único para organizar los asentamientos sino que recono-
«iran el dorecho 9 a Libro asociación sin autorización previa,
aceptando bajo «(HAD legal à cualquiera de las formas aaociatl-
vas provistas jurídicamente o inclusive a Tas agrupaciones do
hecho.

Lo destacublo de la ordenanza es que reafirma ol Yacanoalmion-
to de organizaciones de pobladoros nucidas para ejecutar invasio
nes y actos contrarios a la loy.

28 Hacia un Estado Mimético

El noveno avance consistió en que, ante la evidente Inoperancia
del sistema legal, el Estado tuvo que recurrir a la normatividad.

ción restringida,

extralegal, y en concrelo a la invasión, para llevar & cabo un
proyecto do vivienda,

De acuerdo con Ins var-
siones recogidas por el TLD, los primeros Invasores do Huaycán es
taban agrupados en 11 organizaciones reconccidas provinmente
por la Munictpaitdad(24). Entro ellas, dos pertenecían a sus

plos trabajadores y a los del na
rounía a Los trabajadores del Instituto Nacional do Cultura, que re
clamaba el terreno como zona arquevlógica, y una última agrapa
ba a los trabajadores del Cologio de Arquitectos. De una u otra ma-
era, los futuros pobladores tenian una. relación espectal con las.
autoridades o una cercanía con los problomas de In vivienda, lo

Gili °° 0" ero de Inter clarament movilizado

Fun la demora en le truite de adjudicación de os toreros,
que debian panar del dominio del Minato de Vivienda ul de]
DAA oni prop aca

verdad, el propio Alcalde
Alone Parrantes, preocupado por ol interminable precedents
Durer, consulta a nsunto doe meso anos con osos Mi.
io de Viicnda,Jovin Velie Aspllaga, y Ot, sogua propia
condón, tuvo que admi que uno la imposibidas de wzalarar

"EI hecho de que un Alcalde y un Ministro, con todo el podor
polilico de sus cargos, no hayan podido enfrentar los proosdimion-
tos establecidos y hayan tenido que recurrir al expediente de la in.
vasiôn, puso en evidoncia que la normatividad legal ora incapaz
de facilitar vivienda a las clases popularos, a tal punto que en esa
oportunidad a las autoridades no les quedo otro romedio que mi
melizarso de informaloa y adoptar sus Lianicas y sistemas. Sin om
bargo, el resultado mo fue ol mismo: los Funciomarlos públicos

este Dista de At Visio; Alain Proven del Colle dore Got
sai tn: Comer da Mie Code gt fl
e Ma nnn Sr de Hana

D

la Viviendo Informa! sr

à diferencia de los informalos, no son conocodores del Funeianw-
miento do la normatividad extralegal que rige la invasión.

En efecto, ocho días dospués de producida la toma del torreno,
4000 personas provenientes del asentamiento humano “Horacio
Zeballos" y dirigidas por Jaime Zublota Caldorón intentaron lagro
sar a Huaycan y, tras un violonto enfrentamiento con los Invasores
origmarios, fueron rechazados.

Durante los mesas do agosto y sellembro estos enfrentamientos
continuaron intermiteatomonte, siempre con la victoria do los po
bladores que contaban con ol respaldo del Municipio. El 6 de octu-
bre se produjo otra batalla campal entro 8,000 pobladores, esta vez.
con bombas molotov, ascopotus caseras y potardos. Los heridos y
contusos se contaron por dooonas, y se necesitó la Intervención de
la Guardia Civil para controlar los desmanes.

Los choques se resnudaron hacia finos de octubre. XI 27 on ja
madrugada, frustrados por Ins constantes dorrotas, los pobladores
de “Horacio Zeballos”, en númoro aproximado de 3,000 entro hom-
bres, mujeres y niños, iniciaron esta vez la invasion de unos terre
os da propiedad privada aledaños al sector derecho de Huaycan.
Crearon así un nuevo asentamiento que podría beneficiurse do
las distintas obrax y servicios quo ol Municipio proporaionara a.
Huaycán,

Durante noviembre y diciembro, los actos do violencia continua

ron; per aan, unie en pain ao,

mado,

Toda esa socuela de violencia fuo of resultado de que le Municı-
úpalidud no tomare, en cuenta la existoncia de la normatividad ox
tenlogal, Cuando los informales plancan una invasion actúan con-
sensualmento, hacen sondeos de sus interesss comunes, reúnen la
masa crítica sußeiente par. copar cast por completo sl área y asta-
lecen un sistema para. permitir la incorporación de las personas
que posteriormente proionden añacarso on el asentamiento, con
Atención espocial a. los vectuos dal ugar. De eta manera, la inva-
sión tiene una lógica de funcionamiento do la que depende su ca-
pacidad de coordinar esfucrzos, diseñar un asentamiento, distri
buir los Jotes, organtzar la wutodefensa, administrar Justicia, neyo-
ciar con las autoridados y progresar,

Lamentablemente, al reemplazar la voluntad y espontánea co:
laboración de los pobladores por un orden ideal quo pretendía es-
tablecer cómo dobia ser el usentamiento, la Municipalidad le quitó

28) Denain un deren de ci EEE >

Ste aan yor bomiclo an agrava de Zutat anta al Misere PODIO.

EI Otro Senden

toda su eficacia a la invasion y torgivorsó la lógica Inhorento al
proceso: a invasión no fue acordada sino aprobada; à fallas de um
sondeo bien hecho, la gonto so dedicó a pelear en lugar de coo
perar entro sí y 00 favoreció sólo u las organizaciones reconocidas
por el Municipio, cerrándoso la posibilidad de inclutr a nuevas
ao su eo el asentamiento,

La més destacable de la Invasión de Huaycán as que la informa)
lidad no sólo vonció a la Tormalidad, sino quo incluso la contagió,
probando ser una alternative más viable.

2.10 Persecución Frustruda de Asociaciones y Cooperativas

El décimo avance está expresado en el reconocimiento togislati
o otorgado a la compraventa ilogal de terrenos como segunda vía.
de acceso informal a la propiedad pars vivienda.

A partir GRITE actividud de las asoclacionos y cooperativas
había sido floreciente, La vonta de terrenos agrícolas ilogalmonte
convextidos en urbanos había dado lagar a contenares de verinda.
rios nuevos y u miles de casas edificadas sobre elos, Sólo en Jos
Primeros mosos de 1985, 45 usociactones y cooperativas hubian lo-
grado vonder alrededor de 000,000 metro cuadrados. Para 02 efee
to, ss hicieron públicas y recurrieron à una profusa propaganda
en los medios de ¿nformación con ol propósito de consoguir el
mayor númoro de uflindus posible, Do esto modo, la marea Infor-
‘mal traspuso el vallo dol Rimae para legar a los de Luria, por el
sur, y Chillén, por el norte

En semejantes condiciones lo actividad de asociaciones y coope-
rativas no podía soguir pusando inadvertida por las wutoridades,
En medio de una cobertura portodísticu de considerable onvarxe
eae lle
izar sin licencia terrenos agricola, Impontóndolos cuantiosas
pulsas cenidienco Ins casotas do vontas o, inclusive, Iniciando ac
ciones penales contra los corredores informados.

Sin embargo, cuando las autoridados raflHHMEN sancionar a
las asociaciones y cooperativas, descubrieron que con cio no elimi-
habas las viviendas que por millares se habían venido construyen.
do sobre los terrenos que oran materia do Infracción. Dado que la.
demolición de esas casas y la erradicación de sus habitantes ponía.
fea peligro su popularidad y om física, social y politicamente Impo-
sible, no les quedó más alternativa quo reingresar, à menos de un
año de iniciada su campaña, al ancho camino de las convalidacie-
nos. Vencida ya. ESS
miento de Tos pobladores para "regularizar su situación”.

Sa derrota fuvo una casi inmediata oxpresión legislativa. El 12
de enoro do 1965 se publica LMD que eetabloce que las co

|

La Vivienda informal oo

porativas de vivionda con programas un ejecución deberán entre.
ur títulos de propiodad en 80 dias sus afliados. AMOO
groso, al bien ve dirige únicamente & Ins cooperativas, ta) veo pun
‘em auorte de Inmunidad de la quo gozan on el ámbito politico po-
ruano, dio un primer reconocimiento implícito & la compraventa
Hlogat do terrenos como manera de secador a la propiedad inmabl.
Lago Poe couulgulgule. onsaem) un Asano daforial deal

Actualmente Ja informalidad siguo crocienda. El fracaso frente
a las usociacionos y cooporativas y el ejemplo dado por el gobierno
municipal, que también trató de hugor Jas cosas tata de Le us, Go
Dilitason aún más sl sistem. logo OPA)
ORAN Así, durante GENE mult
plica la toma de terrenos. Sogún propia declaración del Ministro
del Interior, Abo Salinas, ante ol Congreso de la Bopública, hasta
octubre de ese año se habian producido 282 nuevas invaatones,

Para fines de 1085, por cada 100 casas levantadas eso año on
Lima, Jos informales oran propietarios do 69 y los formales wily
do 91.

30 LA LARGA MARCHA HACIA LA PROPIEDAD

PRIVADA

Todo esto proceso de desarrollo de lu ciudad ha puesto on evi
dencia quo la gente os capız do forzar un sistema que no la acogo,
no para caer un lu anarquía, sino para tratar de forjar uno distin:
lo que respete un mínimo do derechos indispensable,

En ol u

les

AAPP vopuare por ace.

der à la propiedad privada se refleja con claridad un los nombres
quo a través do los años han ido recibiendo los asentamientos, Esa.
nomenclatura revela, ademas, el paulatino reconocimiento de
mayor status urbano que se lex ha ido otorgando: “barriada”, quo
fue la primera denominación oficial que recibieron, “pueblos |Gve-
nos”, “asentamientos humanos marginales” y “asentamientos hu-
manos municipales”.

En cl segundo caso, la derrota dol Estado se expresa en la per
manente sucesión de reparticionos públicas encargadas oficial
mente de tratar con los asontamiontos: desde 1957 hasta 1985, once
oficinas diferentes han tenido esa responsabilidad: à un promedio
do 2 años y medio do administración por cada una,

Asi, so han sucedido la Oficina Nacional do Barriadas do: Mi-
nisterio de Gobierno y Policia on 1957, la Oficina do Asistencia Téc-

e E Ob Sendero

ica en ese mismo año. ol Instituto Nacional de Vivienda wn 1960,
la Corporación Nacional de Vivienda el año siguiente, la Junta Na
tonal de Vivienda en 1963, ONDEPJOV y ol Ministerto de Vivienda.
fen 1989, SINAMOS cn 1071, la Diroceiön de Promoción Urbana y la.
Disocción de Asentamientos No Hogulados on 1078 y la Dirccción
Ejucutiva de Asontamiontos Humanos Manginules de la. Muntclpa-
lidad Provincial desde 1081. Do esta manora, la informalidad, que
empezó s ende Un problema de policia en 1957, derrotó a través de
los años a los técnicos y políticos del gobierno central hasta sor de-
rivada a tas municipalidades,

Asimismo, la normutividad extralegal prevalecionte y las orga:
únizacionos Informales han tenido como cometidos principales gx
rantizar y porfecelonar la propiedad privada adquirida y no impo-
ner un sistema colectivista, Esto no significa, por ctorto, quo on Jos
asontamientos no oxista una considorable y extendida actividad
comunal; pero ésta respondo a la nocosidad de compersar la falta.
do survicios estatuas y, en todo caso, está generalmonte dirigida &
bensiloiar_a, la propiedad privada.

Zin efecto, en el porlodo que va do 0014 198 las casas inde
pondientes en Lira se han multiplicado en un 975%) mientras que
el múmoro do casos de vecindad se ha reducido on un 34%. Esto
significa que la. gente ha salido del agro o de tugurios genoralmen-
fe alquilados on barrios formales para dirigirso a los asentamien-
os Informales y vivir on casas propias, buscando sentar así las ba
sos materiales Indispensables para participar on la incipiente eco-
nomía de mercado que están generando las clases populares del
Port.

De esto modo, en aquellos distritos de Lima dondo bay una pro
porción considerable de asentamientos informales, existe un
mayor porcontajo de viviendas de propledad de sus habitantes que
‘en los barrios formales, Por ejemplo, micatras que en Villa María.
dol Triunfo —un barrio informal el número de viviendas propias.
está por ancima de) 59 en Breña —donde casi no bay viviendas.
informalos— las viviendas propias son sólo el 28% del total, Ello ro-
vela, por consiguionte, qud el desarrollo de la informalidad ha par
mitido aus el porcentaje de pobladores do ingrosos bajos von vi
vienda propia sea superior ai de pobladores con ingresos medios y
vivienda propia.

ZI desarrollo de los asentamientos informales ha evitado tam-
blé que Lima 20 conviorta en un inmenso tugurio, EI TLD ha cal-
culado que de no ser por ellos, Breña, el Corcado y Barranco ton.
rían boy una población 91%, 85% y 81% mayor que la actual, res-
octivamente, Por su parto, ol Rimas tondría un 45% más de habı-
tantes; Magdalcna del Mar 40%; Linos-59% y Surquillo 50%. Ast

La Vivienda informal e

mismo La Victoria estaría un 22% más tugurizada; Miraflores 26%
y Pueblo Libro 17%.

Esa tugurización habría tonido como electo adicional que los
8,319 millones de dólares gonerados poz los asentamientos infor~
“males jamás hubieran podido roalizarso, En su lugar, los iugurtos.
alcionalos sólo valdrian 460 millones de dólares; es decir, sólo un

% de lo sfectivamente gonorado por los informales.

Los asontamientos informales pueden ser considorados, así, co
mo una ullernativa muy superior a los tugurios. Han generado wn
sistema do derechos privados y extralegules do propiodad, desarro:
dos en un medio on el cual no oxiston mecanismos legates ofl-
cientes que permitan oxpresar ol valor quo las personas do origei

humilde le reconocen a la torre.

Ocurre, ain embargo, que el sistema informal no os porfecto ni
desoable. I rango de postbilidades que aparentemente consideran.
los informales al momento de decidir es limitado y conlleya, un
enorme derroche de recursos, resultanto de los costosos. procedi»
mientos do Invasión 0 compraventa Informal y do las insogurida
dos propias do la legalidad, Asimismo, las propiedados a Ins que
“acceden se encuentran dieminuidas por una ospocio de “apartheid
Tegal” que se resisto a ccinferieles Ja totalidad de sus stributos, Ado-
ms, el sistema no cs estable ya que a lu postre no protege a los in
formales mismos cuando olros tratan de invadirlos, De esta forma
Ja falta de un sistema legal de derechos de propiedad eficientes
porjudica tanto a los formales como a los informales.

‘Como veremos cn los capitulos siguientes, éstas son caracteristi
cas comunes a toda In informalidad y rovolan que vivimos en una
sociedad costosa on la que las facilidades que provee el Derecho no
cstán al alcance de todos los peruanos.

El hecho fundamental os que los migrantes dol campo a la ctu-
dad, convertidos yen nformales; ban roalizado a través dol tiem-
po una Targa marcha hacia la propiedad privada, avasallando a
zu paso al Estado y u la sociedad formal. As, setenta años después
y us pesar de todos los dispositivos legales promulgados desde 1015,
en Lima es sigue urbanizando Informalmante: pero ya no en San
Isidro, Chacra Colorada, u Orrantia, sino a las orillas de los ríos
en los antiguos fundos, en los confines de la ciudad popular,

ER

Capítulo mt
El Comercio Informal

A mecida que In ciudad fu Nondndoss de gent y an copar
cio urbano ss fue informalizando, otras actividades eco
nómicas comenzaron a sufrir un evolución equivalonte, Una de
26 à ser realizado mustvamonte al

a a de lax normas ostatalos nominalmento
Surgió, así, el que, on

10 esencial, Ins calles —bajo la denominación co.
mún do ‚rcados construidos eapect
En ol caso del comercio ambulatorio, la gente comonzó a invadir

een
Hi ere :
| amd “sso Reo go e le

tra el pago de un derecho I

Kn ol caso do los mercados, en cambio, algunos nmbulantos que
yo. se habían instalado en las calles, anto la in
fa mantenerse on el

» O se convirtieron on.
! clientes

“unc quo refer al comerlo ambulaiore propiamente nee
oscubr al ampezar ous suis que ele foe a,
Tus clara dl número do vendedores Imolutrado Da na LS
tia un cono realzado por l Intl Racional de tdt Ge)
j vafl8TO) que arrojaba una vit de GROSA mn ce kn nn
I ee ar CD en so à
: ados cot unn acuda denputsrosultabe muy Dor Dicken Di an
lado, ora una opinión corriente que ere ante O
¿reciontcs mi ambulance quo Tos autordades dad
“iacuido ol propio Alcalde Alfonso Darrantoor hasta ensucian:
tin © mes ta
Tantus opiniones discordantos prsundteren al ILD de a nes
nd do contr mue propias esadlanone, En nave TO O
reali un nuovo conan de Ambulante on la mimos Arc D

iS EI Otro Sendero

por el INE en el 70, encontrando que sólo existian 14,927 ambulan:
tes en la ciudad. Un «ño dospués, an enoro de 1960, so voteio a Yo.
petir el ejercicio, hallando esta vez 91,455 vendedores ambulanten
De esta manera, mientras que entre 1978 y 1995 la lasa modia,
anual do crecimignto fuo de 4.6%, on el último año osa tac so dis
paró al 05%.

Asimismo al censo determinó que TOS Smbulantes se encuentran,
Pincipalmente em los baxzics populares, Los 15 stiles considera.
dos goncrulmenta corso de bajos ingresos alborgan ul 80% del total
de umbulantes de la ciudad. Las mayores concentraciones so loca
izan on los distritos de Lima, con 21%, y San Marlin do Porres y.
La Victoria, ambos can 11.5%. Tas menores están on San Borja con
95%, y en San Isidro y La Molina con 0.1%, respectivamente.

FI conso dotermind también que los 91,455 ambulantes ocup
nada més que 79,020 puestos do venta en la vía pública. Esto signi:
Aca que, sl bien por lo general trabajan individualmente, existen
‘smbulanios que lo hacen asociada o depondientemente, on un ro.
gimen también informal de relacions

Dol mismo modo, ol conso cstableció que la actividad ambulato.
ria ost claramente ospecializada. Del total de puestos existentes,
el 60.5% se dedica a la venta de comestibles, el 37.5% a artículos de
‘uso personal, sf 13.7% a servicios y ol 04% restanto à urtioulos para.
el hogar y la oficina,

Finalmonto, #l\censo xoveló que 01.90% de Jos ambulantes ae n=
euentra dentro de los Imitos de edad que convencionalmente so
conocen como Población Económicamente Activa (PLA) y que ol
54% del total está constituido por mujeres.

Todos estos datos permitieron determinar que, como en al caso
de los asentumientos informalos/el aporte del comercio ambulato.
Ho à 1a economía del país es considerable, De acuerdo con las ei.
naciones dol ILD, unas 294,009 personas deponden directamente,
do él, entre empleados y familiares cuyo mantenimiento corre por.
Cuenta de quiones se dedican a la actividad, Además, otras 20,000
personas dopenden ¿ndirectamento, como trabajadoras ooupados
pot los provoodores del comercio ambulatorio. Esto significa que
Por cada cuatro ambulantes que existen on las calles de lu ciudad.
se genera un puesto de trabajo más entre sus proveedoros. En total.
unas 314000 personas dependen dol comercio ambulatorio,

Do otro lado, de acuerdo con un muestreo realizado en baso, al
Censo do 1085, o! volumen de ventas brutas es cuantloso: 62 millo.
08 do délares|pOr somana, unos 322.2 millones da dólares al ado.
Por consiguionte, el valor de las vontas brutas mensuales por pues:
lo Austün entro un máximo de 431 dólares, para uno de comesti-
bles, y un mínimo de 185 dólares, para. uno de servicios,

rine wri aoa
PR lacs 2
QUID "2 10 unes amos voran de second son ol
(ira dose 14 dolros monnunon on el caso dela vena d seco
Fos pereooatc, hasta 18 on el caso de ox servicios SD
10 gres nes por cpa derivados d la actdad oquimigas à
{6 dares monsuas sun, pos Lo tanto, 30% mayores que la o:
Mano mania Toga vigor u la fachn do la mussen.
Tr caro de los menden Informaloslampoco era lao para ol
ILD euande empead us Investigaciones. Simple yHannmerie eran
dceconoldos por is stadion fini y por Tos trabajo ral
Faces hast ehlonces por ls esporas oa I materia, de mano.
‘ate no tan ports dereference para derivar un camada,
No siste, los enbularioseaiywsiodc ination on Le existan:
Gi imparanan de sus pronos y pon cm op os
rmac? mercados levantados Por sus claque a rad
os Eso obliges IED delorminar elscivamento cuántos oran
teow canton do asis y nd ara mu pos Flaio dentro dl D.
merde informa

lores deacubrieron
ralelo al conso de 1086, on el cual los Investigadores de on
‘que oxistian en la capital 274 mercados informalos frente a 5

construidos por el Estado, Si consideramos úntcamento estos dos
totales, elo significa que of 83% de los mercados portonsco a in

formalidad.

e lentos informales quo on
cados informales es mayor on los asentamientos inf
los residenciales, En los 0 distritos con mayor indice de informa:
dad on lo que a vivienda se refloro so vbica ul 50% de los mercados;
proporción que go eleva al 64% si se toma el númoro do puestos.
existantes dentro de los morcados.

tasación de tales establocimientos, estimándose que el valor actual
de esos morcados asciende a 409 millones de dólares, financiados
principalmente con el aporta do los (propios ambulantes, ansiosos"
por salir do las calles.

¡no de Jos centros de abuatos, poo sólo se pudo obtener datos do
298 de ellos. Asi se logró determinar que en estos mercados traba-
jan 38,807 personas en 29,693 puestos,

IB Comercio Informat os

eportan a los ambulantes, un ingraso

de los

Para el efecto, se recurrió a un oxhaustivo trabajo de campo pa-

‘Como en ul caso de los ambulantes consados, el múmerv de mer

llevaron a cabo una

A continuación, los investigadores del IL

Postorlormente so realizó un trabajo más detallado con cada

e Ei Otro Sandro

Hilo significa que los ex-ambulantes quo estén fuera de la calle
también mantionen « un númoro considerable de gente. El [ives

{ima que 125,000 personas deponden directamonte de cele segundo
tipo de comerciantes Informales,

Somejantos evidencias sirvierun también para determinar la
Imporiancia social do! comercio informal, dado que unas 194/00
personas dependen de la actividad, sea ambulatoria. o dentro de
mercados,

‚Ahorn bien, el hosko de quo ol comorcio Informal soa considera.
ble. de que los ambulantes y sus morcados se ubiquen en cast todos
Josdislritos de Eima,ontisfagan ospecialmento las necesidades de
(distribución de alimentos entre los más pobres, proporciones ae
tonto y trabajo a un número considerable de personas e incluso,

un sistema de relaciones comencalos apaz du seven ee
desarrollo posterior. u ——n

Las páginas siguientes talarán de osclarcer cómo ss produjo
ta! proceso. So oxaminard on primer Jugar ne dista ma
es de comercio informal los fenómenos os que nee
fen, tratando de establocer la normatividad exe nn
Siento su Légion do funcionamiento, En sogundo tune y Pre
rá cómo se pradsjo 1a evolucin histrin de le acido Zach

toutes por levantar sue propios mercado.

1.0 MODALIDADES DE COMERCIO INFORMAL

$ bien esto tipo do comercio Mono dos modatidados claramente
definidas el comercio ambulatorio y los mercados informales: mo
au ista do compurttmentos cstancos, sino do distintas etapes de
un mismo fonómeno, porque la persona que ompieza de ambulanio
2919 hace con la don de quedsrso on las calles para siempre, sine

1.1 El Comercio Ambulatorio

Lo dictonalmento el comercio ambulatorio ha sido considerado

ome le actividad informal por antonomásto. Sin embargo. no oe

En Comercio Intormal e

más que uns do las distintas manifestaciones del problema, que
consiste en el desarrollo de actividades comerciales en la cnlio, al
margen de las disposiciones logalos,

El término “comercio ambulatorio" evoca dos actividades donnie
das: la del comerciante que deambula por la ciudad ofructendo
productos o sorvicios sin un lugar Ajo dondo establecerse, y la del
comerciante que expendo mercadería o presta servicios desde un
puesto Ajo on la vía pública,

Esta distinción no es recionto, pues ya en tiempos do la Colonia,
se los llamaba a los primeros "regatones”, por ou fanción minorista.
y au habilidad para negociar contratos y a os segundos “mercado”
res de cajón”, por sus amplazumlentos de madera en la vía publi
ca. En consecuencia, el término "comercio ambulatorio" resulta.
equivoco, dado que no todos los "ambulantes" deambulwn; sin om.
bargo, so trate do la denominación más difundida.

En 690 sentido, podemos hablar de dos clases de comercto am:
bulatorio. La primera es la tinorante; la segunda, la que se ubica,
en un lugar Ajo dentro de la vía pública. Por lo genteral son otapas
dentro del comerelo ambulatorio que los comerclantos van supe
rando a o largo del tiempo para poder trabajar con mayor seguri
dad

2110

Esta primera clase do comorcio ambulatorio ss la quo desarro-
lan los que compran pequeñas cantidades do baratijas, golosinas
© víveres no perecibles y deambulan por Ins cales tratando de von
derios ontro Jas personas que encuentran a su paso. Carecen, pues,
de uns ubicación fija y oporan a una scala bastante reducida. Sus
rentas dopenden onteramente de la habilidad con que se despla-
coon en busca do clientes, ya que éstos difcilmonte irán a encon:
trarlos. A este nlvol itinoranto lod Ambulantes no están organiza
dos puesto que actúan individualmente y no tienen ubicación al-
guna que defender,

ste tipo de ambulante no poses mayor capital sico nl recibo
iñoyormente crédito, de manera quo tlene que asumir su propia
anciación y trabajar por lo general al contado.

‘Al comonzar a luborar, este ambulante no sólo está prestando
un servicio, sino también invirtiendo en su capital humano, Mien-
tras doambula por las calles buscando olientes, obsorva qué pro-
ductas se vendon. Vo a otros ambulanten, aparentemente más prös-
peros, trabajando en carretillas en la misma ubicación cada. di.
Diversos proveodores lo olrecen productos a diferentes precios y
condiciones. Aprende de amigos y familiares más experimentados
» intercambia experiencias con otros quo roción empiezan. De este

a. BE Otro Son

dai qu cats net nto meron
Sm nc a alt dde ne
pra br yo tee
reli fo aie tin

sino también el crédito de sus proveedores. "
a
elo recurrente del comercio en las callos lo permito Pense ser.
i fe ol ae ror noe
soit rs de

412 Lugar jo en la Via Pública

Fa Doícunda cluso de comercio ambulatorio supone que el co-
un nahe proviamonte Aa dejado de deambula. ha Menus
cant y se ha instalado en 6 para desarrollar au actividad. te
Plica, por cousigulonte, une invasión de las callos

ar Ao do lava pea wo laten 1 in te an

eno qua aprecias aller e SOM Dit ne
TT LT te
Sportnidad de explotar la ubicación en Ar da
mates, la vatración que tena amos a Do a
funca de o cet potencies para compen a pa
que en cualquier otro, “ “ na

EES

[BE Comercio Intormal e

tos estarán dispuestos u pagar para adquirir mercaderias on la.
ubicación que él ha estado estudiando.

El ambulunte evalúa también otros valores, como la resistencia
que lo puedan oponer los ambulantes que ya ostán en el emplaza.
mionto, o los vecinos que puedan resultar porjudicados por el deca.
rrollo de la actividad y las autoridades. En la primem eventuali-
ud gonoralmente so hacen contactos previos que, cuando so paroi
be un grado particularmente allo de resistencia de lov ambulanten
ya instalados, pueden determinar que el umbulante invasor pren.
ra dirigirse hacia otra ubicación, En la segundo, el ILD no ha des.
cubierlo que se hagan mayores contactos, pues como eo imla de in.
vadir blenos públicos como calzadas o aceras sobre Ins que no hay
Interoses definidos, la posibilidad de reacción es mas bien remota,

De la misma manera, el ambulante evahia el es posible Ilogar a
un arroglo pant complementarse con otras personas que también
desarrollan su actividad en las calles, especialmente con los trans |
portistas, debido a que éstos producen grandes concentraciones do
Bento alrededor de las intersecciones de sus rutas, as! como en sus
paradoros iniciales o terminales, Los ambulantes oftecen à los
transportistas atender a sus pasajeros mientras esperan, 0 inclusi-
vo proporcionarles a ellos mismos otros servicios como la prupura-
ción de sus alimentos. Una vez producida la invasión y desarrolla
do el omplazamiento, estos contactos puedon convertireo inclusive
en uns férrea alianza de interoscs para enfrentar a los vecinos
¡afectados y a las wutoridades, como de hecho ha sucedido on más.
de una oportunidad.

La Invasión de las Calles

Al invadir, el ambulante por lo general actúa individualmente.
Adomds, no lo hace en un sólo momonto, sino de a pocos, como tra:
tando de confirmar sus propios câleulos y la posibilidad do que
ocurran consecuencias imprevistas,

Por consiguiento, aquí no se da el contrato de invasion que el
ILD encontró en la formación de asentamientos informales. Los
Ambulantes vocinos celobran, más bien, contratos do sociedad una
vez tnvadida cl área para crear organizaciones informales de aulo-
dofensa o promover la construcción do mercados à fin de salir de
las calles. Asi, aunquo se le siga llamando "ambulants”, el comer.
Ciante informal ha oblenido ya un lugar Ajo en la vía pública,
Su establecimiento -generalmosle ina csrrelila" Hong ruedas!
poro ya no desmbula para vender: Esas ruedas sólo lo sirven para
trasladar sus mercaderías a un lugar seguro cuando finaliza su
Jornada.

Cuando el ambulante individual ocupa una ubicación perma
Imevitablemonts se rodea, do otros ambulante, Si eh sitio ws

AS

mo El Otro Sandro

nuevo, dol éxito que tong wl SiabulBit original dopenderd que
Cotos 1 Ile nsiatancose & su alrededor 0 en as cercanias. En
caso contrarlo, st el sitio ostá yu ocupado por otros, su Inoorpom-
ción vendré à consolidar la de les demás, Pero on ambas eventual
davies so está formando la mas crítica indispensable para definir
el emplazamionte. Juntos pueden reconocer quo la seguridad, Um
pieza, calidad y variedad de los prodactos disponibles y la congun.
ión de ollentos afectan al flujo do compradores y que, en su con.
junto, comparten un interë por maximizar ese Mujo. Do este modo,
los ambulantes van desarrollando diferentes tipos de emplaza.

onto en la vía pública, que los investigadores del ILD hau elaaifc
cado on

Los ci

urones so producen cuando los ambulantes 0 instalan

'Casos típicos son Jos formadas alrededor del
Mercado Cantral o del Mercado Cooperative de Ciudad de Dios, los
dos principales do la ciudad. En ellos so observa una tendencia a.
la supletorisdad de los ambulantos respecto de los mercados,
on materia de productos como un precios

productos en el núcleo. a a mayor pre-

lo, pormitiendo que el suministro so mantenga, Inclusivo en élu

Tones como el del Mercado Central la competencia informal ba.

dosplazado a los compradoros hacia afuera, a tal punto quo mu

pro

"acer sus Lransacclones en la via publica. Esto

ha producido una tendencia generalizada a informalizar las vo

tas, do maneru que resulta dificil distinguir si es ol mercado o el
cinturón el vordadoro nucleo principal

El sogundo tipo de emplazamiento son la: , concen-

traciones de ambulantes que, a diforencia de lo que sucede con los

ser acto de in LD u cn mn
da ce se

lidad que las convierten en contros de atracción autosuficiente,
que abarcan las más distintas formas de come …
vicios.

En
este último caso, cubren todas las demandas básicas, ya que so tra.
ta por lo general de zonas desprovistas de otros centros do abasto.

Al observar el comportamiento da los ambulantes ubicados on
lugaras Hjoë on Ta vía pública y espocialmente desde que emplezan

a Comercio informal #

à decarrollar emplazamientos, el IND sw porcató do quo, al igual
jentos informaios,

CIAO ocio y a al que opa. tod vez que

«sobra él una. serie de atribu.
slempro ec el mismo y puedo ojecutar sol
los. Sin embargo, esa rolación no implica un derecho equivalente.
on el ordenamiento legal, porque recas sobre un podazo do Ja callo
quo es de uso público. Por consiguients, se trata de una rolaciôn
informal que hemos buutizado como "derecho especial de domi
‘Su importancia reside an quo, desde el punto de

Suda iocromentas loa ele opera comeril y porto
que los ambulantes puedan especializarse, puesto que el mayor es.
aca Je cación Me es mas obs como medio de at
O as ones che»
een D ro de quer wr omis y, poco
aan aha sordas, Do a manera, ol Gerrold un
SR mine Laon hace que dl ankulante puedo
drone whe etal comal aire comradare y provecd
O Dota qe e ses Sido, per
"oc tn plac sean tan Le parmis conne
eee erg canon mergers pt
He ee oie as na scores Oo mopar mae
SEN bargo, a derecho oxpetl de domo o ee part, de
os entnentomanlo unsre y & eu xtalogal-
a ma ho compa con la propiedad Goma yo, lus
D ob gas el propio ero espece d propio
os cr ont tnformsles,resnaents porguo
e qe I man expetlive cob Dans 9,070 mar
oe eee ous

D cae," same Sue sr Ls aubslantr ia ae
ee maire cunado hay probleme de cnge-
aa odon recs do La rien En eres
e penis wan real a tango paso que mejoro

asia ie delos ambulanten ve

{ein pind por muchos soma

Et Otro Senders

duindo de suminisro do ugun,elcctriidad, rehigeracidn,almacén,
cspucio para exhubición o alguxa de as otras saracleritice que

Tuciliaria la otorta do un volumen regular de morendoría. La um
talación de mejoras talas come baño reas de estacionamiento à
Jade, result impracticable.

La Importeoción del derecho espocta! de dominte también se re
‘ojo on la manera en que los ambulantes pucden usar exclusiva
mente y enajenar sus Pucalo en I vía pública. En 10 que eo refers
A primar atributo, el uso exclusive del puesto etd on función de
un largo proces on al quo la roputida ubicación en sl mismo ilo
Sntermine que sla devenga en permanente, Do la misa manana
a media que los ambulanten stablectdos go mallpiean a use
Snelunvo se refuerza, dobido » que ls sos de warindad © ident
dad entre eos Ssplozan a garantizaclo ocivamento, En ta
gear case, el uso exclusivo hay quo fanaro pernanectando oho

Tn algunos casos, este uso ost Inltado por un sistema espontá
oo de turnos que organiza el aprovechamiento de cada pueno por
Üerents perzonas sogún transoute la Jornada de be} Aulına
1 extraño vor desMartomprono por la mañana al vendodor de de
sayunos que hacia la 0 10 deja paso al Juguero, quo al mediodia
fee el lugar al que vendo almuerzos, que Gsspuós de ar de la
tarde da el sitio al emliontero, que mas tordo lo desogupa para
Que pueda rotar EN ABB, qu so queda hata an

1a importuncta oconómica de esos tumos ruido en quo permi-
ten que al omplazamiento de ambulanten se comports sone un
¿ran almacin comercia, maximizando ls osonomes de Aver
cación delos vendedores que lo ocupan, En eco, los atsbulastes
indiridunimento ofrecen una redución guna do bias y are
y 28 px eso que so retnon on amplazamientos, mt lo que Uno ne
ofert, In ofetara el ozo. Sin embargo, cuando est sictoma no es
vatiaciono y pare trata de mejor, ls ambulantasetablocen
tamos, quo intostan ndapter el omplazamento à Tos dlrmtes
consumos que exaten durante el dia y permilen aprovechar la 24
oras el valor comercial do la ubicación.

Por oo lado, on lo que se otro à a snajonabiidad de los
puextos, ao segundo atributo eta ambien lmllado por I impr
fusion de los dorachos especialas de dominio. El problema Prince
Pal consist en a alin de soguridados dorivadas de vender un pe
dazo de vin púlca otro ambulant. La call, en sonado estr,
le pertencos lu comunidad quo nunc la va à odos, de manana
¿ue a tenet vos, a rand sobre drehe espia
«conómicamento. Por conslgutent, para asogurar eta operación
o busta wn documento scr, ano que es Indispenaable aus eine

Bt Comercio Informal =

torasado obten el reconocimiento de los demás ambulantes que
ocupan el emplazamiento. De esta manera, el TLD hu podido cam-
probar quo es usual quo ol vendedor del puesto prasente al com
Prador a los otros ambulantes como au pariento, amigo o paisano,

La aparición de las organtzacionas da ambulantes contribuye a
consolidar eso proceso, puos desdo entonces el reconocizatento que
los ambulante so dan entre si os reemplazado por la por
à la organización, y ol paso del tlompo, por el pago de lus cotizu-
ciones y el moatamiento do aus acuerdos.

Todas estas acclones constituyon la normatividad extralegal
que les permite a los ambulantes suplir la falta do derechos de
propiedad legalmente reconocidos. Para comprobar el valor comer
cial de estos derechos sobre la vía pública, ol ILD tomó en enero de
1905 una pequeña muestra entre diferentes omplazamlontos ambu:
ltoriog significatives, De aguardo con ella, el precio promedio del
‘metro cuadrado de derecho especial do dominio sobre la via públi
8 es de 164 dólares, Asi, un puesto promedio de 42 m2 se vondo a.
un precio promodlo de 705 dólares. Inclusive, Los investigadores del
ILD encontraron que, en los alrededores de la Plaza Dos de Mayo,
algunos puestos do 3 m2 se vendían hasta on mil dólares

"El solo hecho de que un puesto en la callo tenga un precio as
una ovidencla de que el ambulante original anticipó correctamon.
te que sus clientes valorarían el lugar por la conveniencia que pru-
sontaba pura sus compras, De manera quo cuando un ambulante
To adquiere, ei bien no es ya al primero en valorizarlo, recibo a tra
vés del precio pagado la información necesaria acerca del valor
que los clientes lo reconocen al puesto.

Lo fundamental de todo esto es que tales operaciones sólo pue-
don reslizarse on baso a la normatividad extralogal desarrollada.
Por los propios ambulantos. Sin embargo, también es claro que osa.
normatividad, quo so oontrapono ablertamente al Derecho formal,
no es suñicionte para darlo u lo. actividad toda la seguridad que ne-
cosita. De ahi que los ambulantes traten de conseguir alguna for
‘mut de reconocimiento adicional do las autoridades que garantice.
fan mas sus derechos especialos do dominio. La más importante
de ellas ha sido ol pago de un Impuesto denominado "sixa"(% a las
autoridades municipales. En 1085, con la oxcopelon de Jos distritos
do El Cercado, La Molina y San Tsidro, todos los demás cobraban.
ste impuesto, en el entendido de que no confería derecho alguno
sobre las pistas y aceras ocupadas sino tan'sólo una Heencia para,

3 La sin o "ama" e un tno e Impuesto de orign resets qu graba ls gine
om an consumo a ia Deed Medi Su fun log! mas ae on In a ar
ubica u sacuanım an I Lay Orgänin de Mante aliadas de 168, poro nu
Fin zada mo do sor un puesto obre el gunado vacuno, Int y copien pas à
Cobras es subulanle po cepa det vía publica an ins comarcas,

# ES Or Sendero

ojercor el comercio sobro ollas y dentro do la jurisdicción munici
pal. No obstanto, lo que gucado es todo lo contrario, ya que aht
donde sa cobra slsa, se otorga a los ambulantes un dlemento va
liosfsimo de seguridad y estabilidad pam. us derechos especiales
o dominio, Por ello se interesan tanto por pagarla y exhiben los
recibos de abono en el ontondido de que 20 trata de un reconoal
miento de sus derechos, lo cual es curiosamente acoptado por las
vecinos y aun por las autoridad.

También las autoridades so Intoresan ávidamente on la alsa
porque los ambulantes pagan más por el metro cuadrado ocupado.
que los comerciantes formalmente establecidos.

En fobroro de 1945, por ejemplo, las tarifas de la stsa oscilaban
entre 10 céntimos y 2 intis dlarlos, siendo en su mayoría 60 cónti
mas. En el caso concreto de San Juan de Miraflores, distrito confor
‘mado tolalmente por asentamientos informales, los umbulantos
pagaban como promedio anual anire 46:00 y 15,60 itis por motro
cuadrado. En ose mismo afo, las tendus formalmente establecidas.
un el distrito sólo pagaban anualmento 7.86 lis por similar con-
cepto, de manera que los ambulantes rosullaban pugando, en rva-
dad, entre 98% y 495% más por metro cuadrado que los comer-
cientes formales,

El ingreso por concepto de sisa no es, pues, nada despreciablo
para las municipalidades y constituyo, como ol TLD calcula, una de
sus principales rontas. En 1804, en términos agregados, éra 70%
‘mayor que la recaudación por concopto do Licencia Municipal. de
Funcionamiento cobrada entre los comereiantes formales y oquiva-
in Inclusive al 205; del monto recaudado, por el Impuesto al Valor
del Patrimonio Predial cobrado no sólo entre comerciantes, sino
también entre industrialos, flaancistas y propietarios formalos en
general

La alsa es, así, el medio prodilocto pura consolidar derechos es
paciales de dominio porque beneficia por igual a ambulantes y
‘municipios. Los primeros la pagan porque de s9a manera obtlonen
estabilidad y seguridad en alguna medida; los sogundos la cobran:
porque reciben un ingreso por motro cuadrado mayor que el que
obtendrinn si esos mismos ambulantes cstuvioran formalmente es
tablocidos

Bata ovidencias sugteren una reñexión adicional. La sisa no 56:
lo tiene importancia en cuanto mecanismo para aflatar derechos
especiales de dominio, sino que podría contribuir & explicar por
avé los municipios distritales, empobrocidos por la concentración
de los Impuestos on manos dol gobierno central, hau tenido que ce-
der fronts al avance informal

e aaa |

EX Comercio Informa m

Las Organizaciones de Autodofensa

A modida que los ambulantes comienzan a advertir que han ido
constituyendo erplazamientos económicamonto valiosos, crecen.
sus estímulos para organizareo a. fin do tratar do precervarlos,
puesto que sus derechos especiales do dominto no les proporcionan
yu la seguridad sufletente,

De esta manera surgen orgonizaciones de autodefensa, básica.
monte democráticas y constituidas con el objetivo principal de pro-
toger la ocupación torritorial de nuevas invasiones, de lu resizten-
cla de los vecinos perjudicados y de la represión de Jas autorida
des. Llegado al momento, estén dispuestas a oponerse hasta por la
fuerza a cualquior agrosión, poro han desarrollado lu capacidad
de anticiparse a los enfrentamientos negoctando políticamente.

inclusive pueden logar a utilizar a la Guardia Civil o a la Poll
cía Municipal para defender sus empluzamiontos de nuovas inva.
siones. Se considera quo el primero en utilizar estos medios para.
defendor los derechos especiales de dominio fe Luis Paredes Pint
los, dirigente de la Plaza Dos de Mayo y uno de los más importan:
tes lícoros do los ambulantes. Anocdéticamente, se reflere que
cuando Paredes utilizó por primera vez este recurso, resultó dl mie
mo afectado: nl proceder la policia a desalojar a los ambulantes
Invasores, un error on el sistema do señales convenido hizo que los.
¡guardias desalojaran y golpearan u Paredes, De abs que aus com
pañeros decidioran bautizarlo con ol sobronombre de "Guillotín”.
porque, como el inventor de la guillotina, sufriö lus consecuencias.
de su propia. Iniciativa,

Asimismo, ol hecho do quo el emplazamiento sea ya económica
mento valioso obliga a que estas organizaciones traten de cuidar ol
orden y adopten medidas para mejorar la limpioza, aumentando.
su roputación de lugar digno de confianza respecto de la calidad
de los bienes y servicios que oferta. Esto en algunos casos los lleva
à desarrollar ciortas formas do solución de confllctos entre los co-
merciantes informales 6 inclusive a organizar o suporviglar el sis
tema de turnos que permite una mayor diversificación del empla-
zamiento.

Con el correr dol Hompo han venido a sumarse a las tradiciona:
106 funciones do autodefensa de estas organizaciones otras taroas,
a medida que Ins autoridades estatales han ido prestando
una mayor alancidn al problema e, inclusive, manifostando au dis
posición a dialogar o aun a cooptar a los dirigentes. Así, han trata
do do movilizar a los ambulantes para demostrar que tlenea res
paldo político, han organizado jornadas de limpleza masiva en
concordancia con los denoos do los alcaldes, han participado en fo-
rias populares y hasta re han Integrado a movimientos o partidos
políticos.

zo Bt Owe

sendero

n embargo, stas orgonizacionos de autodotens, inclusivo on
los casos de mayor soñiatiención, tienen poca Coton intern, e
ILD ho podido ebservar quo la mayor o menor Parano ae
de ies bus on as e divocinmonte proporciona! a! ego
que corran vun dorschos ospeial de dominta, do mantra aus tee
Pondon preferontement a los bones quo de modo Manara
Pueden conogair,antas que alos benoices aupursiamento an
{vos que los dlrigentes ls ol,
De ahí que, por regia gonoral, os ambulantes Individual
a wo los ambulantes individualmente
tratados preDwran desconocar a sus organizaciongs cusnde ll ee
pormito obtener alguna vous: Dal mom modo, ae unid han
Jos diigontes pureco ser bustante peugmdtion Como se neem nn
ción principales conseguir ung mayor wutidad para a ae
hos special de dominio, ls ambulantesselctionan os are
gente tenleid on eonsderacion sus conlucios polis Y Patent,
ficos. As, apenas los pierde, y abe al podor una noses anta
dad, no tienen ningün roparo on soomplavarlos por orcs que sean
rapaces de proporciona in sguridnd due nece
Den, estas organizaciones se consum a das vas
I primoro es el sindical © asociativo y ol segundo, Peters
En ol primer nivel la organización es Jo poqueña cala Rett
nor lo general a los ambulantos de una cuatl ul autor a
de una vecinad, y da lagor a antidados tundamonlalment dani
critics que adoptan la denominacin do asociaciones © indi
tos, Así, Ins deciiona se Loman en asamblens y un cuerpo eg
{vo especialmente clegido para ess efecto so en: E vera
ro epoca para ese efoto so encarga de ponelaa
Sin embargo, como su obitivo esla defensa det torito
Golixición do os doreckos espotals de dominio ni tanos tng oe
de aktion constante y ou Vigencia os mis bien Interment,
ado que las agresiones —provengan óxtas del lado, euren:
les formales u otro ambslanteevocurren on lugares sins
sólo low ns afincados en ellos tienen estímulos para orga”.
"ares, En ese sentido predo deceso que no enel ann
sin función que desempoñar, o A
AL igual que el derecho espacial de domi
N cat de dominio, estas organtzaco
308 tienen tsb Iimstaciones La Principal os I ua de au
ción, quo impide que lo dirigentes puodan obligar a los aulas:

© eso dat nao “srt” poz o normales pens de que su gros rai
orto empresatos. responde al hacho de que ts arpa”

D de emprecacis formule radisonninonts lo han combatido uta ee

21 Comercio Informat ES

los rebeldes u cumplir con las cotizaciones para construir instal
clones sanitarias, almacones u otras facilidades. Esta Impostbill-
‘dad lex hace dificil mejorar las condiciones de sus omplazamientos
y reducir los electos nocivos que ocasionan sobre terceras porso-
as, Adomás, cuando los ambulantes han manifestado su Intarás.
por salir de las calles hacia sus proplos mercados, esta falta do
‘coorci6n les Impido à las organizaciones recaudar los fondos nece

sarios entro los comerciantes que incumplen con sus aportes

En lo que respecta al nivel fedorativo, la organización abarca,
por lo general, más de un vecindario y tiene, por lo tanto, una es-
cala de funcionamiento mayor que al nivel sindical o asociativo,
“aunque en ningún caso es numóricamento cuantiosa. Esto le resta
fuerza y la baco responder, como las del nivel sindical o asociativo,
básicamente à Ins agresiones o invitaciones do las autoridades es-
tatalos, antes que tener una vida institucional permanente y pro-
pia, De ahí que, a pesar do las ambiciones de algunos dirigentes,
no logren intervenir an lus actividados comorcialos de sus afiliados
y tengan que Mmitarso, en lo fundamental, e vincular las organiza»
tones del nivel vecinal o do cuadra, a fin de coordinar las diferen-
tes reacciones dofensivas de los ambulantes frento a estimulos ox
termos. Para el ofocto, identifican problomas comunes, resisten a la.
wutoridud y negocian con ella.

Históricamente son dos las organizaciones quo han alcanzado
importancia, en la capital: la Fodoración do Vondodores Ambulan-
os del Mercado Central y Calles Adyacontes (FEVACEL) y la Fedo.
ración de Vendedoros Ambulantos de Lima y Callao (FEDEVAL}.
Ambas representan dos tondoncios claramente definidas. La pri-
‘mora ce gromialista y políticamente independiente; la segunda, a
nivel dirigencial, tiene una fiacion marxista. Ambas han dnsem-
poñado un papal de importancia en la cvolución histórica. del co
mercio informal.

12 Los Mercados Informales

La segunda modalidad de comercio informal es la que so dosa-
rrolla desde mercados construidos informalmento por o para am-
bulantes que desean abandonar las calles

En Jo fundamental, los ambulantes tratan do dojar la vía publi
a porque ésta los impone una serte de limitaciones, En la callo, los
derechos especiales de dominio, a pesar de todo, no ofrecen segur!
dad suficiente para astimular una inversión a largo plazo que mo
{ore la función minorista de los ambulantes porque en esos lugares
no es posible suscilar expectativas racionales do propiedad,

Asimismo, los ambulantes tienen una productividad muy baja,
debido à que la diversificación do blonos y servicios ofrecidos por
cada uno es extremadamente reducida.

El Otro Sendero

Los ambulantes estin Lmitados, pues, por todos los inconve-
niontes que se desprenden de su caractor informal, Rara voz dan

édito y no brindan reparaciones ni garantías. Tampoco tienen

talactones especiales para probar los productos ni ostán en con:
diciones do proporcionar una información especializada a sus
lientos, Todo esto los excluye do comorclar productos sofisticados,
en les cuales los sorvicios conexos sean importantes para el cliente
Además, enfrentun problemas derivados de la falta do almacenos
acondicionados y sistemas de seguridad.

Todas estas limitaciones hacen quo los ambulantes tengan un
estiraulo muy fuorto para salir de las calles y reemplazar la carre-
‘Mla por el mercado, on busca de derechos de propiedad más segu-
ros que los ospociales de dominio,

12.4 Mercados y Campos Feriales

Como adelantamos, el ILD comprobé que en la capital existen.
274 morcados informales. Do ellos, el 69% ha ido odificado por los
ambulantes mismos à través de sus organizacionos y al 20% por
empresas formalmente establecidas por encargo do los informalos
© para ser vendidos a ellos; sobre el 9% renlante no sa tiene Snfor-
mación, En gonoral, so trata básicamonto de establecimientos fue
za de la vía pública, edificados con material noble, debidamente
‘equipados con cámaras frigoríficas, almacenos, puestos individua-
los y servicios higiénicos

De acuerdo con la información recabada, la mayor concentra-

ción de esos morcados so encuentra
AR ma el

‘el arden do Importancia von 11.4%, 9.2% y 84%, respectivamon-
Le. Al final de la tabla van Magdalena del Mar, Miraflores y San
Borja con sólo uno y San Isidro, Jesús María y La Molina, que no
tienen ninguno.

Esa proporción se mantio. sl se examina ol número de puestos,
Ast, los distritos que ocupan los cuatro primeros lugares son San
Juan de Lurigancho con ol 183%, Comas con el 119%, San Juan de
Miraflores con ol 8.8% y San Martin de Porrce con el 6.5% del total

Todo ello acredita que los mercados Informalos se encuentran.
básicamente al sorvicio de las clases menos acomodadas, toda voz
que más de la mitad do los morcados oxistentes -152 exuctamente-
so hallan en asentamientos Informales,

No obstante, a través del gobierno central o los municipios, el
Estado ha tratado tumbién do torciar on ste proceso, aunque in:
fructuosamente, Frento a los 274 mercados informales, sólo ha po-
dido edificar 57. Lo cual sigatfIca quo ol Estado únicamente ha po
dido construir un mercado por cada cinco quo han edificado los

I Comercio Informal nm

informales, Si tomamos sólo los últimos 20 años (1905-85), la pro
porcida es todavía mas abrumadora: por cada morcado construido
Por el Estado, se levantaron 12 mercados informales,

‘Desde el punto de vista de las clases mas necesitadas, los mor
'udos Informales so encuentran mojor distribuldos que los del Rs
fade: 30% en la Tima “formal”, 28% on el Cono Nortet5), 20% on el
Gono Batote) y 10% en el Cono SurtT), mientras que el 80% de los.
morcados catatales están an la Lima “formal”, el 9% en el Cono
Norte, sólo el 5% en el Cono Esto y ninguno en sl Cono Sur.

"En vista de las limitaciones del Falado para constru\r mercados,
ceda 1981 los municipios han comenzado a habilitar campos fe
‘alee como otra manera de reubicar a los ambulantes fuera de la,

SR wae

“Pia Gastancia”, “BNO
Tan esto caso, sin embargo, no #0 trata de construcciones debida”

mento equipadas, sino de precarios "morcadillos” construidos con
“madera. y estora sobre la misma calle. Además, a diferencia de lo
‘quo suce en lo mercados, on ostos campos feriales el Estado ha
fratado do inmiscuirse directamento on la actividad empresarial
fe los comorciantes, a través de una serio de restriociones en cl uso.
y imspaso do los puestos, No obetante lo cual estas operaciones
Kan continuado realtzändoso à espaldas de las antortdades

En realidad, la importancia de los campos feriales os pequeña.
¿antro de la totalidad del comercio informal, a pasar del interés
politico que han tenido las autoridades al auspielarlos. Frunte a.
os 30,097 exambulantes ubicados en mertados informales, estos.
campos alojun solamente a 7,150 ambulantes.

‘SI tomamos en consideración ol valor de los mercados informa
es mmpacio de la inversión efectuada un los campos foriales, la
comparación favorece a los mercados: frente x los 40.9 millones de
Gdlares en infmestractura de los morcados Informales, los munto%-
plos han invertido en los campos feriales solamente 05 mil dólares.
‘hun si consideramos el aporto de los ambulantes en el mejora-
“lento de sua puestos dentro de les campos fertalos, que asciendo
à 105,000 dólares, la diferencia es abismal

AU desarrollo del comercio informal fuera de la vin pública co-
responde el de otras formas de organización do los propios ambu-

Sree scorns ome =
à DER RE a
mania Jo axchtansnteeinfrnealea oot por los distros de San Juan
Sree Sehr urea an ase

m Bl Otro Senden,
lantes, irigidus ya no tanto x la dofonse do sus derechos como y
la promoción de sus intereeos,

Para ol efecto, so rotinen varias organizaciones de cuadra o 19.
cindario y conformen asociaciones o cooperativas cuyo objetivo ey
recabar fondos suficientes y procoder a la construcción de meres
dos. En tal sentido, Lienen un carácior financiero y de gostidn un.
ramente defnido que no existo cuando la preocupación principal
rosido en defonderse de las autoridudes o nogociar con ollas, Ade.
‘ms, on ostos cusos la vida institucional ws más constante que en
Jas organizaciones de defensa, so mantiene ol marco fundamontal
mente domocrático y se agrupa a un número mayor de aliados

Las organizaciones de promoción solo tienen por cometido pra
rover la edificación del mercado y no tienen inféroncia an la aci
vidad propiamente comercial de cuda uno de sus aflladow. Como
‘en el caso de los asentamientos informales, el uso de In cooperating
‘can estos propósitos es ol más difundido, puesto que desde las aos
0 y especialmente durante el Gobierno Revolucionaria de la Fuer
za Armada, ! Estado y las políticos en general le han
ado un tratamiento especial que los informales han aprovochado
para ocultarse y protegerso de las autoridades, desarrollando don:
{ro de los mercados su actividad comercial informalmente,

Abora bien, en su cometido de odificar mercados, las organiza
‘tones de promoción han tenido que entrontar numorosas fou
tades. Primoramente, por el tipo de derechos de propiedad adquin.
dos. Si ol mercado so iba a ubicar en un predio dentro del casco
tradicional, no ha exislido mayor problema, puesto que el terreno
39 adquiría legalmente sancado. Sin embargo, si el terreno estubo.
ibicado deutro de un asontamiento informal, entonces los amıbu.
Jantes han obtenido tan sólo un derecho expectaticlo de propiedad,
equivalente al que disfrutan los demás vecinos en estas drone,

El solo hecho de que los ambulantes hayan edificado la mayor
parte de los mercados precisamente en los asentamientos informar.
les, signtfica que han tenido que agregar a sus propios problemas
los costos de adquirir informalmente la propiedad

La dificultad para obtener ol crédito necesario para odificar ha
sido también otro problema. La Incertidumbre de la titulación res.
ta valor al terreno como garantía para el préstamo nocesarlo, Adi.
ionalmente, la rigidez y la falta de acosso a los mercados de capl-
talos aumentan aún más estos costos, Esto ha abligado a los amu

Tantos a constratr sólo en la medida an que las aportaciones de los

Socios lo permiton, no habiendo sido pocos los cados en que las

Obras so paralizan completamente por falta de financiación.

“Además, han tonido dificultades en su propia organización. Por
tratarso de una actividad privada o informal, carente por tanto do
capacidad de coacción, han tenido problemas para hacer que

à Comerio tomos
es colaboren efectivamante. Los aportes no ae han
asderable
igi puntualidad y ha oxaido una dilación considera
cumple e docisones, Estas dildos han sido todavia má
en tor las ambulantes agrupados en cooperativas, porque, al
sears las diferencias de los aportes reflejadas on La Hip yad
à la mismas, ls socios han pordido Inter an con
O quo no 0 es reconoce I propiedad sobre ol cuco
but oa provocado numeros conflios on diigencis on-
done tomas da Vocale, uma y oom acto de fuerza que se
Bis succdido continuamente. DO
‘ho probleme que enfrnt Ja oraciones de promoción
2e rlmient de los cequiils logales para Ia construción
de cados que, somo veremos en ol supilulo sobre "Los Costos
partie del Derecho”, es ol obstáculo fundamental pu
us ls ambulantes puedan socader ul comercio formalmonto
blocs. a
ionaimonte, coins organizaciones han tenido que inv
neat canicas de coros pare ni de deldar al nuevo
Arena font las subsecuentes Invasiones de oros ambulantes
cheno parcharen a pore, | u
as estas difcultades han representado costos enormes
ws ¡bulantes decididos a salir de las calles. Un estudio empírico
yeultzado cinco de esos merca.
feallzado por el TLD on baso a la historia de ci
Sento) rela que, como resultado de tales costs, lo ambulantes
han tenido que esperar un promedio de 17 ufos anios do podor
ccuparlos feetisamento.

a formal, al ua! que ta de
La evolución histórica del comorelo intra,
de viana, ent Lona de avants, movimientos de mazas, Jugos
de nor confie y hs animen: inte

ti presto subeapialo orgenirarmar nuevamente I 20
rmcton on eco entente cada uno do Tox Coats
Cotes re Te

‘dad formal o el correlativo rotrogeso de ésta

tos ambulant

fo estar

2.1 Reconocimiento Costumbrista.

xrimer espacio para el avance de a informalidad en 6 0
arc concedlron 10 fori mismos al condor a cti

dad ambulatoria un rg

O va on y E de Bio on as. Ja de Mir

sn 2 OMe Sener
El comercio informal tiene en nuestro país una larga Astoria,
La ciudad andina, la colonial y luego la metrópoli republicans paz
visto deambular o estacionazuo on, Sus callos a una pléyado de
los comorciuntes, Desc In Pr dl [NG DSPRO Warp,
sega ol cronista MING ASVAIDOS, mando "Dre RIEL
‘odo su ymperio que ef que quisioss sor mercader pudicas titre
mente andar por toda ia tirra al ge Dorsandeslgiunosien fs
molesto so graves penas...(0)- Aste PASO Ma PEOMUICION ENT.
nial contra los ambulantes dictada on ISWMiDor el Virrey Garcia
Hurtado de Mendoza, Marqués de Caleta, y las relaciones de via:
ros del siglo pasado, nuestra historia osté repleta de ovidancien da
Ju COmurcto, desarucllado u! ARE
crecimionto de la ciudad.

En un principio los ambulantos fueron los propios españoles y
criollos empobrecidos, goneralmonto soldados de escasa botin à
marineros sin fortuna. Su condición racial los hizo, por consigulen..
to, objeto de una tolorancia especial por parte de las autoridastes
virroynates, fucrtomonte (ARMAR E BOREL OEI de CASA. Pan.

rmente aprovecharon del espacio abierto por esa Loleraucue
+ grupos raciales, como mostizos, negros y mulatos, y on el a
glo XVII vinieron a sumarse los indios.

EN situación ethnie una actitud de Jas autoridades coloniales
frente à los ambulantes que oscilaba entre la permisión y la repro
sión, y que ha continuado a lo largo de los siglos. La pormision
adopto bäsicamento la forma AGBSBISMENID por ocupación de la
via pública que, con pocas interrupciones, ha venido haciéndose.
efectivo desde 1550, on que «UCRANIA AMAYA EVRA con.
ció a la ciudad do Lima las rontas sobre el comercio ambulatorio
Esta actitud permisiva alcanzó su máximo esplendor durante la
colonia, cuando en 1778 el Visitador Areche roconoció a los ambı.
Nantes como uno de los gromios de Lima, junto con los cargadores,
tonderos y corradorest10),

La ropresión, por su parte, fue tambien frocuento. Durante la
colonia, los ambulantes fueron oxpulsudos o prohibidos por lo me:
os en 1667, 1560, 1580, 1504, 1403, 1014, 1817, 1620, 1022, 1680, 1630,
1676, 1671, 1673, 1090, 1770, 1708, 1708, 1800 y 1804. Lo mismo sucedió
¿uranio la república, EEE «1 BELO Ramo Castillo. ordond
que los ambulantes desalojaran la Plaza de Armas. sera nece

‘ea San San le Boot a Da
32 la Nación Cabidecireming N° 8 En Text Picanto. Abalantes y Co
A AAA A A

y Gomerco Internal 3
dummmescomGhils las fuer

.o por ce do a fuorza. Duranto ta: Guerra con Ch
sce PP de Tit digits Hor PRO ESTER doscspo
a on tratando de controlarlos mediante multas y drásticas suncio-
= Posteriormente, a partir de 1884, la Municipalidad multiplicó

as on su coafr.
Eos turia de vida republicana.
fo obstante, durante ova primora contur a
tos ablamos fueron gensndo también un SS
majos do la chided, Silos di AROSA CO PACO E
decmuorescomo Rico. Palma, > Manuel sono Segura y uno
SPAM tos concern on mous de ous
racine, EE ISA MUA O DL" quo
20 de clos ON Baal aa "de ee OPS etsy
amore que ol nvenlar dl alero scie"
a Toso HOOPER TOR. om
uns manifrtacion comunista, parte de zu identidad cultural,
va preocuparse mayormente do que en un futuro pudiera cons
{ar Una amanınza para el comerco form y transfigurar el rostro
Sola ciudad. pues on eve momento los ambulantes eran pooo nu
“Game en a caso de ls asentamientos informal, esta cept
cin puro sd gone uo nga la cad eo Tos mew
Santor migrate pudiera Mente! GES REO
Jomo uno de los resquicios dl stam por dando podia emp
Altar,

(2 nami ne Roe Mr |
Seen pli on la aprobución de rogiamentos dotados sobr
Sa nn nt a o
El primer rogiamento proplamante dicho sobre el particular, por
D nm Sabor pects Ov pager ee Melo 7.
en al
a See

À Fn Mass Ala La, sun rc Dion de Cote
Deer, Lana. 1025, Py. 240, Pr Ines, Fernando: O

“ 21 Otro Senders

lubu por las calles sta que aus paradas duraran más dot
hocesario para eteotuar una vonta. Lo quo quiere docir quo
satonces habia cierta tendencia a afncarso en la via pública y 4”
sarroilar sobre olla derechos especialos de dominic,

En realidad, el resultado de la ordenanza fun precisamonto ot
inverso al quo esporabay, Jas wutoridades, puesto que la sola pret
muigacion de un ryglamento que trataba. de normar la actividag
de los ambulantes, implicuba que ias wutoridades los reconoctar
jan espacio dentro de da normatividad logal. Por endo, ol número de
embulantes wumemt®; y también su decisión de dejar de dos
la NE FONE dorschos ssuncialoe do dominio sobre la via Publ.
ca. (EMO OO On anoto 84018) ol Concejo aprobara una nuera
ordenanza que no hacía nada más que roiterar casl tertualmenta,

lo dispuesto el año anterior y eotablocer las sancionos pocuntarias
para los infractores,

'ompo
ya por

23 Bases para los Derechos Especiales de Dominio

En ol toroor avance los ambulantes lograron desarrollar gra.
dualente y con mucha renuencia por parto del Estado dornahen
especiales de dominio, luego de un proceso de cast tres décadas

A modida quo su número fue creciendo y su actividad fue be
ciérdoso más compleja, comenzó a ser inevitable que los

tos desarrollaran un persistente ánimo do parmaneı
rentes emplazamientos en la via pública

Por su porte, el Estado no tuvo siompre la misma nctitud frunte
4 tal desarrollo. Además de que lus disposiciones dol 18 y al id m
lsblectan que los vendedores debian, precisamento, (BAMEUERIEL
OOO MáS QUE para Waller Und vento. las autoridades wut.
aban of cobro do sian para. controlar ol estacionamiento de los.
‘ambulantoa y eventualmente evitar que se afincaran alovando des.
mesuradamente su turifatt2)

No obstante, osto sistema sólo podía mantenerse frento a un nü-
‘moro limitado y estable de ambulantes, De wht quo aponasjsionss
nultiolicaron, cl Ohio Central tratialde-interwonii-ivettaae
Au orecimionto y decidiera suspender ul cobro de sion con cl prove
sito de evitar que los ambulantes ganasen derechos sobre la Ma
pAblica(is), Sin embargo, tal decisión privé al Munlelpto de una

NE Fu da presa dado do il so Cobra o valant quo dcr
A 57 pie fos zus intceran enn vi
£saárado ooupado. Ru Touank, Parone, Tider ‘aii

19) Revista Lerisation 50 di Congres Reo dl Canto, BS al co ae

I Comercio Informal

syommpnialopnniossine decidió seguis cohindola, poro Jo
a mente?

con ato
nonzaron u
Toran © Pa

See ee
mee sae Sate gu

endo a de sisa por ocupación de la vía

ne en

Sic es ats an pr de ne
oo ‚e la, sisa cobrada a los ambulantes fuera m da x
pet pormanutete. Fue ao e 1 de diterbr de 1047 que estu
de tad ur el Concejo una nueva ordenanza.
daros que no afeciaran la circulación © compitieran
nen Tormates dedicados al iismo gio.

24 Competencia con el Comercio Formal

oia
<a crol 7 rerescos o bebidas callnte, ul do productos ¥ serve
en
a

en EEE man i cs

1 Tina a propues Manual Soon, Ale Spo, Rar Pl y 4

m M Oo See
tonto o contribución Industrie, declarar su capital de trabajo y
domicilio, extbir pruebas documentales como púlizas de da)
© fctuas para comprobar la proemdancis de wus mor"
hasta a prosontar Inventarios actualizados de sus existencias
La prueba do que ninguna do estas disposiciones pudo ana
ue la actividad informa) conlinuase compitiondo con al come
formal oe que, 8 años después detal disposició, el gobiecno ee
26 proscrbiendo toda forma do comercio ambulatono que ae
xisiea en la venta do comostíblos y Baratjastı. La He 20
Saro ningón éxto y low ambulantes alyuieron Comorciande q
productos o prestande servicios con un mayor valor agregado que
les permitiosen Incromentar sus ‘ingrocon. "PARENTS

25 Surgimiento de los Primeros Mercados Informales

La construcción delos primeros morcados informales en la qu.
Era! roro un rc defo de aude QU o e
Protenaln do ceontar el problema de los ambulantes que un
ve Pemececian sn las calles, A

"So sacado paca aus deseos oppedilonsione-
ani Tes permitió Jos embalses tncromontar ns malen Le
Ep en
‚rar con mis à salir do a vin publica hacia morados espesa
‘ovnte construidos, As, GB constroyoron Tos 2 prone ao
‘epredontaron, ex realidad una pequohn minaria ya que po di
morcaéo toformal existen entendus 8 marcados make

Parselamente, (BESA continuo pordiondo autoridnd an ls
callo a tat punto que so vió obligado. à bear avis alos din
Fics do mayor roulé hacen ASS aos amina
exisiencia de disposiciones que regulabat qu acta

Foro el desacato continu y para revoir est tendencla uo no
csario descartar la actu asumida donde 1386 y orar à um

Politica router dol problema en su conjunto As u 24 de no
viento ¿O Concejo encaborado por el Alcala Hair Gar

cía Ribeyro aprobó una nuera ordenaaza que habría toner por

Lo menos ona vigencia Torna! SM

En pricipi esa ordonanza parió Rabe totrucedo o torano
garado por los ambalantes, puesta quo comsideraba como tala ©
los que ulizando medion vianos de transport, comarca por
los lugares pormiidos de la ciudad, sin podor soacionaer on
callo más do! tiempo mocumario para ehciuar mus sumas. NO oe
taste, est secsación or corto ya quo, st ben on of 98 prob.

ción de estacionarse suspend GSI) en 1

10 HS del 3 do rro de ar

m Comando Informal eo
lata do exlactonamionto transitorio, osta mueva urdenan-
47 0 habia expresión "para efectuar sus ventas”. que podía i

Vistizaba la ext a
= ‘Jomo un permiso para ocupar la vía pública durante
Tarprotaceo. pe

ando completa
Jn Jornada mental, ost disposición consagró oi avanc de los

aa y vender no sólo comestibles y baratijas, sino también:
a ee jase como
ms yunctiul00n iA
"al aera a 8
a EME
Soe ex primera, pedir que los informados pudloran
ce ald, Jos om bulan 00800 de 9000 Solos, como
D de tajo UC Das emanirias dpi
a oa

construido otros 2.

26 Construir para Erradicar

I sexto Nito corresponde a una vigoros Satorvenión snl:
pal ali On NEA lo sucios y no ls causas del comercio 19°
Re que proue a a pus la trgtvesación deta de los
Cin eno nes. (al la vomiruccin do mercados informa.
Ya par hama dio ugar la politización ercienis de un grupo
sita adrainjtraiän municipal encobezada por Le Be
dope Rom, que ganó las elecciones de 196,90 planteó el problema
Ser trminen prácticos. sn Latas de regular ranamente 1 at
Sha nmuatorin un 3 misma: los embulanics esabun en ls ca
es, dun ona vaıcdad considorablo de productor a nivl
or y mo habla con qué reemplavaros si dejar dosabastes
Gan cuand. in embargo, campoco er. desablo que xe ae

m Ht Otro Sonder
van en la vie pública porque causaban unu Sort de porjulcos aig
Circulación, la bigsono y el ornato; constltufan, adenıns. uni. come
potencias doslent pare Tos comerciantes Torn vier esta bips
Por consigulento, había que construir giGRERios par Meta
sos ambulantes de la via pública 6 Insfalarlos alll,

De primera txtentctOn, fe DIODES COMUNE 56 comprometió on ey
proyecto y puso en marcha la odiicación del Mercado de San Nas
fonso con el propésito de utilizarlo para reubicar abi a buona par.
te do los ambulantes que se encontraban en las calles, El propesiy
contompleba además un crecimiento futuro del morcado para, y
través do construcciones progresivas, ir alojando a los nuevos am
bulantes.

El Municipio no pretendió ser el único que se dedicara a edif-
car mercados. Por el contrario, do acuerdo con el propio goblernn
central, exonerd de impuestos y aun dol pago de licencias a. todos
aauéllos que quisierun hacerlo, estableciondo inclusive un rógimon
de mayor aliento para las organizaciones de ambulantes que duro
algunos afostio). Esta fue la primera vez que las autoridades, tal
vez inadvertidamente, dieron pasos que facilitaban el tránsito de
procartos derechos especiales do dominio a derechos de propiedad.
formalmonto establecidos, De uhi quo entro AU NAO TO ARA
doy terminó su mandato- los informales hayan construido 4 men.
los por cada 1 quo edifico el Estado,

"Terminado San Pasforso of Concejo sfecuts su plan, Do esta,
arma, cl 20 de sotiombro de 1964 60 expidió un Decrato de Alcaldia
‘quo ordenaba la erradicación-do.los- vendedores ambulantes de la
uvenida Abuncuy, por ontonres uno de los más Importantes cintu
FOEERFANFIMERtANdG en sus propios considerandos que so trataber
de -dovolser La cindasl delenit proolameiary decoro quejarse
pondia a su condición de cludad enpital de la República” aunque
admitiondo igualmente “(2 la justa nocesldud de gentes humildes
¿ue buscan ocupación a través de estos sistemas de comercio even
tual CN

Do hecho, la aplicación del Decrwto de Alcaldía. no fue pacífica.
Se produjeron algunos onfrentamientos entre los ambulantes y los
Folicías municipales apoyados por la Guardia Civil, Durante esas
rofriogas, los ambulantoo optaban por reee EII

¡nacos u playas do estacionamiento o en negocios que funcionaban
"Emparados con Ticóncias para depósitos de carretillas, haciendo
Con cliodnefoctiva In labor municipal. Esto ob ANCIANO E po
zAbir alos playas do estacionamiento admitir Tas Carrotllas, wis,
elos y demás smplomentos do las vondedores ambulantes

PDA. 22 de de stl de 104 y Deco de Alcalde 0 e sario

Come Informal

clones de fuerza tuvieron acomás el singular efecto do es-

Las ee rgunivacion de los ambulantes para su autodefensa.
dao 1909 o taba dudo os pasos ticas on où sento con
pe ¡formación del ESIAAIEALO 10 PEqUEnos Comerciantes y
% Fr amantes pol primero que se Organizaba, en te
um 008806 SeBüstiän Barranca, Pisagua y 3 de febroro.
‘ef mnt mparo In demie Yondedoros Ambulan-
au a les Advacentes” (FEN primera

RADO

Gus contormada pars proteger a os ni
Limpie ¡rededor del Mercado Central como conse-

ve alban aparecido al o ro ame.
e ao de 104, À psn am Nombre, 0 tata d
e ación de autodefensa al servilo de un aümero Imite-
de ee aus do movización de Los ambulantes desport, a

ones 1 nord del merca polo. Gog
Sats wendedors habian deudo de sr unos personajes sigilo
can la ciudad. Su prwennein y wo Intoreso los conver
GRR MAD, wx Goi, on un potencial actor político
(6 la soctedad.
e embargo, ete hito representó también 01 rforzamionto de
js anion que estaba empatados on consinur mercados, 1
{et punto que cuando Bedoya dejó la alcaldia habían pasado a I-
rar actvidad on 1970, por cada mercado consiruldo por al Es
ko habia 2 mercados Informales

27 Reconocimiento Político
mponsar su fat
In sétimo avance so produlo cuando, para comp
de dorechos de propiedad formate, un grupo do ambulantes logró
She para a actividad un roconecimiento poliion tan Tuerto
Gs consid parto del movimiento hacia los mercados en ua movi
Sesto para quar mn ne de por à
Pare coder a Bodoo, al gobierno militar encabezado por al
general Juan Volaco Alvarado designd on 1970 à Pduardo Dibts
ppal un principio et vere Alcalde manto la Liu de
eur mercados para reubicar a los ambulants, poro renunc
do als conos de sra dido a ci de region poco
Operade a partir del golpo de 196. Prat do eta fu la construcción
de un muero mercado enel jirôn Ayacucho, caleado del proyecto do
San Ndetonso .
Sta mbar, as imitaciones propia dl poblano muna! I
impidieron seguir consiruyendo. Ello puso a Dibós cn la necesi
erconcabie una nuova polie. EI context genoral del gobiomo
ar sin ambargo mo lo pormitia mayores bortads. Ast el Mu
icio vol a declarar que el comercio ambulatorio ora un pro

” Ht Où Sander,

blema ostructural, con lo que además de justificar nuevamente
una acción Iimitada, trataba de sintonizar muy bien con los propos
sitos idoológicos da la dictadura. ve
En concordancia con esa opinion, on 1971 lus autoridades etes
deaidieron suspondor toda Inicintiva, limitándose u disponer que
la Guardia Civil y la Policia Municipal mantuvieran lu avonide
Emancipación y el irön de la Unión libres do ambulantes, ASH
el Municipio de Lima suspondi6 el cobro de siga a estos comorcia
Tes en el entendido do que implicaba el reconocimiento tácito du
mercio umbulante on. su Jurisdicción, 7 eliminó por lo tanto la
partida corrospondiento de su (RUBIA. Esta doterminnatón.
fects sólo a EI Cercado, bajo responsabilidad directa del Concejo
Provincial: de modo que en el resto de distritos se siguió cobrando
Somojanto situación obligó a los ambulantes a tratar do encon
trar otros modos de conseguirla seguridad nocesaria pars realizar
sus oporacionos. Una primera «llamativa, bastanto original, con
sitio en establocorse on aquellas partes do la vía pública dondo
existían parquímetros (desdo 1967 había parquímetros en diferen.
tos zonas del contro, entrogadas a concesionarios privudos, como
las ranas TAXIMAC y COMACO) y pagar a tari?a correspondiente
durante todo el dia. Mientras los ambulantos pagaron sis, so
mantavioron alojados de els por cuanto al impuesto quo pagaban
cran menor quo la tarifa; pero apenas so conoció la decision muni
cipal, comenzaron a ocupar mastvamente los lugares con paraui-
metres. De esta manera, lograron una relativa seguridad en sus
ubicaciones on base a un pago por hora de estacionamiento.
Sin embargo, osto no fue sufitonto, pues sólo benefciô u un ro
ducido númoro de comerciantes, especialmente a los quo estaban
Alrededor del Morcado Central. Los demás tuvieron que emperur u
ogociar politisamente el mmconocimiento legal quo los hacía falta
En este empeño descubrieron que el AGREDIR Pal un
aliado natural. En efecto, el principal problema del nuevo Alealdo
era que, después dÉISÉBMASIEEMEMS era el primero en sor
nombrado "a dedo” para ol cargo. Necesitaba, por consiguiente ro
dearso de una ABRAS) on ol elorcico do sus atribuciones quo
2610 podía provenir de una fuerte capacidad de convocatoria pope
lar, En ose contexto, ol dialogo con las organizaciones de ambulan-
tos so lo prosonté como una magnifica oportunidad de lograr sus
propósitos.
Dibós convoos a Tos dirigentes a tenor diálogos permanentes on
in Comuna, céndoles asi una nueva función que desompohar y

nómico Urbans Denominado Coma Amina. Mora. eS. Pell

nom “
En m m u
SR
ne at propio Allo a puc de
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Lr si 1 eii de
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tee se Oe an ae canner
SS

28 Interpretación Sociológica y Creación de las
Zonas Francas

El octavo avance de los informales ao dio cuando, al verse reba-
sadas políticamente, las autoridades les conflrieron un espacio to
“nía mayor al Teconocur que el comercio ambulatorio era un pro.
blema “estructural” que sólo podía ser solucionado a travéx de un
‘nmbio do estructuras, que en la práctica nunca se definió. Esto re-
Snöetmtunto tuvo adomds una expresión progmática am a dot
sión del Municipio do declarer “AER NERUDA AI CCUpOS
das por los ambulantos.

“Aa muerte de Dibés «0 produce el Interinato de Lizardo Alza,
mora Porras, quien se deja llevar por la Inercia de la politica estar
leida por au antecesor. Esta situación perdura hasta que en 1078,
ya en la Segunda Fuse del “Gobierno Rovolucionario de las Fuerzas.
Armadas” (1975 80), fue designado para el curgo el general on ret
ro Arturo Cavero Calixto.

I mismo año de su designución, promovió la creación de una
comisión multisectorial encargada de estudiar el comercio ambula-

|
1

“ 2 Om Sony
torio y proponer alternativas de solución om base a a conctusin
00. Para ol efecto stores al propio MAURI lg
EA PETT MAIdGnAdO aso convocó à rep
tutes del Conc Provincial de 10 RARAS
Industrie, Trabajo, Interior, Comercio ¥ del Intlula Neca
Entditcnrcomnl DrUpOStaIaN Bat: tomaron como prises 17
PTE ER SO EI tes de la cad
1 solo hecho de que por primera vos e Estado, trees de algu
us de sus roparticiones mie importante, estudiara el pobres,
an su conjunto fue una importante trinchera ganada por be an
lentes, pues era ol reconocimiento do una condición “entra
paru su problema, lo que los ponia a salvo de medidas pues,
‘Administratvas, Por slo, mile durası oO
ción, sl Municipio ss compromoti = rspoar a us alan
‘clorminadan Ara de las cuac digno enciende
Plaza Unión, onl@iteawpmediante je desire ale tara
coño "zonas trar O ENORME OOO AAN.
fn el porfecctonamiento delos derechos espoctaos do domino Pe
ra consugrar el establecimiento de las “nenas runa" se llaga à
firmar, inclusive, un acta de compromiso entre las auoriduden ete
Jus y lo ambulantoa liderados po MERISIER quien acct
bn du fundar la (AGSEREISSENGERÖNRTEO Vendor aminas
QUIERES cea or más conocido cet nO Wore NOME RS
1a histora so habia Negndo am UNO
Fl trabajo dela comustôn mM GOBER 33 neto
bastante ontusiasta. So esperaba que inaugurara une num eee eo
el comercio amonlaorto y abris el camino hacia su solución dot
ito, Se convocó a los dirigentes de los ambulantes yla como
rencia fue masiva. Se plansé con ello el censo y 9 subio odo
intro de sugoroncias Sin embargo, a modida que los ambulante
fueron porealindogs de que 1a comisión yg pod BEM
SING O PON propa DEN: establecimiento de
las "ronas francas" los habla dado lo seguridad mínima que sas
ban, fuoron perdiendo progrestramonts el interes Auf de ean
es iniciales con más AMIENS, ss paso a reuniones con à
$3 que Maalmente también dejeren de concurs
orn mad su Inder en marzo de 197: a: comisión antregé un
o ee —
+ wallon era un problema estructu CUYO ROIS A
posta Jada a co pla que panel momento tab gue more
‘sot ¢aontrolare para reduce one anche EEN A UE
Sn soglamento que raconoclers Ia aclividad como canal ana
9003 cere, establetondo un resto nacional de ambulan-

20 RAC co rOzACONAS,

era ma m
nant
os auras del négocie pri
e On de las dona y cl naulder- y diferentes soneto
MER qulones no acularan estas disposiciones. De lu misma.
Pare a crear un fondo para Ananclar la infracetractura
nori y recomendaba Formular ua plan msional de ex
Soo. consicuir mereados, tomar medidas para limitar el Majo mie
Bn categoria nie spon do los Emula
tr ola, osas
ao 2a aaa aan ne
ee ner. ove a ms las na coma
ae de Minion Exe iso Ins Goce arcos.
A rome pt
i
A EEIEEIEEERNEN 2+
em :
FD o do vita de Lo ambulantos, odo esto permits
conc Rd 6 tn sarna Categoria do “probit tras
uate us ele abbateran alguna becebos concis Impadir
a auridedee pudieran ropemirin cn ln lama told
Sesmte'yprocuraro un periodo do trogua durante a cn we
ro Imperia. As, vente I comuni multi
see ae sus Exiles an LOT po cade marcado von
DUR Due 9 habias sido ya lvanuados por jo formalen

+4 Fortalecimiento de las Organizaciones

Esto hito corresponde a la resistencia de los ambulantes fronts
à la represión más decidida que se haya producido en su contra,
‘como resultado de la cual sus organizaciones do dofensa resulta-
on forialecidas y optaron por una radicalización,

Dosde abril de 1978, ol gobierno municipal oncabezado por el
gecoral Enrique Falooal Moja, antiguo jefe de la Casa Militar del
Prosidente Francisco Morales Bermüder, abandonó la pasividad y
emprendió contra el comorcio ambulatorio una de las ofensivas
más enórgicas de las que se tora memoria. Eso cambio de actitud
podria explicaras por el hecho de que ol nuevo Alcalde trataba de
imprimirio un sollo personal y castronse a su gestión, aprovechan:
do el disgusto que causaba el desorden en las calles entro ciertos
asctores de la opinión pública. Algunos obsorvadores, sin embargo,
‘opinaban que el propósito de Falcons era, mas bien, desbaratar las
organtzactones de ambuluntes con dirigontes de Nilación marxista.
‘Soa como fuero, para el efecto coordinó con Tas fuerzas policiales
la realización de un operativo llamado “Sombrilla”, destinado à

nm El Otro Sendary
A coo + UA à.
DEN Ayacucho y Malecón Nimac, desalojar zu
SOE BIOQUIACIA 8 105 vondedones ambulantes wtmpodit que ue
aren en los dias CONOS

Jn la fecha indicado, un dostacamento policial oreó un bolsén
gercanda todo el perimetro y atrapando a los ambulanten que e.
encontraba dentro de 6 Por su parte, otro destacamento ampere
a "limpiar" el bolsôn, perslguiendo callo por calle a los comentan.
tes Se desató, as, ma batalla campal entro co MEE
NN A oehaine)
‘80 do bombes lacrimóganas, y decomiso do carretas y prod,

Desulojada el dmriasauioridaden ediles ordenaron que ao ce
inbleciora un OPERA meme ci proccer
lo do impedir que los ambulantes la invente No
Obstante, como la policía no podía mantener el corco durante tod
el dia, su comando dispuso que 90 emplazara sólo en lag horas de
ln mañana, durante las cuales ao suponía que los ambulanten La”
arica du ingresar al area para trabajar. Ocurrió, sin embar.
quo éstos MERE Ellorar su horario: mientras la policia marie
ía el coroo efectivo, los ambulantes se encontraban a prudente
distancia; pero apenas alla so rotiraba, éstos reinvadian el Gros.
Semejante situación hizo que Falgoní décidera. ynantenor ena
AAN que no puis
‚MR, Por clerio, que los ambulantes volvieran despude do esa ho

sto exasperd a las autoridades, quienes ondonacomquemmor-
tiz de entonces la guardia se pro

‘Todas owas dificultades fueron revelando la ineficacia de la ro-
presión para controlar al comercto ambulatorio, Lo que habia en
pezado siondo una decidida operación policial, se fue convirtiendo
en un ridículo juego do "ladrones y coladores” que, a la postro, le
hizo porder seriedad à la gestión municipal.

Después do algunas semanas comenzó a sor patente quo las
fuerzas policiales uo podían distraer constantemente un contin:
gente tan numeroso de ofectivos para mantener ol cerro del oontro,
de modo que la presión policial bajó considerablemente de suerte
ue los ambulantes pudieron aprovechar también estas condicio.
nes para salir triunfantes de su enfrentamiento con la Municipale
as.

‘Ast, los derechos especiales do dominio on el contro de la capita)
gilloron fortalcctdos, porque como conse ARIAS
CEA E ro práctica, una puxa icación masiva de los am
bulantes sorta y ROME respuesta à la roproslôn,
éstos dosarrollaron buena parto de los giros de venta do allmontos
preparados on la nocho que caractorizan hoy día Importuntas em.
Plazamientos como los de la Plaza Dos de Mayo y la Plaza Unión

comento tomas
7 5 quebrarse; ls ongunizacionos de umbulanten (gan.
— nn ACCIDENT robuStectene yer ad ae
en dora delonsa de mus alblacos « través de toc à
DE ala Paro como la operas af mayormento a
pape tes do Ja Lima Cuadrada y no a los de alrededor =
I ab Se EEDEUREEERE
Je domino no rar ou pepe prt ao ov
A dados tuvieron quo resignarse a toner que trat con
= hs naacioned ‘uo solo altamente polihzuias y capaces de
Liat las fuerzas dul UNTER, SO TRMDIón Hewradas Or C0

trente catrentamionto clasista con

do A gontradición de este proceso 96 quo aquí, como en

empresarios Ja

Se de In informalidad, 0 empujó a os emp |

nan plod de aazaniaacianer cuyos dir
ane en ne Wenig oniampresaria

210 Tain de oe Cat rn
> avanos ae produjo cud lr austen pintar
tts atin publica 10 Unites de us derechos especiales de dom
y oberto Carrión Pollit
asumir Ia Alcaldía en enero do 1079, Ro
tras do mere al reno perso pr sa atacar, splando
wr ele para hacerlos participa en las respons
tt que comprometerse: Carrión.
mido ue qu ods tron au comprometer: Carin
loranciny Open, la Arena, ropresntación y
e monianios promotion orden, Para sorpresa. dol públic.
solados comenzaron a vers rpidameste, Los emplazamientos
Ein bla colon de aseo, empezaron a spears
Vo js paras tendo, so ergnizato frais do limpieza
Crane Ss mbites di co Andalusia, qu, vendían
usado y ran considaados por los medio de Información omo
Ls más dencdos de a iad, decir unormars de cl
ie oscuro y dar, a una mejor Imogen al vecindario, |
androides cor 10 mantos ubica
«RARE ru navn mer
Cay, quo dren poner ma ala ore. in embargo, ssn
Sin de canos nant ol diag com tala ue ta
quo hizo ‘que en ostos dos casos los ambulantes no se limitasen al
Sten rato des emplazamientos, ino que dran un aso
más hai o ommagrcin desu derechos epoca de domina,
Con singe igen fs digi d ab Jure pro
‘on pinata cora Al He pHa asa malo ace

8 Ob Seiden
ccupados por cada no do los wfliados. Esto fu

los comerciantes form ados por la Conan Pet
ieee pipe tes formales, representados por la Confoderaciiin a
sional de Comerciantes (CONACO) y por los medios de info bed
cid, como una Joan do In alos ontizad en lima qu,

cia, sin reparar en que no ora más que una mani daa
pictórica do una realidad existente “raed
pia a doode hacia mucho tienpo
Además, esto incidents puso en ould

scuivocados puedes altera ol comportamiento de Los amlanis
la politización los hizo lotizar las calles en lugar de lotizaı pe
piedad privada dentro de los mercados. is

2.11 ¿De Ambulantes a Legisladoras?

i 'zudos por converttrse ollos mismos on generadores de le ‘ale

<i m al De nine la importancia del Derecho. wee
a kee

tes la sensación do que, ante la proximidad de las elec! a
ae om
th onan ea sata Face Sa an ere
ER Pr
Pr den ne
en a
con el propósito de presentarlo al Congreso, =
ose Re:
BEE Te
Le
in ir Re canner de
"ng ces pan sa me
mon gens sofas Bo cha eae

212 La Hunn del Control Municipal
Eran
A cond GENRE
‘rondo past e rm es antenna

ciudad y, para ofectos public E T
{und para ote tarios, decidió lleitar aus GENIEFERE?-

gr comercio Informa!

a
ne pats lscones Dana >
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ns on dd oo
ee de cano al EEE
RR A
BOT ane on eb non do Io Unión, yr dor dol Mercado Con:
pc ER TT
nia moya Dala mind nr
En de Jr centre autos y L (PUR
co puto abustadorar de a población, PRE
colonos Diem
lenta
q ee]
are on Los comerciantes formalmente sta
an pe es pac dr
A ers oe cn
RT atic: ras «>

u udvenimiento del régime

biecidos se quejal
soaban ver un (A
que sran constdemsdos

dance del 101
Ns all plantmabn una coyuntura particularmente dificil, que

hizo gue el muevo gobierno municipal no tratara de solucionar el
e ma, porque estaba derrotado de untemano, y buscara, más
Dn CREME. Fuo así que se planteó
nee BONS SUN ET EMITE Lon de quo la batalla por
Tima ora la batalla por el centro de la ciudad, Con esto, en reali

nd, se ocultada: una rendición fundamental: CIA»
Jona sobre la que el Concejo Umitaria su acción os nada más que
208% del tota del área urbana de Lima; en ol (UI.
“san a imponer sus! condiciones os ambulante

A hen do marzo de TOS) 18 COMUNE OMIA ue los comorcian:
us saldrian definitivamente de Lima Cuadrada en breve plazo y
‘que serían roubicados en lo nuevos campos feriales do Polvos Azu-
los —datrás de Palacio de Gobierno-y la avenida Argentina, que
posteriormente sería cambiado por el de jirón Amazonas.

La estrategia do afectar solamente 2 los ambulantes ubicados
‘on el contro tradicional, dejando Incölumes a los afineados un lor-
o al Mercado Contral y aledaños —de lejos la más importante con-
centración de ln ciudad-enfrentabe a la Municipalidad oon Jos
ambulantes protegidos por 10(HDEMED

EL2 de abril se encendió la mocha del conflicto. Una marcha
Ge la FEDEVAL encabezada por los parlamentarios Rolando Breña
maoiste- y Hugo Blanco -trotsklsta- salió de los alrededores del
Mercado Central rumbo a la Plaza do Armas. En el trayecto fue di-
suelta violentamente por la policía y, postoriormento, ambos parla.
mentarios denunciaron vejámenes contra su investidura.

HE Otro Senda

oo ars dee capil Do de a U nn
oh cocoitivamente Lima Cuadrada y ordenaba la ra sone
Tai <> — — —— "
E Molotov arrojadas en ol campo ferial Amazonas. pal
Dango, ya pura agosto de eve mln ato, ol Alcalde Ore hab
he => a la mayor purte de ambulantes habia sido finalmonte =
ee
= sen D SNS ins or ubico reinigen wid
a ee
la porción bala oido solamente al 89% de la cudad, do
cordon calijero no hulu sido solucionado, sino concentrado y
fron Gee ae Sacre on earned
ld dv lane Guillermo Nola, rigen marxista, e
Sha erm le, en aca

33,160 "Comes para usura ot manejo del probloma ambulata

2.13 Ambulantes Politizados en el Munteipio

a lg ran
partidos mayoritariamente marxistas, en la cual cooptaba a Nola: >

sie Informal

ome
precisamente, en EEE cuando el Concejo

po acusó,
Lama prom la arden 002. on a MES
rere uc sant al comercio amooo QU

So ae soca Sea STETES
Ns ce te na
E EEE
nn IA Cote ino
aca TE org tias su cual a2 uokiudes
peor DN sa quo tran nt arendnran oo;
ee ge cumpli un oro rabo DO x
Do ne Menton a una organización ro
rasa Aalmiamo; la ordenanza cruel un Lndo do isistenciu del
Ambulante,

BEER nay poco do est urn novedoso. Cinco de cuda eis
Santorin on la andonanen ya habían sido ensayar
Pe — aT
PT EAN
ME EEE Ses propurison com.
ew A
A AS
no UNM Tas, 19769 100: Y Sa xte1o ob
Dr essen 1090, 1947 y 105. Además, a croución
tenor ORURO Ambulante vo inspira, tnequísocamen-
gel Ronde las copelusiones de la Comisión Multisectorial de
en verdaderanonto nue GEI cocido
aan un eee
a nunmuugonte +1 horarie preostableido.

o oslo parti dilucidar La racionalidad política que aubyar
ciao Sn 002 En lo referente la naturaleza de as madı-
de quadaba claro que la concepción del comorcio ambulato
on sordas no diria un nada de loquo tenían sus pro-
‘cosores

en enanza tuvo por lo menos a COMME
er tagur of hecho de que la única novedad se Baya r-
idea ln atacó formosa de oe ambulantes, sugeris que la In
Laden co Genet En segundo juga, I.
ue En © «use
Fa maison A
{0c 7 RENE de roquette DOME ARE
PA Sito murio que «3 Municipio lona, adomás, a intención
Ge hogar 1a condicon empresaria] do Jos ambulantes, porgue con
DE pe

aspnso que

do Ins

= 1 Um Her 400 sats 6 4008 aaron

Capitulo IV
ali A

arulolamente al desarrollo de la vivienda y ol comercio

Vatormalos, co hu producido una voice
E nta

an al transporte m

Hegoncial, on esta actividad —que al las otras se
donnera al mergen o inclusivo on contra de las disposicionos le
dir vigentes co wtltend wulomórils sedán, camioncias station
ey, damionotas rurales tipo Kombi o Von , mierobusen D-00 y
Aifarantes ómnibus para prestar ol sorvicic

De acuerdo con los estudios

los dedicados al transporte m
la activi ‘a osto se añado los taxis y los volt

EEE. 1a init en lodaria
o ve mimo ao lea para re
mar an nc de taxaperte público do Lima

e ar de Jar, 1 09 rant del tras
seo a eae em
amas te Po Nu eo
te Urbane dl Per cp Den Tranoports
a 10 bp nad Sad] CHLMEPS) 15%
ei

aol esta que el lor d opción de a tan
aa de dólar, is de 196 Le a
fia ee oon zu Ke en
eae nia go, tare e interior que
aos ao llene de Alan

CEI: ornato cumin one, función social muy
RD canon ns noción do wanspore
lan de o annoté inormals, habiendo gane
proa

1228 yenien-

no y

Norte, Esto y Sur con el resto de la cludad. Do esta manera los
Iransportistas concentran fundamentalmento su servicio on zonas
Populares, mientras que la empresa estatal y Ino otras compañías
formales sirven mayormente rutas en los barrios tradicionales.

a PL Or Santo

Anore ben, l necio de que AMM ron
proporción tan considerable dei (AMO, signi tice el
en al caso de los asentamientos informalos y ul comers un

de relaciones oconémicas y legales que haya permitido toda a eye
lución posterior,

Tas páginas sucesivas tratarán de oxpliar cómo se produjo 4

fenomono, detallando las distintas moduildades de ranman ot
formal que easton, la notmatividad extralogal que lo ween
evolución histórica y, finulmente, los múltiples problemas on k =
aus ha caldo como resultado de su relación politica eon el Eat.

12. MODALIDADES DE PRANSPORTE INPORMAL

EI uso de simios vebloulos on al transporte masivo norma)
een lu esstonen de cuando no doe modaltadee hen
miles Saber. La primera en conceda pens

ont con MIA lei los amis

3 00 copactóad par MEN ls cannot an i
gon, debidazinto acondicionadas para va QA:
La segunda modalidad es conocida MPAA DRA
Tas eamloneas rurales tipo Kombi o Var
al microbús D-300 con 16 6 18 asientos con una capacidad de 43 pa.
sajeros y à OD DU 67 y Morcodos Bonz, con se ae
vocidad do QAM purement, y à os Seana
Vabie CMO Intranet par más e 00

a aforoncia entre el trator en ape y 0
lo en colectivo y a irassport en
ice Hide bascamante aol tama doe veu por
cado, en I scale de su opocució, sin que pueda molts one
ambos diferencias cualitativas, ae ‘ws Ñ

Como en el caso do las modalidades del comercio informa, no
ru tru aquí tampoco de fenómenos Independent ul de compan
Emonton estancos, sina do stapue que so sucedon e una ala sen.
As. históricamente muchon de lo tranapontets Een a
comenzaran on cloctios, on el coro del mp parar a Se
bajar en microbuses, ?

Sin embargo, no odos os coletiveros © microburaros tienen e
mismo grado de Intormalidud. La loranc cenas cn que sgn
cscnlan con un ES >
Ba a forma de ERES orton caer e o ono!
‘alent so ts URBAN sión ou hal get Hato
o aula decir, empero, que os olives © micrabusars con
coxconón dejen de sr informal; porque ol oconarimien aus
tine po les da nece al zégimen provisto por la le para ol tra
porto urbane sta miguno de I elementos helliaderc

oe a een Ned ren
rt uridad para el desarrollo de sus operaciones, Este as,

snore
contractual y
Sbtenor, entre ol

el Iransporto en colectivo y el transporte en microbús estás

cies,

= na normatividad extralagul comi
enon por u

Ds de Ud paa

en.
sd nul ac ic a oe

14 La Invasión de Rutas

Do la misma manera quo el poblador de asentamientos infor.
ott ade terrenos y el ambulanto ocupa la vía pública, ol
‘ransportista informal invade rutas.

‘Sin embargo, a diferencia de lo que ocurro en los dos casos an-
torioros, Ja rula no os un bien fisico como el terreno o La calle, sino
ED à coterminar de acuerdo con Is circulación y
Jos deseos de viajo de la población. Asi, la ruta ws una unidad com-
Puesta por diferentes trayectos entre un punto inicial y otro terms-

mal
‘Como sucedo en el caso de los ambulantes, la Invasión de las ru

tas on gunoralmente individual y responde a un previo proceso de
descubrimiento y elección, que el ILD ha tratado do determinar.
in lo sustancial, ese proceso os un cálculo económico en el cus!
los transportistas informales tratan, antes que nada, de valorizar
Ing distintas ratas posibles para poder determinar de cuál les com
viene aprupiarse. Para el efecto, cuando monos tienen que estable:
+: dnde hay demande potencial; trayectos con oferte inauslotente
y DES bal Hor © EA COS Ce BAT MIETE, ASEO
tienen que identificar los deseos de viajo do Ja población y las post
bilidades efectivas do circular en tal sentido. Do ose modo, la valo-
úsización de las rutas refleja no sólo las características técnicas que
lo aon propias, sino también los proferencias de sus usuarios PO
tonciales, Reunidos estos alomentos, ol transportista informal ue
de der la ruta que le conviene y seguir adelante con sus planes
e tavasión. En el proceso, los informales se habrán Ido convirtion-
o en emprosarios, puesto que ul buscar la mejor manera de ganar

BE Otro Senders

dinero « sdendficar y satlsficer La demande, habrán aprendido à
combinar los recursos a su disposición do acuerdo oon las era.
tancias.

À continuación, el transportista informal tone quo estudiar las
probables reacciones de otras personas, ya que la Invasion de ue
tas siempre causa ofectos sobro toreros.

En primer lugar, tiene que examinar si la invasión que planea.
Afoctará a otros transportistas informalos que estén Ira tanda
ción de spropinrso Ge von ruta DAMIAN
competancia ontm Informales para ver quién alrwo la ruta, oie
AP Gencrafmonto triunfa aquél que está en condiciones de oblmg.".
saa mejor rentabilidud, por lo que estará dispuesto a invertir man
recursos para Lratar de Comsoguira,

A sions quo ovatuar 12
actitud futura do las autoridados, sean policiales o administraty
vas. En caso do encontrarlas renuentes dobe recurrir a la dos,
ción, tratando de demostrar, mediante planillones oon firmas ro
¡idas entro usuarios satisfechos, que el servicio so necesita, o schen
mano de la corrupción pura y simple, que suelo gurantizurle ado,
más alguna. forma de protección frente a la agresión do oties
traneportistas

Por último, ol informal tiene que determinar la probable roac-
ción de otros ciudadanos, algunce do los cuales ostardn Intorese
dos en que so mantenga el sorvicio convirtiéndose en sua potencia.
Jos clientes, y otros, en que el sorvicio no so instale, por el mayor.
riesgo que les representa el aumento de cirvulación y congestion
en sus vecindarios, Hechas cuis «salu Ac oups ne ponte
formal cstá en condiciones de docidir si invade Ia ria login.

La invasión no sólo es utilizada para descubrir y apropiarso de
rutas originalos, sino que los transportistas informales ya instala
‘dos siguon invadiendo durante ol resto de su operación para am.
pliar o modificar las rutas quo utilizan. En esto caso, la Invasión
ho es Individual sto grupal, puesto que ya so ha constituido una
organización informal llamada “comité”, que la aprueha en asaon
blea lusgo do una evaluación bastante similar a la descrito. Proc
'samento, on el transcurso de sus Investigaciones entre diversas co-
mitée, el TLD logró tomar contacto con uno que estaba en proceso
¿o ampliar su ruta través de una invasion. Se trataba de un pr
po ins bien pequeño que operaba una ruta poco remunerativa —
‘oredada del comité de colectivas quo lo precedió, y que buscabs
Indie os Cites DOLO Dora: queno bidad;

Elo lo pormitió al ILD presenciar tor diferentes pnans que Im
transportistas informales iban dando, Primero, evaluaron la posi-
ble extensión que tendría la ruta a invadir, tentondo on cuonta 1a,
eventualidad do onpiar un número mayor do pasajeros. A conth

nen et
Oe aa
fs mayor retain oc
a en ab cr
ah eS
tna da obtener el rr moment e
AR ne
an cn ia e
ET eae ade

idos estos actos prepuralorios, los transportistas informa

Par aut soga, al dempo qu man un o
J ner nt al Minsiro cn el abel de rocabar un de.
prestas ‘con la constancia de que la petición so encontraba en trá-
Sy poor hi en cu d necesidad. A art do enioncea
‘tron mantos un vi regula para cv un contre
tera os I pbc, enti sesion Armas pa
ano ato ls muloridades como pruuba. de que cl servico te.
do y pr 10 tanto, saifci una necedad. Al cabo do
Ge ao de par lai, unnda o ols pcre ino
1 pola, los funclonarios Y al vecindario on gonoral se
RD acualumbrado à su presencia, los Informales lograron able
de aompción ol reconccimiento ocala través de una nuova.

nación,
ibe à sui
Zonen al quo
y Je pagaron

Tus buenos of

concesión o
Esto proceso no sólo ilustra cómo se produco una Invasión cu

NE ele decido amplar cu rtm ino que ui
D como eonsogldo en sien momento por mason, on
ee eee on Sonden. unge deu ago cano, Por cna
Gao, quo muchas tnnaportsas tong oy reconocimiento
Anno y aun cocalone de rula no ond a de
Sr dro, coe ent pomme Au malen I ia I

cima gue I cs oia des pus do transport masivo
Seems a oc han sido establecden unplindas y mode.
das on gun momento e ou sora à través de vastes siendo
ous de las rsonoctiaa depués or Ins atorado», co
recio seplcacón de que be tataba do ana expcidn
pa

ts
pora entree rosso part Analmene_ obtoner un
Reson que te any mst eng nem come en
ports Ira no slo à quienes lo vivan la sodednd wn
PTE ER
a o NMED cad esa
te

+ (EI Derecho de Apropiación de Ruta >

La realización de una fowasión oxttosa permite a los informate
explotar las rutas antes do quo el Estado les conflera noone

miento alguno, Esta posbllidad supono la oxistencia do una re
«ión jurídica extralegal, denominada por el ILD "derecho de apro
pación de ruta".

La oxplotación económica del sorvicto sólo es postble porque os
te dorecho les reconoce a los informalos la exclustvidad y anajena
bilidad do las rutas. En ol primer caso, garantizándolos su ayy
a voluntad, así como ol aprovechamiento del ingreso reeultante
y. on el segundo, dándoles la potostad de vender ol derecho ihr,
ments

Sin embargo, como el derocho de apropiación de ruta so ha ort
lvado en una invasión y so sustonta en la normativid
gal no og unis jnststu

SFP, à arch de apropiación de ruta oo a un

largo rocoso de Pa ar an ie
ta Se de ayer da al es
a renee ae
SR do De ad a
an gun Sten hap ee seas ee a a
Faas inane eds trv e ee
va toruandoee mas oa a at ea dal ino
ines compen pare nara sec o nario de enone
Foci rt 00)
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iin an ta drach, sin nd do aa a Bags
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clonal oto al seater ae an ewe a
for pas cn es Soot open ae eee
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segundo sistema’ as, an combo, reativamenteretingi y,
ee
Pre a an ande
ème 6! coté ast ies a ee ne ea
Te Se a ee ne

puede comprarlo para posterlormente subastarlo entre los inter
sados,

Pa Otro Sandro

gu Gage Ital im
| mn oras experiencias. En
Las précis, in embargo, no excluyen otras esp :
D Ps antiguos con rutas que Uenen escaso nümero de
ssi oe lai ssa
dos too groso por heron à podido
roe unicamente
ne e slgunos de tom omits so encuentras ya on le lor
Encontros quo
raid ;
e nor ol derecho do apropiación de ruta un elevado valor
eo Tara los trensporista, la normalividad cxtrloga! 10
ee ul quo ccurro en cago de retiro de Lo normales. si
E cado to concn conocido co DO
mas e paga al soc que se rota de la ae un por
ca a caulvalone a sue distintas inversion, mejoras y aporta.
Sued os ados comunes
eherninonte, las watoridados son completa
tas Cansnestonen. No Obslante, como producen Cambios an sus re
Magos OM. se limita a aceptarlas comunicaciones quo Jos
wee ordetas mismos les remiten, indicando el cambio de soto »

al ingreso de uno nuevo.

13 Las Organizaciones do" Transports normales
À oi que ota Sai y eh son van in:
o aloes € ser alien
ee a © ar Je:
ES
"io elo os obig cra organizacion, shennan
aoa Uns pra us mas 8

uno Fegundo A
F después, on fecera-

13.4 EI Comite

En el cao di transport, por lo general, no hay contrato proce
dent invasion, aot saga il om cd ra
tater, dempues de haber invadido por ais propia,
oe aparadamonte con ol servicio, nomina sus Boras do ta
bajo, extablece frecuencias y determina tarifas a cobrar. Sin em-
Sang, no puede mantener Indoßinidamente su independoncia y
tandrá quo ongonizaes 00 os transporta que Race ol sismo
acordo, por cuanto una ru bon engl por sa amplitud y ni
moro de pusajros aumenta de valor y produce un sci imiltivo
ue hace quo los invagores so mulipliquan rápidamente
“Organe tano varie ventajas: primer, explotar a rula en
una forma ordonada permite reducir los costos de operación y dar-
lo une ropolusdad a las Trecwoncing que mantenga satinfochoa m

am El Otro Sende

los pasajeros GUI concentra un múmoro suñciente do trans:
oc con ls autoridades y ananas a ai
memes tapi ci gros do nuevos Mn me
‘ez sudo et amore de vehicula as Per Mn
Así pue, gondola iniciativa d tos más omprendadoree lo
Aavasore comnean por er coc andre,
bo, donde align 2 dits a
Fe organizo I exploración de e rita Loc andas Po
os. sableen un mecanismo en dr Dan de e.
isn ral do dignos nun cas rio parla
Sen atras y dean Cost u Da cn
ani encargado de cumplir os propositos de os CE o
que denominan “com. Es en ese sontido que so ma eal

Far que ese confunto de acuerdos constituye un “conta
ar au 0 cn tuyo un “contrato de socio.

un lado, que so una empres Ino
a Informal, on cuanto organza hie
Plan conómica del aj; y. de oo, grup de rs, 0
Cueto negocia son las atarändee la a os der
extralegales adquiridos, a
Esta dobl natura dormia, ademas,

ina, ademas espocitzación de

Funciones al interior d la eco somite aon de

taco de organización, quo o ocupa dela admin a
1 secrvari do oonomia, mncargado a su vr de ann
recursos comunes; al sono de nt on os
responsable de organiza os tallers o macanion ene a at
repas y los grifos, al scrotario de ana tes

D pt en de a ma
et a rca
se circulares y boletines, = 72m ave

sepa m un
trios ne zn ue

men continuo de las condiciones del mercado, el
ne 68 del mercado, ol establecimiento.
do terminales al principio y fin de la ruta on plena via publica

2 Transporte informal ue

—contravintendo explicitas prohibicionos legalos al respocto- y la
evalvación do las tarifas a cobrar por el servicio. Si ao trata de co.
rnités que ya han acoptado el control estatal de tarifas á cambio
del reconocimiento administrativo, se limitan a evaluar si el tope.
establecido satistaco sus expectativas y a dotorminar qué privile
ios podrían reclamar para compensar To que dejen de ganar. En
cumbio, ai se trata de comités “pirutas” que no acatan el control,
proceden a elaborar su propia tarifa basados cn ol criterio de un.
sólo precio para ol mismo trayocto o do precios diferentes en fun-
ción do la distancia, en cuso de trayectos largos,

Igualmente, la dirigencia omprosarlal tiene que determinar las
frecuencias y el despacho de los vehículos, u fin de distribuir su.
tiempo de circulación. La asamblea que establece frecuencias.
aprucba también à los dospachadoros, que controlan su cumpli-
miento al principio y al final de la ruta, Por lo tanto, tienen Inclu-
sive la acultad do castigar toda Infracción que cometun los choto

establecida,

res contra la frecuencl

n ambos casos, cuando el ILD reallz6 sus invos

Bic. ETD > posaba do cent.
contaves de dolar por infracción,

La dirigencia empresarial también tiene quo ostablecer qué cho-

tores no propicios A e
Jere oes co le

rá el régimon de los cobradores en cada vehículo, Por principio, la
asamblea de autorización pur choforos que ten-
{gan vinculaciones con un socio o scan rocomendados por alguno.

La forma de remuneración acordada ca usualmente un porcentaje
de los ingresos nolos diarios que produzca el vehículo que mano-
jan, que, si bien varía de comité on comité, asciondo on promedio
al 25%.

En cambio, la contratación do cada cobrador queda a criterio
del transportista, porquo se trata de una especie de capataz del
servicio, quo se ocupa de llenar el vehículo, tratar con los clientes.
directamente e inclusive controlar a los “palancas” cuando les toca.
Su turno para que no se apropion indebidamente del ingreso gene-
rado.

De otra parte, la dirigencta empresarial debe mantener al dia el
registro de los socios y de las vehículos, principalmente para darlo
seguridad a las transforencias quo so realizan y para proporco-
mare a Tas autoridados la información que necesitan.

Asimismo, el comité, como ompresa informal, tiono que tratar de
financiar su actividad y lu de sus afiliados, porque a pesar de su
capacidad económica los transportistas informales son dificilmen.

sa El Otro Sendero
123 Sindicatos y Federaciones

SS bln ls comités puedon ser medianament eficaces para lo.
rar que so reconozcan or derechos de aproplacton de rut tone
normes dificultades para acouder u Ine mae altas aulorldnden

Fins dicalades so noontan muy rápidamente porgus, cam
bi del roel administro, liado sui poner
2 os iansportistan una veto do lic

o jones, y epecialmento el
Control de “arts. En so momenta el inter delo inormales no
se na solamentou sun soguridad y estabilidad pre ou dere
Shon sno que e oxido a is do canseguie ars bonos
ue los permilan compensar las nuove obligaciones que es son
exigiendo. “ a

Sin embargo, los comités por s solos no ot

solos no asin on posten de po
dor organizar I satistcción de nos interes y moriizar. la carr
tidad do transportista y veníulos ncmsnrios pura Impreionar &
laz wutordades y à lo opinión pública Para aloft nacmilan
conigarso cn orgunizaciones do grado superior que les permitan
beneficiarse del poder redistriputivo del Estado. =

Por ello, ls comité se rodnen entro si paru formar sindicatos
que a su vez so afin a federaciones complementando unter st
boa la orgerización política do los transportistas miermalos

“Asi mientras que los comité ne integras con el contrat de 0-
ciedad informa), os sindicatos y foderaciones son acuerdos poli.
foe pentrors, conformados pars formalizar sus dracon) ratar
do compensar el control do tario y la demás cangu que ol Esta,
do impone e cabo del menciono anna

al afec, nen que nogociar expla o Impliclcament
un ftareambio recíproco de fav, tl mo on clea de los 0°
ts, mcluive recur medidas de pres muy sims. co

tno I rcolccón defray, as amenazar, los pare, as marchas y

ins huoigns Del mismo modo, Hagado el cio, onen que comenta

tas autordades,

Asi a fala do meros legos para proteger indviduaiments,
obliga alos transporttas informales u vera? ost tipo de ne.
ganización pola. En este proceso las parts que so volveran
tron Intro muy prechos pace hacerlo El caso del control de
las tai permito lacs aso cluramente

ura. Las organizaciones, por su parto, es mar Ln
u parto, esperan incrementar el nd
moro de sus lados, acrecontar fuerzas y Conserrar Inne y

ics angers infos ı
oo eu a uses amar Dr?
Gos que los pormatan compensar MM

IB Transporte Informal ns

Esto conjunto de interesos definidos origina un intorcamblo
morcantilista en el cual se trate de utilizar sl poder redistribulivo
Estado. A gu vez, esto haco ai

En z omits dis
Puestos a afiliarse a ollos. Estos, por su parte, sirvon pragmatica-
Pronto el Intorés de los transportistas Informales y no tienen repa-
No ideológico alguno on pasar de una organización a otra, según

k
oe merado à través de la historia um

ambiente francamente competitivo entre las distintas organizacio-|
os. en función de su capacidad para vinculuras o negociar con ol
Estado.

En este campo son dos las insiitucionos que han pugnado por
ser las más representativas dol gremio: la Foderactön de Chofaros.
el Pord FED) y la Federación de Choferes y Anexos del Perd (ANE-
OS). La primera, políticamente Independiente, agrupa al mayor
hümero de transportistas, tanlondo como baso en Lima al Sindica-
to de Choferes en Microbuses, que reúne, à su ver,

mitös. La segunda, por su parle, ests ligada al
‘Su baso on la capi

ndo de Chote vos y Micrebunes del
Mic Público de Lima, que agremia solamente BDO los co
saree Sin embargo, como voremos más adolant, la tafluoncia de
las dos organizaciones ha variado con los diferentes goblemos

‘que se hay sucedido on el poder.
"El resultado do esta compoloncia he sido que los transportistas.

intormales en general han logrado un conjunto verdaderamente

a lante de priilogos & través do los años
e aci impose, v sindicatos y fodoractones conslguio-
O as ibutaris on 1950 y 1702), que se

Jos exonece dol impuesto a los timbres, dol impuesto a las plant-
has, do las contribuciones al seguro social y de las contcibuctones
fal SENATI en 1968, 1870 y 197112); de los impuestos sobro las adquí

Sicionos de vehículos usados y la alcabala y su adicional on 1068,
1870, 1971, 1978, 1981 y 108804) del Impuesto al rodajo en 1970 y
197106), del Impuesto a Jas remuneraciones a cargo del empleador.
y de la rovaluación del activo y capitalización del oxoedonte de re

valuación en 108966), entre otros.

pS. oa KO y DL 1007 y
3 DS mess He, DS, as HC, DL 1er y DL. Hate
D BE vaio bit ley Dis woah DA. 2236 D Lgilativo 17 y D. Logia

Ei Otro Sendero

fo tributo on {He
1900, 1901, 1964, 1908 dos veoos, 1970, 1871, 1972, 1979, 1974, 1977,
h 8, 1070, 1871, 1972, 1078, 1976, 1877,
1900 dos Vecos, 1881, 1902 y 10847. D

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BEER. So nun
Eo pols Seins. As, on 172 0 dispuso quo sito
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DS. 26 10, DS son DI. Le, UL lease DL. tee, Dison
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18 Ghigo de Prosdutensan Chon. Arle
Pre lo 8, inc a. Madea por D, La

m DL avin
19 D: Lewis 188, DS. 08281 ENG y D. Laguiaive 267,

i Transporte Informat 1

No obstante haber oblenido todos los privilegios, lox Iransportie
tas ¿nformalos no han salido favorecidos por el proceso, Como vore:
mos on el subospítulo sigutento y en el capitulo V, el Estado les ha
impuesto a cambio multiples exigencias —lo que nosotros denomt
names "costos de la formalidad’=, incluso cl control de las tarifas
y el acceso a un reconocimiento administrativo distinto al que bo-
Felicia a los empresarios formales de otras áreas. Esta situación ha
hecho que ol sistema do transporta entro poriódicamente en crisis

20 EVOLUCION HISTORICA

Al igual que en. los capítulos anteriores, hemos organizado la
narración de la ovolución histórica dol transporte Informal on 17
tos quo expresan los antecedentes del servicto, el desarrollo de la
informalidad, aus efectos sobro la sociedad formal y la manera co-
mo el Estado ha ido encarando el problema a través de los años

21 A Transport Ma)

e deta pas arca dato parado A
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a a me nis sl GR entire 2
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Hr

“egnunto de Carranjos.Cochas Públicos y Particulas de a unto da 14

ua El Otro Sendo

suponían atribución de propiedad diferento a la det cocho mismo.
Sin embargo, la uparición do rutas y de un tranvía. con riolos oxi-
gieron del Estado la creación de un mecanismo para estublecer do-
rechos de propiedad sobre las rutas, Fue asl que se puso en mar.
cha el sistema de concestones, por ol cual el Estado negoctaba con
cada intoresado en instalar un tranvía la definición de la ruta, las
características del sorvicio y el monto del pasaje. Las primoras em
presas tuvieron tarifas establecidas de manera convencional que
obligaban a las partes como si so tratara de un contrato, y no su
ceptibles de modificación automática de acuerdo a las variaciones
dol mercado, sino según el tomporamento propio de la voluntad de
las partes. Para admitir una modificación, debía existir un acuer-
Go previo que alterase las condiciones vigentes. Por lo general, una.
de las partes proponía la modificación y la otra uceptaba o recha-
zaba la propuesta, Como usualmente era el Estado quien, debido a
diversas consideraciones políticas, preforía mantener inalterables
Ina tarifas y eran más blon las ompresas las que promovian las al-
zas, los roles su definieron pronto: las empresas solicitaban y el Es.
tado aceptaba 0 rechazaba las ofertas

Las mejoras 1éccicas precipitaron el desarrollo de esto servicio,
de tal manera que con el advenimiento del siglo XX se iniciaron.
las primeras gestiones para reemplazar ol tranvia de fuerza ani
mal por el eléctrico, En 1895, el Muntespio limeño fue nulorizado a
contratar la instalación do ose sistema, pero rectén en 1903 entregó
las primeras concesicnes a distintos grupos de empresarios forma.
les: en enero para explotar la ruta ontro Lima y Chorrillos(19) y on
‘marzo para explotar la ruta entre Lima y El Callao(20

Sin embargo, a medida que la administración de esto nuevo sor-
vicio ss hacia compleja, al Estudo lo resultaba más sencillo tratar.
con un solo concesionario. Así, ya para 1905 entrega a una sola.
empresa —la Compañía del Forvocarril Urbano de Lima Ltda.— la.
potestad de servir más de una ruta, poríllándose una tondoncia.
hacia el monopolio, que se confrm6 en 1913 y en 1920 cuando la Li
ma Light and Power so hizo cargo de los tranvias urbanos 0 Inte-
rurbanos, Tospoctivamente,

De eso modo, se estableció la preferencia del Estado por tener la
menor cantidad posible de interlocutores y surgió, recíprocamente,
ln nocesidad de los privados de contar con contactos políticos para.
poder ingrosar y mantenerss on el negocio.

Zo on semejante contexto restrictivo que ontraron en escena,
primero, los empresarios formalos, quo tratarian de prestar ol ser.

19 RS. dal 1 de mero de 108,
30) AS dal 13 do mano de les

BI Transporte Informal se

vicio en émetbus, y Juego los informales, que intentarian hacerlo
fn colectivos. Ambos encuentran, así, un Estado dispuesto y prepa
rudo para negociar con Ja menor cantidad de empresarios posible.

22
jonopolio. a

La tra Gal renagerta rolas ea Ems yeniunde yor
TO le remos Epica dv,
aa op ea a al
ae iv Bess re den et Gon ud re,
"ta fle. or ai a >

coisa para ote.
prin
aaa re 7 Sgen da Maras ele
rep pepe Ein ns
er

D ae, D ms ai ana; una tire

local do carrocerías y otras pequeñas empresas, a las que encarga.
rom sl mantenimionto y las reparaciones do sus vehículos. Surgio

rial

transports on la capital, El primero perteneció a Vito Pavons, un
mecdnieo de origen allan apodado "Thomas A. Edison” Pavono,
{lus ma mimo fo ensemble os primeros vehiclos de transporte
‘Stconates sobre un chasis orginal de ona Fiat. Tale vehieu-
fon cou 22 siones y puertas para entrada y salidas donides
Comstnaban la flesTbiidad del automovil con In capacidad dl Om-
Sous. Oonacdas popularmente con “gud” seguramente 0.
tho lorena argon sia del brie, estos vehiculos en
{htm on el sorte Inmedialnmente y puoden ar considerados
como ite niger de oe actas mm

as wöndolae oporavon, primero entre La Victoria y ol Parque
Unworstarto, Juego on todo el cetro de a cludad, mls tarde om
tro Mugdetona yet conto, De acuerdo con la version de Margarito
Peter), Pavone retold oanciamiono del Banco Jano “hoy
Banco do CES” Park instalar estas primeras lines.

ara, na va modal de nape om Cab so

shia ocho popular, ai punto que Spareieron cuando monos

Cono mueras ompromes para srs ruta entro Lima, Mirafloren,
Barranco y Magdalena del Mar.

1a Prope Seal en el Tranepote T=
oto cpr pre sd imc en oc, on Caer

Bt Oe Samdaro

Do alguna manera, cata difusión so vió enormemente favorecida
vo GS == ene ira a bo
por ufa. En vista de quo las compa
tas de tranvias tenian que soportar el costo del tendido de aus
propias vias, las de ómnibus pudieron sacar ventaja do la Inver
sión finial en calles y avenidas.

Adicionalmonto, esto fue el comienzo del proceso de expansion,
do ároas rosidenciales fuera de la ciudud y de orupacton gradual
Ge Tos espacios entro el radio de transporte quo conoctaba las cn
munidades sutólites con ol contro do la capital. Los émnibus, sin
invorslön adicional on rieles, pudicron adaplarse con mayor fact
ad quo los viejos tranvías & Tos cambios en el uso del espacio ur

ano, estableciendo un precedente que seria imitado más tardo por
la informalidas.

23 Aparición del Colectivo Informal

El primer avanco do la informalidad comengó a producirse pa
ralolamente al desarrollo del hito anterior, y conalstiö on la apar
ción de los primeros automóviles sodán utilizados como colectivos

En principio ese modelo era tneficionte para ol servicio, porque
RAT de aie muy grande para número de
Sin embargo, exta deficiencia hást-
ca pudo soslayarso por diversos factores,

QE ie de Joe trie reslinía dt acuerdo
y formales de ómnibus y el Estado fue tan ole-
vado que pormitió utilizar rentublomonte los sedán, que tenían.

menores oconomias do escala quo los ómnibus formales.

' política de “gasolina barata” —quo caracto.
rizó a lodos Tox gobiornos peruanos hasta la sogunda mitad de la
décuda del 70-- permitió que los sodän pudieran ser rentablos en
base al bajo costo de operación
MED vento cacas pación y a ampli
tu viajes de la época no hicieron notur inmediatamente el
aumento on la congostión que se estaba produciendo, de modo que.
los informales pudieron introduetr los sedán sin preocuparse por
hacer oconomias de escala desde el principio, sino más bien pos
tengando tal incremento para cuando el aumento de la demande o
la complojidad do los viajes ust lo requirieson,

El sedán vra el único vehículo al alcanoo de los informales, por
‘que el monto de Inversión no ora muy elevado y porque era más fá-
01 evitar ser detociado por Ins autoridades y perseguido por los

formales conduciondo un automóvil que un vehículo do mayor en-
vorgaduns

2 Uno 12 u de via pública por $ patron ren de 24 sa? por porn.

EI franeporta Informal m

24 Surgimiento de las Organizaciones de Tranaportistas

La primora organización do transportistas taformalou fuo el “co-
pulté”, cuyo origen histórico data probablemente de finales de la se.
gunda década del siglo. En un principio se trató básicamonto de
"agrupaciones pequeñas quo reunían a los colectivoros que habían
invadido ratas populosas como La Victoria-Viterbo y Cochareas:
avonlda Bolivia, para resistir la hostilidad de las empresas forma
Jos de ómnibus que operaban las miemas rutas y que lanzaron on.
su contra a Ju policía. Esto acrecentó la nocosidad de formar comt-
tés fuertes o increment los ostimulos para negociar con las autori
dados y organizar racionalmonte la oxplotación dol servicio.

De la misma manera, al surgimiento de los comités correspon-
46 ol de su unidad y expresión política en sindicatos y federacio-
pes, Muchos do ollos se agruparon on el Sindicato de Choferes do
Colectivos de Lima, que, par su parto, so integró al llamado Centro
Unión de Choferos, junto oon el Sladicato de Trabajadoras Autobu-
eros, compuesto por los conductores de las empresas de ómnibus
tradicionales. El Contro Unión, a su voz, se agremié con otros gru-
pos do choferes para fundar el 18 do abril de 1921 la Fodoración de
Chofores del Port (FED)

Esta nueva organización, como todo onto cuyo objetivo principal
es dofenderse del Estado, cayó en manos do políticos. Comenz6 do:
minade. por grupos anarquistas que posteriormente pasarían, on
au mayor parte, a engrosar las filas del Partido Aprisla Peruano. A.
partir de 1925, la presencia comunista en la FED 90 acentuó, a tal
punto que, años después, so coulé entre los grupos quo fundaron la.
Confederación General de Trabajadoros del Part (CC-TPX24). Fite
no obstante, la dirigoncia anarquista logró recuperar ol poder casi
do inmediato, dosuñiliando a la FED por primera voz de la CGTP,
con el propósito de omprender por su cuenta la defensa de sus
miembros.

“Todos estos hechos revolan, ein embargo, un proceso más pro
fundo, consistente en que los transportistas informalos oncontra-
ron quo sus únicos aliados cran organizaciones políticas prafesto
nales especializadas en la dafonsa de Intereses prolotarios. Esto los
planto6 un dilemu 4 lo largo de su historia. porquo sus Interesos no
aran siempre colncidontes con los de estas organizaciones. Así,
continuamente so afiliaban y desablighan de ollas, según existlo-

20 Sain arr Pm (Oi Rp ds. e dent e si
Benannte Jos ame del organización anaregaindiolsle pr
Siendo a fran de Le Crau Nucoal onan yaa al

4 Otro Sendero

ran coincidencias, “proletarizando" su conciencia política alu en-
contrar entre los empresarios formales una actitud que permitlern.
asimitarios.

Fuo asi que los transportistas formales constituyoron on 1920 su
propia organización, llamada Asociación de Propietarios de Omni
bus Urbanos 6 Intorurbanos (APOUD, que habria do tener una pro.
sencia protagónica en los años sucesivos

25 La Gran Huelga de 1930

El tervor avacco de los Informalos ocurrió cuando éstos, alíados
con los empresarios formales, lograron abrir el mercado y derrotar
al monopolio creado por las autoridades del régimen legulista.

En efecto, en 1980 el gobierno celebró un contrato do monopolio
para la explotación de todas las rutas de Lima con la Metropolitan.
Company, una asociación en participación entro la Lima Light and
Power, que ya tenía el monopolio de los tranvías, a Inversionistas
norteamericanos.

Frente a tal situación, los transportistas formales de ómutbus €
informales so unteron, contundo inclusivo con el concurso de los
propiotarios de grifos también perjudicados por el monopolio, y do
clararon una foroz huelga de transportes on Lima que, por la de-
‘més, vino a coincidir con todo un movimiento de protestas que ter.
minaria cor la caida del régimon de Leguia después de once años.
de gobierno.

El contllcto so agudiz6 en abril de 1031, con la organización do
una gigantesca “olla común” a Iniciativa de la FED, la CGTP y.
otras organizaciones reclamantes. Los actos do solidaridad y las
manifestaciones callejeras se multiplicaron, ocasionando gravos
choques con la policia. Exio hizo que los choferos so reafiiaran a
la CGTP, en busca de Jortalecer au posición

La huelga continuó hasta instalada lo junta que prosidió David
Somanez Ocampo, que en un principio no dio muestras de querer
resolver el acuerdo con lu Metropolitan, Esto hizo que se radicali
zara la situación, Mlegándoso a npedrear a incendiar Jos vehículos!
do2aMstropolitanpa! punto quo el gobierno tuvo que constituir un.
tribunal arbitral encargado de rosolver la. disputa, Para confor
¡mario recurrió a personalidadesieminentas como JAN Encinasy/A-,
Pérez Aranibar, C A Doig y Lora, 4. Wieko, CA Ugarto, La Villacor
ta del Campo y J1. Barreda Bustamante, cou lo que de alguna ma-
hora puso de manifiesto la Importancia que le daba al problema.
El laudo del tribunal fue concluyente: declaró anulado el contrato
de rsonopolio on favor de la Metropolitan, libre al registro do vehi-
culos y reconocido administrativamente el servicio prestado por los
informales a partir de mayo de 1931

1 Transporte Informal 2

Semsjante decisión favoreció a los transportistas privados, por-
que les concedió un espacio dondo actuar, pero tambien bonelció.
à los Informales, toda vez que además de confertrios la seguridad
que nocesttaban para el dosarrolio do sus actividades, les revolé
ue In moción política los pormitia empronder exitosamento una hi
cha relvindicativa contra ol Kstudo.

26 Entendimiento entre los Formalos y ol Estado

Este hito correspondió a lu conversión de los empresarios far-
males en nuevos interlocutores del Estado y a la progresiva tmpost-
ción a éstos de uns serte de obligaciones legales quo terminaron
reduciendo su espacio do acción y pormitieron la expansión de la.
informalidad.

Los dueños de las empresas formales agrupados en APOUI pare-
clan haber sido los principales vencedores de la batalla contra el
monopolio de la Metropolitan y concentraban a grupos de inver-
stonistas relativamente prósperos y con accoso a los principales
mmécanismos de poder, de suerte que se ertgieron rápidamente on ol
grupo decisivo on la actividad)

Ello le hizo notar al Estado que, si bien no habia podido ¿mpo-
ner un monopolio para facilitar su control sobre el transporte, por
lo monos podía roducir ol miimero do intorlocutores tratando con
una sola organización oligopélica. Esto también los resultó atracti-
v0. los propios formales, ya que les permitía sustraarsa de 1a oom-
pétencia, Se sentaron, de esta manera, las basos para el desarrollo
de un intercambio de favores entre el Estado y los Irmnsportistas
formados.

‘Asi, los formales obtuvieron que el Estado en 1931 Tex confirma:
ra su situación de ollgopolio, prohibiendo el libre acceso al trans-
porte acordado por el tribunal arbitral, y quo on 1090 les asignara.
todavía una mayor protección ostablociendo sl criterio de la super
posición de rutas, según al cual se danagaban permisos ds opens
ción 8 los nuevos concesionarios an la medida en que las rutas.
Propuastas so suporpusioran con las oxistontos.

Sin embargo, hubo paralelamento un reforzamiento de la posi-
ción del Estado, quo ol mismo 1931 los exigió a Los formalos ol pago
do un impuesto equivalente al 0% de los pasajes vendidos, la on-
truga de 100 pases libres para los funcionarios públicos y ul esta-
blecimiento de una tarifa reducida en 50% para los milltares, que
se encontraban en eso momento en ol poder.

Al año sigulonto ol Estado da un paso mayor, atribuyéndose
unilateralmente la potestad de controlar las tarifas del transporte

20) CE De Wi, Hana: + Transports Pbieo on Lisa Moteopolaca”. Canto d I
Stade de te Vrai dal Pact. 1a. DE. 38,

m BE Ou Sendoro

masivo, hasta 0so entonces establecidas convencionalmante según
el modulo de las concosioncs originales(20). Esto sugioro que ya por
entonces el Estado abrigubu lu Intención de ntervonir más activa
mente en el sorvici.
mncion so puso de manifesto durante la Segunda Guerra.
Mundial, cuando el transporte formal ontré on crisis por las Jimi-
taciones on el suministro de material rodante, repuestos y demás
implementos necesarios. Ante ostas dificultados, el Estado, on lu
gar de fortalecer a sus atados formalos, lo primero que hizo fue in
torventr diroctamorto, En 1042 oroó la primora. omprosa pública de
transporte urbano llamada Comisión Fiscal de Transporis(27), que
so convirtió on la Corporación Municipal del Tramsporto on
1946120) y on ul Sorvicio Municipal de Transporte en 194820),
Paralolamonto, los empresarios formales afrontaron graves pro

es Racin 194 as autorizó un alza de pasajes dexpués de
lo cual so les obligé además a cobrar menos del
30% dl tro on escola do primaria, stots ln
fe fue Insuficiente: tres empresas. bus quebraron y ol
Municipio asumió de facto sus servicios porque no podía dejar de-
satendida la ciudad,
De eso modo, el retroceso formal ocasionado por el Estado co

men26 a dejar un espacio bre para que la informalidad se expan-
diera en los años siguientes.

2.7 Fortalecimiento de los Gremios

En este avance los transportistas informates lograron obtonor
reconocimiento político suficiente para ol desarrollo de sus uctivi-
dades, gracias al enfrentamiento de los distintos grupos que trata-
ban de controlar sus organizaciones.

En efecto, mientras quo los formalos rosultaban finalmente per
Judicados por su entendimiento con el Estado, los informales fue-
ron fortaleciendo sus organizacionos para aprovechar el espacio I
bre y obtener un reconocimiento que les permitiera realizar tran-
quilamente sus actividades.

Tuvieron en ese empeño una conducta sumamenta pragmática:
élegfan a sus dirigencias o cambiaban de afiliación on función do
Jos beneficios que podían obianer de su relación con el Estado, sin

SD Die eee mas tard la tar road s atendió ln astutos de mount.

BE

m Tronaporte Informal 125

dojarso Hovar por las proforenelas Ideologicas. fue así que aprove-
tharon la rivalidad entro comunistas y npristus —que habfan veni-
do & memplazar a. los unarquistus on ol gromlo~ para hacerlos
compotir por la cbiención de los máximos beneñcios posibles
Ta este proceso, los comuntetas obtuvieron la primera victoria.
En 1698 su partido había apoyado «+ Manuel Prado, candidato pre
sidencial conservador, llumándolo inclusivo of "Stalin peruano’,
“entre otras cosas u cumbio do quo Incorporara en sus listas parla
mentarias a Juan P, Luna, dirigente de lu FED y, à la voz, Socrola.
tio General del Partido Comunista. Al salir clogido diputado, su
posición dentro del régimen pradista lo permitió mejorar Ja im“
fowncia de los comunistas en ol gremio, garantizindoles a. los
transportistas informales, al monos temporalmento, la seguridad
minima que requerían para el desarrollo do su actividad

‘onl. Comgaenemento. APIA pude hacer del core! de
A oc ta

Per (CTP), manejada por sus cólulas sindicales. Por su parte, Lu
nna no.sólo perdió wl control do la organización, sino que fue expul-
sado del Partido Comunista

‘Sin embargo, esta nueva hegemonía no duró mucho tiempo. A
medida que la. posición del APRA fuo debilitändose dentro do la.
“administración de Bustamante y, concretamente, a partir del golpe
inilitar de 1940 que puso on el poder al geno
dirigoncia aprista de los choferes fue perdiondo el favor de la auto-
ridad y. por lo tanto, ol de los propios transportistas. En oso mo-
mento, lanzó a la recon-
quista de la ros dirigentes una orga
nización stndical antiaprista llamada “Comiló de Acción Política
de los Trabajadores del Por”. Do osta forma, en el año 60, la FED
bbandonó la CTP y, en las manipuladas “elecciones generales” de
eso mismo año, Luna postuló en las listas odriistas, obteniendo,
una cural senalorial, quo coasolidó su poder de negoctación.

alsput

‘De asta manera, a partir de la Segunda Guerra Mundial, las or
ganizaciones de los transporlistas informales, en vez do integrarse.
plonamente al mundo empresarial, adquirieron la prosencia polit-
fa necesaria para la dotonsa do sus interesos. Pero asf como los

10 El Otro Sendero,

partidos políticos habían aprendido a utilizarlas, ellas también
habían uprondido a utilizar a los partidos políticos

24 Crisis del Colectivo e Introducción de las Station
Wagon

3 siguiente avan de a informalidad sn dio a partir del db
cada ol 6, cuando os colors eomonzaron a serena noe
cala de sus vohleuln rstplacando sve automévien sedan or
Camionetas station wagon Emperason, at uscar el made
te vocals al de os formales y planonrios una Tonowada ton
una

Ene proto an ho nacosrto Dáslcamento por problemas de
sconomias de sscala: como humos vito, ol coloco be ore me
Stone, entre tras sonas, ports ocupaba un era de aoe na
Pasalre quero se podía mantener conforme la demanda ars
Y la ruda do hieran más complejas

En au conioxto, l uo do camionetas station wagon ec a
los nfomalo a putin de ampli u capuciad de irmaspor.
ls de 8-9 persons por voticulo, in necstdad de aller ov nor
sativded etralegal a euch de as organicos ne
ai,

Sin embargo, en 190, à poco do aparecer on el servi, run
oxpresamento prohibidas por lan entree, Los rumores
Privados traicionajes, ada poderosos entonee, ran co pase
Pucón la ¡eva compote y dieron conte el a nn
fubernassenlal, oda vez que el uumento do arca plante, de
Por sl, una amenaza mayor para ello qu el uo da Jo autom
Ins sen como colctvos, No obetanto, com os informal ota
bn onando al el va que ls Formal agohnden porel Edo
y por su propio oligopolio mo podia cubas proceso de trad
ción de la sation wagon condo levsndone à caba

20 Primeros Privilegios Redistributivos

El siguiente avance ocurrió quando los informales lograron
ue of Estado aceptara soacnderes periódicos Woaracotee aras.
Sels para taporer vehiculos y repuesis como. Press
al que wlan derecho cambio do brindar al gobierno mu see
paldo. ”

La primera Nboración fue nogoelndn entro al grupo de Luna yl
irn edit en 166, Básicamente consintió en 6 pain para
importar, Mires do impuestos, automóviles sedán que la FED pod
Ga a disposición delo transportistas informales que amet
9 haber miltado on el Partido Apr

1B Transporte Informa! ur

Con ello no sólo ss Inició una larga tradición de concoder libe-
raciones, sino también so les imprimió a las mismos un carácter
netamente político que so muntuvo on los años sucesivos

En 1959) torminado el goblerno OAI, ascendió al sillón pro-
sidencial por segunda vez Manuel Prado, quien nooosité esta vez
do Los votos apristas para ganar y. a cambio de ello, les prometió ot
rúgimen de “La Convivonaia”. Asi, ol APRA recuperó contacto con
ol poder y pudo recomponer su presencia sindical, fuertemente da-
ñada por las porscoucionos odristas y revitalizar a ANEXOS, En
esta oportunidad los Informalos so comportaron de nuevo racional
mente: abandonaron le FED She afliaron ANEXOS, on espera de
obtener privilogios interesantos. Lo primero que hizo esta organt-
zación fus continuar por ul derrotoro ablerto duranto ol régimen
anterior, negociando y consiguiendo liberaciones en 1957 y 1959
Para murcar más su nueva hegemonía, ANEXOS logró que ol Esta-
do estableciera en la misma norma de 1959 quo fuoso roquisito in.
dispensable rocabar un dictamen favorable de la dirigencia apris-
ta para poder aprovechar la liberación. Una clara revancha frento
a la actitud de 1d FED en 1055)

"Obviamente, el grupo de Luna no se quedó cruzado de brazos.
Acus6 a los apristas de múltiplos nogociados, aunque nada pudo
hacer para evitar que las liberaciones terminaran “logitimadas" no
sólo como un derecho de los informales a cambio de obedecer al
Estado, sino también como un instrumento en manos de sus orur
izaciones para aumentar su influencia dentro del gremio.

2.10, Crista de los Formalos

El slgutonto avance so produjo cuando la crisis y quiebra defini
tiva de Jus empresas formales do transporte amplió constderable-
mento ol espacio a ser ocupudo por los informales

Hacta finales de los años 50, ol transporte tradicional represen:
tado por APOUT había dejado do ser negocio. A partir de 195% en
quo clorra sus puerlas la Compañía de Transportes El Sol, se pro-
duco una sucosión intempestivarde quiebras que deja a Lima cast
sin servioto formal, al punto que en 1960, 02 de Jas 42 compañías.
privadas de ómnibus oxistentos hablan dejado de ser operadas por
sus propietarios.

Por lo menos tros factores provocaron este desenlace. En primer
Auges; la disminución de las condiciones de rentabilidad a conse-
ouencin del rígido control do tarifas quo las forzó w sumir la de-
preciación da sus vohfeulos para mantonerse en el mercado, hasta
convertirlos en una flota destartalada y obsoleta.

En segundo lugar, ol crecimiento del transporte Informal que, al
20 estar sujeto al control oslaial, pudo adaplars major a la expan-
sión do la demanda subeacuente al crecimiento urbano de Lima

me EI Otro Sendero

In TES MARA ol monto crocionte de las rosorvas logalos que
las omprecas formules debían consb tit OBIGAtorismento püra cue
brir los bonoficios sociales de sus trabajadores, y que termino por
plantsarles vna (Gonslantó 1Asolgencia.

‘Anco tal situación, los emprosarlos formalos decidioron salir del
mercado. Declacaron, así, Ta quiebra de aus empresas y, al no po-
or asumir el pago do los benoficlos sociales, las pusloron en ma-
nos de sus trabajadores,

Algunos autores sugleren quo hubo aspoctos oscuros en tales,
quiebras, En concralo, Sanchez Tmón , Calderón y Guerrero dicen,
cilando otro estudio, quo "1... iliias de las empresas fueron des.
capltulizadas sistemáticamente por sus propletarlox, ocusianando.
qulobras fraudulentas con la Nnalidad, on algunos casos, de orttar
sl pugo de beneficios Socialos u sus trabujadoros y en otros casos
como una via de transforir capitales a otras actividados mas renta-
blas por los propietarios"(32)

Para ol efecto, so utilizaron dos modalidados: crear cooperati
va», donde todos los Irabajadores recibieron Igual participación, y
empresas obreras, donde la participacion de cada uno se diferen
claba sagün ol monto de lo adeudado por Los propiotartos. No obs-
tanto, la vida. de estas nuevas empresas formalos fue poco vonturo-
«¡€ EA 170 Algunas de allas tralaron de agruparse en la Federa.
ción Nacional de Cooperativas de Transporta (FENACOOT), que an
1973 se convirtió en la Cooperativa do Transporte de Lima Motro-
politana y en Transportes Lima Metropolitana Empresa de Propie-
ad Social (TEMPS), & Instancias del goblerno militar. A finales de
1982/esto última empresa habia feeibido subaldion edulvalontaé a!
129 millones de dólares, a pesar de lo cual su Nota se habia reduct-
do do 285 a 180 vehicules

Consserontaments, el espacio libre resultante de la quiebra de
1os formales no ¡ba a ser ocupado por las empresas de sus propios
trabajadoras, sino por los Informales.

2.11 Reconocimiento de los Microbuses

Bale hito corresponde a Ja apurición de los microbuses que, al
«quebrar las empresas formales, fucron roconocidos por el Estado
como los principales responsables del transporte masivo.

En efecto, a medida quo so produciajel/oolapsojdejlos formatos,
Jos transportistas informados comenzaron u reemplazar sus mito
móviles sedán y camionotas station wagon por camionetas rurales
po Kombi do Volkswagen, OM o Ford. De esta forma, dejaron do

EI Transporte Informal 20

ARE para convortirse on (TEFOBUSTES, con ello. cast du-
Plicaban el nümoro de pasajeros que pedían transportar.

1 proceso de sustitución fue gradual. En 1903 los microbuseros
‘eran ua minoria, Entre el 6 y el 05 su númoro empezó a. crecer.
Paro us sólo a partir de esto último año que al proceso de sustitu:
ción entra en un ritme acolerndo, dospiazando a. los colectivos hus-
ta de las lineas más pequeñas.

Al parecer, ese proceso de sustitución se procipitó porque para-
lamunto el goblerno había decidido cstimulur la formación do
tina industria nacional de ensamblajo de vehículos, al punto quo
fon ol mismo poriodo en que so sustituyon los colectivos, ABIPIABERE
empiezan 4 fabricar carvocerías para los nuevos microbuses y né.

oesitan, mercado.

Por ende, ul Estado no lo quedó otra cosa quo adaptarın a las
clreunstancias y reconocer a 1os microbuseros mediante un regia
orto SE 196509) Al año siguienie otorgó una concesión al primer”
Comité de microbuses, formado a partir de un antiguo comité de
colectivos.

‘Sin ombargo, osta forma de reconocirolento no les daba a los In-
formales acceso « una logalidad equivalente « la que habían ble
nido las antiguas empresas formalos do émnibus. So trataba de un
moro trémite administrative que no le daba personalidad jurídica
Al comité, ni une propiedad dofinitiva sobre la explotación de las
Tutus. El Estado continuó otorgando este tipo de reconocimiento a
Los microbusoros en forma más o menos liberal hasta 1060, on que
junto con la aprobación de exoneraciones y beneficios tributarios
Jan el transporte decidió suspender la atribución de nuevas con-
cesionest34.

‘thio no obstante, a cambio del roconocimiento conferido, el go:
bierno impuso a los Informales la aceptación del control do las ta-
Tófus. Paralolamente, como al parecer los consideraba, temporales,
“à Estado dectóló fortalecer su Intervención empresarial directa on.
‘1 transporte, De esta forma, ol 26 de octubre de 1985, el Concejo
Proyiacial creó la Administradora Paramunicipal do Transporte de
Lima (APTDD.

"Al Igual que las cooperattvas y empresas obrero abndicales que
sucedieron à los formales, la APTL no tuvo mayor fortuna, al extre
no de que luego de periódicas descapitalizaciones, on 1876, ol Esta-
Qo la sustituyó por la Empresa Nacional de Transporto Urbano del
Por (RNATRU-PERU). Ninguna de las dos logró convertirse en un
Verdadero reto para los informados. De acuerdo con los cálculos uot
ILD, dil 1008 hasta 1987: Estado tuvo que subßidlarlasgdlreesee

ESF DS oa BOT dot an de net de um

190 EI Otro sonders,

Indireciamente con 075 millones de dölres para quo pudiesen se-
fir operas

‘oe inormaies, por su pare, muntuvioros al comité ome su
an sora y pl hea, de manana que e de ec
Vos se couvirioron on combis do microbuees” Las organizaciones
de grado superior su vo, tuvieron que per pore irae ae
representar à un aucor eso eae sáquiendo una major Se
Fendi econdmon. kn eto proces, la FED Lavo major au que
ANEXOS, pues al gitar la ercalon del Stone de Chores ne
Morobuses de Lima, en nono da lWiiligrsstrar a 238 oe ls
comes Grande gus v mayo den mim eo ANEROS una

Cciguo porta rstante on ol Sindicato de sta Coleco
Microbuses del Servicio Público de Lima. er

2.12 Incorporación de tos Informales a ta Burocracia

2 siguiente avance de la Sformalidad to io con la incorpora
ción d su ropresontacts remiler als ins states enone
fdas do controla laa taras Youn do roguar el tramp

‘Asia poco de someter a conto! ae tras on Toros ei
Estado los Incorpr® a la cine guboroumentaleroade pu el
efecto, a quo adopt al nombre de Organismo hogulador de Tas
fwd Transporie (ORETTIEH,

En ouldad, In ORETT fus extblocida para prevenir una nueva
ria de servicio medinnto una administración concertada de ou
precios quo, ademán dol Estado y lo Wunaportsis cita a nr
Presontabtos de la mayor parta dels mineros Busse Ars
das y hasta studlantn unverskario De sota manana Ko peste
do comvirtimon cn materia de negociación Inelucionalizad tre
lo front grupos dela soci, El Folio fe que an ham
dí sr fnicadores del consenso and alado un a rc

o, pasaron 4 eanyorine en Indicadores de la capucldaa poliza
de las partes involucradas, ae

a poza Jo e ext, ou rar
conos Droplas Olekon del Estado, por cuento la nagrcación
nunca pudo orc condiciones remuneraias pura a distal
do Matted Adem a nocd de alguna dns pastos e
orales u potcón dentro de In ORSTT des enana
‘eri de matldas do presión polio, com ielgs à marches de
Profeta, quo termicas alfraude tra más In pas sod

A la incorporación de Jos Jformalos al cano galo
mental de control de toi gtd, on Lu. u Incomomain los
Sci estadio oxcargndas de sobe I ples gone de ce
vico, con la croación ion dela Comiaon Thon Lora anno

El Transporte Inormat 11

organismo consultivo de la Dirección de Circulación y Seguridad
Vial. De este modo, lo: politización pasó u extenders prácticamen-
te a todas las decistones vinculadas con el sorvicio,

Mientras tanto, los informalos seguían creciendo. Eu 1971, suis
“años dospnés de haber sido reconocidos como microbuseros, domt-
atan 70 de cada 100 vehículos del transporte masivo, dojando só-
lo 30 para los formales

2.13 La Gran Empresa: los D-300

EI próximo avance de los Informales se produjo cuando, a pesar
de las prohibiciones logales, lograron incrementar la secala de
operación reemplazando las primeras camionetas rurales por mi-
crpbuses, D200.

"Hacia 1970, los informalos oataban imposibilitados de introducir.
en el servicio veláculos con una capacidad superior a los doce
asientos, por una expresa prohibición dol reglamento de 1985, No
obstante, ya por entonces le demanda crocionto ~recuérdese que
sa década so caracteriza por ol safer Grsctenienta demogránico de)
Lima en su historia, así como por la más elevadastasaemigratoria,
de In cual so tenga noticia y las doficientos economfus de escala:
de las camionetas rurales dificultaban el suministro y exigían la
utilización de vehiculos de mayor onvorgadura. Así, la Asociación
de Transportisias José Granda y el Comité 37-M, verdadoros plono-
ros en la historia del transporte informal, decidleron tomar la ini
clativa en ese movimiento.

‘La oxporiencia política adquirida por los gromios de microbuse-
roe hizo que se percalaran muy rápidamente de que para inore-
“montar a escala de su operación no so trataba de combinar los re
‘cursos disponibles desde un punto de vista técnico, sino desde un
punto de vista político. Como sabían quo no podrían ignorar fácil
ments la prohibición existente, buscaron una alianza con intereses
formales suficientemente fuerles como para cuperar las barreras
legales,

Fuo así que interesaron a la Chrysler, ofrecténdole adquirir más.
de eieeiitenado[ehaaiside su modolO DI para que fuersa ens,
«somblados en. el Perú, Desde ol punto do vista técnico, se trataba
de un ya obsoleto camión Dodge de tres tonoladas, motor gasoline
10 y do fabricación brasileña.

Como el diseño original del D-900 cra para carga y no para
transporte de pasajeros, 164 InTormalos recurrieron a MORAVECO)
una industria nacional ofreciéndole la fabricación de Tas carro.
corias ncoesartas para efectuar osa conversión. Para el efecto le.
proporcionaron, inclusivo, un modelo especialmente diseñado a su
Solicitud por la firma norteamoricana Wayne, quo los pormitía

19 Bt Otro Sondero

GRAN cOn Un valo para AS Pasajeros con ol cual podían cası
cuadruplicar Ja expacidad de transporte wutorizada por el regla-
monto del 68430). Do esta manera, a instancies de low Informales, se
cnsamblo ol chasis y so fubricó la carrocería del D-300.

Dada la envergadura de la operación, se hizo indispensable,
además, la Intorvonciön da una Institución IInanciora, Para ol efes.
to, los informales do la Asociación Josó Granda y el Comité 37M.
recurrieron a una entidad extranjera: la Dolteo Banking Corpora-

Cellbraros un contrato dle 11doloomiso por ol cual la Deltec ad-
ulria los vohículos a nombro de los informales y:4stos se compros
metlan a amortizar la douda poriódicamento. Cubo agregar, a zul
a de anécdota, que en Tos contratos suscritos la Asociación José
Granda 16 su domicilio on Gondevillapasentamiento informal quo
à esa fecha carecía de titulos de propledad, sin encontrar ningún.
reparo entro sus socios formatos, lo que constituyó un reconoct-
miento revelador de la normatividad extralegal

‘Una voz allados los informales con Chrysler, MORAVECO y Del-
tec, faltaba introducir ol D-300 on ol servicio, teniendo en conside-
ración que por tener más de 12 usientos se encontraba prohibido,
Para hacerlo so sirvieron de una artimaña sagaz, consistonte en.
convencer ul gobierno de que se trataba de una victoria política,
suya y no de una violación de la loy. Recurrioron, asi, al Ministro.
de Transportes y Comunicaciones, gOneral/ Amos Meza: Cuad
invitándolo a apadrinar la Inauguraclön de Ta nueva Mola, on el
ontondido de que, por tratarse de los primeros vehiculos de enver-
gadura para servir al pueblojore una oportunidad histórica de 1a
que no podía estar ausente un representante de la “Revolución Pe

‘Fue así quo, ontre bombos y platilos, los informales obtuvieron
un reconocimiento politico que las permitió hacer caso omiso de
lus prohibiciones vigentes y oporar Lbremente los nuevos D-300,

odo esto proceso tuvo varios significados. En primer lugar. pu
so en evidencia la capacidad empresarial de los informales para
concertar una oporación compleja. En segundo lugar, dojó ou claro
Ja torgivorsación de los estímulos axistentes en nuestra sociedad, al
punto de que los informales, on lugar de däsamblieun vehícilo
con criterios técnicos, se vieron obligados & hacerlo con criterios
sobre lodo políticos, Y. on torcor lugar, revol6 que Jos Informales, al
Igual que antaño 104 formales, eran capaces de llegar a un acuerdo
con al Estado para hacer caso omiso de la lay

38 tina vor propictacto del diseño, MORAVROO lo wi repacidamento para otras

El Transporte Informal os

2.14 Privilegios pero no Derechos de Propiedad

Este hito corresponde a un activo poriodo de negociaciones en
tro ol Estado y los Informalos que terminé en 1976 con un onfruntu-
miento abierto entre ambos, a resultas del cual los transportistas
pordioron el reconocimiento oficial y tuvieron que basarso a partir
de entonces sólo en su normatividad extralegel

La FED, quo on 1969 se habia afiliado a la CGTP —dominada por
el Partido Comunista”, on vista de que gozaba del beneplácito del
gobierno militar, se desaNló de ella en 1973 para novrearse avin,
más al régimon, integrándose a la nacionto Confederacién de Tra-
bajadores de la Hovolución Poruana (CTRP) llamada a ser el brazo
sindical de la dictadura. Ja FED multiplio aaf su poder de nego-
ciación a tal punto quo todo comité que quislera conseguir algo to
pla que afltarse previamente a olla. Esto lo pormitló declarar a.
Juan P. Luna en Julio de 1976 que los transportistas “estamos con
ol gobierno do turno”(87)

Con ello la FED estaba tratando de uñanzar los derechos de
apropiación de ruta adquiridos extralegalmente por los informales
para darlo una mayor soguridad y estabilidad al servicio, Sin em
bargo, no pudo obtener nunca. la consagración de osto propósito
Antes bien, el'acercamiento politico de los transportistas informa:
les al gobierno militar estimuló el interés de éeto por mantonor y
ampliar su control sobre la actividad, limitando al máximo el rec
nocimiento de sus derechos de apropiación de ruta para tenerlos.
ón una relación do dependencia. Axi, entre A97OY/T5, om cada uno
se WEOlIbIÓ FEconocor derechos a los transportistas Informales quo
invadieran nuovas rutas, permitiendo por excepción la regulariza
ción de las ratas existante.

Ello no fuo óbico paro que el Estado tratara de componsar esta
negativa concediéndoles i los informales, a través de la. FED, todo
género de privilegtos, como exoneracionos y exenoiones tributarias,
Jiberaciones_arancolasias, para, vohículos, y repuestos. y probundas.
on materia reglamentaria.

‘Sin embargo, ninguno do osos privilegios pudo supltr Ia falta de
seguridad y estabilidad, exasperando « los transportistas informa-
los que degidieron,irne-acla- huelga en- julio. do 1979, 0n medio de
violentos actos do protesta. Como represalia por la supuesta ral:
ción de sus antiguos aliados, al gobierno militar rencctonó abrup-
tamente, cancelando las concesiones que había conferido para ro-
conocer los derechos extralegalos(s0).

30) DL. 108% DS 0270 TC, DS 00671 TC, Di. 19288, DL
SO) MAL sn TÔT dol 4 de jalo do 1076

1008 y Dai.

A partir de entonces y hastalijel transporte informal careció
de todo reconocimiento gubernativo y sa movió en la más complete.
informalidad, sustencándose tan sólo en el poder de su propia. nor:
mativided oxtralogal. Ésto lo fortaleció a tal punto que, on 1819, el
Estado sin reconocer los derechos de aproplación de rutas, acoptó
que las organizaciones de los transportistas Informales eran las.
encargadas de arbitrar cualquier diferencia quo se suscitara on el
servielo(40

Simultáneamente la FED cambió de manos y sus protegidos
cambiaron do lealtades. Alrododor do(Í078/3o desafió de la CTRP
para quedar como gremio independionto y Juan P. Luna perdió su
condición de dirigonte máximo a manos agHarnái Chang Lotock.

Nada de ello fun, sin embargo, obstáculo para que los informa
les acrecentaran su influencia. on el servicio; de tal suerto que en el
propio 1976, yal de cada 100 vehículos en el transporte masivo los
portonccian, mientras que sólo 19 eran de los formalos.

2.15 Buscando Vehículos Más Grandes

El siguionte avanco se produjo cuando los microbuseros se con-
virtieron nuevamente en interlocutores comerciales internagiona-
Jos, oon el fin de Introducir en al servicio vehículos con capacidad
pars 80 pasajeros y dalisfacer así la demanda: crucionto:

A raiz de la crisis del petroleo en 1973 y do la caída del general
Volkseo en 1975) el gobierno militar decidió poner termine a, la
política de “gasolina barata”. En este nuevo contaxto, ol derrochar
dor D-300 88 tornó en extremo oneroso, especialmente porque el go-
blorno no estaba dispuesto @ slevar Ins tarifas para componsar Ina
pérdidas.

Ello forzó a los informales a teatar de aumentar la capacidad
del servicio, adquiriendo nuevos vehiculos, El primoro de ellos fue
el D-500, también de Chrysler. En lo esencial, esto vehículo ea un
chasis do camión más largo que el D-300, también diseñado para,
carga y no para transporte, ¡MORAVECO Y Thomas le diseñaron
una carrocería con una capacidad promedio para 71 pasajeros. Por
tenor también motor gasolsnero, fue poco atractivo para los trans:
portistas, aunque no faltaron quienes lo reemplazaron por motores
Diesel Perkins,

La introducción del D:600 precipitó la aparición de otros vohícu-
los de mayor envergadura. Primero los D-800 de Chrysler, cuyo
chasis era igualinenie de camión, con carrocería nacional y motor
úgusolinero 0 petrolero alteroativamente. Después, el Volvo BBS,
que so trataba de un ómnibus en el sentido cabal del término, 6e.

40 Once 4179 TC/TR del 27 do marzo de m

2 Tranaporte Informal 190

pecíficamente diseñado para transporte do pasajoros, con motor
potrolere turbo y capacidad promedio para 60 personas,

Sin embargo, tales adquisiciones no fueron suficientes para sa-
tiafaoor los roquirimientos del servicio, especialmente porque en ol
contexto de informalidad on que se encontraban, los transportistas
hallaban numerosas dificultades para colobrar contratos y sor con.
slderudos sujetos do crédito, Esto hizo que los sindicatos y fodora-
clones decidieran involucrarse directamento. As, la FED promovió
In formación de una emprosa Jlamada (FANSPONENS ANMRANSA),
destinada a realizar las aquisiciones a nombre de los Intormalce.
Para el efecto, aprovechó las Liberaciones arancelarias dictadas en
los últimos años de la dictadura militar y tomó contacto con los ro-
presentantes de Mercedes Bonz en Argentina, que se interesaron
por ol negocio. Adquirieren de este modo ómnibus especificamento
Aisohados paru el servicio, con carrocería argentina, motor petrole-
o y capacidad para 60 pasajeros

Por au parte, Scania Vabis del Perd so Interesó también en par
Hcipar en este proceso y entró on contacto con grupos de microbu.
seros no añliados a TRANSA, ofrecióndoles ömnibus “Marco Polo"
fabricados en el Brusil. Se trataba on este caso de vehículos con un
máximo adelanto técnico, ospecificos para el servicio, con motor
petrolaro turbo, capacidad promedio para d0 pasajeros yun precio
aproximado de 72000 dólares por unidad.

‘Sin embargo, en esto caso el principal problema fue el do las
‘operaciones financieras, pues las adquisicionos se tben 4 celebrar.
A titulo Individual. Asi, Scania recurrió a su cusa matriz en ol Bra-
SU para gesttonar ante el sistema do soguro do créditos deexporta:
ción de ese país la aceptación de los microbuseros como 103 com-
pradores Bnales de los vohículos, y el soguro aceptó.

Para constituir las garantias so utilizaron hasta cuatro critorios
diferentes. En primer lugar; los representantes de Scania en el Po.
rú examinaron el valor de la ruta. Luogo, reunieron a los transpor-
listas interesados an grupos de cinco, combinando personas de
‘mayor y menor patrtinonio, a fin do que se avalaran entre si. Pos:
toriormenta, se los pidió quo constituyeran una garantía hipoteca-
rin hasta por dl 50% del valor de 108 vehíidós: Sin embargo, los ro
presentantes de Scania descubrioron que la mayor parto de los in-
toresados carecía dé ifilog d0 PropIedaa porque vivian on ASE
‘mlentos informales; Consigutontemente, procedieron a comprobar
ii efectivamente poseían una casa y à dotorminar su valor tasando
la odificación y el terreno. Hecha cea valorización, se suscribió un
compromiso de prenda a fin de que apenas tuvieran titulo, los mi-
crobuseros procodioran a entregarlo a Scania. Finalmente, so pren-
{db también el nuevo vehículo on su favor.

Do esta manora, so comenzó à MÉLARENNPEIEEN y 105/FulOS
ntormales como garuntins acoptables para oporaciones comercia:
Yes, reconociéndose Impllcitamente que la normatividad extralegal
era lo suficientomente fuerte para pormitir iransaceiones de esta
paturaleza, u pesur de que el Estado habla cancelado todas las
concesiones a los Informales,

2.10 Formalidad que Mata

Este hito corresponde a la incorporación de los informalos a un
régimen logal sul generis que, al formalizarlos, sentó las bases de
su posterior decadencia,

En ofecto, ol cambio Ad FEgIABn PONGO En 1080 les planteó a los
informales la posibilidad de tenor mayor contacto con el Estado y
presionario ruevamento, Asi, en onero del año siguiente provoca-
fon una huelga de proporciones quo terminó con la suscripción de
un acta de conciliación entre los dirigentos y las autoridados, el 19
de ase mismo mest41), Como consecuencia (Al ESTEO Jos reconoció
nuevamente sus derechos de apropiación de rula w inclusive incor-
ord a sus dirigontes u un organismo llamado “Comisión Técnica:
Mixta”, quo habría do regular ol desarrollo de la actividad en los
Cuatro años sIgulentes(42),

Por su parte, el Estado trató de ganar con ello el respaldo o la
poutralidad política de los Informales, así como su disposición a
“seguir aceptando el coutro! politico de las tarifas y del servicio en
gonoral

Fueron precisamente usos controles los que, ontre 1960 y 1984,
hicieron que las tarifas reales se redujeran en un 15% con respecto

(6 “Reconninatn dl rit normas de coco gora pacas cob
‘con de del tucson en Loma y morgane de tae ls tad
o lca. ain, la
Go oon a paria AURA E oven da a condiciones y eg
nd d oa asin par donan e osado a and dd art
(3 "Reiter: mensualmgse ido los naar die Loman ase danken
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[tn dels agentes 0 lern a do om 92 ace tocar se
Esti aia sore ine como de opacos te Br ls tar
4a DS teas We sal de a teh y =

BE Transporte Informal ur

al quinquonio precedente, mientras que las deudas contraídas on
dolares para comprar vehiculos más grandes so veían afeotadas
por una devaluación de 1,6765%, Paralelamente ol gobiorno cred
un impuesto sobre el precio de la gasolina quo, sumado a lu infla
ción, hizo que se incrementara en 1,7273%43,

Frente a todo ello, 6l Estado, en lugar do climinar 19S/AUpIGS
@aleotealy ObstáculdA queagobinban a los transportistas autor,
zando tarifas realistas, condiciones compotitivas para la compra ©
Imporlación de véhicules y rupuestos, la entrada al mercado for
mal de capitales, eto optó mas bien por la política tradicional de
“amgociar al detalle alternativas quo burocratizaban y complicaban.
todavía más la situación.

[Re as qu ef enero do 18d Eros ol Fondo Finuncioro del Trans
porta Torrestro, encargado de subsidiar u los microbuseros y co
tear sus adquisiciones, y aprobó ol fraccionamiento de la deuda
tributaria contraida. por ellos, dándoles además exonericiónes de,
impuestos como alcabala, remuneraciones y capitalización det ex-
‘eodente do revaluación, y cortando todos los procesos coactivos Int“
cludos an su contra(4). Dos meses más tarde llegó a establecor, in
cluzivo, un régimen especial de Importaciones en favor de ollos que
‘mstitucionallzaba las liberaciones de loa vehículos a. condición de
‘quo fueran ensamblados por empresas nactoneles(45), Y, en un úl
timo intento por salvarlos, promulgó al año siguiente la Ley Gene-
ral y do Promoción del Servicio PúbICO de Transporte Lerrestrs,
con el propósito de “promover un sIstoma que equilibro ef valor de
las tarifas con el costo real de la operación del sorvicto, con la fina-
lidad do permitir la recuperación económica de los transportistas
de servicio público” y “sancionar la competencia desleal, espectal-
mente la tarıfaria"(ao).

Todas estas medidas strviaron únicamente para prolongar la
agonia. Ninguna do ollas pudo compensar la baja de las tarifas, cl
incromonto de los impuestos y el carburante, así como el peso de
Jos controles y el cumplimiento de trámites burocráticos Intermi-
nables, A partir de entonces, a los microbuseros no les quedó otra
úaltornativa para mantenorse on ol servicio quo ol “canibalismo ve
biculaz”, a tal punto quo un dirigente exclamé: AAasTOstamas os
miondo nuestros propios vehiculos”. Sucedió que al mermar su in-

‘ia simple retocsonte que totes os gus io como ls mano de ob,

En Et Otro Sendero

reso y comenzar a trabajar a pórdida, ASEO MARA
‘lento do sus vohículos, pues como sólo eran utilizables para aj
Aransporte de pasajeros, BO exista otra manera de obtoner ale
margendermuiliise. Comenzaron así a doacaplializarse considers,
dlomente,

247 Una Nueva Generación de Informales

El Ultimo hito de esta historia está representado por la invasion
de os informados “piratas” quo so apoderaron del servicio ante in
crisis prugrosiva de los micrabuseros

Mientras quo los microbuseroa operaban vehículos obsoletos, e
taban agobiados por deudas y dedicaban la mayor paria dese
tempo a tramitaz y negociar. con ol Estado, fueron livadidos por
una nueva gonoración de tnformajes, cast do la misma manera o.
mo elos habían invadido a loa formalos hasta 1005,

Fáciliuento reconocibles por utilizar versiones Modena de las
mismas camionetas rurales que los microbuseros habfan condum.
do 20 años aträs, e inclusive por pegar en sus parabrisns caleone
ufas con Ta bandera pirata, ostos nuovos informales prolifornron
rápidamente on sh servicio, ELILD sotima que park 18d bran unos
8800 frento a 106.009 transportistas Informales quo cstaben sion
do invadidos.

Sucedió que , medida que los microbuseros STONE
do al Estado para conseguir la soguridad y estabilidad que nucert
taban para ol desempeño de sx actividad, fueron Intoremmbiando
al derecho a operar y los privilegios estatales por ol cumplimionto
do una comploja maraña de controles y la necesidad de negociar
Políticamente ins condiciones del servicio. Es decir, fueron extra,
do al típico duegopmercantiisaique voromos más adelante,

As, Ios mierobuseros so fueron descapitalizando de la misma
‘manera que los de APOUL y, al igual que olos, cuando no pudleros
gntlafaoer a comanda crcióntó fueron invadidos por aquéllos ave
‘Bor no fener que asumir los costos de tratar con ol Estado, podian
cobrar más y prestar un servicio de major calidad(1. De esto mo

, un servicio decadento y otro emergente repitieron las condicio
nes del pasado, pero toniendo esta. vez como víctimas a los victima.
rios,

Lo misno podria oourrirles on el futuro a. los “piratas”, Por lo
pronto el Estado ha comenzado ya a absorberios, dándoles el au.
Siado reconocimiento administrativo pare su labor, a cambio de su
sometimiento u. los controles gubernamentales)

40 so promedio I art do
w De one Te

"IA 089% más a que I aprobada ani

BE transporte informal 190

llo no obstante, la tnformalidad on. el transpiorte masivo siguió
creciendo, En 1884 los antiguos miarobuseros sumados a los moder.
nos “piralas” hicieron quo de cada 100ivehleulod en el Gordicio, ol
fueran informalos y sólo 9 formales.

3.0 Eb MISTERIO DE LAS QUIEBRAS CICLICAS
La'lógica de funclonamionto y la evolución del transport sugio-
ren una conclusión paradójica: cada ver que un grupo de empresa.
Hos formales o informalos logró establecer un servicio relativa,
mento completo, terminó quobrando ul cabo de algunos años.

Los formales do APOUI sacaron del mercado a la Metropolitan
pero fueron desplazados, a su vez; pOr108 InIGrObuseros él 05; Jos
mismos que veinte años después Nah comenzado a perder terreno
frente a los nuevos “piratas”. Así, la historia dol transporte ha ve.
nido a convertirse en wi círculo Vicioso de quiebras que tiene por
gran responsable al sistema logal que produce el Estado.

Sin embargo, el sistema nunca ha sido visto como el problema.
Como en muchos otros casos, so ha preferido responsabilizar a los
informales, a lus burocracias y a los gobiornos. De esta manera, on
el lapso quo media entre 1826 y 1984, sa ha cambiado quince veces
la repartición encargada del problema: el Poder Ejocutivo desde
1921, la Sección Tráfico del Municipio on 1926, la División de Obras
Públicas en 1927, el Departamento Gubornativo de Tráfico y Rodaje
en 1929, el Departamento de Tráfico y Rodaje Sección Omnibus on
1834, la Junta de Coordinación del Transporte en 1042, ol Departa”
mento de Tránsito y Rodaje on 1946, la Dirección General de Trin
sito en 1963, la Dirección General de Transporte Torroatre y la Di
rvcción Goneral do Tránsito y Transporte Urbano en 1968, la Direc-
ción Gonoral de Tránsito on 1972, reorganizada al año siguienta, ol
Comité Ejecutivo de Transporte Torrestre y la Dirección General do
Circulación Terrestre on 1981 y el Municipio Provincial a partir do
1088,

BI hecho es que a través del tiempo ol sistema legal no ha par-
aultido aprovechar la enorme energía e ingenio empresariales de
Informales y formales. Por ol contrario, parece sitar concebido sólo.
para tratar politicamente con un miimero muy reducido de grupos
do intarés y no con un ompresariado difundido. El reconocimiento
legal del transportista no os un derecho sino un convenio à ser ne.
gociado a cambio de aooplar,la injerencia: política: y Jarimposierón
de múltiples cargas, incluida la manera en que son controladas las
tarifay_sin_rolación, alguna. on, el, mercado.

Tata situación ha alterado completamente la conducta de los
transporiietas y ha trasladado la competencia de los precios y la
Calidad hacia la seguridad en ol tránsito, de modo tal que, en lu:

100 II Otro Sendero

¡ur de comıpelir bajando lox pusajes o mejorando la calidad, a tra
vos de los años Jos transportistas han sido obligados -compettr ro
duciendo los niveles de seguridad y pagando las "bolsas" solicita
das por las autoridades.

Precisamente, ontrs ol sinnémero de privilogios que los trans-
poriistus hun recibido a cambio do aceptar los controles guberna:
mentales, so oncuentra el relajamiento de las exigencias de saguri-
¿ud por parte de lus antoridados, En elbclo, cuando el gobierno.
dispuso que los microbuseros xólo pagaran ol diez por cionto de Tas
multas impuestas por la policia o cuando les reconoció el privile-
lo del no internamiento de vehículos por la mayor parto de In.
fracciones, estaba reduciondo on realidad los incentivos para man.
toner la seguridad del servicio.

Por añadidura, la acción do los jueces paru controlar Indirecta:
mente la falta do seguridad a través de la responsabilidad civil se
ha visto frustrada por el mismo proceso. Tanto an el caso de la res
pponsabilidad contractual -0s dectr, aquélla quo liga al transport
{a con sus pasajeros— como ea el de la responsabilidad oxtracon.
actual —es decir, aquélla que obliga a los transportistas frente al
resto de la sociedad existian y aún existen normas inequivocas,
Pero sucede quo el procedimiento Judicial 99'0xcesIvamante nos
reso y la jurisprudencia ha tondido a imponer reparaciones tan
rrisorlas, quo los costos de Iniciar una acción contra los transpar-
tates exceden Targamonto à sus benoficlon, En suma, ol sistema ha
inducido al Estado à preferir el controlismo detallado de lus em
presas en lugar de crear una Infracalruoluru adecuada, tanto para.
los usuarios como para las demás personas quo circulan por la vía
Pública

‘Todo ello ha contribuido w que el tránsito on ol Porú se cuente
entre Jos más peligrosos del mundo, superando los registros, de Jos.
principales países curopeos. ER nuéstro pais Hay one veces más!
muertos en uocidentes de tránsito que en Alemania y diecinueve
‘veces: más que en Inglaterratam

La proporción es de veras Pavorose y representa un altísimo.
costo social, gonorado por las pérdidas materiales que se han esti.
‘mado en 9.15 millones de dólares para 1984, Este cálculo no incluye
ni daños personales ni muertes. De alguna manera, pues, éste us 01
costo que la sociedad peruana tiene que pagar porque Los recursos

49), (EIOSE 8 etima. que, on Lima, para un parque autormotor de 240,47 vehículos
Fao en plomeñio anual do 26.06 ucidontos do transite en apr agante
{ms justo, où Alemania Fora para un perque de 25 milions sc wll oli
Altec. pra un parade 28 minos de arrob mo mt. an. un
no por cado 27% Yehlular an erecta

El Transporte formel

de las autoridades ostän sobre todo dedicados a controlar política
mento a los transportistas, en lugar de controlar técnicamento al
transporte.

“Adomée) ba ha tdo creando una enorme frustración y desaliento
entre los miles do individuoa quo con el sólo asfuurzo do su trabajo
y ahorro han logrado prestar el 91% dol transporte masivo,

Semojanios problemas podrían llevar a algunos a creor que se
‘tone que ellminar por completo ol transporte informal y remupla-
zarlo por una empresa pública con vocación social que respeto ca-
balmente las normas do copuridad y calidad. Sin embargo, una de-
ción de este po londria costos enormes

EL LD calcula que st ol Estado declátera eliminar o prohibir la
actividad informal en el transporte masivo, sólo 9 de cada 100 vobi-
alos do servicio Público podrian segutr circulando y cle anton.
trartan espacio pura trasladarse un 21% de Tox pusaJoros que en lo
actualidad ublizan el sorvicio cotidianamente, Asimismo, la reduc-
‘ion brusca do la oferta dol transporte urbano aleclaría especial
monto a los mds pobres quo viven on los asentazniontos informales
e los Canos Norta, Contro y Sur, los qué on Ta práctica s0 queda
cian sin poder movilizarso

ilo obligaría ul Estado a sustituirla Mota informal con una in
versión AGDE AS ASIANOSOautvalonto on AU BI ALZA AOS
total de la laversión pública en el país, Adomás, anualmente ol Es
tado tendría quo invortir 6m promedio 40 millohes do dólares ndı-
«tonales para atender al crecimiento dela demanda y, al mantenor
Gonstanío la Tarifa vigente, incurriría adomás on una pérdida
anualizade de 03 millones de dólares. En suma, la sustitución do
los informalos implicaría una Invorsión de recursos catatales que
harta oreoar en un 72% su ya inmenso défi prosupuestal; sia to
mar en consideración la infeuestructura_conexa (gros, talleres,
ote), quo la FED evaléa on otros MOI ons de. doles.

À la luz de las evidencias expuestas, quedan varias preguntas
er rosolvoe: ¿Bor qué los informados no han podido acceder o acer.
‘arse a la legalidad por otra vía quo no implique la desobediencia
dat Derecho? ¿Por qué 1010 sa as reconoce do facto cuando sirven
un abjetivo preciso del Estado, poro nunca se les da un reconoci
iento permanente que los haga por fin independientes? ¿Por qué
cuando logran alguna aceptación formal ta tormino por quo
brarlos? ¿Por qué la sociedad peruana no consigue identificar las
causas tangibles del caos on ol transporte y so vo limitada a acusar
à Jos hoy tan Impopuleres transportistas? A nuestro Jul, estos
problemas derivan fundamentalmente de la Institucionalidad 30:
fal a Ja que dedicaremos los capítulos sigutentes,

La Informalidad
en Fotos

Liagada a Decamparados, 1969

BE: A ae OL ae ee jo)

La Intormalidad an fotos var

promalén de serios ea asmnlamkasos Informales.
Asentamiento “M Pari

ce un asentamiento Informal. Invasión a “Pamplona, 197

|
|
Il
QE |
i

i 3 ntl. Les lue. toveión sobre tao agricole on ol Ki 8, j So aprovecha todo al terreno disponible. Asontamiento “El Agustino”, 108,

be roma on tome |

a

Vivienda,
50 ade deep

el acontamiento Informal “Sau Martin de Port’
Formas.

Ambulantes itinorantos on el Jun de la Unión.

Justicia formal. Tanchamiento de Jorge Yanama
Indrön on un sau informal al sur do,

Casaión ambulante

IT. |

La Intormalidad en Fotos

Mercado Informal APECOLI

Morvado informal “Lay Inkas“, Independencia

aller de zapatorla clundortino. Rimac.

Coraienza el nogocto, Sasteria on un asentamiento informal

Ernesto Sá

N

| omaniré 50 invasiones,

BI Otro Sendero

aujo Espinosa. Lider de la Federucion de Vendodores
(eo dol Mercado Cantral y Callos Adyacostes WEVACHL.

Guillermo Nolasco Ayusta. Lidor marvata de la Todoración de
Vendedores Ambulantes de Lima IMDEVAL,

P. Lana. Lider durante 00 años de In Fbderución de Chofares del

|
| 1 Bt Otry Sendero

SEGUNDA _
PARTE

Simuladores del Instituto Liberiud y Democracia ULD) con una tine de
papel do 32 metros do largo. low Indentes necesarios para constitute
Une poqueña. Industrie

D los capítulos anteriores hemos examinado detenida.
monte cómo so gostan y desarrollan las actividades infor
males en: tros reas concrolus. Nasultado de un trabajo empirico,
husis ahora la exposición ha protondido describir lus caractorist
cas fundumontados do la normatividad extralegal Idontificada por
Jos tnvestigadoros dol ILD y rolatar la evolución histórica de cada
Tonómeno con ol objoto de establocer, Analmento, su lógica general.
Como fruto do todo ollo ia quedado en evidencia que vivimos en)
una sociedad costosa, en dando tanto los formalos como los infor
males despordician un gran número de recursos, Así, hemos visto
‘como se producen las invasions, aumenta. la congestión vehicular,
se multiplican loa accidentes de tránsito, existe una permanento
inestabilidad jurídica que distrac de Ja producción una enorme
cantidad de recursos, esfuerzo e Ingenio para dedicarlos mas bien.
8 una acción politica que pormita evitar las sanciones legales y ob-
toner el reconocimiento do los derechos extralegales adquiridos.
Por lo general, ss ha quorido vor las causas de tales problemas
on múltiplos factOFOs) como las migraciones, la «Ustribucton: del i
{grasoyelidesemploo y aun ol:clima, Sin ombargo, a medida que el
IED profundizaba sus investigaciones, fuo quedando on evidencia
que ninguno era suficionto para oxplicar satisfnctoriamente lu
magnitud y complejidad de los problemas. ás migraciones puedon
explicar el tnerementolde gente.que vive on la capital; La distribu:
ción del ingreso puedo oxplicar por qué ocurren tales migraciones.
A su tuno, al desempleo puedo explicar por qué hay oforia de ma-
mo de obra disponible. Y. por au Tado, ol clima sólo puedo justificar
por qué cierto tipo de desarrollo urbuno es posible en un contexto
ESográNco determinado. Empero, ninguno de estos factorce puede
oxplicar por qué la gente opta por invadir terrenos para edificar
sus casas, ocupar calles para comerciar o apropiarue de rules para
prestar ol servicio de transporta Bn Suma, mi

mismos y descubrimos que sus quejas estaban referides fundamen-
‘uulmonto a la ley y que sus esfuerzos estaban dirigidos a obtener ol
reconocimiento del sistema legal. Por oso procediznos a oxaminar
ol marco logal con el fin de determinar su Influencia sobre las do.

va 2 Oto Sendero

cisiones individuales do esooger la informalidad o la formalidad y
sobre los rendimientos resultantes de tales olocciones, De esta, ma
‘com, cl ILD decidió Hvar a. cabo una. seria de trabajos de campo y
análisis para Identificar y cuantificar cea. influencia.

Las páginas quo siguen presentan el resultado do tales traba:
jos. En primer lugar, estan los costos de la. formalidad, que conc
cionan las decisiones de incorporaree, wantenanse o cols Al
margen de 8lla) y en segundo lugar, 19s costos do la Intormalidad,
que derivan de la falta de protección y facilidades resultantes de
ponctse fuora del muro do las instituciones legales

Este análisis permito doterminar, un torcer lugar, las consocuen.
clas que nuurren la existencia de tales costos pam la sociedad pe-
ruana en su conjunto, Análisis quo, en cuarto lugar, nos lleva a
considerar la trascondencia del Derecho un todo al proceso y para
el desarrollo on general

Sobre el particular, los trabajos del ILD confirmaron la impor.
tancia del Derecho para determinar la eficivacia de las actividades
económicas que rogula. Fn ase sentido os quo hablaremos de ahora
fon adelante do loÿes "buenas" y leyws "malas": na ley es “buena”
si garantiza y facilita esa efleiencia; “mala”, s la perturba o Impl-
do totalmento. Puedo afiemurso, por consigulonte, que los costos inc
necesarios de la formalidad se derivan fundamentalmente do una.
male Ley; y que low costos de la informalidad resultan de la falta de
una buena ley,

10 LOS COSTOS DE LA FORMALIDAD

Dosdo el punto de vista de una actividad económica, existen
fundamentalmente dos momontos en los que lus personas evaltian
su relación con la formalidad: el del acceso a la actividad y ul de la.
pormanencia dentro de ella,

Para denominar esos des momentos, el [LD acuñó dos conceptos
correspondientes: HON CONOS EME" y “los costos de permanem
(da?) con el propósito de examinar el conjunto de requerimientos
que deban satisfacor los ciudadanos para obtener el derocho de
realizar legalmente determinada actividad económica y posterior
mente el conjunto de requerimientos para consorvar esa legalidad.
En ambos casos, la idea fundamental consistió en averiguar si esos
costos insluyen en Ins alecctones de los ándividuos y, en caso de no
poder ser asumidos, al ostimulan In opción por la informalidad

Antes de entrar en materia os preciso Indicar que sl bien nues.
ra ¿nvostigación ha discriminado los diferontes oostos de acceso y
permanencia, ésta no cs nocosariamento la manera como procede
una persona en la vida diario) Do hocho, se ha comprobado que la

Los Costos y le Importencia del Derecho me

RENE MEME, so strvo do olla no entra en de
talles nt consideraciones profundas, sino que evalúa ¿raso modo,
goneralmonte 9. través del mecanismo de los precios, lo que puede!
costarlo cumplir con las obligaciones legales, y lo quo puede obte.
ner de wllas u cambio de ose cumplímionto. No se trata, pues, de
una medida procisa, FROIDE dS aa moción vápamento
aprehendida; algo así como un bosque que, visto en su totalidad,
‘tance más que cada te de fue JOIE Por 080 Toa.
vostigación que expondromox en Ins páginas slguientes ¡Justra có.
mo las decisiones do los peruanos de realizar informalmente sua.
“actividades respondon on buena cuenta a una cvaluación racional
olas, costos, do, la, formalidad;

14 Costos de Acceso

De las actividados coonómicas que el TLD hu examinado, ningu
na se puede ejorcor legalmonto si de antemano no se cumple un
conjunto do requisitos de diversa naturaleza, Para detorminar cus-
Les eran y qué costos Implicaban, ol IED investigó 4 áreas especia
eus con grandes problemas de Informalidad: Ja industria, la vivion-
da, el comoicio y el transporte,

Lit En la Industria

En el caso do la industria, el ILD llevó a cabo una medición de
los costos de acceso a través do una simulación. Fue necesario re
eurrir & esto procedimiento porque cundo ae empozó la invostiga-
ción que dio lugar a este libro, recibiamos continuamente aprecia-
ciones contradictorias sobre la dificultad do los trämites para esta:
blecer una Industria, Mientras que los emprosartos formalos entre
vistados decian que eran particularmente engorrosos y Tos infor
‘males 50 ospantabun ante su sola mención, los abogados sostenían.
‘quo se trataba de procedimientos muy sencillos que tomaban poco
tiempo. Ante información tan contradictoria decidimos hacer los
trámites disoctamento,

Rus así que en ol verano do 1083, un equipo de investigadores.
del ILD monté un pequeño taller do confecciones do prendas do
vestir en una zona industrial de la Carrotera Contral on ol distrito
de Ate, on las afueras do Lima, y decidió tramitar ventanilla por
ventanilla su constitución regular,

Para ol efecto, se alquiló el local de una fábrica ya establecida,
se instalaron las máquinos de coser, remalladoraa y domás Imple-
mentos necesarios y so contrató a cuatro ostudiantes universitarios
para que Jlovaran a cabo los trámites von la supervisión de un.
abogado con exporioncia en Derocho Administrativo,

m EL Otro Sendero

Se decidló hacer la simulación como si se tratara do un negocio
'antporsonal sin conformar previazonte (na persona Juridica, por.
ser 654 una medida exacta de los costos de acceso a In industria
proplamento dicha y porque, una vez terminada, esta simulación
podria “deshacerse” más fácilmente,

El área en la quo se realizó la simulación, además de tener un
significado cultural dofinido, por ser una actividad fuortomente di
fundida en nuestro país, era altamento representativa, pues lo por.
iti6 al ILD xecabar una/muestra con aproximadamente el 00% de
los trámites comunes a todas las actividades industriales y el 80%
do los correspondientes a las personas naturales,

‘Se decidió, astmismo, tramitar sin intermediarios, como lo haria.
una porsona de origen modesto; yoo pagar volmas stnoren aque-
los casos donde, pese a contar con todos los requisitos Tegales exi.
gidos. ésa fuera la única posibilidad de superar el trámite y conti
nun com el experimento; Durante los meses que duró la almula-
ción, an diez oportunidados se les ofreció a los simuladores del ILD
Acelerar ol expodiente a camblo do una colma, En dos do ellas hu-
bo que ceder, ya que no existía otra manera do seguir el procedt-
‘mento. En las resiantes ocho, pese 8 que no fue sencillo, se pudo
rechazar las invitaciones al soborno,

La stmulaci6n se hizo como st los investigadores del ILD parte
ran todos los dias del asentamiento informal Villa El Salvador,
¡envel:surrde Lamar para dirigirse a los diferentes controa adminis.
trativos dondo roalizaban los trámites Ian de oficina an oficina)
tomaban notas detalladas de 10 ocurrido, cronometraban los diver
08 procedimientos y coloccionaban la multitud de documentos
exigidos.

Los resultados arrojaron que una SIrSOnA ANDABA ebía cru
tar durante 289 días antes do obtener los anos requisitos previos &
la instalación de una pequeña industrie. Bligrileo presenta.
los trámites, su sucesión, los tiempos y los lugares donde fueron
realizados.

Después do la simulación (AID Procedió a calcular el costo
monstario implícito en la tramitación. De acuerdo con tales clou
los, so incurre en un costo por eames aguivalenie a 1944 dólar.
Ademés, In espera de CASI10-meses para Intotar las actividades
produce una pérdida de utilidades netas equivalente a 1,030. döle-
res; de manora que el costo total de acceso a la pequeña industria
formal pars una persona natural es de 1231 dólares, equivalente a.
32 veces ol sueldo mínimo vital

Esta primera evidencia, ademas de acreditar qu6/ Hist 5978"
rus restrieciones an el acceso a la Industria que afectan especial
‘monte a Tas personas da. menores ingresos, airrió para, confirma

Los Costos y la Importancia dat Derecho us

van equivocadtos estaban los quo doctan quo el Dorecho no ocasio-
haba ningún problema y reveld, do paso, la porfocta inutilidad de
todo el procedimiento porque, u posado los 289 dína y luz 21-110en=
cias necesarias, on ningún momento las sutoridadas pudieron des
cubrir que se trataba (de una Moulación.

11 GER VwIERE

Animado por los hallazgos en ol area industrial, el TLD decidió.
examinar détenidamento también ol probloma dol acceso al aber
dar el caso do la vivienda.

En seta oportunidad no era Jable recurrir a una stmulación,
por cuanto hubiera sido necosario crear una asociación o coopera
iva y comprometer on ol experimento a algunos centenares do per
sonas por un largo periodo de tiempo. Sí era poble, on cambio,
ulead JUOntes INGIrECÍAS;Do un lado, ol examen do er logisla
ión, para determinar las caractoristions do los procedimlentos, y.
de otro, ol estudio de expedientes administrativos reales. pure do-
terminar su duración modia. Este estudio cubrió los 3 únicos casos.
que, desdé 1961 en que se promulgó la Leydo Municipalidad;
Decreto Legislative 51= hasta Ja focha do las investigactones del
ILD, habían sido rosueltos por las autoridades. Cabe advertir que,
mientras tanto, se produjeron varios centenares do invasionos.

Los resultados de ese jercicio son Jos siguientes. Un grupo de
famillss humildes quo decido accuder legalmente a la propiedad
inmobiliaria urbana para vivienda, solicita Ja adjudicación do un
xorreno¡oriazo dol:Estado, prosontaysus proyectos de habilitación
para urbanizaslo y recibe su licencia de construcción y cortificado.
de conformidad de obra, deb Iramilar; como promedio, 4370886)
(@ años y 11 moses) para poder cumplir con todos Tos roquerimien-
tos establecidos. (Var gráfico.)

De todos los enormen costos do acceso a la formalidad que des-
cribiromos en ol prosonto subcapítulo, ásto es el más desmesurado.
Por eso as ütil oxaminar brevemente cada una do sus grandes cta-
as.

Aajudicacion de terrenos det Estado

5} Jos interesados no pueden comprar CHIOTS HABIAS POB su
‘alto costo y han decidido acceder a la propiedad de una vivienda:
dentro del marco de In Joy, la única allernaliva que les queda es
solicitar la adjudicación de un torrono dol Estado.

‘Como puedo apreciarse on el gráfico 3, el procedimiento,tarda
AYTIOSS (3 HBOS Y TIMES) > Intorvionen hasta 6 reparticiones es:
iatales distintas, incluido ol Prosidente de la República,

GRAFICO N° 1 kL—

Trámites de acceso |
a la industria form

Municipalidad

Limrzr a

DENOMINACION DEL TRAMITE REQUISITO

A Cetílicado de Compatbildad de Uso.
B Cenilicado de Zonificación
© Registro Nacional de Centros de Trabajo.

D Libreta Tributaria
| E centicado Domistaro
F Registro Comercial. o
Regist: Industria 8
4 Empleacor. BODE
1 Registro de Productos Indusitates Nacionales
Registro de Sancamiento Ambiental ore

K Licencia Municipal A

Po Pee |

E Los Costos y lo Impurlanela del Derecho

|
E GRAFICO N° 2 |
|

= Frento a lo dilatado de esto procedimiento, el ILD dectdié ost
blecer qué pasos administrativos estaban involucrados, con el abje- |
to do dotorminar st Iu demora so debía a la lentitud inherente a Ia)
| Trámites de acceso urocrucis 0 a la necesidad de cumplir estrictamente los regla-
| a la vivienda formal mentos existentes.

i “Examinando el gráfico 4, el lector so percatará de quo los 43 me-
ses que tarda en promedio un trámite do adjudicación son el resul
tado do 207 pasos administrativos e. través do 48 oficinas públicas.
distintas, u ruzón de una somana útil por cada paso.

‘Como elemento do juicio adicional, cabo indicar que Jos adqui-
1 rentos do torronos estatales reciben dINLAFMING dal proceso uni
{ propledad disminuida sobre la que no pueden ejercor la totalidad.
de los atributos quo ol ordenamiento civil reconoce a la propiedad
| privada tradicional. No punden, por ejemplo, transferir ni gravar
] el terreno, salvo expreso consentimiento do la Municipalidad Pro-
}
|

vincial. Se produce, asi, una discriminación legal que porjudica,
precisamente, a las personas de menores recursos, que son las que
más necesitan la adjudicación do terrenos estatales para sus vi
viendas.

(Nojgeleraaijtempoco, que este enrevesade proceso de adjudioo-
i Bion es gratuito, Regunoro tiempo, información y recursos. Para cal-
| cular su ouantia, ol ILD practicó un ejercicio singular: puso por car
H 0 el de una hipotétiea asociación pro vivienda do 244 miombros y.
procedió a computar todos y cada uno de los costos que deberian
asumir sus asociados con el sólo propósito de obiener honrada y
formsdmente un pedazo de tiorra estatal para vivir.

De acuerdo con tales estimaciones, únicamente para completar
el trámite de adjudicación, la asociación debe Invertir 628,010 dla.
res. Esto origina un desembolso (d8/2,150'dOlaros por miembro; es
decir, que una persona que, en ese entonces, ganaba ef sueldo
mintmo vital tendría que dedicar a este fin ol intogro do sus Ingro-
sos durant flee! 8 mesos,

| NOTARA

| PALACO DE GOBENNO

STERO 05

Aprobación de la habilitación del terreno

EE ‘Una vez adguildo un terreno por adjudicación del Estado, se |
AR dobo proceder a su habilitación; es decir, a un “proceso que impli-

ae

ee Be 08 un cambio de uso do tiorrasristias o ertezas y que requiero Ja

{ ee | ejecución de servicios públicos”0).
| ee te sre a ban no poode haere branes, ile as pr
! feroncins de los dueños, sus necesidades I oportunidad ecanemt-
| ++ cn. Por ol contrario, tone que considerar proviamento los usos de

2 Pegamento Nacional do Construcciones I 1

GRAFICO N° 3

Trámites de adjudicación
de un terreno erlazo del Estado

DENOWNACON CEL maune
A ee men tes
D. Sora tao of stn de afan

ash ntl cedo acc er do combo a

tect Mac

Molin a or om gro vr
1 Bo à it piles la ue ny goon cost y

[II TIC

Los Costos y la Importancia del Derecho 1

le tiorra indicados on el Reglamonto de Zontficación, la calidad
minima do las obras y la densidad máxima permistble. Solamento
una vez ajustado el programa do habilitación a esos criterios sate,
talos, puedo iniciarse el procedimiento. Como se aprecia on el gr.
foo 5, éste dura un promedio do 28 mesos y supone cuando menos
Aros elapas diferentes, tramitadas todas ante la Municipalidad de
Lima: aprobación de estudios preliminares, aprobación de proyec
tos y recepción de obras,

Finalmante, adquiido y habilitado el terreno, hay que edificar
sobre él. Par hucala ss debe recabar concn prova quo acta
cen la constacción y enticados posterior a la edlhean ma
‘ma quo acrediten que la obra ha sido ronlizad de souerdo à ls
Plano» ein MON». TLD ha pido deeming
Obtener estas dos liceneas ant la Munlcpaltind eue tam wee

Gilets TI era € astra el proces

De esta manera, las mediciones moncionadas confirman que
san uum namen de qe gente pre rad as
su viviendas al margen de la ly os que dean sab oars
acceder a la propiedad Inmobllari pars vivionda xo encventes
sovoramento resvingido.

La inefiioncia de estas restricciones es particularmente notable
al se sono en cuenta que un máximo dol Riel trrtarıe meconal
tone actualmente uso económico Por constata ante
sólo puedo toner significado common on nee IR sl
agrogun In gent, Una forma do hacorlo cn la construcció, paro ee
Precisamente ata vi restrngida por el Dercako

ce MAND vested rs tere
Oe mie pen estes eee

trucción doben tenerse como la principal restricción que encarece
Ja entrada a la formalidad en una medida tal que, para laa porro”

ao do o ao
Informa. Un caso típico de mala lez.

En tercor lugar, se examinó el acceso al comercio formal. ya que
lus restricoiones que oxiston son esenciales para ontonder por qué
lo gente en Lima ha preferido cjorcerlo informalmente on la vía
Pública o en mercados. Para el efecto, el ILD ostudió las dos vias
Pam acceder al comercio formal de las que dispone cualquier per.
sona: abrir una tionda y edificar un mercado o centro comercial
Bn el primer caso se procedió como en la industria; es decir, a tra.

GRAFICO No 4

Secuencla de los trámites administrativos para
N; la adjudicaciön de un terreno eriazo del Estado

ne BL Otro Sendero

vés de la simulación do la apertura de una Honda, comercial, por-
que sl oxporimento era viable. En ul segundo, en cambio, se proce
dió como en vivienda; os decir, so rovisó la legislación aplicablo
porquo era la única manera de determinar los trámites pertinentes
sin hacer una simulación quo resultaba impracticable, y se oxami-
116 casos reales de mercados o centros comerciales construidos por
ambulantes para ubandonur la vía pública.

Para osto propósito se aplicaron fundamontalmonto los mismos
criterios que en la stmulación industrial. Así, se decidió operar co-
mo lo haría cualquier porsona modesta, tramitando sin interme:

ss emi ne bus E ane à à

de uns nueva y próspera zona comer
nalmento se alquiló un local aparente,
se indé el procedimiento.

La simulacién arrojó qua si se desea abrir I

resultados.
Somojanto ovidoncia destaca la importancia do las rogulacionos
y el incertivo que ellas crean para elegir la informalidad.

En esto caso, el TLD recurrió al estudio de cinco experiencias en
las que los proplos ambulantos so habían organizado para edificar
por si mismos sus mercados, La muestra cubrió las diferentes ubi-
caciones y áreas do influencia comercial de la ciudad)

Del ejercicio resultó que el costo de acceso a los mercados for-
males, en términos de tiempo, os de 17 años en promodio, dosdo la.
formación de la *paradsta” hasta que el mercado entra en funcio-
nes. St se descuenta lo que les toma a los ambulantes organizarso
informalmente, el pertodo do espera no es inferior a los 14 años y
medio, y podría tenerse como un indicativo neto del costo de acoe-
50 al mercado propiamente dichot). El gráfico 8 ilustra. el detalle

de Emden a faint o mimos tron os ar ande Go 1

GRAFICO N° 7

Trámites de acceso a una tienda formal

CERTIFICADO DE ZONIFICACION Y PASE SANITARIO

Tiempo promecto de dummen da la acivii en ds.

GRAFICO N° 8

Tiempo promedio de formación de un mercado Informal

DE LA

MUNICIPALIDAD |

3
z
$
3

DEL DISTRITO

us

ee

$
El

Tiempo promedio de duración de la actvidad en años.

Los Costas y la Importancia dat Derecho i

Sin duda Jas dificultades paro. edificar sus propios morcados no
parecon ser la causa de que muchas personas decidan sor ambu-
lante», puesto que los mereados aparecon más bien cuando ya hay
nbulantes que se han organizado y han comenzado un proceso.
e acumulación. Sin embargo, sí son la causa. de que muchos sigan
siéndolo por mucho máx Liempo del quo sería necesario para esta-
blecerse en un mercado,

úRecuérdeso que, a pesar de todo, en los últimos velnte años los
ttlatos han ondo docs menndon ponade mo que ba
construido el Estado. cionos, ol número
de mercados levantados por las proplos ambulantes se hubiera.
multiplicado considerablemonte.

Finalmente están Jos costos do acceso al transporte. En osto caso
el asunto es aún más sencillo que en la industria, la vivienda y ol
‘comereto, pero tat jul simplemento no exis:

Por eso, ol ILD no hizo simulación ni procedió al examen do ex:
padientos reales —puesto quo no los habia~ sino que tuvo que recu-
rir a

‘transporte formal es como sigue.

‘En primer lugar, Ja iniciativa. para la atribución de los derechos

ston ne lado Ming grupo de anmertiis pueda mon

proprio, formarse y solicitar la concoaién de una ruta, Esto elimina,
completamente el libre acceso a la actividad.

En segundo lugar, sólo jueden Identificar Tas
rutas en las que 2e hace necesario au
montarlo, Detorm! tampoco hay Mbertud

do potición, por cuanto las autoridades están obligadas a Invitar
‘can carácter de preferencia a los comités 0 empresas existentes
mas cercanos a la nuova Tuta a fin do que la sirvan, en cuyo caso,
obtienen la atribución de nuevos dorochos y el proceso aigue como
una mera. ampliaciôn de rata. Unicamente si los transportistas au
torlzados no están en condiciones de ofrecer su concurso, la autori-
dad puedo atribuir nuevos derechos de explotación & terceros
Por una cuestión de rigor, el ILD procedió a realizar un ejercicio
adicional, consistente en suponer que los obstáculos legales no

{© so tre or el corrnpondianto y los regan de 191. Desde que en ol #4
aora peso doy Jimeno de Transporio y Compslawione l Manto
a Poio un et mania ce atribución que al momento de exe
Tre todavia uo = Dubin producido.

El Ot Sendero

existian, pero que permanecían constantes todas las demás condi
ciones burocráticas, suponiendo que ol Minixterto do Transportes y
Comunicaciones fues» todavia la repurtición compotante

Para el afecto, el ILD encuesté a funcionarios de ese Ministerio
con el propósito de obtener el perfil de io que sería un hipotético
procediento de accwso a la actividad. Ast, resullaron dos postbilt.
dados. La primera, que un grupo do personas decldicra conformar.
oformalmente un coté y solicitar la concesión do una ruta para.
microbuses. La segunda, que un geupo de personas decidiera vons«
titulr formalmente una persona jurídica y solicitar la concesión do

y 10 precisan e
ejercicio,

Homos resumido los principales resultados de las investigacto
206 dol ILD acerca do los costos de acceso a la Industria, la vision,
da. ol comercio y ol transporte. Estos, como hemos visto, son ocaso
nados por regulaciones gubornameniales de diferonte Jerarquía y

¡aturaloza, impuestas con el probablo afán do corregtr los defectos
del mercado, planificar mojor o racionalizar la ucuvidad privada,
pero sin embargo producen efectos procisamento opuestos à los
que osporaban las autoridades. Genoran una serle do cotos que
‘iscriminan à las personas en razón de aus ingresos, buciondo que
quiones tienen mayor capacidad económica disfruien más faci
mento de 1 bona de GER ADA qu quieras
no la tionen se vean en la net fe llevar a cabo actividades
‘con objetivos oscacialmonte honostos como la construcción, el co
marc, la Industria o el transporte- fuera del marco do protección
del Dorecho, So trata, pues, de la mala ley.

Establecida la relación que existe entre las personas y el Dere-
‘cho al acceder a las diversas actividades económicas, los investiga.
oros del ILD se percataron de que esa relación no se limitaba al
momento de la legalización inicial, sino que se proloagaba duran-

si dosenvolvimionto de las actividades mismas. En eso tempo,
los ciudacianos están obligados tambien a cumplir un doterminude
cämulo de regulaciones, pero esta vez para consorvar su legalidad,
Para aludir w este fenóreno so acuñó la denominación "costos de

Permaneng" etn Brant
Sela) an oc um realidad muy amp y

compleja, pues hace reforencia a costos direclamante Impuestos.
por la Jogislución ==} cobro de tributos, la realización de trämites

GRAFICO N° 9

Trámites hipotéticos de acceso
para un comité de microbuses

DENOMINACIÓN DEL TRAMITE
Constitución y aprobación del estatuto del
comió y elaboración del padrón de trans-
portstas.

Solicitud de concesión de ruta
lección del padrón vehicular
Resolución de derecho de ruta

notaria

y

O "ms oia

para una empresa de ómnibus

DENOMINACIÓN DEL TRAMITE

boracién e Inscripción de la escntura de
a empresa,

Enver del sudo de aida 16
Freserieón de conca de los w-
Pza de sogurs de acidentes de pasae-
10 y salalud de concesión Ge mua.
Fisolución de derecho de rula.

Ministerio de Transportes
y Comunicaciones
Mic,

[TI]

Tempo promedio de duración ae tite en meses.

Trés

Los Costos y la Importancia det Derecho i

1a obligación de administrar do una cierta forma al personal y ol
pago de tarifas más altas por los sorvicios públicos, entre otros y
También a costos indirectamente impuestos por las instituciones Lo.
¿gules en su conjunto —la inestabtlldad del sistema legal, lo insogu:
idad de los derechos de propledad, la ineficacia del Podor Judicial
para resolver conflictos o cobrar deudas, entro olros-. Ya que no
Gm posible abarcar todo esto universo en un principlo, el LLD ee
planted como meta estudiar oatos últimos costos en invostigaciones
Futuras y tratar do aproxbmarso ahora a los primoros, a través de
los balances declarados por las propias empresas,

Dado que no se podía proceder al andlists empírico de todas las
actividades con problemas significativos de informalidad, Tox In-
vestigucoros del ILD decidieron limitar su universo de análisis a la.
industria.

De esta manera, seleccionaron una muestra de 30 pequeñas um-
presas tadustrialos, que tenían de 1 a 4 trabajadores, pertonccien-
tes u ramas en las que exisle una importante actividad informal:
productos de panadería, tejidos de punto, confucción de prendas
do vestir, fabricación de cnizudo —excopto de caucho o plástico y.
slaboración de muebles y accosorios de madera,

El andlisia do esta muestra permitió determinar, on primer lu-

do permanencia an Ja

“En sogundo lugar, la muestra permitio obtener un indicativo.
cores de la importancia relativa de los costos do permanencia se-
Jeccionados. Para el efecto, los invostigadores del ILD lon clasifica.
ron tentativamente en costos tributarios, costos legales no tributa
os y costos por uso de servicios públicos, en atención a las cargas.

cess. nnanng]

(Gt es Dico a e ;
D o Seri dato sugar o nde cmserar

su legalidad, 22 dóleres so le van en pagar Impuestos; 78 dólares,
fon cumplir costos legales no tributarios; y 5 dólares, por uso de ser-
vicios públicos,

Uno de los componente delo costs Jogles HiME ER)
16 empresas induslr

asumir por los trámites administrativos que les exige su formal
dad, Para ealeulor ol tiempo que éstos involucran, el ILD llovó a

m $ Otro Sandero

cabo una encuenta_ontr8/37 COMpanIAS egaiReEtS
pertenecientes a ramas particularmento sensibles a la informall.
dad, como Alimentos, mubles de madern, textiles y confecciones.
químicos y plásticos, Imprertas, metálicos básicos, metalmecánica,
y Juguetes, De ella obtuvo como resultado que las ampresas det
can aproximadamonto sl 40% dol total del tiempo do todas sus ox:
pleados administrativos a satisfacer las tramilaciones impuestas.
per ol Estado, Esto quiore decir que en promedio cada uno de esos
empleados tieno que dedicar intogramente 2 diay medio a la so:
¡mana a, css labor, producióndose así Un enorme despordicio de re

Jin torcer ¿ugar, la muestro pormitió determinar cómo los costos
do pormanencia Impiden que los excedentes ponerados son libres
mente distribuidos y afectan, por consiguiente, las utilidades po.
tenciajos de las empresas, Por cada 100 dólares de excodontos gene-
Tadcs y potoncialmonte convertibles on ubilidades, laa empresas só.
Jo disponen de 23.30 dólaros y dedican 76.70 a conservar su forma
dad. Contrariamento a lo que podría auponeree, do esta última.
suma sólo 17 délares con 0 contavos e utilizan para pagar costos
tributarios y.59.con- 10 centavos, para sufragar costos. mo trie
fetta ns, para sulragar costos legales no tri

Al menos dos conclusiones pueden derivarse de astas primeras
cuantiNenciones, quo Uustran clarsmonte la existencia do la mal

oy.

En primer lugar, parece que la (EME EEE
Principal y que, por onde, la política fiscal no es el único factor im
borlante para determinar la formalidad o informalidad de Jas em.
presas. En cambio, resulta evldento quo los costos logalos no tau.
tarios son el meollo del asunto. Esto tiene una Imporlancia insos.
Inyuble, porque revela que la multiplicación de las leyos que obli-
gan a los empresarios à superar:una serie de restricciones qué:
van desde la tramitación ante las oficinas públicas de un sinnáme:
20 de papeles hasta la udministracion inflexible de su personal
podría toner un efecto decisivo sobre la formalidad o la informal
dad de las emprosas y sobro la manera en que la sociedad ha tra.
tado de aprovechar los (rectrsos a su disposición. El amálisio del
ILD sugiere que al uso intensivo del factor trabajo conileva un Ine
‘oremento prograstvo en los costos de permanencia, de manera tal
gue induce a quienes disponen de capital a utilizarlo Intensiva
mente preflriéndolo sobre el trabajo; y a quienes no lo tionen, y
previsiblemente tampoco pueden asumir los mayores costos de por.
manencia, u desertar hacta la ¿nformalidad. Dado que 68 el trabajo)
Y 10 SI capital el twcurso abundante en el país, parce productres
‘una mala asignación do recursos que perjudica a toda la sociedad.
De hocho existe una tendencia generalizada en la legislación po:

o

Los Costos y lo Importancia det Derecho, =
cuan a favorecer esto uso de capitalepinelusiver la sobrecnpitali

non de Ina empresas formales a.travéa do mecantemos que enca-
Tocen el empleo formal por comparación con el uso del capital.

En sorundo lugar, parooo que los coslos de permanencia tienen
una excosiva incidencia en la gestión empresarial, do manera que
ten sus funciones y resultados jndopendiontementeideliproceso,
productive mismo porque; lsltorar la asignación do recursos, lo
Macon más onoroso, limitan 18 movilidad de los factores de produc:
tion y encarecen las transacclones. Luego, se traducen en mejores
© peores retultados para una empress, Independiontemente de si
Goto vs effoaa en términos estrictamente económicos. Esto significa.
Que Ja prosperidad de una empresa. no doriva tanto de que haga,
Bion 9 mal su trabajo, cuanto de los costos que le impone el Derv-
tho. Entonces, quien mejor los enfrente o manipulo su relación con.
Gl Estado, Hone más éxito que aquél que presta atonción sólo u In
materia propia de su trabajo.

20 LOS COSTOS DE LA INFORMALIDAD
A medida quo 00 comprobaba In mistencia de Jos costs de la
¡oralidad comprendiamoe no nolamento por qué das informales
Man a margen de Ta ey ino también la verdadera raaeen-
ee de la mormetividad seirlegal St querian establecer un
foo rio comio er porno aig perdia por esas a maz
cen contra o la ey. Esto noe puso en la necesidad de
datar qué ora lo que, ca afecto, estaba, pordiéadoso.
ns dencubriendo quo e taformalldat no ora ir do
tox unde, que hua envies coson involucrados, que la pont
a compensados através de formulas originales per mola.
aan ae Innuhelonto, que Ta ovasion de ls Toys no es una eitun-
de pasalo nato, y ave el aparente mos, el derroche de recur
oa vacios e Sordo de dos on dan 30 ran on roe
bordo y ompiendedor Intento de los iformales por
Sais un sintoma atomativo a aquél que es habia negado su
mparo y protección.
PA ¿land port elaborar un concopio complomentarto
a go os cantando la formalidad: lon conos do 1a Intormaidad
i repos isingitromos entre on costos do sr egal, basa
dos en issues res rat on ajos de cupo que
bun encontrar laa diorencias sustancias entr os ompre-
vase Tormos y las express actividados informales;
Silos stos de o toner Buena ly, fruto do un procoso de concep:
Len más provado en al que oo intente determinar à au
ans » insrumontos galos eeites renunciaron las por
Zonas al proferir I informalidad.

Como adverionoa praliminar, tenemos que reconocer que estas
páginas ss clscunscriben a exponer el feto de obseriacione eats
zadas empiricampte en os lugares de aba) y residencia de les
¿ntorzales, Pa esta medida, ke trata soncillamento da un Jayena
Fo general do limttacionos que last, aunque ou de manors pa
alias enormes pérdidas que auf e pals como consecuencia de
"Ima estructu Turi quo. Alsenanlaer eblro sus dados,
La importante anolar, allo, que, pura el propósito de coo
sas, humos sapuesto que ag Ompniuy amies Boon
son formales o Informales de un nodo absolute Por supa as la
toalla esto no ex al muchas empresa Formule Son oh paria
© roallzan actividades quo lo son. $ visera. De hecho,
“na parte de 100 casos presenta estas caractorílics/ PRO ang
formal o informalidad son categorías amics flats A.
SES para tensfclas la claridad de la exposición, conalderare
mos quo los informales no íenen status legal alguno y quedes ee
males, en cambio, son totalmente legalen

2.1 Costos de Ser Negates

pal? arimene que ne ico tue ANNE ONE
para detorminar que diferencias existiam entre 188 actividades O.
empresas Informales y las formalos y establecor cuáles eran los
costos de la toformalidad más comunes a simple vista.

En primer lugar, es claro que lus empresas Informales compro
‘ston una enorme cantidad de esfuerzo an evitar la sanción de Ins
autoridades, Esto se produce a través de una serie de prácticas que
oxamivaremos oporlunamento,

segundo Jugar, las empresas Informales hacen Iransfaren:
cins en favor de la formalidad sin una contrapartida elvctiva por
parte do ésis, ya quo se encuentran excluídas de sus alcances y ber
neñolos,

En torcer lugar, se ven afectadas, paradójicamente, por una 6e
ve de consecuencias derivadas de ovilar ol pago de algunos Im-
Puestos y el cumplimiento de las leyes laborales.

sat 0 que en las páginas suconives presentaremos los oviden-
los recogidas, como costos de evitar la sanción, costos por Iranstos
svnclus netos y costos derivados do ovitar impuestos y loyas labora.
les: En ostos casos intentaremos explicar cómo on la práctica se
Presentan costos que diferencian a los Informales de los Tormales y

uo, on as medida, son cargns dertvadas de estar fuor de le
quo. mos dertvadas de estar fuora de In Joga

214 Costos de Evitar la Sanción

La primera diferencia notable
entre una empresa informal
una formal ot la onorme Merlin quo aquél dobe har para

Bi otro Sendero

i
|
|

1 Las Cortos y la importancia dal Derecho u

evitar sor delscindn por las autoridades. Los informules corren.
constantemnto ol riesgo de sufrir las sanciones que ol sistema le
al podría imponerles por 10 obtener liconcias, pagar impuestos 0)
sollcita® autorizaciones requeridas por ley, Esto riesgo, do acuerdo
‘on lo recogido por el ILD on sus ontrevistas, os ol principal motivo
Ao preocupación entre los informales.

Asi pues, un empresario informal, que por definiciön ha dejado
de cumplir con algunos o todos los requisitos, se ahorra los costos.
legales, pero debe asumir los que resultan de intentar cludir las
sanciones correspondiontes.

Las ostrateyias que omplean los informales para impodir la do-
tección y la sanción son diversas. Se han podido ¡dentíficar, antre
las principales, la dlsporsión de sus trabajadores en distintos cen-
ros de frabajo más pequeños y menos visibles, Ja renuncia u publi
citar sus productos o servicios, la imposibilidad. do accodor a dotor-
minados meroades que de hecho les resultan vedados y Ta corrup-
ción de las wntoridades

AU visiter diferentes talleres clandestinos, se pudo comprobar
que la necesidad de evilar la detección obliga a los informales a
operar en dimensiones muy reducidas, Para of efecto, se mantio-
non deliberadamente pequeños o, dada la nocesidad de crecer, lo
hacen dispersando aus trabajadores on dos o más locales, de mane»
ra que en ningria. caco haya, más de diez en.un solo establecimien-
to. Ciertamente cota disposición aminora las posibilidades de ser
detectados por inspectores o policías, pero irroga al costo de impo:
dir que se nlcancen escalas de producciomóptImas, Jo que parece
ser una consecuencia bastante difundida de todos los costos de Ta.
informalidad.

Ello hace que las empresas informalos estén suboapitalizadas,
no sólo por 1a falta do acceso al crédito, sino también porque ls.
utilización de ciortos bienes de capital las hace más fácilmente di
*octables, y porque sólo vale la pena utilizar algunos do esos bie-
os st 89 tione ol numero suficiente do obreros para atenderlos. Y.
como ya sabremos, mientras mayor sea cl número de sus emplea
dos, mayor sorá al riesgo do detección que core una fábrica.

‘Otra diferencia entro las empresas informados y las formales,
resultante también de la necesidad de evitar la dotocción, reside en
que aquéllas no pueden publicitar con facilidad los productos 0
soreiclos que brindan y estén limitadas u formas oncublertas y res-
tringidas de atraer clientela, BAsadasTmaijexelusivamenterennla
reputación.

Lógicamente con ello ss logro pasar inadvertido fronto a las aut
toridades, pero también resultan costos quo Impiden obtener ren-
dimlentos comerciales mayores.

I Otro Sendero

in Jugar u dudas, una desvontaja considernblo, st tano
‘mos en cuenta que según lu Small Business Administration, agoncia.
gubernamental de los Estados Unidos, los letreros dolante de las
Hondas o talleres atraon u dos torceras partos do la oliontola,
La publicidad puede servir ademas para atenuar una ubicación
dosfavorable, al compensar lo poco apurento de un local por una.
comunicación efectiva. Sin embargo, los informales tampoco puo
don. beneficiarse, do, esla,

Para ovitar In detección, la empreca informe! generalmente opo
#8 al margen do los mercados Jogulmente establecidos como las
Bolsas, forlas y concejos de comercialización, ni tiene acceso a los
medios de Intercarabio que ahí utilizan, como, acciones, cartas de
crédito 0. warrants

Elo obliga & los interesados en tratar con informales a invertir
más tiempo on recabar la Informaciön suticiente para conocer a.
sus intoriocutores, oncareciendo nal sus estucrzos de búsqueda y.
por consiguiente, también las transacciones, SI gozmran de astas
Incilidades institucionalos, los empresarios informales podrian ne
Koclar con mayor rapidez y oficiencia y loa compradores solamente
tendrian que concurrir a oontros de ubaztos especializados parm
realizar sus operaciones.

Finalmente, otro costo importante dorivado de evitar la sanción
5 que las empresas informales dobon Invertir una parte consido:
rable de sus recursos on corromper a las autoridados.

AT respecto el TLD obtuvo evidencia eeclarocadora. Mientras que,
los empresarios informales entrevistados decian pujar entre 10 y)
15% de sus ingresos brutos por concepta de coimas y comistonos,
Tos pequeños ompresarios formales decian pagar nada más que el
15%. La diferencia entre una tasa y otra revola el mayor costo que
dobon asumır los informales debido u su condición.

Ocurre que camo sl 81% de Jas horas hombro trabajadas en ot
Ford son Informales necesariamente ertste una larga frontora de
¡contacto con las autoridades estatales. Si bien algunas empresas
informales-son:totalmenterclandostigas, es inimaginable que un
1% del trabajo pueda realizarse Hlegalmente sin que las autorida.
‘des do alguna manera lo pormiton¿POr 889/18 COFrUpcIÓN Somo eS
curso sistemático represonta una degradación del Principio de au.
“oridad para el país en su conjunto,

“Al margen de silo, podría argumentarse, en términos ostricta-
monte económicos y con la dos's de cinismo necesaria; qué las Gol,
mas son dy alguna manera sustitutos do los Impuestos que los in.
formales-no pagan, porque acarrean efectos similares. Sia-emban=
0, ellas tienen también un olomento indeseable de irroxularidad,
Somparado_con_l_ quo, produoon, los: impuestos,

os Costos y la Importancia del Derecho i

iin
Spee ea
See
ns
ee.

Cn que Intereambar Ja seguridad de no ser perseguido por un
Amonio 110 de nn Eu al sont, e corrupeln APETECE como

10 de sept contre la sunción oficial Sin enbarg, todo
Moa ser so alo

re tadicar que st pagos do colmas son proporcional

Mayores que las prime debido mi denconocimiento dl iesgo es
tivo de porsecuelön. Y. an eso senti, son Inecionts desde una
porspuciva:esriciamento, económica,

212 Costos por Transforenclas Netas
formalse consiste en

Una segun, diferencia entre formatos e nfrmal
que, por contrate con To que sucedo en una, economia bien nto
Grudn, on oso cao exietn una agree tsnstorencias de Ie IOs
als hacia ls Formules quo no ann contraparide do (stos, de
nwt tal Quo conaipon Parlucen netos para os informales.

La cctnoncia de astas tranaerancos es fundamental para en-
tender por qué el aparonto benaficio del que gozan os informados
por eva dir ls ayas nooo trade a un rendimiento mayor qe
She demon en promedio las empresas formales.

Para secs expositivos hemos distinguido ena carga pm cor
tos or Impuetos Y uso e couv, y or for MOTO CR bionen
e ofr genoralmente que la aida econtmica formal
no lo compo deisulmonto contra a arkvidad lgaimonte ats
Dinca debe a quo so ahorr los ont de la formalidad, sino
quo adoméo o Venecia gratuitamente de Tos esrricios pubis
ecitos por el ESIadO ligand à set Smo Iranaforr Lodo ol
peso del Ganciaanento del previpuono público sobre la actividad
forma

Ei rconamteno sn mbar esata, La cine wt

rca recogida por el RD muestra que exten por lo monos Los
Caio Imporlania a travis dels cuales e actividades Informar
Tes están caninuamante transfiriendo recurso hacia ol gobiorno y
‘ras Iastucloneo vale: lo impuestos indecisa inflaton

Sas gifermoias do Jas lazas do intern
7 "Diariamente se producen innumerables ts for
male © forma St ble los nformals no pagan mpuestos so
Bro aa Arancaccions reeves biomes Aanlen 10 haven cada
Vez que compran insumos à os formalen. En In medida cn qu de:
cren Sus yout, ot compres informal te peor im.

200 El Otro Senora
Puestos indirectos, Esto no sucede en todos los casos, porque se dan
Yontad sin factura, poro hay, oventualidudes,on. las. que la ovasión.
es muy dificil, como en el Impuesto a la gasolina asumido on gran
parto_por.los, transportistas Informales,

"Existe, pues, una gran cantidad de transacciones on Jus que so
produce transferencias forzosas hacia ol gobiorno u través del im.
Presto à las ventas y el arancel sobre las importacionos. El LLD os.
ima que, on 1985, la actividad económica Informal transBrió al go.
bierno sl equivalente a 813 malllones de dólares por ests concopto.
Esto representó ol 5.7% del producto bruto interno de dicho alo y
Sl 4245 del total de impuestos recaudados sobre Insumos,

Soportar la inflación ws otra forma de tributar. Muchos econo-
mistas la han definido como un impuesto al dinero, que al gobior.
29 cobra al sector privado para financiar su exceso de gatos 0 de.
oll presupuestario. Cuando los precios suben y la moneda pierde
poder adquisitivo, los particulares ceden al Estado parto del valor
de su efectivo. En esto proceso resultan particularmento afectados
uienes tienon en su poder mas dinero en efectivo; es decir, los In
formales, tuyas transacciones se hacen al contado y que, también
por temor a la detección, acuden con menor frecuencia al sistema
bancario para. protegorse del envilocimionto monetario, a diferen:
cla de los que tionen sus ahorros en moneda dura. o en cuentas que
rincon intereses,

En consecuencia, el poder adquisitivo que pierden os informa.
los por manioner efectivo en sus manos es una transferencia de re.
ursos hacia la actividad formal, parto de la cual es captada por el
goblormo. El LD estima que an 1905 la transtorencia. por esto con
copio alcanzó la suma de 554 millones de dólares, ee docir, el 38%
del PBL do ese uno,

Sumando las dos transferencias amteriores s0 obliano. quo, los,
{nformalos han transferido por estos conductos recursos por valor
do 1367 millones de dólares al Estado, equivalente a 9.5% dol PB
Esta cifre habría sido suficionto para cubrir el íntegro de la inver
ión del gobrerno central on diehe/ade, que fue da 405 millones do
dólares.

‚Por último, hay transforoncias de los informales a los formalos
A causa do las diferencias entro laa, Insas.de interés quo so pagan,
por el crédito, Según el ILD, en junto do 1085 Ins tasas de Intorcs on
el mercado croditicio informal llegaban, en Lima, al 226 mensual,
frente a. la tasar suásima de 40% que una ompresa formalmente e
fablecida podía conseguir en los bancos, Esta disparidad on el cos.
lo del coro sa debe a que los Informalcs no tlenen acceso al ort
Gltoformal, por lo cual deben acopiar la mediación “Informal” de
Amaividuns que sí pueden obtenersregurgos Nnaneloros females y

a np ie ur
surat mun] oiog:ransDsrenseragerndnment,nourecidsiarin
Sous armado pre
Gifeoncal en ls tages de ntora consta, at, una transe
fun de los inormalos al ost de In avi formal, que on
fous fur do GOV millones de doma «a dect, u 25% del producto
uta do ses sarc
BER TEE en ae teas de inten ae debo on paste al mayor
clon nantes con una sap
soso percibido on una transacción finan :
Fam de ur o mensa de namens or
Lace de capa s compete, ondo ls tn de fuere ata:
A enden 8 refijar mojo ol esto de oportunidad por ol uo
dat rou Neandlero,
resta eapoctalmente a 0
a Importanda de ot annonce cop
toa on consideración quo To LA oo mayon quel uma: pags
de dee tomas por osos e pais un rota ya pal
monto.
rencia en
St agrogamos la transferencia por concsplo del ik
tasas de infor lus aras dos mencionadas, e total de transterwn-
Cina dels informales als formate fu, en el, do 1,09 millones
de dar deze einer dal 19% del producto bail Tolar.
Foto aco hacho sine para poner en And ques opiniones au

ny oa
==
a nn
QQ ge en
Fens peru noe fri, Antas bi sn que a ino
obliga a ahorcur en materiales en lugar de hacerlo en dinoro y
een

8 Ouo Sendero

218 Costos de Britar Impuesto y Leyes Laborales

La tercera diferencia entre formales e informales es que estos
últimos generalmente no pagan Impuestos directos, ni cumplon
‘con las leyes laborales, Sin duda ollo puedo reportar beneficiow
'sconómicos que compensan parcialmente los costos de la informa
Edad o inclusive convienen mAs que intograr la formalidad. Por
ejemplo, s las leyes ostablocen la romuneración minima por encl-
ma del nivel dictado por el mercado, podemes presumir quo las
empresas que operan informalmente se benefician por pagar suel-
os y salazios más bajos. Por uso Jos empresarios £nformalos son
los principales empleadores de mano de obra no calificada.

La desventaja para las empresas informales es quo así sólo He-
nen acceso 1 métodos poco tecnificados y de baja productividad.
La ventaja, por supuesto, os que cuando el morado se deprime
ellos pueden contratar y despedir ompleados, sin otros ieonve
mientos que las consideractonas morales o la dagventalgede perder
‘a buenos dependientes; con ello el trabajo so oonvierto on un factor
variable dentro de la producción, Entro los formales, en cambio, el
trabajo es considorado en la prietien como wn costo jo que no.
permite responder à las vartactones de la demanda con la misma.
Moxibxlidad quo los informales.

Do otro lado, el Impuesto General las Ventas UGV), tiene
también efectos sobre Tax actividades que se realizan formal o in.
formalmente. A pasar do que parece sor un Impuesto sobre el in:
¡groso bruto; 88 tributa sólo sobre ol valor agregado. Por eso es que
“eL IGV se cobra en cada etapa do producción. De van manera, la se
'gunda etapa paga un impuesto bruto pero recibe un crédito por los
pagos hochos sobre sus insumos on la primera. Esta os una restric-
ción importante para los proveedores informalos do blonos inter.
medios. El oltanto del informal paga el Impuesto bruto pero To ws.
imposible conseguir un crédito por el bien intermedio comprado a
au proveedor informal. Asi, ste so encuentra on una desventaja
«comparativa fronto a un proveedor formal

Por oso podemos deducir que el IGV hace que las actividados de
los informales so desarrollen en los extremoe del proceso producti-
vo: primero, on actividades an que el valor agregado constituye.
una gran parie del precio total del producto al nivel de venta al
tallo, ya que su ventaja proviono de la evasión del impuesto, pre-
cisamento cuando llega a tal punto; y, segundo, en actividades
donde la producstonitotalesté ubicada on las primeras etapas del
proceso de transformación donde el total del impuesto al valor
agregado puedo evadirse (cultivo de productos agricolas, fabrice
ción de ladrfllos, prestación do servicios caseros, etc.)

En conclustón, el empresario informal se ve excluido de áreas
de producción “intermedia. relativamento toonificadas, cure

Los Costos y la Importancia del Derecho a

otras mzones, porque sl sistema impositivo no Jo permite benef:
large del crédito tributario. El costo más Importante quizás cs que
fon este contexto el sistema tributario también contribayeraimpes
dir mejores niveles de productividad

22. Coslos de No Tener Buena: Ley
Una vez catablocido que existen costos de ser Ilegales nos pre

guntamos si bastaría, con eliminarlos para que la informalidad so

convirtiera desde entonces en el mojor de los mundos,

El siguiente ejercicio de conceptualizacién nos permitio conven
cornos, sin embargo, de que ello no era cierto y de que los Informn-
Ina suften no sólo por ser ilegales sino también porque les falta un
Derecho que yarantice y facilito Ja eficiencia do sus actividades
económicas; es deois, la buena ley.

Sands un fallerista clandestino ERES por todos los medios do
"evitar la detocción, cuando un poblador de asentamientos snforma-
les derrocha esfuerzo y tlempo en defender su pusestön y tramitar
su legalidad o cuando un ambulante no tiene las garantías acepta-
bles pars financiar un mercado o comprar a crédito, significa en
último término que no ba tenido derechos do propiedad ni contra-
tos seguros para organizar su actividad económica eficientemente.
Si estregamos à ollo que la sociedad en su conjunto sufre por los.
‘ofeotos negativos que producen los informales; aso también signif
ca la falla de un derecho

buena ley. Por consiguiente, su insuficiencia o ausencia ocasiona,
un onerosíaimo conjunto do costos que los Informales deben asu
mir a cambio de no pagar los costos de la formalidad.

221 Costes por Falta de Derechos de Propiedad.

“Tradicionalmente en ol Porú so ha entendido eI derecho do pro-
piedad, como aquél qua proporciona.a.su titular Tax facuttades de
usar, disfrutar, disponer y relvindicar un blon —tangible o intangí
ble dentro do los marcos de la ley. Una opinión más superficial
ha circunscrito, inclusive, esta noción a los dienomnueblessontes
MUEBLES, Sin embargo, aquí queremos aludir # Un sentido más
ABS del concepto, basado principalmente en su importancia.

La doctrina jurídica clásica considera que los ndividuos pue:
don tener, esenclalmen!ogglargehögnrentesmyepersonmien, soteridos.
los primeros a su relación on Tas DIT fravös de [Re Propiodady
Jo pososión.o alusutruciorlniro ir 10s segundos, & SUB TES.
ies pono personas al través de 10% gontratos)Usta división ha,

EI Otro Sendero

"rugmentado sscostramonte la realidad, pues da la Impresión de

20 no hubiera vinculaciones antro unos y tros derecha À nace,
fo entender, In principal vinculación os que 10 individuos no soe
pueden ser Austen poseedores de cosas no tambien de sua coe
Tratos. Sor consiguiente, hay un dorecho ral mplcto en ande do
ocho personal quelo incl, recat, cn ol eto de mo

Elle significa que los derechos de propiedad no sólo pueden es
tar oferidos a casas, automóviles magulnarias 6 sert on
0 también a contraios de arrondamont, coriicados de muros
extranjera, y su atributo de bee convertie. yu toga aor de
creencias; de manera al que no solo so punden perder deco
de pmpiedad através de confucaciones o exproplacones maño
y comments, sino de regalecioms más votsicadas yaparunlanın
de inocuas, como las eyes dl nquilinato, el congolanente de ls
shorn 0 ol dosegto,

‚As, ontenderemos por derechos de propiedad todos aquétos
tanto personals como reales, que resmacon a sun Llar la ha
enabled y In exciuevidad sobro los miam ey det la pone
tad do disponerlibremente de elie y la posiblidad de trans
can excusó ds ins as dois datas liraments,

Hechas ota precisiones, ex evidente que el gt is nulo
de carecer de buena ly us no contas con darechos de propiedad ss
EEE Y ra ol feto explaromos ls tres prinlpnten
Conchusines les quo homos podido logar y que non paris
destacar más Tante (Open
les como resultado d la Tala de slo dareches

La primera conclusión ot que os Informalos no aprovechan ni
Brera 10 recur a enone tod lo en q
Podrian, 6 eptuvioran seguros de sus derechos. Ea ca ue alla
PONTE de Nucor valor Tos derechos de propiedad sobro Wai
‘BHD y ROS entre oros los estímulos para rstizar Meee
Sones cu exe tipo de actividades se on conniderablonente ta
don Las pones conEtruyonmeneNreroon qua asst cl sao de
que e Estado w otra pore pueda Qillaris ocupas lo consi
do, at como naco invite on Innovaciones CH AL lens
Puede desputeaproplarse di N lnvonclon al piel co
lsu De st manom e produce una dsminuclon en Ja inv,
sión estore,

Los reos de roped segues, por e ostra, sta
& sus utulares a laverie an sue propiedades, pus as dan la soga
ridad de quo las no serán dafadno nt usurpadas. Por uo dente
un punt do isa ostricumente económico, en denscnos de prat
dad sobre los lonas no tienen como principal objetivo Borate
And 6 entidad quo eeu title, sino, más Den, propor.

Los Cosios y la Importancia del Derecho 205

parle los incentivos necesarios para que los ugreguen valor, inv
Bendo, innovando o combinándolos provechosamente con otros ve-
cursos, do lo quo so doriva un resultado bonoficioso para la socle
dod.

Esto tue comprobado por el LLD haciendo trabajos do campo on
los asentamientos informalos on Lima. Como se vio en el expítulo
sobre VIVIONR TMOrMAT, ul compurar el so ds Mariscal Castilla y
Daniel Alcidos Carrión ~nd@Stamnieet0Hd Sarabtoristicad sociocle
nômiess similares x= encontró que el valor de la vivienda en ol
spuuneco equivalia, 0, di 0095 al valor on el segundo, debido o-la-so
guridad legal que tonta. Posteriormente una muestra mayor de 37
asentamientos permitió determinar que la relación es de 9 I on-
‘ew aquellos que 50m los y los (MOINE. Todo indica,
pues, quo la existonctw ¿Milla dG darechos de propiedad HERE UBA)
relacion directa con el nivel do la inversién.

nr ra roro

La tercera conclusión es que los informales incurren en costos
"sustanciales para defender sus posesiones y satisfacer la nocestdad
de blenos públicos a través de la creación y operación 46 millares
de organizaciones: diferentes.

Los inconvenientes de las organizaciones Informales tal como
‘estén constituidas actualmente son que Involucran una enorme In-
versión de tempo y otros recursos y que, sobro todo, no tionen ca-
pacidad de coorción para cobrar los costos de la gestión a los aso-
ciados que incumplen.

En efecto, muchas decisiones que toman dichas organizacionos
requieren mayoría, Así, dondo cada propietario tiene un solo voto,
puden presentarse serias deficiencias porque no toman en consi-
deración la diferencia do intonsidad on las proforencias de cada.
votante.

Pongamos por caso el de un (ASOntarRiBnto Informal" donde se
‘Proyecto construlr una callo quo cuoala 3 mil intis. En ol asenta-
miento vive cincuenta fam llas, diez do las cuales dicen valorizar
la construcción de la calle en 200 intis y las cuarenta restantes sólo
en 50, Esto quiore decir quo la colectividad on su totalidad le da un
valor de 4 mil inti, lo que implica que es beneficioso construtrla st
dicha valoración oxcodo ol costo de construir la calle. Pero, sl e so-
mote al volo mayoritario, dondo cada familia sorá gravada con
una parte porporcional del costo (80 intis), el proyecto do construo-
ción de la callo será dejado do lado, porque 40 de las 50 fariliws se

se 21 Oo Sendo

constderar4@{RéRlEdEr EEE en la medida on quo su valoración

del beneficio que les reporta. ws algo menor. Una mayor prosoncia.
dol Estado, puedo evitar estas dificultades sencillamente obligando
a todos a pagar a través de los impuestos.

Zsto significa que a la gente que vivo en asentamientos Informa-
les, relativamente oflctonto para la administración do la propiedad.
individual, le faltan mecanismos de administración y cobranza. oo
lectivos para desarrollar y pagar los gastos de proyectos en pose
sions o propiedados colectivas,

Extsten, por supusslo, otros mecanismos de decisión para solu-
cionar estos problomas. Pero son, on genoral, más costosos y menos
seguros. Por ejemplo, cuando funciones prisiones colectivas quo
hacen que un/Socio que no oontribug@gea mal visto — espocialmen-
Le a, través de sistemas para construir la vereda. y la pista sólo do-
anto de las casas cuyos propietarios han cumplido con los pagos-,
la inhabilidad de los informales pare lograr acuerdos legalmente
obligatorios incrementa sus dificultades,

$: bien on algunas situaciones adversas se forma un ospiritu de
£9/aborución tal que Jos dirigentes comunales pueden extgtr de los.
'miombros de las comunidades un ultruiemo que permite nivelos de
cooperación sorprendentemonte altos, sigue siendo cierto que la
falta de mecanismos coorcilivos reduco sustancialmente el ámbito
y los alcances que puede toner una sociedad informal. Es decir
que, a pesar de quo existen personae sustanolalnsente satrulatas,
entro ollas también hay confitctos de interases económicos y emo.
¿locales que los mecanismos de sordisación term no pues

Toniendo en consideración las tres conclusiones anteriores —
que los Informales no aprovechan mi prosorvan sus recursos ef
cisntesente, que no pueden transferir ficilmente su propiedad
asignarla a sus usos de mayor valor ni ofrecerla on garantía, y que
sus organtzacionos colectivas no logran: compensar su extralegali
dad-, será ahora más fact! comprender los costos quo Ta falta de
derechos de propiedad los ocasiona,

Exominaremos mhora los costos dortvados del ucosso informal
El primero resulta del acceso a la propiedad Inmobiliaria —sea por
invasión o compraventa informal- y del largo proceso de consoli-
ación de derechos, que va, como ytos en al capitulo do vivienda,
dosdo el expectaticio de propiedad hasta la propiedad legalmente.
xTeconodida. Como 10 recordará, lo quo sucede es que el acceso In
formal a los lerrenos so produce sin adquirir simultáneamente un
derocho legal establo sobre la terra o eu edificación. Lógicamento
pendu sobre los ¿nformalos la amenaza de una erradicación, que
los acompañará durante un largo tlempo hasta que puedan adquí-
Fir el reconocimietnto cabal de cus dotechos.

Los Cortos y la Importancia dat Derecho zo

La vordad os que las probabilidados de que estas Unrras scan
rocuporadas por el Kstado o particulares son, en Ta mayor parte de
los casos, bastante romolas. Sin embargo, desde el punto do vista.
do 108 poseedores -quo ciertamente no han podido roalizar un cál-
culo sofisticado de probabilidados— oxisto un peligro gontinuo que
reduce sus estimulos para invertir.

Jn consecuencia, Jos informalos proferirán relativumonto inver.
siones tules como aparatos oleotrodomésticos y vehículos, que son.
movibles y que pueden ser fócilmonto salvablos en caso de orradi-
cación o desahucto, on lugur de inverstones filas como In cañoría.
«el desagúe, el tocho y otras. En ese sontido, no os oxtraño encontrar
fon asontamientos informales automéries, tolovisaros y otro tipo do
efactos que contrastan ablertamento con la calidad de las cons-
trucciones.

sta subvaluacion do las Inversiones Njas significa que es poco
probable que el informal inviorta on su vivienda on la misma pro
Porción que el propietario de un terreno y ediñilo legates. No es de
Srtrañar, entonces, quo las casas construidas informalmente estén,
fen muchos casos, basianio,dosculdadaspy que, por otro lado, no
Fa nverstones en salubridad pública, con las graves consecuen
clas que ello puedo acarroar para el bloniestar de todos.

"Por otra parte, entre los informales la falta de títulos de propie-
dad seguros y do registros públicos quo los contengan hace mucho
“más dificil establecor la validez de una pretensión. Existen varias
razones para ello. En primer lugar, es más dificil ubicar deudas,
Togítimos quo estén respaldados o garantizadas por la propiedad
de la cual so trata, ya que no hay un rogistro central para dichas.
‘ransuccloned/@n dequndollugar, por esa misma razón es más dlfl-
ail defender contra la pretension de un tercero con relación a
To(propledaa; y en tercer lugar, oxiston disputas válidas sobre la
propiedad actual que ninguna investigación de registros puede
descubrir.

‘St bien existen ÉSgIsICoS IRfOmRalS'on muchos asentamientos,
hay otros en los cuales Joy rogiatros son precarios, Por consiguien:
to, la transferencia Informal de ta propiedad acarrea una serie de
diticultades, Por ejemplo, es posible que s) doraclo expectaticiojde
propiedad de un sujelo sea, respetado por vecinos y larcaros, debi-
30 a algunas de sus características personales tales como sof bien
{concede on su comunidad; sin embargo, su derecho inequívoco a
la propiedad no está reconocido, En otras palabras, su pretensión.
à la propiedad se logra a través de contratos o vínculos informales.
que son muy dificiles de transferir a un comprador eventual,

En eso caso, un comprador potencial deberá invertir tiempo y
dinero para informarso do la Influencia que tienen tales factores.
fn la validez de su derecho expoctaticlo de propiedad y poder do-
ducir si es que pueda defender dicha proplodad en el futuro oon la.

ow Ono Sander
misma habilidad y bajos costos que ol vendedor, Como vimos on
<opltlo do vivienda, una fora difandida de hace comas oo
Scie ls amics dels onniaconss venales y an pe
Sande por l vendedor como puro pasto e tren paz
llos emos dl era de aan sa ame compl
"corolario o, porsupuesto, que Ins min
lo, que la mismas razones inhib a
uso do la propiedad como garantia uo s uno de los taste bone,
Hots que truliionalmenis se lo conan al propa das
debe w que ol prosiamist eno que venza también las misma
Lines css quo à comprator del aco ann pa sr
Giras ue I reed Bao onto ear y
ave oder Segura de que on cao de implante po
rá obtener dcha propiedad con los mismon darschos ng Y Dan
tu Auch ono, Todo esto carro al ls (a TS
Quo los prslamiiancohran por o prime runden me
ante un derecho oxpecatico de propia o du Square
peor aún, detormina que no se realicen transacciones, u
La dott de transfor un Don vn Man nu
nee de los recursos, porque para los info Pr
lisponsable poseer por largo tiempo añtes do aidan an
Homo ante do que wu deroche aia
propiedad está logalmento reoonoside À diferencia: pata low toe
malos es perbcamente poste agregar valor un Bin in proton
er una ein ano lao, y que su deso sta date in
rincipioreeonoeido Bauten guises formales aus Ja
On a compra nial de a or. para poa van ce
‘mente, sino con el propósito de habil la, constr ea y
ae e pr sario, constar sobre ma y
pins or an ona dol qu o goza e nr
males ue pcia a ac de rast red ac
verttblomente el contratista puedo especializarse en lah ton
y edificación masivas y aprovechar, así economi Frese
dorivadas del trabajo — _ —
Yo pocos contratas informa
no ls que olson silo pueden hacer
ue Up de operaciones on grandes Hang Pur Se an le
Lo queso haya compromonido a compra unn Tinten pardo
Spa on cualquier ape del propa Fran a que
xsi medio lou alguno paa ollo yor In Ian
, comprador mismo pode suba Id COnmNERGIO de pac
ol chaos y no er ai Rat laca ye con
trató. Por estas razc dls Cons
Once cu Gus, salve algunas Dos
trucción informal no puede een
edo peral y ast aprovechar ls an
omias que rolas de car as cora à ras nahe ees
Ee cue a los informales a proceder exactamente a I ‘averse.
1e los formales; es dectr, ou vez de adquiri Tea
ct irr Tgalmonte a
Babar, coli sobre My Baie ates ae

Los Cosioe y la Importancia del Derecho ob;

zan instaldndose, después construyon, luego habilitan y sólo al fe
mide un largo procedimiento obiieneu logalmonts la propie-
jad del terreno, Se train, pues, do un proceso obviamente antieco-
nómico.

1292 Costos Derivados de No Aprovechar el Sistema Contractual
Los contrates son, en términos económicos, medios para organi

ans y transferts derechos do propledad, porque pormiten u sus Pur

We Yombinar recursos humanos y materiales con el objeto de
produsit biones, 3/0. servicios, para quo Juego sou utilizados on
a form más provechosa posible. En cuanto tales, son también
otro de los Instrumentos facilitadores que una buena ley debe
proporcionar.

"Podemos clasificar esquematicamente los contratos on dos ola-
soa: los que relacionan a dos o más partes entre sí medianto oblt-
Taciones patrimoniales, y los quo, relacionando también las par
E patrimoaialmente, crean una persona jurídica distinte do ella
pare consolidar y }levar a cabo la relación. Los primoros son los
Contratos comunes y corrientes, como el de compraventa o dopöst-
do, los segundos son los contratos do sociedad que crean organiza:
ones empresariales, como la sociedad anónima, la sostedadl co
mercial de responsabilidad limitada o la cooperativa,

Por endo, es claro que un Estado eficiente puedo facilitar las
formas en quo 30 translleren y organizan los derechos de propie-
“dnd entre los particulares, ya sea hactondo exigibles ales pode;
os del Estado todos los acuerdos consumados por las partes, o Pro
Tayindolos de formas legalmento sancionadas de organización om
prosarial standard.

Tatoo son precisamente los instrumontos facilitadores del Dore-
cho que no tlonen los informales, derivándos para ellos un con
Junto considerable de costo: Vegmos, en primer lugar, los que ro-
alten de no poder disfrutar plenamente de los contratos comunes.
Y corrientes, Posteriormente veremos aquéllos que resultun de no
Tener organizaciones emprosariales formalos

‘Del trabajo empirico realizado por los lavestigadores del TLD,
a quedado en claro que los contratos.que utilizan los Anfoxmalos
fon dificilmonto exigibles ante un tribunal, ya sea por falta do ele-
“montos probatorios entro otras cosas porque genoralmente son
Daler 6 por la cohtbición quo produce entre Ins partes trabajar
fen actividades felativamente legados:

Ello determina que 106 informalos traten do minimizar los dur
hos que puedon sufrir cuando una de las partes inoumplo, que no
puedan constituir empresas do escala mayor que las que actual
ente pososnyo.quo recurran a un mecanismo de prosión alterna:
five que sustivuge la falta de coerción legal. Estas tres consocuen-

210 El Otro Sendero

clus ocasionan
soportar.

Los contratos perfecta y legalments oxigibles dan credibilidad a
las promesas Roches por las personas, y hasta pueden Inclulr una.
clausula penal que condene a la parte que Incumplo a pagar una.
compensación determinada, Por tanto, el solo hecho do que Jos
Contextos puedan ser exigibles ostimula a que las partos gan.
compromisos razonablos que estén an condiciones do cumplir y de.
salienta las promosas poco realistas que puedan hacerso con el fin
¿der animax a la otra parte 4 comprometerse. Axi puce, un sistema,
Tegal quo permite & todos los clududanos un noceso Nich a tribunas
los eficientes ha probado ser una manera conveniente para facil
lar las transacciones entre las personas.

tra. ventaja de los contratos legalmonte exigibles os que:perm:
ten a lus partes hacer compromisos beneficiosos m large Plazo. Aa
sl un empresario Keno la seguridad contractual de quo su clionta
lo comprará une cantidad determinada: do productos a través del
Hempo, podrá invorfir on la adquisición de maquinaria y equipo.
que lo permita cumplir con la producción acordada y. à In ves

¡mortizar ¡os pagos de las deudas contratdas para finasciardishg
maquinaria,

conjunto de costos que los informales deben

El empresario informal, on cambio, por temor a ser dotectado o
Por haber colebrado un contrato dificilmente exigible, si hace ano.
inversión en maquinaria, tendrá que asumir un riesgo mucho mos
alto, Según cómo wvalte ef riesgo do Incumplimiento por parte del
clients, podria posibloments deotdIrno ager Ta Inversión en oe
Pos porjudicándoso 4 sí misma y al resto do la. sociedad

El cliente, por su parto, tampoco puede asogurarso do que el om
presario informal cumpla con los precios de la negociación Inle,
Porque puedo ocurrir quo éste al vor que el clionte no tiene una al
toraativa do suministro, el día mismo en el que se ha compromete.
do a Ja entrega de la producción aumonte el procio originalmente
pactado. Como el cliente teme quo calo ocurra, sólo asume los ros
825 que conlleva tal compromiso si as quo sus márgones de Tonle
billdad son lo suficientemente altosePor estas Limitactomes ¡muchas
transacciones 50 encarecen y, on colsecueneta, algunas de ollas no.
50 Teslizan,

Se ha observado también que los costos do no tener contratos.
porfoctamente oxigibles aumontan para 4 SImprosas qué Intentan
Ersbajara gras escala. Por ejemplo, pura que el empresario pueda.
consegule el capital nocesario,a, Au. de. oomprarinás magna
on la cual operar a gran oscala os indispensable ontregar primo:
Jo, ctertas garantiaa y poraulir asi que los prestamistas puedan es
{mar ol riesgo real de la operación que so propane, Como es paro
probable quo un informal tengu tales documentos, los prostamtstes

tos Costos y la Importancia det Derecho

ptes
A oa
En pos” a formales, debido a que os
we
en.
ge ta la falta de“ garantias formless
De. NO
Serchamtentn de las economia do oscalt on cas enaigulr ot
‘onstancte ‚Sin embargo, también hemos visto al describir la nor-
VIS Extra! on or ron cpio anteriores, que los ar
cin cyano me
eg
eng.
ENT E
ee
form Jor las limitaciones que afectan.
re —
sees nase mR aS ie,
_—>6Eo- ———
de tras entrevistas nos han permitido idontificar diforentes al-
Dates usados por los informales para mentar Ta post
ets se en
Sato ws rzo y dinero on cultivar amistades @ largo. pe Uae “3
A mu.
genre À
ite So
ra on on ten
rra
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ge...
——
nn aie ama
Er =
ee
Pe ta em te rt
ones En P mucho tiempo y osfuerzo
suns simmer
nse, beta neo jue desean contratar, En el
Baie nee
a en ee
ova mondo os proveedores no Jee outsegan products dl.

an 2 Om Sendero
a calidad o incurre en impuntualdad a causa de I profren
por los clientes ya establecidos. da
Solamente después de quo los nuevos comerciantes han realiza
do ua nimer april de tancciones, a posa do un
rolución lorgo plazo o cooler en un aliciente, fens Du)
Sl perio de las transacciones Inicial ol normal incurre on gue
{os mayores, Consecuencia de los incumplimiontos las slevadas
tasas de intends yor aos locos quo reall den ala de zen
“Aueque un peinciplanto etó gandndoln, hemos visto que, por
razones dificiles do prover, una de sun GontiBpartas puedo Use
¿ue lo convie incumplir contrato: Como ese reso 0a conocido
par todos, tos empresarias EMI Uenden a divuraicar zur
Fuentes do aprovisionsmiento y sus mercudos do rona on un grado
‘mayor quo lo que sore necesario entro formales, De eu modo en
Esgar de comprar mal tarros dun 4010 provedor, ua Conte.
sia ¡normal compra 200 3 5 proveedores dishing Esto da lugar
2 ae os Provndoren produzcan por debajo delo Optio, con 10
cua! los costos por unidad producida serán más alas que lo que
doberian 3 las oportunidades de emplone mame obey propongo.
nalmente menores, 2
Susla ocurre. cue aun después de establecia:
en una buona rel
«ión comercial, uam de las parto plerde conan: on otra Au
Puestas de quo una relación torino, eisen muchas postal
dudes de que una de las partos ocnde devela lo Siguiendo con
ut Jamo anterior, sel rover 08 SRG celia que ea
© uta ol contoccionstr nono OMS, puedo decile no
Sumplie con el último compromiso a posar de habor recibido los
Pagos iniciales. À su vez ol conociontta puedo no pagar la le
a Entrega precisaronte porque ya no considera neceario mas.
foner su reputación con eu otro producir de carre eenvcido Sh
samba paris ct concientes dela posiblidad do Incampl i
remonta, MENTON comienza a deterorarse son
pee deri rola fac
Se debo reparar en que estos tomores bien pued
ores bien pueden roller suß-
¿tontas para que ia LIN comer! na mien rose eon,
duzca paro ambus partes monos ganancias de las que ss habrla lo
rado Kon atten contra! Tosa,
en dels altoranlivas usadao por los informales para estimu-
Jar lu posiblidad de que los contratos se cumplan. connate en I
‘tir mucho tiempo, an, invaligar supervisar lp contrapart,
Bn muets momplo, I canfcians podria provar une por uns
¡TO 1109010 VANA VOR oro aunque one contesto infor
Zale rom a sob, tin emanado car pare a
anwar un oojotivo que on la formalidad go lograra con una ga.
"anti do calidad. Afatta de lla el omprosaria formal estaran

Los Costos y la Importanela dat Derecho an

‘un continuo estado de alorta que proseguirá hayase o no cometido.
lina falto, con el consecuente derroche de recursos.

‘Otra altomativa usado para disninur las posibilidados do in.
cumplimiento do los contratos cs In gran proforencia de los intor-
rales por contratar a emplear u familiares o paisanos, Así, ol om:
Fjeador que ha sido victima do un Incumplimiento acude yu fa-
Fils, vecindario u otros amigos con la expectativa justificable do
{gue el grupo pura mantener lmpla su reputación proslone al ros”
Ponsable a fin de que compenso ol agravio comotide. De igual mar
Fora, el que reción llega a la efudae pronto so du cuenta de quo le
5 dificil encontrar otra parte contratante fuera de su familia o
paisanos, conocidos. En ese sentido, Jas entrevistas roalizudns ha.
Pen pensar quo los migeantes do mayor éxito son los que al llegar &
Tima tenian ya familiares influyentes radicados.

So ha notado también una londencia ¿enoralizada a ineorpos
ar? wos amigos a. la familia para dor mayor soguridad a Jas rola
ones. En ose sentido, es frecuente que se le Name “Ho” a
“una persona mayor con le que so establece un vinculo crane,
Doro respalucsof y "prima, a un amigo corcano de la misma gono-
ración.

Tadudablemento, establecor y cultivar asiduamento ostas redos
‘amplina de amigos, compadres, “tios” y “primos”, exigo bastante
Homo y recursos, y obstaculiza. el desarrollo de mercados amplios
y ehcientos, De eso modo, los/mercados de preduceión, trabajo y.
capital tienden en muchos casos u consentir a pequeños grupos
Ge recomendados, on lugar de ser vastos y permilir tanto ocono-
“pios da excalo, como sepecializaciones cada. voz más eNciontos:Es-
15 reduce la posibilidad da que los compradores comparen Costos y
calidados ontre más provoodores y reduce 1umbión los ¿ncontivos,
pata que los productores se vuelvan más eflotentes y amplien su
mercado.

‘Ob Allarnativa para incrementar las posibilidades de quo los
contratos entre Informales se cumplan eo organizas enlidaden co
Tectivas como la organización vecinal, la asociación de ambulan-
les o el;comité de microbuses” a. fade, poner, en ejecución acuor-
dos 0 contraten entre los miembros, cupliendo así las Instituciones
legales y els poder:ooervitivo, dol, Estado para isegurar_ quo, los.
acuerdos sean ejecatados tal como sa convinieron.

"Ocurre, empero, que su capacidad de Gosrelónes siempre menos
clive qua Modo un buen sistema de justicia. Asimismo, resulta

Gvidentemente caro y dificil establecer mecanismos paralelos a los.
ul Poder Judicial que permitan a Ja colectividad procesar y dotor-
minar la validoz do una denuncia.

"además, esta suerte de tribunales privados no puede obligar a
testigos o partes que no sean miembros de su colectividad pres

A tribunalos aftcianias

El Oro Sendero

nales ra alinesativa i
' va izada por ls informales
oa hacer mp oe ono! am re

¡e la violencia. En ot caso del confeccion sta
Romos que ss ha instalado rocientemante y q

por ejemplo, sl supo-
jue puedo hacer muy

Dion Par arruinar la reputación de un manutaciuroro. de cier

darlo matones para golpoarto
En un mercado informal donde hay much
nn demanda bastante ata de cored
contratos. Esto, por supuesto, tiono también
Sociales adyorsws, como Ja do ajercor

10 movimiento exteto

in contra los que no cumplo»,

otras consecuencias

Ja violencia para objetivos ds

Coen dl ler de pe
1 aga un gro do mse
el cumplimiento de un contrato, Io cunt ‚ya es indeseable— E em-

Presario se encuenta Muelas vos are
lencia mo sou virage on su Sonia Yao

dad en su conjunto.

serenade iugan, la condición de Informalidad impido que ge

'aprovechon los beneficios que rosultan de cont
nes ompresarialos legaimento a trave

formar organizacio

e 5 de contratos de sociedad. De

oe Costos y la Importancia del Derecho ms

(ras TODAY su dinero (capital Ananctoro), sus instrumentos de
trabajo y ol cuoro (capital físico) y los transforma en calzado. Pero
Jo que pueda NAGER persona Bola Gs rolalivaménto pogo, de me».
aura que resulta muy importante el trabajo coordinado entre va:
ias, ya que en muchos casos dos o m4s ptieden hacer un trabajo,
‘considerablemonte más oficiento quojel que se obtendría sumando
‘ef trabajo de cada una do allas. Por aso, on la ereación del Valor, 61
problema central siompro radica en unie trabajo, capital o idews.en
Torma eficiente y duradora. Un ojomplo puedo sor ll para, com:
prender la Importancia de esto,

Si un empleado vende su trabajo a un empresario por un porto
do largo, logicamente se ospecializará en roalizar eso tipo de tra
ajo en particular. Así, a medida que pazo ol tlempo, corre el rtes-
450 de que su trabajo lo son más Util a este empresario que a cual.
quier otro; y, por lo mismo, el trabojador tondré intends en exigtrlo
algún grado do soguridad on el puento.

TRI empresario, por su parte, habrá invertido también fuertes su
mas on capacitarlo y, conslguientemente, Bodie convenisle tense”
con él un acuerdo de empleo a largo plazo para poder así recupe-
sar su invorsión.

no que se reflore al capital Ananclero, la situación es aún
más complicada, porque un préstamo a muy corto plazo —a ser
membolsado, por ejemplo, on una somana-, no le permite a un om.
presario desarrollar una idea, ejecutarla y luego Foooger los benef”
cios. Es más, la panciación de un empresario puede requerir de
cenas o centenares de prestamistas o Invorslonistas y es obvio que
odos ellos estarán conscientes dé la posibilidad de que el prostata
‘lo postortormento nopusdareembolsarleayy ptagune do ollos, por
supuesto, estará en capacidad do suporvisarlo directamente.

Ts por eso que existen organizaciones empresariales. Ellas par
‘ten que los compromisos y transacciones # largo plazo entre em-
pleados, clientes, prostamisias, proveedores y capitalistas ostén de
nidos en un,contrato.de;soctedad, En este, medida. pormitan que
sean combinados, ejecutados y suporvisados a través de interme-
dierios responsables, como puedon sor los/gorontes y dirsotoros de
la empresa.

En ese sentido, lus organizaciones emprosariales son una com-
binación do Contratos standard que los Instituciones legales ponen.
A disposición de lus personas para que puedan realizar mojor sus
transacciones. Podríamos decir que son como trajas fabricados en
serie, confeccionados tal como las partes intorceadas lo habrían
‘evontualmente acordado, si os que hubiesen tenido el tiempo y la
Inginnciön para bacérselos a la medida, Por consiguiente, la loy
al establecer los dorechos y obligaciones unica varias partes dentro
de un marco operativo que permite combinar insumos productiva.

210 El Otro Sendero

mente y u Jango plazo; proporciona el requisito esencial de cual:
autor Inversion Importante,

La dificultad do acceso a Jas formas legales de organizar Insu-

} moe y dist-lbuir riesgos, dividir responsabilidudes y poder realizar

| también actividades económicas do larga maduración es, pues, la-

mentablerento característica do la actividad informal, y limita

isomendamento su potencial, porque obliga a que su producción 80

! dé on muy pequeña escala, sen de alcance disminuido y cacasa toc-

t ifloacién. Además, de hecho los Informales no pueden reuntr la

propiedad de varias pOrsonas;administreria colectivamente y lo-

rar que. a poser de Ta muerte o rotiro de uno de los socios, o del

¡rente SUMAGOcIO COMBO, Como consacuencia do todo esto, no

debo sorprender que «I TED en sus trabajos de campo no haya po

¿ido encontrar empresas informales grandes, bien capitalizadas y

toonisicadas.

Entre Ins numerosas ventajas que otorgan las organizaciones
empresariales hay que destacar 14 rosponsabilidad limitada, esis
tema de acciones y ol capital accionario. A continuación veremos.
Someramente lo que sigatiica para los Informales estar excluidos
de esos benoñicios,

En virtud de los contratos do sociedad el empresario formal
puede circunscribir los riwsgos de sus opericiones comentisles a.
una ompresa cuya( aeponsabilidad osíá ltmitada a un monto dé
capital determinado.

El ompresarlo informal, on cambio, no puede oirounscribir los
riesgos de sus operaciones a una personK JurÍdIcar distinta a 61 mise
mo y, en consecuencia, no puedo Imitar tampoco su responsabili-
dad al monto de su participación en la propiedad do la empresa.
No ostá, por lo tanto, protegido parar ovilar que algun negocio in
Fructuoso repercute en su economía personal.

A diferencia, por gozar de tules bonoficios, ol empresario formal:
puedo asignar recursos con mayor acilidad, catablecar campos de
acción definidos y separar sus negocios en organizaciones compre
soriales distintas, cuyos posibles fracasos no repercuten de unis
empresa a otra,

Por otra parte, tener responsabilidad limitadu facilita el trato
de un interlocutor comercial, financiero © industrial, porque por.
alte establecer claramento cl ámbito del negocio y los límites de
las garanties reales disponibles, sin nocesidad de inspeccionar to-
das las relaciones que puedo tener su dueño, ya que basta exam!
ar los libros y las cuentas do la empresa con la quo ostá tratando.

Consiguientemente, los finuncistas son, por lo general, renuen-
les a tratar con Lalormales, salvo,o losas de interés muy aitae y. en.
contadas ocasiones. porque vo tienen cómo iimitar el espectra de
su relación a un ámbito Ananclero logalmente definido quo les.

Los Costos y la Importencia del Derecho ur

aborre la necesidad do inspeccionar todos los habores y deudus
quo podria toner el Informal que los solicita la financiaciôn.

El empresario informal no puede tampoco utilizar ol elstema do
ciones; al no disponer de acciones, no puedo transforir la propls-
dad de la empresa mediante la sola venta de títulos reprocontati-
vos del capital. Esto Implica que tampoco puedo utilizar esto slste-
ma para repartir los riosgos_do la empresa entre difarantes socios,

Finalmente, el empresario informal no se benoficia con dore:
chos inherentes, al,accionariado, Por ejemplo, nv se pundo otorgar.
Yas noctones on prenda como respaldo do una obligación porsonal
dol socio; no hay posibilidad de gravar con un usufructo la acción,
cediendo la porcepción de los frutos a un tercoro pero conservando.
la propiedud; no se protogon los derechos de los socios minorita-.
rios; no hay dorocho & impugnar unte el Poder Judicial las decisio-
nes de la administración social quo se reputen violatorias de los
intereses individuales, ontre otros.

“Asimismo, el empresario informal no puede acrecentar su capie
tal en base a nuevos socios porque no dispone do un medio abs:
\racto para repartirá propledad como la acción: Al no existir este
sistema entre los informalos, lo que sucedo es quo no se pueden.
comprar partes de un negocio, sino máquinas y elementos indivi
unies del mismo.

Do la misma manera, el empresario informal no puede conver
sir sus deudas en acciones, perdiéndose uns importante posiblll-
Gad do superar malos momentos renunciando a parte de la empro-
sa y mo a la empresa completa, En cambio, la ley facilita esta post
bilidad a las empresas ostablecidas formalmente.

Por altimo, resulta evidente quo, por no estar legalmente consti
tuidas, las empresas informales ven disminuidas sus posibilidades
de recabar pólizas do seguros que atonúen sus riesgos.

Si bien es ciorlo quo un informal, como cualquier ciudadano,
puedo recabar u título personal una poliza, en el caso de las em-
presas 30 exigen usualmente requisitos adicionales, como llevar
contabilidad oficial, tenor Inventario y estar debidamente registra-
da. Asimismo, existen exigencias que las emprosas do seguros lla-
man “éticas”, por las cuales es menostor cumplir adecuadamente
con las loyes vigentes.

‘Cuando un microbuzero estrella y acruina su vehiculo, cuando;
a un informal se le incondia la fábrica o se lo cue la casa, la párdi-
a es irremediable. De estar favorecidos con la cobertura de los se-
guros, a fin de repartir al riesgo do sus actividades entro un vasta.
copa de Ja población, los ompresarios actualmente informales po:
rían extendor sus actividades.

En fin, sı estas facilidados fueran accesibles al empresario
actuñlmente informal, éste podría multiplicar su capacidad de

a0 BL Ovo Sendero

ompresa y organización, aÍsponor de mayores recursos finances
para operar y crecer y, por otra parto, los inversionistas particula”
res tondrian mayores opciones para colocar su capital, aumentar y
Givorsificarsujrendimiontg. Ciertamente estas facilidades no const
on perfocctonarse en un: pais como, eltuostro por las rostriceto.
nes do los mercados do 'empitales, la deficiente adminiatractén do
Justicia y muchas otrus insuficiencias tnstituctonalos. Por esta rar
260, ni siquiera las empresas puedon gozar en el Porú plonamento
de estos aspectos facilitadoros del Derocho.

222 Coros por Inefconca del Dre Esircantractual
EE tercer costo derivado de no lena un Derecho aid
= lotes
relsciooado con a aneBtencia del dore oxeracontretual te
1195 de derecho so roflere los daños y poullos wo cublores eee
contratos y que, por consiguiente ola por Tos Interes too
En ol caso de as actividados INR Sucede, conan
Que os fot atera qu las cauan sn runforkln toda a
coma sn quo exis un epuruto ain VO etal one
SERIE Es decir, ocasionan también cols. Paño m len
cla de lo que sucode con la ll del dorech de propiedad y Vos
contratas a este caso quien aes perusicado UN et plo on
gener y 20 lodos propios irate
E tránsilo vulcutarPLeco servirnos para ejmplifcur esto pro
blema, Como vimos en l capítulo correspondiente l cudad co
el quen micronnsoro condo su vehículo oo un ollo sobre oh
Blonunlar la Seguridad dö muchas ctas porsonas, aunque para
a wayorfa do elas sélo er una orina marginal
Teöricamenke, 61 podía megocas con los otros conductores y
pentones que crculan diariamente por In eudad y Karat ua
¡cuerdo Optio da culo $ prvvención que tome en considers.
ción los intereses de todos go Pero eo y en rola pr
abi, puesto que slo para Un trayocto dels ilématon tain aoe
negociar quizás con más de un centonar de conductores y, depa
toad dal Inga, tl vez mules de punto, además de haba a
sgurado previamento de qu en os rapac van aso preczamanto
elos, y no otras, 10 que van n AE Esta uns de dite
tades determina que, para prevnir cxalquier conca accio.
a indispensable que alguna auloridad establezca do mala ano
sagas el juego tados los vehiculo ciselan ar a desc in
pions caminas por la verda y ale cruzan por ls ias Pat
‘radicionalmonte, pue, es al Estado a quien corresponde cum:
Pl ie papel de reducir el riesgo por daños quo puedo zul
de coatquieracividad Individual: Empo. hunden demo ann

Los Costos y la importancia del Derecho ae

nes privadas especialmente a. tra iR SLUSO AS TOS SEGUEOS; y hasta
puedo haber una combinación do ambas aoluclones, cuando ley,
obliga a tomar pólizas do seguros pura cubrir diferentes efectos ex“
tornos individuals,

Bn ol caso de los microbuses, por ejemplo, una GIZ de Soguro,
obligatorio puede cubrir 10d riesgos do los pasajoros, los peatones y
lon conductores de otros vehículos, quienes por enfrentarse a una.
empresa asegurada tlenen un Intorlocutor Tegalmente responsable,
y así las nogligoncias puedon, estar. satisfuctorinmento, cubiertas
por el smguro. Además, la compañía de seguros ojoroeria automat:
camente una. prosión sobre ol conductor al. subirle las primas en.
‘enso de una elevada frecuencia de accidentes o do maniflesta trres-
ponsabilidad,.rotirándolo,. on, caco, extremo, la. póliza,

Otra forma do constatar la importancia del derecho éxteacon-
iractual es observando las diferencias entre el desarrollo de la, vi
‘vienda y ol del transparte informales. Como hemos visto, on los dos.
casos, ol comportamiento de los informales revala energía, Inicia
va y capacidad para la organización, olomontos osonciales para el
áxilo emprosariat

Ambas actividades emplozan con invasiones ostimuladas por la
úpervepción de oportunidades y por el deseo de durlo solución a las
necesidades que surgen en un morcado crociente. Sin embargo, los
pobladores de Lima se ven generalmente más perjudicados por ol
‘transporte que por la vivienda informal; porque en ol caso de ésta,
u estructura institucional y sus incentivos son tales que Los pobla-
dores informales puedan controlar mucho mojor que los microbu
“seras las efectos externos quo resultan de sus acciones, Rxto we debe
qua los pobladores do las urbanizaciones populares son, simultä-
noamente, los emprosurios constructores y los ocupantes de sus vi-
viendas, Asi, una gran parte de las consecuencias de sus acciones
recas sobre ellos mismos, de manera que cualquier elemento perju
letal es percibido de inmediato y puode corrogirso, Los pobladores.
informales, como dirían los economistas, están on capacidad de
“internalizar” las consecuoncias de sus acciones.

En contrasto con este cuadro, los microbuseros constituyen sola:
‘mento uno do los tantos grupos afectados por el alstema de trans
porto urbano quoi@llos mismos han establecido, Los usuarios de oso.
Sistema y los quo se desplazan diarlamente por la via pública oo
mo peatones o pasajeros de atros vehículos, tienen también un evi
dento interes en eu buen Ainelonimiento, Poro como no son parte
de las organizaciones de microbuseros y constituyon un grupo de
masiado hetaragéneo como para organizar la defensa de sus into
reses, la única forma de lograr que éstos sean tomados en. cuenta,
seria a través de la protección que puedo otorgarles la ley. Al no
ser esto asf, tenemos como resultado un servicio de microbuses.

El Otro Sendero

bueno y eficiente para los pESCIOK que Cobra) pero tremendamonte,
insonatbie frento a los derechos del resto do los usuarios de la vía
Pública

Los miorobuseros, pues, no tienen manera de “internalizar” los
problemas, como oourro on el caso de la vivienda, Es, por lo tanto,
ecesario que medie dn sistema de derecho oxtraconiraciual en el
que esos Interosos estén represontados.

a otras palabras, cuando no existe derecho extracontractual, o
ste cs Insuficionto © Inadecundamente aplicado para cubrir Ins
actividades Enformalesplaractividad económica: puede causer con
sidorables costos ul resto de la comunidad, disminuyendo así el va-
lor do cu contribución social y aumentando la Incortidumbre. Co.
mo vimos on el capítulo sobre transportes, lalla indice de heridos"
y muertos, las graves dencioncias en la seguridad y lu solución de
‘confiictos que se suscitan en el tránsito urbano, asi como proble-
mas similares en otras áreas económicas informales, son eviden-
cias tnmogables de la inofciencia de esto dorecho.

Por añadidura lo quo sucedo on tal supueslo es que se abro un
forado de incumplimiento tun grande que inclusive los formales.
empiezan a fultura la toy, y los nivoles de Inseguridad aumentan
ppollgrosamento on desmedro de la sociedad.

3.0 CONSECUENCIAS DE LOS COSTOS DE LA
FORMALIDAD Y LA INFORMALIDAD PARA LA
ECONOMIA PERUANA

Luego do tener una visión de los costos derivados de la existen=
cia de actividades formalos e Informales, dascubeimosique tal divi.
sión eno otros efectos negativos sobre Ja economía on general. Los.
principales son Jasbajazceslasproductividady ja: disminución dela
inversión, la incficióncia del Sistema tributario, ol aumonto de tas
tarifas du los servicios PUBLICOS, las Iimitaciones del progreso toc-
moltes Y sn rt de ADS pars formula Ta pola mac
croeconomica,

3.1 Baja Productividad

Como hemos pagidolvanign Lo que respecta a la «GANASTE
males, la excesiva IntorTorencia gubernamental ocasiona un gran
orrochs)d@ TECOS Por un lado, dobe Invorlisne mucho tempo
Para cumplir con las rogulaclonesigubernamentatasiyy por otro, las.
numerosas rostricc:ones afectan 1A MEME an Te loma de deci-
siones ompresartalos y generen una mala asignación do recursos
Como resultado de ambos procosos (Befall PrdUEnvidad:

Ea dificil ser productivo cuando las restricciones reglamontarias
impiden obtener una óptima combinación de recursos, cuando el

Los Costos y la Importancia dal Derecho ai

sistema de Impuestos y anancoles distorsiona los precios de insu
mos y productos: y cuando ei control de precios torsivar los ont
mplos para producir: Lo miemo sucede cuando los requerimienton
Iburocfáticos?-Inctuidas las exigencias de contabilidad y otrus ro-
us de procodimionto— agtsgamostosynlastloyesilnboralssinagon
casi imposible la moyılıdad del trau, TOTANA an EXEFGIRO one”
rosa ln coniralación, de nuevo porsonal,

‘Los informales, por eu parte, pueden en algunos casos tener la
floxibilidad para utilizar recursos do una manera más eficiente
‘quo los formalos, Sabemos que en la modida on que las empresas
informados evitan las trabas reglamentarias, son más productivas.
‘quo Ins formalos. Pero Sabemos, asimismo, que los costos de la in.
formulidad Incluyendo of dol capital más caro, así como Ta falta.
‘de instrumentos facilitadores del Darncho- redundan generalme
10 SOMME, on la medida en la que
estas ompresas son más Iatenslvas on trabajoque on Capital) ou
prodiielvidad es odavisnmenon, Esto ha sido comprobado por los
investigadores del ILD que Ha calculado que la produatividad do
los informales es una lercora parto de la de los formalen.

Do otro lado, es claro quo sl la regulación laboral y social enca.
rece el uso de mano de obra, Jas empresas formales usun menos
EAN y más capital nen offs palabras, au relación ALOE
ital as menor. Esto obviamento supono que las empresas formaloa
iho pueden aprovechar ol factor do produoctén más tmportanto dol
país. quesssieletrabso; y que el país ofrezca a sus ciudadanos mo-
nores oportunidades do empleo.

En la informalidad, en cambio, la GRISES de
masiadogalta»Rosulta, ontonose, que los informales tenen demas
stadotrábrjo y los formales demasiado¡capltal, Así, so produco una
especialización avbltrarie e tnoNcionte de It rocursos del pais,
porque la productividad alcanza su nivel óptimo sólo cuando la to
ina de decisionos puede encontrar la mejor composición de trabajo
y capital.

32 Disminución de La Inversión:

La informalidad tieno dos electos conocidos audlERKRESRNEEB:
Orión ARTEgAAa) En primer lugar, habiándos» determinado que
Tas empresas Informales, utilizan tecnologias, nés intensivas, en
trabajo, habra tine importante reducción en In inversion do capi
tad, en le medida on quo los rocarsos nacionales cs trasiadan hacia
a toformalidad. En segundo turer, dadus Tax difeultados que lor
informales enfrentan para oxigar sus contratos y la alla tar de ru-
tomo que demanda el capital fnnetaro a los inveretonistas Infor
males habe paca, inversión productiva, a, largo. plazo,

= El Otro Sendero

RSS), otto, que Jos, costos, dela, formalt-
dad también se ¡reducen on niveleside Inversión infepioros à los
deseables. Por ello, on vista de las diflcultades que enfrentan tanto.
formales como informalos para obtonor (Gplimas economía das
¡Gl podorzos concluir que en la SANGRE peruana existe un me

og nivel de Inversión que ol que se lograría sl ol Dorocho funcio»,
nara con elicioncia.

33 Ineficiencia del Sistema Tributario

Al momento de la recaudación, la tributación se concentra en el
pequeño grupo de gente que conserva su formalidad; ol Estado des-
article una considerable cantidad de recursos en detectar la ove
sión; y ocurren distorsioncs innecesurias en toda la economia

‘st, 185 ompresas relativamente grandes, y por lo tanto, obliga:
dus a operar formalmente, pagan más Impuestos de lo que sería.
necesario sl no oxistiese informalidad, ya que la totalidad de im.
puestos grava en esto caso 1, una, base más estrocha, Rate hcalque
‘muchas omprosus prefleran no crecer damasiado y. Bor lo tanto, no
operen Con OQOnOrnas de scale OpIIMAS En el caso de MMA
rias quo por el gran tamaño que requieren para operar no po:
rien ser desarrolladas informalmente, la consecuencia es que
simplemente no se desarrollan on ol Perú.

(BEER sin y evasion tutora son tn mas

jus of Estado se vo en la nocasidad de invertir en una gran
cantidad de estratogias costosas para tratar de detectar a los in
fractoros y éstos, a su vez, gastan recursos para tratas de evitarlo.

Er lo quo so reflere à las distorsiones innecesarias sobre el siste
me tribulario y la economía on general, os necesario detenerse un
poco, Es un principio económico conocido que, de alguna manora,
todo Impuesto no correctivo acarrea ineficlancia, Un Impuesto sa:
‘bre los salarios, por ejemplo, hace menos atractivas Ins horas dodi-
‘cadas al trabajo y, consiguiontomente, puede estimular ol ocio. Un
impuesto sobre el valor predial convierte la prapiedad en algo mo-
nos deseable e incita a algunas empresas a usar monos Ilerm y
odificacionos propias y más trabajo u otros insumos, Así, resulta
inevitable que los Impuestos distorsionen laa eleoctones económi
cas. Es por 000 que una meta dol sistema tributario debería consts
Hr cn minimizar esas distorsiones, tomando en consideración espe-
cialmente los costos de recaudación y administración de los im.
Puestos.

Una forma de hacerlo es mantonor bajas las tasas impositivas,
Por ejemplo, un 80% do Impuosles sobre las utilidades o sobre los
sueldos inductrá obviamente & mucha gente, que podría estar dis
Puesta a Invertir on alguna actividad productiva, a oplar por el

Los Costas y In Importancia del Derscho a

delo y comportarse menos aliclentemóntó que si tales impuestos no
existieran. En cambio, un nivel do impuestos do 0610 PuOdO TS
Gucir slgnificativamente la distorsión.

En el Perú, sin embargo, donde el goblerno está tan comprome
tido en satisfacer nocesidades interviniendo directamente, y por
‘oro lado, donde hay. povos focmalos_ que el sistema puedo gravar.
para cubrir dichos gastos, las tasus impositivas tiendon a subir. Lo
‘que ocurre entonces es que la formalidad us cada. vez monos atrac-
iva que la informalidad. Come consecuencia, la informalidad con-
tintia creciendo, A pesar de ello, como ol gobierno persiste en obte-
ner más ingresos, incrementando los Impuestos & Ja formalidad, so
produce de eee modo una espiral: más tnformalidad, reducción de
Ja formalidad, iiamntenimfantö/del ivel 09 gastos fiscales; neces
dad do incromentar las asas quo gravan a la formalidad, mayores.
estímulos para sor Informal, y así sncesivamente.

‘Lo mismo sucede con el nivel do las tarifas de Jos servicios pi
blicos, Se estima que casi la mitad del agua y do la olectricidad do
Lima se pierdo, deducióndoso quo si bien hay fugas, estas pérdidas.
so deben en su mayoría a las conexiones Ilíctas do los tnformalos
‘Como sabemos, la mayoría de los informalos no contribuye directa:
monte a pagar las tarifa quo financian dichos servicios públicos
De esa manera, la informalidad subo ol nivel de las tarifas para
lee que cumplen con la ley.

‘Por otro lado, una gran parte de la formalidad está compuesto
por empresas que solamente están en olla porque son demasiado
grandes o públicas para dosortar hacia la informalidad. Cargadas.
por enormes requerimientos gubernementales, reclaman más y,
más privilegios a An de compensarlos. ES evidente que su pobre,
rendimiento y los roguorimientos de privilegios estatales son otras
consecuencias retronlimentadoras del círculo vicioso,

Esto puede verse incluaivo on las firmas exportadoras formales
quo son gravadas en una proporción bastante alta, Esta desventaja.
Solamente puedo componsaree an la medida on que ol gobierno po-
Tuano r88mbolse =y2 sea en forma de subvenciones o do intereses.
subsidiados la parta de tributación quo resulte de un más alto nt-
vel de informalidad. Esto por supuesto elova el nivel efectivo do im-
posición sobre In parto do formalidad quo no exporta y que, consi
uientemente, se reducirá. Algo quo complica aún más las cosas us
que estos privilegios resultan. violatorios de los acuerdos interna-
tonales del GATT contra la subvención de exportaciones y Provo-
con represalias por parto do los países importadores en forma de
deruchos antidumping o compensatorios.

"Nótese, pues, que la distorsión croco a través de la espiral Ame
aida. que las tasas impositivas para la formalidad se incrementan,
Jas ineficiencias del sistema tributario comienzan a sor más pro

an Bt Otro Sendero

nungiadas: distorsionan la forma en que los inversionistas toman
sus decisiones y asiynan sus recursos. DJO/699/MANOrA LoS Itmpuce
105 cobro ol empleo dosaliontan la contratación de trabajudoras;
ox Impuestos sobre el valor agregado, cualquier deseo do invortir
en empresas productivas formales on general, y así on cada caso.

Según 108 cálculos del IED/de continuar esta ospiral porniciosa
y permanecer constantos las demás condiciones, para el año 2000
la producción informal equtvaldra al 18% del PBI registred Gi
Cuentas Nacionales,

3.4 Progreso Tecnológico

La existencia de actividades informales perjudica ol progreso
tecnológico de diferunios manerus. Entro Yas principales estan el
tamaño reducido de las empresas, su monor jntoracción producti
va y lus pérdidas que resultan de no poder proteger las Innovacto-

Homos visto quo el tamor Ju dotección, así como la faltado de-
rechos de propiedad y la difiil exigibilidad de los contratos, dan
Iugar a que las empresas informales, sean de tamaño reducido, Si
bien entre los economistas no hay consenso sobre el lamaño éptt
‘mo do una empresa para producir Innovaciones, es indudublo que
1a dimension de una empresa relativamente Innovadora. os mayor
que la que permite la informalidad, Dado que la actividad Innova:
dora tono consecuencias posilivas para toda la comunidad, 88 Ob-
‘io que las pérdidas que arroja una monor Innovación no Tas su.
fren solamente las empresas Involucradas sino todo el pala que, de.
otro modo, hubiese podido benoficiarso del progreso tecnológico,

Sabemos, por otro lado, que una do las maneras mis usuales de
boneficiarso de “na (Innovación onset en Incrementar al vols:
monde Jas Vantage) Consiguientemento, otro efecio sorá que para
Tas empresas que dobon cvitar la detección, no lene sentido incre.
montar su escala porquo las pondría, al desoubiorto

3.5 Dificultades Para Formular Políticas Macrocconómicas

Las decisiones que toma un gobierno a nivel macroeconómico,
como por ejemplo las referidas Al tamaño del déBalt o a la tasa do
crecimiento de la oferta monetaria, son dotorrainadas en gran par
to por los resultados que so oblienen después de medir ol rendi-
amlento de la economia, Ocurro que la existencia de actividades 1
Pormales dificulta susimncialmonte la obtención de información
pretisa sobre el rendimiento coonómico nacional y hace que lus de-
cisiones políticas sean excesivamente (eapeaulallvas,

Sila informulidad abarcara una proporción constante del total
de la wetividad económica, ul margen de error no sería quizás tan.

Los Comos y la Importencia del Daracho

alto, PARO EUOBAS GU los actividades informales, por lo monos en
algunos áreas, han crocido más rápido quo las formales, Esto leva.
‘a subestimar la tasa de crecimiento UTED Ba determinido que en
1985 el Porú fue 20,3% más rico.do los que registraron las Cuontas
Nacionalos. Es probable también que ol subemploo, la desocupa-
ción y la inflación sean sobreostimados, ya que algunos puestos do
trabajo no estan registrados y los precios relativamonts bajos do
las transacciones informales no se toman on cuenta.

‘Si bien Tos responsables de la política macroeconómica sogura-
mente conocen el fenémeno, el hecho es quo (Su Tamaño y erect
miento hacen més dificil obtener un- grado acepiable do precisión.
respecto dol nivel de lu actividad cconómica y convierto lt Luron do
hacer una política macroeconómica en un ojercicio más Inoterto;

40 EL DERECHO COMO CONDICIONANTE DEL
DESARROLLO

emos visto hasta el momento cómo los peruanos están obliga:
dos u afrontar costos exceelvamente elevados ‘pars operar legale
mento 0, ante lu imposibilidad do hacerlo, cómo han quedado al
margen dol sistema. Estos últimos no pueden, por consiguiente,
“aprovechar la buena ley; os dectr, aquellos Instrumontos facilitado-
res dal Dorecho que hacen más eficiontes las actividades económi
cas y sociales. A saber, los derechos de propiedad, los contratos y el
dorecho extracontractual.

44. Los Instrumentos Facilitadores del Derecho

La importancia do los derechos de propiedad para el desarrollo
hia sido subrayada por diforontes filtoriadores económicos qua es
timan que el MES AS IAS INAVACIOnOS On Oceidenteyy las grandes
inversiones que Ina hicioron poslbles comenzaron solamente a par-
tir de finales del siglo XVII, cuando los derechos de propiedad fue,
ron _perfeccionados 6 independizados dela política

Douglass North), por ejemplo, aporta cusntioss evidencia de
que la aparición de l0g/granaOS Inventos comenzaron Europa, con
Ja creación de un sistema. do patentes que protegen el derecho de,
propiedad intelectual La importancia de estas patentes estriba en
‘que, salvo algunos accidentes, I9/InnOyaCIOn" Hener altos: costos de,
¡nyestigación: y oducación:que solamente vale Ta pena asumir st 66
que. de unn u otra forma, pueda oblenerso luego una componsa-
ción por ellos.

To quo ocurría en Occidente antes de la revolución industrial
ra que esos costos eran mayores que los beneficios quo ao obte:

9 ah Ds stractura y Camb

ae I Otro Sendero

fan posteriormente. Fue sólo con la aparición de un instrumento
legal ingontoso — los derecisos do patente exclusvos-que surgió
na base legal para In definición de la propiedad intelectual. De
‘ese modo, no sólo comenzó a estimulareo Ja ¡nYSSUEUCION PAra Ia
innovación, sino que se creó UN POdBTRO alciente para que se Tn:
virtioron mayores recursos on laseducación, lo Investigación y la
búsqueda de soluctones innovadoras parar Tos problemas técnicos
de la poca.

Entoncos, à diferencia de lo que comúnmente so creo on Amért
‘ca Latino, la importancia económica de los derechos de propiedad
zo reside on proveer MEROS SgOÍStAS para boneflcio exclusivo de
sus titulares, sino od proporcionarles Incentives) wullelontes PAra
ave le agreguemvalor, los recursos, invirtiendo, innovando o come
insndolos productivamente para la prosperidad y progroso de to
da la comunidad.

Existe un conocido ejemplo sobre un lago que contieno una
cABBMOSE FOSOIVA A BER Que puedo servir para ilustrar esta
¡dea dl nadie es propistario deI8gO) sólo se aprovechará su valor
de proveedor de comida y no ol do Grladoro de pocos, porque a Jos
"eventuales pescadores 3010 Ins seria provechoso limitarse en su
pesca st 09 que pudleran estar soguros do que lo quo dejan do pos-
car en ese momento no será poscado por otros, y que, a largo plazo,
una vez que los peces se huyan reproducido, ellos mismos podrán
beneficiareo on compensación pOr SN BSO LO más probable
fon 000 caso os que la reserva desaparezca en poco tiempo PEL
contrario, si algulen tuviese derechos do propledad sobre ol lago,
‘efaria en capacidad do calcular tanto su valor de comida como el
de la crianza, pues subría que loqpecesique dejado pescar hoyzs)
reproducirán; de manora quo mañana podré pescar mucho más:

Es, pues, su propia y particular molivación para cosechar ubill-
dades, lo quo Incentive al propietario a practicar la conservación
y. ast(maximizar el valor de las resorvas de pescado. Los beneficios.
comerciales potenciales que el propietario puede esperar para el
futuro constituyen el principal incentivo que lo Induciré a realizar
las inversiones necesarias y tratar de prever corractamente lus ten-
dencias económicas que detorminarán el valor relativo de sus re
‘cursos, Lógicamente, también para el resto de la socledad os de in-
fords que ste. proceso, do pravialón AS INVEAn SER SEMAmEnto
realizado, de modo que mañana no fallo pescado.

Esta reflexión es perfectamente aplicable, mutatis mutandis, a la
situación de cualquier, recurso. Al. que_no,so, lo, haya, asignado un
derecho de propiedad, como, por ejemplo, los torrenós eríazos del
Estado en los alrededores de laspotudades que pueden serputltzas
Sos) tanto.con fines sociales (vivIBAA), GOLEO PROBUERNOS CHRIST
Mertens comercios y otros)

Los Costos y la Importoncia del Derecho mr

En eso sentido podomos decir quo de alguna manera las inva:
siones de terrenos, callos y rutas han sido los modios csponiáneos.
smploados por los informalegipara/erear derechos/extraleiila/de
(propiedad. en vista do la falla de Buena Toy. SI no bublera sido
por In tendencia natural de la normatividad extralegal para
generar esos derechos, no habrian oxistido los incentives nevesa-
rios para desarrollar y darles valor social y económico a os rectus
808 que hoy de alguna manera han comenzado a aprovochar los.
informales.

De otro lado, al roseñar la historia de Jos contratos (DORGIASS
Norsniy|oborlPauliThomas(jsoHalan acertadamento que ol sur
“gimiento industela DUT as quel Os este
dosmejoranon. sustancialmente ok cumplimiento de 109 GORROS Y
roduferon de manera notable sus contos privados do ojecución.|

Sin embargo, olsistoma de contratos no fue creudo por el Estas
do; lo que ocurrió fue sencillamente que las autoridades, a través
del Liompo, fueron gradualmente roconociondo ul arraigo y a EM
cicncia de Jas prácticas comerciales consuotudtaarias del sector
privado ~@iielias de ellás Informales> y los dicron fuerza de loy,
do manera tal que cualquier violación de las condiciones de ua.
contrato podía sor sometida a los tribunales y sancionada, Como
veremos en la conclusion, este procedimiento tiene una eNcacia
considerable loda vez que ol Estado, en lugar de pretender sujetar
Ja realidad a sus designios, convierto en norma las prácticas que
efectivamente han probado funcionar.

‘Otro olamento que uyudó on esto mismo sentido fue ol paulatino
surgimiento en las principales cludades ouropoas de notarios pú-
blicos que so espectalizaron en ser testigos y rogistradores do oon-
ratos, así como on mediar en disputas comerciales, dándolo mayor
eficiancia «la ejecución do los pactos ostablecidos/@nittalpreducto
¡os y comerciántes: Contribuyoron tambien a factltar Tas negocia
clones, al establecer reglas Njas o patrones que permitieron la al
boración de contratos modulares de sencilla adaptación a una va-
riedad do transacelones.

El resultado es quo hoy, ontro los formades y sobre todo en los.
países desarrollados'de OSPIdanie70omo no hay que evitar la de
tección de las autoridades, 1a confianza quo einai 16s/oontrato!
exigibles permite que las (JOrsOnaS/OstOn dispuestas. a: lomas más,
riesgos, convirtiéndose así estos contratos on un requisito esencial
panela taverstón a largo plazo, Por ser la innovación la Inversión
‘que mayor riesgo conlleva, I UN goblorno no puede provoer a eus
ciudadanos derechos de propledad seguros y modios eNcientes pa-
Ta organizarlos y transferirlos ea decir, contratos~ estará ne-

Seco 300. ads, 100

200 8 Oro Sandero

éndolos uno de los incentivos más Importantes para modernizar-
50 y desarrollarse. Esto es precisamente lo que ocurre con los infor
malos,

"Tanipodo 168 MEncados de CApÍlaleS le los paires desarrollados
hubiesen podido fincionar con la elicioncia que hay se lee recono
AAN EMAdE do hubiese dispuosto exigir anto la loy el cumpli
miento de los documentos utilizados para glongumienéditog Asi
pues, con el tiempo, los tribunales comenzaroit 8 TOCONOCAF Tas le
tras do cambio; los pagarós y lus cartas de crédito. Cuando la ley
Sept que dichos fastrumentos pudleran estar al ROME no
necesariamente a nombro de una persona determinada, se dio una.
Innovación qho ngiiz6 ¡as oporaciones financleras, porque gracias
# eso un prestamista o acreodor podía coder su cuenta a nombre
de un fercoro y durle así a los agentes económicos un mecanismo
más para (HUCONpORON y otorgar erates

De osa mansra, se abrió la posibilidad de hacer transaccionos
que tuvieran lugar cu dos IEEhag9)a de In EE Wells mercadería:
© la Gima prestada) y, postorlormenta, la del pago o reembolso. Asi,
mientras mayor seguridad juridica se les dio a las transacciones,
‘mayor fue el grado do intercambio realizado, el incremento de las,
posibilidades do fa MODERNE Innovación, y el Inurosó del
‘gueves porsonas a la actividad productiva,

Es decir, la modernización de los paises do economías de merca:
o> que exigía quel producción y el trabajo #6 volvioran más 66
pecinlizados y las transacctoras más sofisticadas Tus posibla por.
que el Derecho permitió reducir los costos de transacción. Estos
costos vienen a ser todo aquello que, independientemente do la
transacción misma, es nocesario para realizarla, Nos referimos a
negociar O cIcoutar contratos; PHONE traspasar” Propledaa,
transferir capital, contratar trabajo, distribuir o cubrirse contra.
ziosgos. Poro especialmonto a los costos quo resullan de acceder,
permanecor o quedar fuera de la legalidad.

La evidencia recogida a lo largo do este cspítulo rovola que en
sl Peri los costos da iransncción para formales e Informalos son
excosiva y absurdamente altos Reta SITUACIÓN provoca un enormo
derrocho do recursos que sólo podrá corregirso an la medida ef
que el Dereoho comience a abaratar las transacciones eficazmente

Finalmente, resulta perfectamente claro que la falta do un dere.
cho extracontractual adeocadaments entendido y aplicado, auna.
do a In insuficiencia de los derechos de propiedad y los contratos,
contribuyo a. que los daños producidos por las actividades de 100.
poruanos no searvastmidos por 108 FOSBORSABIAG eine por terceros
Esto desajuste, que dismbauyo el valor soctal do las actividades que
se realiza», puede corregirse eficazmento poniendo en vigor la res

Los Cotos y la Importancia det Derecho

ponsubilidad extracontractual que es al tercor pilar do toda buena
doy.

"EH ol fondo, lo que se logra con NEAR los
«contratos y la responsabilidad oxtraconfractual es puduck la ince,
¡idumbro do las personas quo desoan- invextis-eu-trabajosopcapitad
para desarrollar los recursos existentes. Es dificl! pensar an aly
¡que dosalionter lar InversIon tanto como la inoorildumbro. Ningun
habitante de asentamientos Tnformales invertirá on su viviendo sí
‘careco por completo desseguridndnlegulimtngun ambulante va a
mejorar ol ambiente ex equ trabaja sí GF que temo sor dnsaloja-
do: ni tampoco un microbusoro respetará el orden on su ruta ai su.
orecho no ostá, reconocido.

Sogn se pudo comprobar a lo largo de nuestras invastigacio-
nes, la gravitación de la incertidumbro es patente. Las personas
entrevistadas sienten que existo el riesgo continuo de que la ley los
sea aplicada con todo su rigor y que, por consiguiente, so intorrum.
pan abruptamente sus actividades.

Cubo señalar, de paso, que la existoncia de costos de la formalt
dad ropercule también sobro los formales y, em especial en ol caso.
de los costos do permanencia, GERBSIGBEA Ta IncartidumbAs losa voz.
que no hay derecho de propiedad, contrato o responsabilidad ex.
tracontractual que se considers Arme en un contexto on ol que el
Estado puedo servirse arbltrariamente del Derecho.

Quizás la incertidumbre quo resulta de curecsr do instrumentos.
facilitadores del Derecho bien definides pueda ser mejor compren-
dida si la relacionamos con la función do los seguros.

Supongamos que cada año hay una postbllidad en mil de que
un automovil valorado en cuarenta mil intis soa robado, Esto signi
floor que et costo anu! de que se POS un robo, en isrminos
puramente probabilísticos, es de cuarenta intis o, dicho en otras
Palabras, una milésima parte do los cuarenta mil, Si al dueño de
‘se auto no lo importara el riesgo, lo daría lo mismo comprar una.
póliza do seguros por cuarenta intis al año o aceptar que exista
una posibilidad en mil de perder cuarenta mil intis, El hecho, ain
embargo, ca que pocas:personasipermansest inisiferonites/antoiasle

GONE MAYO PA AS BER Los medios, está dlspuosia
' pagar mucho más do cuarenta Intis do prima anual para obtener
un seguro que fie, sin lugar a dudas, el monto exacto de la pérdi
da que eso robo siguificaria y, de esa manera, no tener que vivir
Preocupada por ese posibilidad,

La compra genoralizada de seguros on todo el mundo demues-
tra que à las personas JAUNE y quo están
dispuestas a pagar altos Costos para ovitarla, La Incerlidumbeo
que la ley no se encarga do dospojur tiano a lalurga,olamigmo efec-

2 Bt Otro Sendero

to: dosaltonta al ssfuerzo y estimula a la gente a encontrar mane-
ras alternatives. co rédioie Los riesye

Los formales Fediioen sus riesgos de diferentos modos, como la
repartición de uccionos y responsabilidados entre Jos socios; la di-
‘versificacion de su cartora comorciol; Ol establectmtento de mites
precisos a su rosporsab:lidad.la compra de pólizas de SeguroJEn.
clertos casos, pueden también reducir los riesgos a través de la
connivencia y la utilización constante dd@eontactos™ Para oxigir al
Estado que los proteja contra lo inosperado,

En genoral, ninguno de estos métodos para reducir la incorti-
dumbre «ASUS IES MORIR con la excepción de la divor-
sificación en pequeña escala y cierta capacidad do negociación
política oblenida por algunos do sus gremios. Por ello tratan do ro-
ducirla, más bien, a través do otro mecanismos. Entro ellos, hemos.
visto ol pago (Continuo: do colmas, la mtntmización de sus inyersio-
nes do capital. lt excaslva Inversión en bienes ralces, In divorsifica-
ción 0 descentralizaclén del proceso productivo, o ol hecho de que
“sus Intertaculoros comorclales y Taboralos scan mayormente famt-
lares, paisanos conocidos © compadres. Recordemos, an especial,
‘que el pago de comas, que llegan a equivaler ontro o) 10 y 18% da
OB IHErESOS HILOS AOS) informales entrovistados, os una medida.
indicativa del tomor quo engendra la Incortidumbro,

Al otorgárscles déco de propiedad, asogurarsoles MSIE
dad! dellos/contrates y aplicaras con eficiencia la responsabilidad.
extracontractual se reduciria esu inovrlidumbre y el valor de la ac
vida económica aumentaría sistemáticamente porquo so habría.
inducido un ıneremento en el valor do la inversion do trabajo y ca
pital do la economia nacional.

ER CUBIGUIET’ pat del Munde, Te Thcortidumbre o la Inestabili
dad legal dará Tugar a quo scan monores las Inversiones en equi
pos o “nstalaciones productivas y las de duración a largo plazo.
Obviamonte, se ahorrará menos y lo poco que se ahorre será sobre
todo en blonos soctalmento AMIPIOAUCIYOS (GOO FES
ledados inmobiliarias, Do,necho, la Mga de GSputales" de paises
‘como el Port es también el resultado do un deseo explicable de evt
tar la incortidumbro y atesorar o invertir on países con derachos
do propiedad y mecanismos do transferencia más seguros,

Esto, por supuesto, no quiere decir que toda Incortidumbre pue-
du ser eliminada. Pero es obvio que existen ciertos tipos de incarti-
dumbre (BIRIRERIRTÄRREERREFIOR Töomo los que soportan los infor
‘males por la falta do Instrumontos facilitadores dol Derecho, Un
¡cambio adecuado en jas exigencias do la ley que los pusiera al al
cance de todos permitiria disipar de Inmediato osa incertidumbro,

Los Costos y la Importancia del Derecho en

42 Inventivos, Especialización @ Interdependencia

La descripción precedente nos ha permitido ver cuán importan-
‘oy sam las leyos para doterminor la eficiencia de las actividades
¡económicas y SocÍalos"quo regulan, En ase sontido, hemos estado
hablando de Joyas buenas y loves malas ntondiendo a una ley co-
mo buena. af garantiza y facilita esa ONclóncia, y como male, st la
perturba o impido totalmente.

Desde esta particular acepción del término que hemos venido
utilizando a lo largo del capitulo, podemos afirmar que las Joyos
peruanas son predominantemonto malas, porque quienes las ola:
boraron no tuvioron en cuenta los costos qué ollas ontrañaban y la.
manera en que sofbcuban la actividad económica.

La pruoba mda palpable de la inconventencis de cotas Jeyos
consiste en que una gran mayoría do la. población econémicamen:
te activa ha optado por la informalidad y una minoría por la fuga,
de talentos y capitales; es dectr, por operar al margen de estas ma.
Jas leyas que imponen costos muy altos y requisitos injustificada
monte complicados.

Ahora bien, no basta que una buona loy aca neutra y no induz-
ca à la gonto a sor informal, sino que debe hacer, por lo menos, dos
cosas, En primer lugar, proporcionar incentives para tomar las de-
cisiones que permitan aprovechar las oportunidades económicas y
sociales que ol pais offoce; y on segundo lugar, facilitar la espocia
lización y la intordopendencie de hombres y recursos,

Sañalemos primero por qué son importantes los incentivos. Co-
mo hemos visto anteriormento, la economia urbana multiplica las.
posibilidades do incrementar los ingresos, pero para ello co indie
pansable aumentar si valor de las oportunidados quo so porcibon.
Ocurre, sin embargo, que el valor que pueden alcanzar estas opor
tanidados ostá condicionado por el sistema legal existente, En ol
‘caso de la construcción, por ejemplo, para que los torronos ortazos
puedan ser logalments aprovechados, cs menestor realizar una.
enorme cantidad de trámitos. Por ello, ol valor de la oportunidad
económica quo represonta un terreno es el resultado directo de
cuán costoso resulta realizarlos. Del mismo modo, si asumimos que
sobre el terreno se construyo una. vivienda, su valor responderá a.
cuán segura o protegida ostó contra la usurpación de torcoros; ya.
son ésta on forma violenta, por invasión o vandallamo, 0 2 (ravés
de intrusiones más sutiles, como las restricciones que puede Impo-
er el Estado sobre ol uso o traspaso de la propledad. En otras pa.
labras, el terreno puedo ser la base de una casa, pero esto recurso
tendrá menos valor y será menos aprovechablo para ol desarrollo
on la medida en quo sen más dificil recibirlo en adjudicación, dur-
lo seguridad a la propiedad, confirmar su titulación y venderlo o
alqullarlo.

Por endo, sl valor actual de una oportunidad económica no os
aquél al que asconderin si su roalización pudlera efectuarse sin
costo alguno alno, més bien, el que puede ser calculado tomando,
fen consideración los costos de los trámites nocosartos, la protec-
ción que so puede otorgar a la propiedad contra su apropiación
por terceros y la facilidad con la que puedo enajenarse. Mientras
"monos costosas sean las transacciones y max seguro sea el dorccho
do gozar de los frulos do la invoraién, mayor gerd. ol valor real de
una actividad oconómica, lintonces, si al Derecho oa eficiente con
respecto a estos elementos, inoentivard ol descubrimiento y apro-
<hamiento de las oportunidades existentes o incremontaré sistomá.
ticamente el valor do la actividad coonómica.

En sogundo lugar, una buena ley debe favorecer también la es.
pocialización y la intordependoncia de hombres y recursos. En
tuelquior sociedad, detarminados Individuos están relativamente
mejor dotados que otros para realizar doterminadas tareas pro-
ductivas; dol mismo modo, clertos recursos matoriales son más pro-
uctivos si son utilizados para unos propósitos que para otros. Por
lo tanto, es vn axioma sconémico comprobado quo st los miembros.
de una sociedad, on lugar de tratar de satisfacer sus nocosidades
dsreciamento, se especializan on las tareas que mejor sabon real
zar y luego intorcambian entre sí los productos de su trabalo, todos
pueden alcanzar un nivel más alto de bienestar.

‘Al sspecializar los recursos materiales so obtiene también un
bienestar adicional, ya que su beneficio social se maximiza si es
que son utilizados para fines que incrementan su valor desde la

‚pectiva de todas los interesados, y no sólo desde La de quien lo

Pero para que los miembros y los recursos do la sociodad pue:
dan espectalizarso, quienes poseen los recursos necesitan asogu
rarse de que podrán Intercamblarlos. Usto sólo so producirá si as
que cada uno está soguro de que la transacción lo sora boneficiosa;
ds decir, que lo que recibirá a cambio de su recurso o producto le
reportará un benaflclo mayor al que él mismo habría podido con:
seguir. Es por eso que los economistas dicen quo facilitar ol Inter-
‘cambio de los recursos aumenta su valor y, consiguientomente, ol
bienestar general.

‘Sin embargo, esta especialización do hombres y recursos on la.
actividad productiva no puode darso si dentro de una sociedad los
individuos están nislados y no conan los unos en los otros. El ais-
lamiento y la desconfianza no permiten la especialización porque,
por definicion, una persona especializada requiero de otros para.
satisfacer sus requerimientos. Por consigulento, uno do sus roquisi
tos esenciales es que todos los productores tengan confianza on el
sistema de Intercambio, para lo cual éstó debe estar ordenado do

Los Cortos y le Importancia dal Dersche m

tal forma que otorgue soguridad a lodos. Y es incontrovertible que
ol Derecho —y Ins instituciones que lo garantizan— son la fuente
principal de esta confianza.

Esto quiers decir que ol Derecho permite la espocialización de
los ciudadanos porque hace exigibles los derechos de propiedad,
da confiabilidad a los contratos que permiton organtzarlos y trans
fortrlos y, por fin, atribuye responsabilidados por los actos de las
personas que no han sido establecidas por contratos, Hstos tres ele-
mentos son osenciales para que la sociedad pueda aprovechar de
manera óptima la iniciativa y el trabajo de sus ciudadanos, asi co
mo el potencial de sus recursos materiales.

La idea central que cubyaco a cote planteamiento es quo si 61
Estado proporciona buenas leyos, facilta enormoment la espocta-
lización y el intercambio pormitiendo que los recursos humanos y
‘materiales sean puestos « su más alto valor do utilización. Es de.
clr, un slstoma adecuado de derechos de propiedad, contratos y
responsabilidad extracontractual puede generar espontáneamente
el uso oflelente de los recursos sin que una burvcracia tenga que
estar decidiendo o autorizando la manora como cada uno de ellos
oberá, ser omplondo, Así, los ciudadanos que dependen do 61 ton-
dran estímulos suficientes para produce “a través de innumera:
bles esfuerzos y transacciones privadas un sistema económico
can una sensibilidad extraordinaria para detoctar las oportunida-
des do desarrollo

Este es un planteamiento crucial, pues en los círculos acudémi-
cos tradicionales todavía so piensa que las causs dei desarrollo
son ontolequias puramento económicas, como al progreso tecnoló.
gico, la ncumulurión de ahorro, la inversion en capital humano, la
reducción en los costos dol transporte o las economías de oscla;
cuando en realidad ostas supuestas fuentes del crecimiento no nos
dicen cuál ha sido la causa primera. Dicho de otra manera, ningu-
Da de estas supuestas causas explica por qué on algunos paises la.
gente realiza innovaciones, ahorra más, os más productiva y está
dispuesta a corror mayores riesgos emprsuriales que en otros.
¿Sorá que los habitantes de los paises subdesarrollados somos ge-
ética o culturalmente Incapaces para el ahorro, la innovación, ol
riesgo y la industria; o sord más bien que dichos elementos no son.
la causa del desarrollo sino el desarrollo mismo y que, en cambio,
la verdadera causa ws ur institucionalidad legal y administrativa.
ficiente que incentiva el progreso tecnológico, la espoctalización,
bl Intorcamblo y la invorsión? La ovidencia recogida on esto libro
arcoo confirmar docididamente este último aserto.

Es entomoas, a conse uencia de las malas leyes que, por ahora,
tanto formalos como informales constituyon solamente un sistema.
inciplente de especialistas Interdependientes que segutrá limitado

au El Ot Sendero
on su potencial Basta que el Estado lo otorgue a través del Derecho
los Incentivos esenciales para que progreso: cs decir, buenas yes

43 ¿Bs el Derecho el Unico Condicionante?

Basta el momento, hemos venido analizando ol probloma de la
informalidad sobre todo a partir de la existencia do una mala ley,
es decir, de una instituctonalidad legal inadecuads. Sin embargs,
98 perfoctamente lógico preguntarso si no existen otros slomentny
que concurren en la formación del problema,

Do hecho, los peruanos en general y loa Informalos en partion:
Jar, tienen proforencias, capacidades y modos de comportamiento
característicos que podrían ser considerados factoros sociales, eu
turales o émicos decistvos para la existencia de informalidad; así
como también proforencias por determinados blenes y sorvicios
¡que podrian tenerse como factores económicos. De seguro todos vn
tos elementos concurren con ol legal on la definición del perf de
Ja informalidad, e inclusive, on algunos casos, llegan a influir con
sidorablomento sobre este último. Para una persona proveniente.
de una sociedad rural, por ejemplo, puedo resultar más complica.
o — y, por lo tanto, más costoso— cumplir con determinados requl.
sitos legales, que para una persona acostumbrada a desenvolvervs
on une sociodad urbana.

De la misma manera, algunos de ostos elementos pueden ser
aún más gravitantes que el factor legal para hacer que una perso.
na prefiera la formalidad o la informalidad. Tal es ol caso de las
personas a las que les disgustan especialmente las caractoristicas
sociales, étnicas o culturales propias de los Informales y que, evi.
dontemento, harán un mayor osfuorzo por Integrar y mantonerso
en la formalidad que aquéllas a las quo tales caractoristicns les
agradan o les rosultan indiferentes.

En roalidad, el problema radica on determinar on qué medida
todos estos elementos son causas del fendmeno, o si so trata funda
mentalmente de rasgos complementarios,

Para dilucidar esto pensemos on un ejemplo concreto, como las.
invasiones de los torrunos eriazos del Estado. ¿Qué oxplicación po-
driamos proporcionarlo a este hecho, partiendo de criterios culta.
rales o socinles?, ¿que so trata caso de una práctica folklórica y
muilenaria quo rofleja el gusto de los peruanos por congregares e
Invadir la propiedad ajena? Ciertamente, no.

En cambio, de ubicarnos on la perspectiva logal, la explicación.
‘aparece con claridad meridiana, St toner acceso a la proplodad in-
‘mobiliarta para vivienda tarda alrededor de 7 años y cuesta varios
miles de dólares, es ovidente que la mayoría de los Interesados

‘ualaulera scan aus habilidados, educación y actitudes- profort-

tos Costos y la Importancia del Derecho
“accedor a la propiedad informalmente, Lo

o cas ant todos esos trámites fueran menos costo-

Quo tal vez no soría ast ai t

ea le do reducirso los trámitos,
lore decir que,
‘0, por supuesto, no qui

y, con todas las consecuen:
dojo de haber gente quo prefiera invadir,

wr es obvio que la mayoria prof
thas nogativas que ello acarrea. Pero es ob rare el

via formal,
fi ne propiadades supra por l a 7

quo, rosultan do la wforml an
amos ahora ol problema dasde otro punto de vista. 5

Fmales fueran realmen-
ateroncins culturalos entre formales e Jnformalos fueron fe to
fo tan sustanciuls, ¿oómo podríamos explicarnos que anise AU
as extn dispuestos a buscarlo manera de formulas a ap
vidades, y que —por otro lado~ tanta gent

RÉ le ane a on e
sty aa Prost = Inovador en que ls into
see eno. ma ata sr loplmenta reconocidos la
a horaria CLR y lo que produce 7
mn. en Lea que, endo un punto do via nö
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rolando ntgrar iow nude de Deco
EEE ae ceonosen det de, Dan
ind en sgn ar en a De
cho porta tenor omo a principal explica sen
Ge mara quo ots ante os pce iniiaizadon¥ Is
awe al ci, mo To on a one doin po
En efecto, algunas voces pareciera, on ee ander
a mao eto no om coro EL LD ha pode
do comprobar que enstoncoradaebio nis qu oD
‘Soon tl ones en U RL or of dean
costa eta planter ican sobre ol des
rrollo para considerar ofectivamente la caciones paa
Now puodesogetsignorande avo no tl

e portaneta solia de ls fu
ee ‚cillamente que no he-
fanta bipétsis de

so weer de ln

pa u Otro Sendero

producen on las sociedades se derivan de sus caractoristions cultu
rales o de las circunstancias oconómicas.

¿Cuánta inversion habrían podido realizar Jos norteamericanos
0 europeos ocoidentalee sin tener derechos de propiedad bien def
nidos y seguros, así como un sistema do responsabilidad civil ox
tracontractual y una administración do Justicia que proteja sus
bienee?, ¿cuántas innovaciones habrían hecho si no hubieran crea
do patentos o regallas?, ¿cuántos bienes y proyectos de largo plazo
© incentivos en capital habrian logrado al no hubieran tenido con-
ratos conflables?. ¿cuántos riesgos habrian corrido sí no hubleran
tenido sistemas de responsabilidad limitada y pólizas do soguro?,
¿cuánto capital habrían acumulado si no hubieran tonido garan-
tías ejeculables?, ¿cuántos recursos habrian podido combinar si no
hubieran tenido organtzaciones empresariales legalmonte recono-
cdas”, ¿ruánlas veces habrian quebrado y vuelto a empezar si no
hubioran podido convertir sus doudas en acctones?, ¿cuántos nego-
clos e instituciones privadas habrian sobrovivido por generaciones
si no hubieran contado con sistemas de sucesión hereditaria?, dha
brian podido industrializarse acaso sin utilizar coonomías de usca-
la? Sincoramonto no croemos que el desarrollo sea posible sin int
HHoucionos Ingales eficiontes al alcance de todos los ciudadanos. Es-
a convicción os tanto más dramática por cuanto, a pesar de su pu
janza y sacrificio, la informalidad se caracteriza osencialmonto
por esa carencia.

Sin embargo, queremos dejar en claro quo oste análisis no pre
tendo subestimar la importancia de la Identidad cultural del pals
porque ss evidente que la manera como los peruanos aprovechan
Ins oportunidados económicas y manifiestan sus preferencius por
producir clertos bienos y sorvicios en lugar de otros, refleja la cul-
tura y la ideología del país. Los japoneses, por citar un caso, ai“
uen siendo culturalmente identificables atin después de un cam.
Dio tecnológico y oconómico tan profundo como el que ha experi
mentado on el último siglo. Como hemos visto, las costumbres pe-
ruanas tradicionales relacionadas con la reputación, los vinculos
familiares, Jas actividades comunales, y los conceptos de Jorarquía

status son imaginativemente aprovechados por los informales,

080,0 hay ninguna razón por la cual, después de un reordena-
tonto legal adecuado, el resto do mocanismos sociales del pats no
siga estando influido por la herencia cultural poruana.

Bata horoncio, a su voz, defniré alompro la calidad y ol espectro
de poslbilidados creativas que tendrá nuestro desarrollo. Sin em-
bargo, el conjunto de estas posibilidades que afectivamente puedan
ser realizadas y el nümoro do peruanos quo puedan tomar parts
fn ellas, dopondorän primordialmonto de la institacionalidad legal
dol pais.

Los Cotos y la Importancta dal Derecho, =

Por añadiduria, el cambio legal cs definttivamente una forma
más sencilla y barata do lograr la integración de formalos o infor.
males que intentar cambiar la idiosincrasia do estos últimos para
demostrarles cómo opera la ley existente y, procurando lograr un
cambio profundo en su cultura, convencerlos —por ojemplo~ de
‘que aceptando nuostra herencia morcantilista espuñola eo incre
montará su prestigio social. Tiene más sentido adecuar la ley a 1a
realidad que tratar do imponer un cambio en Tas uctitudes do to-
dos, pues es esa ley ol más útil Instrumonto deliberado do cambio a
disposición de los hombres,

Capitulo I
La Tradicion Redistributiva

Her» comprobado a importancia que roro ol Derecho
come determinanto de la oficiencia de Ins actividades
económicas y sociales que regula. Ahora debemos preguntarnos.
por qué en ol Pará predominan las malas ieyos y cuáles son sun.
consecuencias. ¿Por qué el Derecho perturba la efletoncia y limita
— o Impido- la producción, on lugar de facilitarlas y abarmtarias?
¿Por qué obliga a buena parie del puis a trubajar en la Informall-
dad o impone a la formalidad costos muy altos y requisitos absur
damonto complicados? ¿Por qué no proporciona la confianza. debi-
du on el sistema de intorcambio social? ¿Por qué carece de un cr
torio oconómico que incentive a las ciudadanos a tomar decisiones
que permitan aprovechar las oportunidados oconómicas y que fact
lite la especialización e interdependencia de hombres y recursos?
En suma, ¿por qué nuestro Derecho nos empobrece?

Al parecer, entre quienes formulan la lay an nuestro pais oxiste
una tradición de utillar ol Derecho como un instrumento para. re
distribuir la riqueza y no para facilitar su creación. En ese sentido,
la ley es vista csenclalmente como un mecanismo que permite re-
partir un stock fijo de prosperidad entra los distíntos grapos do in
ters que así lo domandan.

Para un Eslado que no entiende que la riqueza y lo recursos
pueden crecer y ser facilitados por un adocuado sistema institucio
nal y quo inclusive los pobladores de condición más humilde pue-
don gonorar riqueza, la redistribución por vía directa aparece co
mo la única ótica aceptable.

Ocurre, sin embargo, que al producir Ja ley desde un enfoque
exclusivamente redistributtvo so deja de vor que, adomás do su im
pacto distributivo inmediato, cualquier norma afectará el funcio.
namiento del sistema productivo an su conjunto. En otras pal.
bras, un onfoque de ose tipo no conaldera la manera on quo la
norma diciada alterará las decisions y oportunidades de los par“
ticularos en lo referente a la producción y prestación de bienes y
serviclos.

En las investigaciones del ILD sobre la olaboración de laa nor-
mas, so ha podido comprobar que las autoridades rara vez consl-
doran las consecuencias facilitadoras o perjudiciales do sus doct
siones, El énfasis está puesto, más bien, an dirimir entro distintos.
ntorosos, favorociondo a aquéllos que so consideran los adecuados.

so El Otro Sandro

y reoriontando recursos por vías legales. Cada vez que el gobierno
úotonga us privilegio, reduce precios, le condone tributos a alguen,
lo confiere un status de inamovilidad a un cierto tipo de trabaja.
dor, o lo da una concesión exclusiva a una categoria do empresas,
automáticamente crea costos y beneficios que restan estímulos y
oportunidades a otros.

Por ejemplo, si el Estado controla el precio del pan y decido N-
jario a un nivel que sólo permita una utilidad menor quo la que
podría lograrse en otras uctividades, podrá conseguir que de inmo-
diato so abarate este producto —y así habrá redistribuido do los
productoras hacia los consumidores pero, por otro ludo, habrá.
dosincentivando su producción, ocasionando que muchos recursos.
dejen esa Industria y se vayan a otra más atructiva.

oro más allá do sus ofoctos oconómicos genorales, la tradición
rodistributiva ha creado en el Perú una sociodad on la cual cusi to=
das las fuorzas vivas del país so han organizado on grupos polit
008 y oconómicos, uno de cuyos principales objetivos os influenciar
al poder para aprovechar la redistribución on favor suyo o do sus.
Afiliados. Fala competencia por obtener privilegios a través de la.

roduecion del Derecho ha llevado a una politización general do
auostra sociodad y os diroctamento responsable do la existencia do
las malas leyes que, a su vez, producen los costos de la formalidad
y do la Informalidad.

Lo cierto es que est tendencia ha Negado a un extreme tal que,
aunque no seamos absolutamente conscientes de ello, el hecho de
orgunizarse para obtener las rentas(1) que el Estado puedo dispen-
sar o transíorir a través del Derecho, o al menos para protegorso.
de aquél —us decir, de formar Jo que nosotros denominamos “coall-
clones red:stributivas”— no sólo se da en ámbitos tradicionalmente
relacionados con la actividad politica, como los partidos, los me-
dios de difusión 0 las organizaciones informales, sino también en
las sociedades empresurtalos y hasta dentro de las familias, Es evi»
dente, por ejemplo, que los cambios en la composición y la prest-
dencia do los directorios muchas veoos responden a la llogada do
un nuevo gobierno. No es oxtraño tampoco encontrar familias en
las que padre @ hijo, los diversos hermanos e Incluso marido y mu-
Jor se adhteren o vinculan a distintos partidos políticos o a las
Fuerzas Armadas, para entrar en oscona oportunamente. Otro cla-
o síntoma de esta necesidad de formar coaliciones redistributive
os, por supuesto, la proliferacién de diarios y rovistas de corto

‘uo ws tiene coi Estado y qu no corsponde a un apor producivo, ano que
urge d al pri quizas ampora! poro quo no e page auna conteaparto
ode (Ce Wobl Richard en "Democracia y Economia de Maren". Poren
Ey Debates de un Simposio. nas Liber y Doiooracn, Lana, YH)

Lo racic Rabat 20
politico que existe actualmente en Lima. Muchos modios de expre-
sión se han creado ospocíficamento pars salvaguardar Jos intere.
sos de sus accionistas.

Fstas coaliatones luchan constanlomente por asogurarso de que
1a formulación del Derecho no perjudique sus intereses y quo mas
bien, sí es postble, los favorezca directamente, La consecuencia os
que ol Estado peruano norma cast exclusivamonte con Anos renin.
Las y que, por lo tanto, on lugar do hacer de nosotros una “demo.
cracia de Derecho” nos ha convertido on una “democracia de grue
pos de presión”. Así, por ojamplo, en el caso do las empresas, éolas.
enflian su natural afín de competencia hacia el acercamiento al
poder político y burocrático, y no hacia una contienda por servir
mejor a los consumidores,

De esta manera, un Dorocho formulado con fines exolusivamen-
8 redistributivos no favorece ni u los ricos ni a los pobres, sino a
los que estan mejor organizados pura acercarse al poder. Además,
xno garantiza que las empresas quo quedan on el mercado sean las
más eflctentes económicamente, sino políticamente hablando.

sta politización do la. sociodad peruana determina que todos
los problemas sean tentados sobre todo de acuerdo con los procedt-
mientos que ofroce ol poder y no tanto con otros valores, como la.
ffictencia económica, la moral o la justicia, Se hace necesario, on
tonces, recurrir al Estado para todas las actividades, con la inevi-
tablo burocratización y centralización do la sociedad. De esta ma
nera politización, centralización y burocratización resultan hijos
dol mismo padra: el Derecho redistributive,

Los empresarios ya establecidos luchan entoncos por mantener
el estado de privilegio al cual han logrado acceder a lo largo de los
años; mientras los nuevos empresarias, que desean también una,
tajada del pastel, luchan por obtener ventajas parciales a través
de la participación político.

Consigulentemente el Derecho va cambiando on la medida en
quo so transforma la posición relativa de aquéllos quo logran in-
Auenclar el poder. Por eso es que se escucha frecuentemente que a.
nuestro Derecho lo falta uniformidad y ostabilidad, que nuestras
normas son “negociables”, que existe una anarquía legal, que no
‘importa qué es lo que se hace o s9 quiere hacer sino més bien a.
qué político o burócrata. se conoce, Tampoco deberfa sorprender.
quo el soborno y la corrupción sean características resultantes de
un sistema de Derecho en el cual la compatencia por las rentas ac
ha convertido en la forma predominante de producir la ley. Tanto
la historia tradicional de nuestra sociedad, como la historia de las
actividades informales que esbozamos páginas atrás, estén llenas
do ejemplos llustrutivos.

zu Rt Otro Sendero

Sin ombargo, cada vez que hay un proceso electoral existo entre
tos votantos la presunción de que, si os honesto, al candidato que
acceda al poder va a cumplir su tarea cn forma asóptica, y que los
tecnócratas encargados de aplicar las normas que él proponga so-
in algo usi como un grupo do sujetos de mirada desinteresada y
puleros mandilos blancos, dispuestos a lograr mediante algún mis
torioso modus operandi rosultacos perfectamente óptimos e Impar-
ciulos, Sin embargo, todo ello os pura ilusión. No oxisto ni método
ni teoria ostablecida que permita al político decidir asépticaroonte
5:10 que más 90 nocesita son viviendas para la clase media 0 carro
toras para vincular la capital con las provincias; o cuanto mayor
énfusia debe déracie a las hidrooléctrions que à las refinerías; o sí
0 dobería subsidiar más a quienes trabajan o tnvierten an Puno o
à los que exportan valor agregado. En el fondo cad decisión do os-
to hipo no es otra cosa que un julcio valorativo do orden politico.

Además, como vererzos más adelante, ninguno de estos Juicios
políticos tiene, par lo menos para justificarse, un origen plural que
sea fruto de un debuto transparente, En el Perú el 99% de Jas nor-
‘mas y decistonos dol gobierno contral -quo son el medio a través
Gol cual so redistribuyo— provionen del Podor Bjocutivo quo decido
sobre ellas sin conauli ni control público, y es a través do su caps
cidad do normar la redistribución sin necesidad de debate alguno
en el Parlamento u otro escenario, que las conliciones redistributi-
vas intervienen en la producción dol Derecho. Esto explica, dicho
sen de paso, por qué en paises camo el nuestro, los derechos de
propiedad no están protogides contra el poder político

De esa manera, el Derecko redistributive tormina por politizar
a todos los sectores de la población que buscan organizarse para
tratar de vivir a expensus de los demás: los consumidores presio-
man pura que los precios se establezcan por debsjo de los niveles
competitivos, los asalariados presionan para que sus romunoracio-
nes so establozcan por encima de ellos, los empresarios eatablect-
dos lo hacen para impedir o relardar cualquier innovación que
perjudique su posición en el mercado, los empleados, para proser-
var sus puestos y evitar sor reemplazados por otros más eficientes.
En suma, el sistema nos hu obligado a todos a convertirnos en ex-
portos en buscar protecciones o vontajas dol Estado,

Asi pues, ocurre que normas dictudas con la finalidad de redts-
Lribuir hacia los consumidoros no cumplon con su comotido sino
todo lo contrario, En muchos casos, cuando se quiero reducir ol
presto do bienes esonciales, a la larga se termina Incrementándolo.
Una investigación del ILD hu podido determinar que entro diclem-
ro do 1980 y Junto de 1985 Jos precios do los alimentos controlados
han tenido un crecimiento acumulado 314% mayor que el de los
alimentos no controlados, y aso as porque en todo control de pre-

Lo Tradición Redistribution sw
los por Imposición estatal nocosariamente Intervienen la política
y la burveracia, abriéndose entonces la postbilidad de quo, aisla:
dos de las Juerzas del mercado, sean mas bien las coaliciones re
istributivas las que controlen el precio,

‘Todo esto supono un gran desperdicio de recursos, De un lado,
las coaliciones redistributivas y el Estado tlonon quo mantener to"
do un sistema para nogociar, crear, aplicar y admintstrar la redis-
Aribución, De otro, toda la soctedad debe soportar la situación quo
resulta de las nogociaciones, una mayor burocratizución del poder
y un sistema institucional rígido y remuento al cambio,

Las coaliciones redistributivas dedican buena parte de su oa
Juerzo a dirigir a sus intermediaries y tramitadores, ofracar recsp.
‘clones sociales y utilizar ostudios do abogados pars ganar privilo
ios on lugar de mejorar sus transacelonos, Esto supone también.
‘quo por estar dedicados a las guerras redistribulivus, algunos de
los mejoras talentos del pais o las mejores horas do nuestra clase
‘omprosarial no son aprovechadas para el progreso real

Inclusive tas elites omprosarlales provincianas tienen que acar-
‘arse al poder redistributive capitalino. Basta notar que una parte
importante de las gorencias generales de las empresas provincin-
nas formales dol país tienen gus oficinas y a sus ojocutivos princi-
pales on Io capital y no en la planta misma. Esto ocurre sencilla
monte porque visitando a los políticos y burócratas encargados dol
proceso redistributivo que le interosa, ol empresario puode ganar
más quo concentrándose en consoguir la mayor productividad de
su empresa, El Derecho redistributivo ha contribuido ast a la cen
tralización de la actividad oconómica on Lima.

Por todo ello, en relación a los empresarios de los paises on de-
sarrollo, los ompresarios del Port tlonen que Invertir más esfuerzo.
on conseguir información política que Información técnica; lo cual
“supone conseguir los contactos especiales dentro do los medios
politicos y burócraticos para tenor los datos necesarios para tomar
decisiones precisas. Sólo gana quier obtiene la información, Esto.
contrasta con la competencia por conseguir información técnica.
que no sólo beneflcta a quien In obtleno, sino que permite a cual»
quiera mejorar la calidad de su producto y/o abaratarlo@).

Esta guerra politica ontro coaliciones redistributivas que ocupa
el lugar de una sana compotencia económica le acarrea al pais, en.
primer lugar, una terrible pérdida cuda vez que los emprosarios
desvían sus escasos y esenciales recursos hacia la improductiva ac“
tividad do porsoguir mayores favoros dol Estado y, por clerto, de
impedir que los reciban sus rivales, La noción de sociodad “oligár-
quien” evoca precisamente la idea do una sociodad que Incita à la.

24 Bi Oo Sendero

ersación de coaliciones redixtributivas que se furnan el control del
funcionamiento del Estado o lo comparten, pero que por hacerlo,

adminisiran mal los recursos del país porque en lugar de concer
trarso on la producción, se dedican a compotir por las rentas que
ésta olorga.

En sogando lugar, la sociedad peruana debe soportar los ras
lados de un sistema legal que nace de transacciones rediatribut-
vas originadas por la Intervención do coaliciones y que gradu
mente van institucionalizando derechos adquiridos & favor de gru.
pos especificos. En consecuencia los sujetos dol Darecho ya no si
principalmente los individuos sino las coaliciones exitosas, Esto
rasgo, como veremos en el oapitulo siguiente, fue característico de
los Eslados mercantilistas de antaño, donde eran los grupos — gre
mios, families nobles o grandes asociaciones comerciales-, y no los
individuos, los que tenían derechos, Esto es precisamento lo quo
os ciferencia de los países de economía de mercado contemporá.

Es toreer lugar, la sociedad encuentra quo el poder de decisión.
afectivo sabre muchas mutorlus no reside ya ni siquiera cn los pol
cos que oligieron. A modiéa quo el roglamentarismo y los contro-
los proliferan y se complican, su manejo y el poder efectivo do dect
sión sobre los mocanismos rodistributivos va doscendiendo gra-
dustmenta dentro del laberinto de la administración pública, has
ta llogar a niveles burocráticos Inforiores, Como por un lado éstos
son los que actiiae directamente con las couliciones en la aplica.
ción rutinaria de las normas acordadas y, por otro, son algunos de
Jos sectores peor pagedos del país, casi Inevitablemento se ponen a
disposición del mejor postor.

‘Como consecuencia do esto, y en cuarto lugar, el Dorecho puede
ser utilizado para defender o apropiarse de lo que a uno se le auto:
Je: y como todo lo que es redistributivo ws también negociable, el
Estado necesariamente se extionde a normar en detallo practica-
monte todas las actividades on el país.

En quinto lugar, la sociodad enfeonta un sistema institucional
particalarmento rígido y difiel de cambiar, Las normas que se dic
tan como consecuencia de un pacto redistributivo entro ol Estudo y
una conlictôn ostablocon un derecho que gradualmonto so converti
rá en Intocable, porque la coalición oxigará su mantenimiento y
contará con el apoyo de la burocracia que lo administra.

Esto contrasta con las normas que no han sido crendas como
transacciones redistribuilvas y que con facilidad el Estado puede
continuaments pulir e inclusive sustituir, hasta que so logren os

vos para los cuulos fueron creadas. Pero para. un Estado ro
txibuuivo cuya. reglamentación y politica responden a transne
ciones vigiladas por las coalicionos es sumamonte dificil deshacer

lo Tradición Radistriuiva =

lo pactado, asi no haya dado resultados provechosos, porque ya at
an dorecho adquirido. De esta manera, las coaliciones haven que el
Sato legal vaya reuniendo, una por una, un cúmulo de normas
{gue luego Impodirán ol acceso a la formalidad, incrementarán los
Seton do permanecer en ella y harán prácticamente imposible la.
Simplificación reglamontaria y la dosburocratización.

Por úlstmo, la presión contínua para distribuir y redistribulr Jos
recursos de la sociedad a través de la producción del Derecho ha
castonado que la normatividad legal del pais se haya vuelto cada.
Yor más engorrosa y complejo, convirtiéndooo on la causa funda-
mental de la informalidad.

"Según Mancur Olson(), un sistema legal costoso definitivamen
te conviene a las coalicionos redistributivas porque les permite ob-
tener ventajas escondidas por una normatividad enmaraiada quo
ni ia prensa especializada. ni los políticos de «posición pueden per
<ibir con claridad. Enclusivo cuando se identifica un privilogio y so
da una norma para anularlo, se complica ain més el panorama
Togulatorio. El ingonio humano os tnagotable y siempre podrá
‘dan la vuelta” à la nueva norma dentro del inconteniblo torrente
e reglamentos. Por su parte, los funcionarios, políticos y compett-
Gores encontrarán la manera de eliminarla de nuevo y se produ
rá asi un círculo Interminable de competencia regulatoria.

El propio Olson puso por ejemplo al caso de los impuestos pro-
gresivos sobre le renta, que siompre Incluyen mecanismos para
atanuwr le incidoncia de las tasas poro quo son accesibles única,
‘monte a las personas que pueden contar con los recursos nocesa.
Hos para penetrar on ol inborinto do la legislación tributarta.

Algo similar ocurre con la protección arancelaria. Un arancol
alto oncareco ol producto para los que lo usan como insumo y hace
‘que los desprotegidos paguen la renta. do los protegidos. Sin om-
bargo, puedo ostimular a aquélos para que, a su vez, soliciten pro-
tección para resacirse de los costos que los irroga la otra protec-
ción. A la larga esto produce tres eluctos negativos; ol primero, nl-
velos arancelarios arbitrarios e ineficientes; ol segundo, la politiza-
ción ublerta de los incentivos económicos; y ol torcero, uns regla:

mentación sobre comercio exterior tan complejo quo Impide la par-
ticipucién de ctudadanos técnica mas no administrativamente pre-
parados, como los informales,

En efecto, en paises con un Derecho esencialmenté redistributl
vo la actividad económica. internacional os un caldo de cultivo pa-
ra las coaliciones redistributivas, porque en el comercio exterior de
Daises como el nuestro predominan todos esos instrumentos logar

se 8 Oo Sendero

Jos que permiten favorecor a los diostros en el contacto político y
organizados pare la tramitación. Nos referimos à Instrumontos le.
galos nada sencillos, como son los controles o tasas de cambio de
rencialss, una variedad de Impuestos indirectos y sobretasaa sobre
las Importaciones, impuestos diroctos sobre los productos de im
portación, licencias, cuotas, llstas de productos permitidos y pruhl.
bidos, depósitos provios sobre Importaciones, subsidios explícitos e
implicites, reintegroa tributarios, ucuerdos bilaterales y oompensa-
tortas y regulaciones sobre la inversión directa

Entre dichos instrumentos legales hay quo reparar espectalmen
to en los controles de cumblo. Elles son un incentivo para que ol
Público compre moncdas fuertes a través dol mercado negro, En es
tas condiciones los importadores tondorán à sobrevaluar sus mor-
cancias con el objeto de remitir muyores divisas al axtranloro. Por
au parto, el gobierno responderá con mayores controles a fin de co
rar lus puertas por donde los recursos se escapanta), EI resultado.
final será que esos nuevos reglamentos y controles producirán más
trarnitación, más burocracia, más vorrupción y, por fin, més Infor
malidad,

Lo mismo oourre cuando, con el afán de redistribuir recursos
hacia los usuarios del crédito formal, so fijan las tasas de interés
bancario por debajo de la tasa do inflación (interás negativo), y se
produce un exosco do demanda para dicho crédito y una dispanibi-
lidad do dinero relativamente baja para préstamos. En estas cond
tonos, en lugar de que el capital vaya aulomáticamento à las
empresas más productivas —quo sorian las únicas capaces de pa
gar Jas tasas do Intorós reales y ofrecer las mejoros garantias de
4xito-, 0] Estado y las circunstancias Imponen otros criterios para:
la distribución del crédito, £1 Estado tiendo a favorecar a los vonee.
oros de las guerras redistributivas, los cuales terminarán bene
ciéndose con los ahorros escasos pero relativamente baratos que
resultan de tasas de interés negativas, El criterio redistributivo
aplicado al precio del dinero significa que el crédito también so
politiza, abre la posibilidad de discriminar y está sujeto a trámites.
excesivos,

De esta manera, no es ciorto quo en el Perú todas seamos 1gua-
Les anto la ley, pues dos personas no pagan el mismo Impuosto, dos.
Importaciones no estén gravadas de la misma manera, dos expor
taciones no están subsldindas del mismo modo, y dos individuos no
Henen el mismo derecho al crédito.

En el Perd, ol proceso de redistribución por influoncia política.
ha sido facilitado por el hecho do que el Podor Ejecutivo es la pri-
‘mera fuente normative de la nación, y desde 1947 ol Estado ha pro.

9) CL Congdon, TO On CM, Pen

La Tractción Hadionibuiive ar

ducido corca de 27 mil normas y decisiones administrativas al año.
Ast el Poder Rjecutiva ao ha convortido on ol canal principal para
la compotoncia por las rentas. Una vez elegido o establecido, no
existe manera efectiva de fiscalizar la producción del Dorecho que
reuliza, ni los privilegios que por ese vía redistribuye, La impor

tancia de esto se puede vor on baso al cuadro siguionte, donde se
stan todas las normas y decisiones que han sido emitidas desde
1947 haste. 1995 por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Rate
cuadro indica quo ol Poder Ejecutivo dicta inconsultamente más.
dol 98% de todas las decisiones adoptadas por los dos podoros. Lo
cual quiero decir que el Parlamento cuya pluralidad y fscaliza-
«ión por parte de lu prenan y ol público puede atenuar la posibili-
dad de logislar en forma arbitraria- emito also más de una de ca-
dda cion de las normas que afectan a los poruanos. El resultado es
¿que la mayor parto do las decislones se adoptan con prescindancia.
de la consulta democrática y el agravante os que on su gran mayo

ría dichas decisionea constituyen rosoluctones específicas que cast
nunca se publican y, por lo tanto, son todavia monos flscalizablos.

En un tenbajo exploratorio realizado por el ILD y destinudo a
recoger elementos de juicio ncerca del proceso do la gostación do
armas vigentes en el Perú so constató que, tratándose de normas.
de cualquier nivel, las formas de intolativa, proparación y oxpedt
ción no estaban sujotas a trémites establecidos. Según un entrevis-
tado, "dopenden de cada Ministro". Esto significa quo on cada sec
tor son distintas y que, al cambiarse do Ministro, so introducen
huevas prácticas.

Una abognda entrovistada on el mismo sondeo afirmó que "hoy
en día no hay normas que so den por muzones gonorales”. Ella y
tros entrevistados señalaron una Injoroncia. excosiva de los intore-
506 particulares en el contenido do las normas. Estaríamos enton-
ces fronts a un sistema de gestación de normas altamento suscopti-
ble a la influencia del poder económico o político que funcionaría.
mediante dos instancias complementarias. Do una parte, la cúpula.
de cada despacho ministerial, donde so concentraría do modo or
cluyente la iniciativa, la redacción y el dictamen de propuestas.
normativas. De otra, los asesores, los Viceministros y ol Ministro,
que recurren frecuentemente a la asesoría externa consiltuida bé
sicamonte por abogados de su conflanza, que, como es natural, ro-
presentan paralelamonto a Intereses privados.

En el mismo trabajo del ILD, los entrevistados del Poder Ejecutt
vo seconocieron consultar continuamente a las coaliciones rodistri
butivas cuando tenían intención de normar una materia que las
“afectaba, En muchos de estos casos, ol propósito do Ja consulta obe
docia a que el aparato estatal no tonía los cuadros profoslonales

La Tradición Rodieributiva 20
NORMAS Y DECISIONES DEL GOBIERNO CENTRAL
NORMAS SDE nes y DONS suflclontas para ostablecer una norma consistente, Un funcionario
Lagislacion det Puder Bjocutivo moncion el siguiente ejemplo: “Si el Ministro do Industria so pro
2 Pee Be pone preparar uni norma sobre In industria automotriz, no tiene
= en el ministerio un solo especialista on la materia; por consigulen-
12 8769 ous do, de buen grado o no, termina aceptando la propuesta que venga
E 19.588 (9:70) do ins ensambladoras quo, obvinmento, traduco sus propios intere
so 97,639 (09.10) 206 del mejor modo”.
21501 (68.50) Un abogado que trabajó para el Estado durante et "Gobierno
am (ons) Rovoluctonarto de las Fuerzas Armadas” (1968-1980), y hoy eleroo
ais wa privadamente, añemó quo la burocracia que permanoco on ol Esto
22.203 won 86 tiene un bejo nivel de calificación y quo, además, pasa por uña
29,358 (09.00) Crisis oconómica y moral que la hace proclive a Ja colma. Según él,
40,758 (orn la coima requerida para obtener una norma quo boneficie a un
sous warn particular no dobo sor "oonveraada” en los bajos nivolos do la ad:
31,100 oa ministración sino con los personajes del despacho ministerial, La
zum 9.19) Colma a los auballernas obtiono ol necesazio informo favorable en
ma 60.25) un expodionto individual y permite, ulleriormente, mantener el
36.982 00.0 Gsálogo para la aplicación do los privilegios
10910 (0028) Un abogado del despacho ministerial de economía durante la
wa Wan administración domocrática quo gobernó al pais do 1680 a 1085 in
amore (06.49) diod quo la producción de normas es tal que *..no hay tiempo para
30375 was pensar”. Tan cierto os osto que, con sorpresa, la Investigación del
29508 wo ILD constaté que Ina resoluclonos y dceretos quo logan para la Ne
20030 (90.101 ma del Ministro y, en su oportunidad, dol Prosidento, no vienon
17518 709) ‘con un expediente que Incluya los Informes técnicas y otras opinio-
19208 (oras ner, sino que llogoa con ol solo texto do la norme. Y, como se ve en
20,000 wo él mismo cuadro, desde 1948 el total de esas normas aunca ha bar
25970 rss Jado de 13900 al año.
are om Nuestro Derecho no busca, entoncas, Njar la reglamentación no
34127 0620 cevarin para asogurar y delimitar derechos y obliguciones que pro-
35,623 er tajan la propiedad y allenten las iransaceiones do todos, porque no
29,08 (oss responde a una preocupación por creas Instiuciones quo produz-
32,802 oon can riqueza, sino más bien obedece a una obsesión por adminis-
20970 u trar directamente los aoontocimientos diarios. Nuestro Derecho es,
20,704 wo) por lo tanto, ol resultado de la continua. compoloncia por rentas y
20,000 wen de las prioridades y conceptos personales de los gobornantce, y 06-
14.170 tora) 14 constituido por Jas malas leyes que imponen Jos costos de la for
15709 0735) malidad e informalidad. Do esta manora, resulta un sistema poco
13700 720 propicio para abrir las instituciones legates hacia los poblaciones
13198 asa ee
12,889 ea Todo esto produce desaliento, incertidumbro y corrupción, y
15220 on acarren malestar social
(9150 Tin ol Estado redistributivo, el desaliento comienza cuando des-
o temprana edad los peruanos se dan cuenta de que la prosper
‘anual (98.68) dad no nace tanto del trabajo sino más bion de la componenda.

an Bt Otro Sendero

politica, A medida. que crecen, los Jóvenes peruanos comprueban
ue quienes comienzan a enriquecerse muchas voces no son los
que invirtieron trabajo o capital en empresas productivas, sino
més bien los que consiguieron alguna influencia política. Los más
‘maduros —les que han escuchado promesas de gobiernos de dere-
cha e Izquierda— sufron ol desaliento porque aaben por oxperion
cia propia que , para llegar “arriba”, ol mejor esfuerzo es ol que so
einige a obtener un favor del Estado, y no el quo go dodica al traba
Jo productive.

kn ol Estado redistributive la incertidumbre es constanto, pues.
los peruanos so dan cuenta do que ol Poder Ejecutivo, que emite
unas 110 normas y decisiones por cada día laborablo, puede on
‘cualquior momento cambiar las reglas dol Juego sin consulta ni de
bate provio. El Derecho peruano es ineatablo u improdecible por
que varie sogün quión gane Jas guerras redistributivas. La enorme
Importancia de ésto se hace evidente si nos percatamos de que la
fuga de rocursos hacia In informalidad y do talentos o capitales po-
ruanos al exterior no son otra cosa que el rechazo al sistoma y el
deseo de trabajar o ahorrar o invortir en países con sistemas loga-
Les que ofrecen menos incertidumbre; es decir, menos posibilidades.
de redistribuciones arbitrarias a través del Derecho, Sean estas ox.
proplaciones abiertas —afectando un terreno privado para un
proyecto de vivionda— 0 expropiaciones voladas -vongelando depó-
sitos bancarios o creando tipos de cambio discriminatorios=, lo
cierto es que nadie puedo estar seguro de la cuantía do sus activos.
y pasivos. Nadie puede disfrutar cabalmente de los frutos de su
trabajo. Nadie está en posición de anticipar ei una norma con pro
pósito redistributive puedo sacarlo del mercado,

En el Estado redistributivo la capacidad onvidiablo do hacer A
lantropia con el dinero ajeno invita también a la corrupción. La lu-
chu por recibir rentas desarrolla un mercado on ol que no se esca-
timan modios para lograr una redistribución favorable.

De estu manera, a medida que creco la corrupción, crece la
anarquía, En un país donde el Derecho se puedo comprar, donde
tanto los partidos de Szquierda como los do la dorecha aceptan
que es prarrogativa del Estado reglamentar y logislar al detalle y
donde la falsa ética do la justicia distributiva ha soslayado y
ha hecho olvidar La ética de Ia justicia productiva, no hay derechos
do propiedad firmes, no existen incentivos legales para crear pros-
perldad y el régimen resultante es necesariamente inextablo y
anárquico,

Capítulo VI
El Paralelo Mercantilista

A MES que humos viso cómo la tradición distribue
va caracteriza a nuestra sociedad, ha ido quedando en
videncia todo lo que nos separa de una economía do mercado. An.
to osta evidencia es lícito proguntarnos entonces dentro de qué
sistema vivimos, ¿Será ucaso uno quo a0 deriva de nuestra tdlosin.
craaio peruana o latinoamericana? ¿Corresponderá a nuestro per.
M cultural? ¿0 será más bien un fenómeno excepcional en lo his
toria?

En realidad, la trudición rodistributiva no es privativa de po-
ruanos y latinoamericanos, no resulta 4nicamente de las curac-
teristicas culturales de determinados pueblos, mi tampoco es nica.
en la historia. Antes bien, us la caractorística principal de un aiste-
ma de organización social on ol quo actuulmento parecen estar in
mersos el Pera, América Latina y quizá buena parte dol Torcer
Mundo, como antes lo estuvioron los países desarrollados, Nos rete
vimos concretamento al mercantilismo,

1.0 CARACTERISTICAS DBI, MERCANTILISMO

Como so sube, “morcantilismo” as el nombre que se les da a Jas
políticas económicas que so llevaron adelante en Europa entro los.
siglos XV y XIX. Para el "Diccionario de las Ciencias Sociales” de

‘UNESCO: “(..) morcantilismo es (.. la creencia de que ol blancs
lar económico del Estado solamonto puede ser nsegurado por re
glamentación gubernamental do carácior nacionalista”, o, según
otros que enfatizan el papel del sector privado dentro del mercan:
tilismo, as lg *L.) oferta y demanda de privilegios monopólicos uti
Veando la maquinaria del Estado (..)" (1), Las soctedades ouropous
do cso ontonces se caracterizaban por ser polltizadas, burocratiza-
des, dominadas por coaliciones redistributivas y empobrecidas. No
9 arbitrario, por lo tanto, plantear un paralelo entre el Pert de es.
la siglo y el mercantilismo eurapso de antaño.

Por ser un sistema que consistia en ol gobierao de un Estado re
Klamentarista dependiente de elites privadas que ss eustentaban
en ol privilegio estatal, ol mercantilismo fue onérgicamonte comba
tido tanto por Karl Marx, padre del comunismo, como por Adam

9 Bond, Robert 3.3.7 Rober Toon; “Maton us & Rent Seong Saco
9° Togas A nd Mi. Univer Pro. 10. Capote D

” Mt Oro Sendero
Smith, padre del Liberalismo económico. Para Smith el morcantilis
mo era oqulvalente a la domanda de reglamentacién y ronta parti-
lares de los comerciantes o Industriales y su sulinfacciön por el
Estado.

Esoncialmento el morcantillsmo significaba una economía polt-
ticamonte administrada, cuyos agentes económicos estaban some
idos a una reglamentación específica y dotallada, Kl Estado mer-
cantilista no pormitia que los consumidores decidieran lo que se.
debía producir. Se reservaba, más bien, el derecho exclusivo de in-
{lear y promovor las actividades cconómicas que consideraba do-
seublos y proseribir o desalentar las que no crola convontentes, Pu-
ra Charles Wilson “(Jel sistema. mercantilista estaba compuesto
por todos los recursos logislativos, administrativos y reglamenta:
"os, por los cuales soctedudes predominantemento agrartas buscas
ban transformarso on soclodades comerciales o industrialest.1"2.
Para lograr sus objetivos, ol Estado mercantilista concedia privile-
los a productores y consumidores favorecidos por medio de regla-
mentaciones, subsidios, impuestos y licencias.

Desde el punto de vista de los gobernantes mercantilistas, aus
intervenciones a favor de intereses particulares se fustifieaban
porque en ese entonces no cra concabible que una nación prospe-
zara en buse a los oafuorzos espontánoos de sus ciudadanos. La Eu
ropa moderna heredé del medioavo la convicción de que todo hom-
bre nacia pecador y que, por lo tanto, era dobar de quien detentar
ba el poder guiar los destinos y las acciones de sus gobernados pa-
ra salvarlos de si mismos. En eso sentido, el bienestar y el orden #6.
lo oran concebibles si los individuos y sus organizaciones eran re
glamentados por el Estado y subordinados u sus más altos Intore-
ses. Se suponía que lo actividad comercial o industrial no vigilada
produciria tnevitublemente pobreza, hambrana, enfermedad y
muerto.

3 deber del gobernanto medieval era intervenir directamente.
en la actividad económica de sus súbditos, asignando y redistri
buyendo sus recursos mediante reglamentaciones estrictas que de-
terminaban, entro otras cosas, los pasos y medidas utilizados en el
comercio, precios “justos” para productores y consumidores, remu-
neracionss rinimas para prolegor a los empleados y máximas pa-
ra no porjudicar a sus empleadores, asf como la prohibición abso-
lata de anticip

Cuando la industria y el comercio internacional europeos co-
menzuron a surgir y algunos gastos de guorra a disminuir, se ini-
ió la ora morcantilista. Con ella comenzó a desaparecer mucha de

44 Paralto Moreatita ry
la oscasez económica del medioova y se lo empezó a dar importan-|
cia a la actividad empresarial do los particulates, Pero como el
único sistoma de gobierno que conocían los ouropeos era of mude.
val, aplicaron a las nuovas formas do la cada vez más importants
actividad económica privada, los unticuados métodos políticos del
medioevo, De osa manera, los rovoluciones comerciales o industria
los de Occidente nacieron dentro del contexto do una extensa in.
tervencién dol Estado en la economia y de la reglumentación deta-
Jada de lu producción

‘Al prinatplo de la era mercantilista, el incremento do la produc-
ción privada, la fuerte tributación Impuosta y la intervención re
glamentaria lo proporcionaron al Estado una considerablo canlı-
dad de recursos. Si bien para los gobernantes snorcuntilistas la.
nueva prosperidad dobía engrandecer a la mación, para llos el
factor decisivo era en realidad el poder del Estado. Pero omo los
‘que producían la riqueza no oran los gobernantes sino más bien
los empresarios autorizados para operar, ocurrió que estos últimos.
elercioron también una gran parto de ese poder. De esta manora,
una porción importante de la literatura morcantiista de la época.
consiste en una colocción de argumentos a favor de Intereses crea.
dos o particulares. La influencta do los morcadores fue la quo ter-
mino dándole el nombre de "mercantiliamo” x la politica llevado a.
cebo por los gobornantes de entonces, Así pues, ol mervantilismo.
europe so caracterizó por las amarras tendidas entre un Estado.
ubicuo y un poder empresertal privilegiado y oxcluyente, Veamos
¡hora en detallo algunas caractorísticas de uste fenómono que lo.
hacen pasmosamente semejanto a nuestra realidad actual

1. EI Acceso a la Empresa

Al igual que en el Per de hoy, en tiempos dol morcantílismo ou-
ropeo la posibilidad de ingrosar a. la empresa formal era sólo privi
legio de unos cuantos. Al principio, el ompresarlo necesitaba sloma
pre una autorización expresa. del rey o dal goblarno que, para los.
grandes empresarios, tomaba la forma do una carta de privilegio.
(ol charter on Inglaterra). Sin embargo, “... cuslquiers fuera la 1.
gura financiera quo se omploara, ella formalizaba el acuerdo os
derechos y privilegias- entre el Estado y los empresarios. Estos reot-
bian un rospaldo oficial del gobierno para poder hacer negocios en
un nueva sector comerclal; un monopolio para el trato con este seo-
tor; el control del acceso comercial a ose suctor y, por lo tanto, el
poder do preservar su nivel de utilidades modiante ol dorecho a
marginar a otros comerciantes; y, por An, la creación de una orga-
nización empresarial quo lo permitiria al grupo promocionar sus
ntorosos. A cambio de ollo, stos empresarios le proporcionaban al

II Otro Sendero

Estado lo que reauoria para financiar la guerra y protegerse de la.
inflación: una fuento de dinero y de próstamos en efectivo"G)

Conslirulomtemente, el acceso à la ompresa estaba limitado a
aquellas personas o grupos que teníun vínculos políticos y quo po-
dian retribuir al rey o a su gobierno ol privilegio de operar una.
empresa legal, Para sl gobierno lus empresas cran como vacas le
horas que la proveían do los fondos necesarios para lograr sus ob-
fetivos de poder, En muchos casos ol Estado no solamente cobraba.
los impuestos convenidos en Jas cartas de privilegio, sino que ext-

ía una participación on el accionariado de las empresas (compa:
ins mixtas) y el otorgamiento de préstamos y donaciones. De esta
‘manera el Estado morcantilista hacía contribuir a los consumido-
res por via. indirecta,

A veces el Estado creaba también sus propias empresas para £a
tistacer sus necesidades o las dol grupo soclal que ostentaba el po:
Gor. Un caso típico es el establecimiento de "manufacturas reales”
que, siguiendo el modelo colbertiste francés, tuvo lugar en la Espa-
hha del siglo XVIU, Estas fábricas roales constituyen un claro proce
dente de las modernas ompresas públicas, y pueden clastficarse en.
dos grupos: las que eran destinadas a la producción de bienes pa-
«a la defensa nacional, como piezas de artilloría; y las destinadas
a la producción de bienos suntuarios, como tupices, cristalos, por:
colanas y otros, En la mayor parto do los casos fueron ineficientes,
sufrieron pérdidas y desaparecieron a finales del siglo XVI 0
principios del XIX.

Con ol tiempo se funron desarrollando otras formas legales de
constítulr empresas y favorecer a sus duoños, A partir del siglo
XVII, por ojomplo, el Estado inglés olorgó a ciortos ciudadanos ol
privilegio do formar "personas Jurídicas” que pudieran sobrovivtr a
la desaparición de sus socios, o que les permilieran litigar Impor-
sonalmants, o soparar log intorosos Individuales de los dueños del
de las empresas mismas, para así poder reunir recursos en forma
más eficiente de lo que cualquier individuo por su propia cuenta 7
sin amparo legal podía hacerlo.

"A ta! grado era un privilegio la asociación entro privados, que
on Inglaterra se porsogula legaimonte a los súbditos que se asocia-
ban sin habor recibido una autorización expresa del Reg o de su
gobierno pars hacerlo. Cuando los súbditos ingleses comprondie-
fon las ventajas de agruparse para reunir y administrac recurso,
“aunque fuera sin privilagios=, el Estado inglés lo interpretó como
un atentado contra su autoridad y el orden establecido. Así, en
1720 puso on vigor el "Bubble Act” que limita para todo ofocto pri
ca el acceso a nuevas formas do empresa, SI bien el deseo mani

JR Paraslo Mercantila a

esto ora "disciplinar la iniciativa privada”, os comúnmente ndmi-
Lido que ol objotivo roal ore ayudar a Jas empresas mda grandes, li
imitando lu competencia que lo hacían las pequeñas para obtener
capital

En España también se utilizaban continuamenta las Cortes y la.
policía para evitar por la ley y por la fuerza la “compotencia dos
leal”, Inclusive se Thyaba al extremo do quo Los benoficiarios de un
privilegio tomaran la ley en sus manos y por la fuerza castigaran
los que descaban romper su monopolio. Cuenta, por ojamplo, La
Traga que en 1684 los vecinos de Pastrana abrieron una fábrica do
cintas, a Imitación de las extranjeras. Todo fue bien hasta que los.
vecinos del cercano pueblo de Fuente de la Encina decidieron ha-
cer lo mismo en 1600, lo quo Lndignó 4 Jos de Pasirana que tenían
un privilegio de exclusividad op un radio de 12 loguas, Tras un lor-
o pleite, los vecinos de Pastrana tomaron las armas, asaltaron ol
Pueblo do Fuente de la Encina, so upodoraron de los tornos y uten-
silos de la führten, y condujeron por la fuerza a los operarios de
‘un pueblo al otro, tentándolos como a prisioneros de guerra(

La mayor parte de los hixtoriadores coincide en que si blon so
producía para satisfacer los intereses de las clases mercantiles in
fuyentes, ello también lo convenía al Estado mismo: Tos vínculos.
con algunos mercaderes bien establocidos, selectos y fácilmente
identificables lo permitían obtener y controlar con rolativa facil
dad los ingresos que procisaba para mantener las areas Nscalos
llenas y poder dogarrollar Jae políticas que crefa necesarias, Por
eso, si bien los roglamentos, los subsidios y las tntorvenciones osta-
tales para favorocor à mercaderes o industrias particulares so jus-
tifcabaa con protextos bien argumentados —como por ejemplo,
que determinada actividad ara indispensable para la dofonca na-
Clonal, o que tal protección era requerida para hacer crecer una

\dustria-, el hecho os quo rospondian fundamentalmente a a no-
cosidud de asegurarlo al Estado ingresos de fuentes identificables
a las que as los pudiora imponer tributos sin mayor dificultad, Una.
industria en manos de una multiplicidad de pequeños empresarios
o productores agrarios era dificil de controlar, y cobrarlo impues-
tos lo era aün más, Al Estado lo faltaban el conocianionto y las fOr
mulas típicas de una economía do mercado para tratar con un em-
prosariado difundido. Por ello el mercantilismo se caracteriza por
la conciliación de los objetivos de las clases privilegtadas con las
necesidades fiscales de los gobernantes,

12 Normatividad Legal Excesiva
‘También como en el Perú de hoy, durante el mercantilismo la
normatividad legal ora excosiva. Según Gregory King, demóxrafo y

© cabrio, Panico: “Notas puro ol TI Moca. Mari, va

‘estadigeaty inglés dol siglo XVM, la novesidad do lidiar con las nor-
mas ofa tal que en 1688 aproximadamento un 3% de la población
inglosa se dedicaba. a la abogocia(6). A modida que los reglamentos
que privilegiaban a clertas actividades fueron huctórdose más de-
tallados, incluyendo mayores especificaciones técnicas para prote-
Kor clortas Industrias, los reglamentos de los paises mercantilistas.
aumeataron desmesuradamente. En la antiguedad, el reglamento
detallado y minucioso con el objetivo de redistribuir y discriminar.
fue siempre la manera. de gobornar, pero eata tendoncia so desbocô
incontrolablomente con ol advensmiento del mercantilismo y

mumifeslaciones: el crecimiento do las cludades, la oxpansión dei

comereio internacional, ol descubrimiento de nuevos paises y la so-
Bstivación de las lócoicas de producción.

Para protoger aus monopolios, asl como para asegurar la establ-
dud laboral, los ingleses Hoga

on a restringir la introduccion do
jovas técnicas que podían cambiar la forma do producir. El Con-
sejo Privado do lu Corona, por ejemplo, prohibió el uso y pososión.
de las primoras máquinas de cosor, y ordonó la destrucción de to-
das sus agujas on 1829,

Inclusive se aprobaron loycs para cotimular el consumo de los
productos provenientes de los monopolios. Eli Heckschor rofero
‘quo en 1971 la loy obligaba a todos los ciudadanos a. usar un gorro.
de lana de manufictura ingles Jos domingos. Asimismo, en 1682
se ordenó quo los cadávoros Meran envueltos on tojldos do ans In-
lesa, lo cua) fue reconfirmudo en rmglamentaciones
detalladas ea 1986, 1078 y 109060,

En Francia, la reducción de reglamentos
bert, Ministro do Finanzas de Luis XIV, desdo
cha en la cual todos los reglamentos sobre producción se encontra.
ban impresos on cuatro volúmonos que sumaban 2,200 páginas,
además de tras volimones suplementarios que cubrían práctica
mente todas las actividades cconómicas de la época. Por ejemplo,
los que se referían a la producción de textiles contenían 51 articu-
los zalontras que los relativos al toñido do los mismos estaban con-
tonidos en tres reglamontos principles de 317, 62 y 98 meliculos
rospoctivamento. En 1797 las instrucciones para la industria do 6
da da Lyon totalizaban más do 206 articulos.

Si bien la reglamentación minuciosa y dotallada vena desde la
antlgnadad, la de la era moreantilista so diferenciaba. de las anto
lores porque ya no ora el rosultado do la voluntad del Rey sino
quo era dictada a partir de consultas con los grupos económicos ©

3 Bann ZI "secan. Rp derung George Ale ud Une

Bt Paralelo Mersaniita zer

nercadoros que gozubun do privilegios cspociales. Se haco dificit
imaginar que ol Roy de Francia supiera cuántos tipos de hilo o.
“aguja había que utilizar para manufacturar textiles sn Lyon, Paris
9 Somur. Quiones le proporcionaban esa información eran los ma.
nufucturoros vinculados al Estado. Aal, los roglamentos eran sen
cialmente mecanismos para Impedir la entrada ai morcado de
nuevos competidores,

Un caso de sobre-reglamentacién con efectos mpectalmento ne
gativos ocurrió durante Jos siglos XVII y XVUL cuando los ingleses
que ya habían comenzado un proceso de liberalización reglamen
taria, desarrollaron una ¿ndustria sumamente competitiva de telas
de algodón eatumpadas, que eran mucho más baratas de producir
que las tradictonalos: los callcós. Para protegor su industria ext,
los francoses expidieron desde 1686 a 1759 varias normas que pro
habian el uso y Ja manufactura de las telas inglesas, Al final de Ta.
ópoca, osas normas ostaban contenidas en dos estututos, unas
ochenta ordenanzas y un númoro inclusive mayor de normas md.

ninistrativas.

‘Otra causa de la sobro reglamentación, sogrn el historiador Jo.
seph Reta), Fue el empeño del Estado mercanllista por lograr que
la población rural no migre a las ciudades y mantener aal una
producción alimentaria suficionto para nutrir a toda, la población.
Si bien esto parecía responder a una auténtica preocupación por
3 pueblo, Reid y otros historiadores piensan que ol objetivo de Jos
gobernantes mercantilistas al controlar los proclos y mantener la
Poblacion rural en el campo ora más bien tener a los camposinoo
pobres maderadamente contentos y geográfcamento dispersos, pit
ra consolidar asi su podor.

Otra de las motivaciones de la sobrw-rmglamentación ers ol de
00 de redistribuir adecuadamente la riqueza nacional. Para te
‘efecto, los reyes establecian precios máximos durante tiempos de
escasos y precios mínimos on tiempos de abundancia, para manto:
nor ast los productos escusos accesibles y los abundantes, remune
rativos, Era tradicional, por ejemplo, establecer un precto máximo
para el pan cuando Jas cosechas de Irigo no habían sido buenas y
‘1 precio tendía 9 subir. SI bien parecía razonable mantener el
precio de un bien necesario para los pobres a niveles bajos, ya dos:
de esa época tuo comprobandoce que los prectos topa a la larga no
ayudaban a los desfavorecidos, sino que slevaban continuamente
ol procto real del pan, en la medida en quo inducian a que se pro-
dujera menos y que, por lo tanto, sólo se consiguiora a precios muy
altos en ol mercado negro. La alternativa era conseguirlo al precio
oficial perdiendo una gran cantidad de tlompo haciendo colas.

7 Rad, Jone “Reapueaas ul to, Cum dal TED“. Meca. Lima. 195

ZI Otro Sandro

2e

2 Burocrucias Públicos y-Privadas
ud au en ot Perú actu), us burocracias mercantiistas o
crete 100 costos de transacelon, en lugar do reductos,
nn lerne de Tula XIV 81-171) cro 1 "Inspectores de me-
ne cya dog tarea era controlar Jon reglamentos de la
Todt, Durante siglo XVI ls cudados de rope incaron
M nportant proceso de ercimiento y as que más crecieron fue-
‘Sh neq eran contos administrativen püblics. Res y ofr hz.
ohren uibujon se hero à que ea ahi donde se oforgxbas
es aguetatan los prilogioe y donde esd, por supuesto, a ba
Trac
Ta burocracia crecía porque la raz de sr del Estado mercan-
‘usta er sario la que de acuerdo con sus Stores Fis
Calas y pollas y, en est sentido, favorecer, desalontar o probsblr
Atos pos de acknidadeey mente cconómucos, La lares de de
Air quiénes prevalecian y aulones no, era ardua, inclusivo para
{te eyes queria del análisis y la dooumentacton habil do abogar
tov y contadoros que debian probar que sus propuestas era las
do es omvomia el Estado y mus objetivos. Si para un banque.
do mano las empresas ue pucton ser sujetos do crédito on una
teres dic cto Imaginar lo que debió significar para Jos goble:
ton mercmn sas de ontonces decir quiénes dea fomentar y
lease debía proble a escala nacional. _
principe ls burseracas onan pequenas; aa embargo, la pat
mera asignacton de recursos, y los suxlamontos,impusslos y sub-
om cortopordlontes fueron solamente el comienzo de las
Frs de I burocrucla mercaniliaa, porque luego os queno fue
ver bonetcados com la redistribución comenzaron à uscar mane-
D ds hacer que el gehtern lazbión los prestara atención. Eso
‘quinn ergunización de todo un apurato privado dedicudo &
Dar on Rares gubernamentales, lo cual exigía mayor rege
Mentaeion para voctogi as primera decisiones y más burocracia
para administer lo mecánica y ol cumplimiento de las decistones
Tomas
Consieuientomente, los mparmtos administrativos d los Estados
morcanttun dejaros do fener objetivos axtónomos y 50 Connie
Fan más bin on adımnistaderes de la olactones y continua ne-
Goctuclones estro los gremios, las conliionea Tedltrbutivas y 81
Binde

1A Coaliciones Redistribulivas y Gremios

De manera eimilar a lo que ocurre hoy on el Perú, duranto ol
morcantilismo europeo los empresarios privados más podorosos se
organizaron on coaliciones redistributivas que fuoron creando una

I Paralelo Moreantitita

scudo-burocracia de Intermediarios privados, compuesta por ubo-
“gados, contadores, y otros individuos dodicados a lo que hoy Lama
‘mos “relaciones públicas”, cuyas tareas principales consistian en
dirigir poticionos a los gobernantes para poder rocibir lox fuvores
ormativos que requerían. Un tipo de coalición redistributiva osta.
ba conformada por los gromios, que eran asoctacionos do producto-
ros que hoy podrían ser considerados como “carteles”. Sus objet.
‘vos, mo oran organizar el desarrollo técnico do su industria sino
cultivar *C.Jel poder monopólico y frecuentomente el poder político
para sorvir sus propios intereses'(). Su propósito era controlar la
entrada al ejorcicio legal de su profesión o actividad, limitar Ja.
compotencia hasta dondo los fuera posible, Njar precios, roglamon-
tar el mercado, controlar y wniformizar las condiciones do empleo
y, donde les fuera posible, controlar Junto con sus burocracias de
Intoriocutores la política ofoctiva ejercida en su medio,

20 EL PERU: ¿PAIS MERCANTILISTA?

Como estos ejemplos nos hun permitido constatar, el sistema de
la Europa morcantilista y ol sistema de Derecho rodistributivo del
Estado peruano tienon una gran semejanza. Ambos comparten, en.
mayor o menor grado, caractoristicas como la producción autorita-
ría do la Jegtalación, un sistema económico directamente intervent-
do por el Estado, una roglamontación engorrosa, detallada y
*airigista” de la economía, uccoso difiell » Imposible a la empresa.
por parte de los que no tienen vínculos estrechos con los gobernan-
tes, burocracias ablgarradas y una cludadania obligada en mu

hos casos a organizarso on coaliciones redistrivutivas y gremios.
Poderosos.

Se podria decir, entonces, quo el Pent de hoy vive dentro de un
sistema predominantemento mercantilista que poco tiene que ver
con uno de economia de mercado moderna, Sin embargo, los porte-
voces do la derecha tradicional confundon continuamente un siste
mi con otro, en au intento de darlo sustonto racional a las acılvi-
dades comerciales y empresariales do sus representados y de gran-
Jearse también Ins simpatias de los abandorados del sector privado.
en Oceidento. Estos tltimos rara vez so dan cuenta de que sus con-
trupartes Iatinoamoricanas no funcionan en economías regidas
por el mercado sino por la política, Por su parle, portavoces de la.
inquierda tradicional confunden también los dos concoptos, pero
con ol objeto de concluir que, a pesar del predominio do la propto-
dud privada de lou medios de producción, no 60 ha logrado el desa
rrollo quo el pais requiore. Por lo tanto, arumentan que es obvio

am EI Ot Sendero

que ol capitalismo ba frueasado y que so hace necesario pasar &
un modelo colectivisia.

‘Ast pues, tanto la derecha como la izquierda tradicionales han.
logrado, por distintos motivos, desacreditar la causa del desarrollo
por vin de un sector privado formal, simplemente porque al aludir
fii, on realidad ambos se están refiriendo a un sistema mercanlı
Yeu anacrónico. NI una ni olra so han puesto a pensar que tanto
particulares como ol Estado producen resultados distintos au
gan cómo sean las instituciones legates dentro de las cuales opé
Fan, y que los incentivos dentro de una economía de mercado 0
dentro de un sistema mercantilista tionen consecuencias radical
mente diferentes.

“Cada uno de estos sistemas alienta cópacidades distinias ex los
empresarios: en una economia de mercado, la habilidad para pro-
dcir, porque lo que prevalece es la compotencia; mientras que on
una economia mercantilista, la hablidad de ganar privilegios y.
“sar Ja ley en provecho propio, porque el factor determinante lo.
constituyen las decisiones estatales. Donde prevaleco la primers,
los consumidores son servidos en forma eficionte y económica; pero
donde prevalece la segunda, son Jas burocracius públicas y priva-
das las que estár. bion servidas, goneralmento a costa dol resto do
ln sociedad,

En una econorala compositiva, ul empresario tiene que salisfe-
cer à un coreumidor al quo sólo Jo interesun las cualidades del
producto, su precio y au accosIbilidud, y no los atributos del empre
Sario que lo olabora. En cambio, para ganarse los favores doi Esta-
do en un medio morcantilista, la mada, y la sociabilidad del em
presario son cruciales, puse le permiten obtenor normas y políticas.
estatales que lo favorezcan. Su Jafluencia aumentard en la medida.
fen que logro organizar sus argumentos con convicción, cohorencia,
buena publicidad o discreción, según convenga en cada caso. Pero
también puede logrer sus objetivos a través do atenciones sociales
y/o corrupción

Ten In oconcmsa mercantilita los empresarios y trabajadoros ca
da ver pasen más tiempo haciendo política, quejándose, adulando
y negociando, Cada cual dontro de su contexto social, debe hacer
Colas frente a la burocracia. So contratan más abogados, y más
framitadores, y se busca la complicidad do más medios de comuns-
cación y porlodistes, mientras que el gobiorno debe contratar más
burócratas y conducir más studios para Iralar con ellos y justin.
car la forma como redistribuyo recursos. Por eso, en una economía.
Imereantilleta muchas personas quo hublosen podido ser comer-
ciantes o empresarios trabajan en los ejércitos de burócratas ptt
blicos y privados, lo que es una desgracia económica porque a dife-
ronoia de lo quo suceds con los verdaderos trabajadoras, los esfuer-

4 Peralelo Merconttita

zos do los burócratas y soudo burócratas no incrementan la pro
ducción ni la inversión.

Poro quizás lo que más marca la diferencia entre ambos sisto-
mas es la facilidad de acorso al mercudo, En los paises de econo.
mía do morcado cuulqulora puedo ontrar al morcado, productr,
distribuir o tramitar por cuenta propia y sin securrtr a terceros. En
camblo, las economías mercantilstas so caracterizan, más bien,
por toner restringido ol accoso al morcado. So requians de ltoencias
© pormisos especiales para casi todo y, por lo tanto, existe Ja noce.
sidad continua de recurrir a un grupo privado privilegiado o a au.
toridades estatales que controlan las xarilas udministrativas. To-
ner que tramitar 289 días antes de operar una industria o esperar
cast 7 años antes de poder construir no son otra cosa que los obatá
culos do Ingroso al mercado que caracterizan al sistoma mercanli
lista,

Como veremos más adelante, las instituciones del mercantilis-
mo tuvieron que ser liquidadas o superadas para que pudieran
funcionar las economías de mercado que hoy predominan en Ocot
dente, Y esto principalmento porque ol sistema mercantlista traba.
y dosaprovecha los recursos de los particulares somotidos a. su sis
‘toma y, por otro lado, divide de manera Improductiva y conflictiva.
los intorosos do sue ciudadanos.

La economía mercantilista. europea fue costosa. porquo tuvo que
sualentar un gran númoro do burócratas y abogados improducti-
vos que sólo sirvieron para empapelar, desempapelar y volver à
ampapalar a sus súbditos con las normas que controlaban, disti-
bufan, redistribulan y asignaban los privilegios que fortalecion al
Estado y a los empresarios favorecidos.

Las oconomias moreantilistas de Europa Occidental fueron mu:
cho menos prösporas que las coonomías do morcado quo las suce.
disron, porque las actividades de los burécmtns, los abogados y los
empresarios para obtener una redistribución que los favorectora.
fueron, económicamente hublando, esfuerzos desperdicindos. Aun-
que algunas industrias favorecidas crecieron más con los Tavares
mercantllistas que dentro del posterior sistema de economia de
mercado, ese crecimiento afectó negativamente al desarrollo, por
‘quo la producción do osas industrias fue lograda por modios antie-
úconómicos, y porque sus éxitos aparentes alentaron a otros para,
tratar de obtenor las mismas vontajas a través do la captura del
poder o la obtención de favores, en lugar de preocuparse por Ja
creación de riqueza

30 DECLINACIÓN DEL MERCANTILISMO Y LA
APARICION DE LOS INFORMALES

El mercantilismo gradualmonto desaparectó de Europa por su
Ineficioncta, porque las ganancias rosultantes de la redistribución.

la 1 Otro Sendero

y la utilización de recursos para tal efecto —y no para mejorar la
producción — redujeron el valor de los ingrosos naclanıdes totales.
Los paises morcantilistas, aparto de empobrecerse, Incitaron a sus
cudadanos a ontrenturse entre sí o hicloron que sus ostructuras.
oolales se deleriorasen hasta ol punto on que los mercanlilisenos
curopuos, por evolución o revolución, fueron desapareciendo,

‘A nuestro juicio el “mercantilismo peruano” atraviosa por una
etapa de descomposición similar a la que caracterizó la declina-
lôn de los mercantillsmos europeos, entre finales del siglo XVI y
principios del siglo XX, puex comparte muchos do sus rasgos.

En ose sentido, es de particular Importancia revisar aqui de qué
munera se produjo esa declinación y cuáles fueron los caminos que
luego —voluntaria o Sorzoramento- los distintos palsos europeos to-
maron, porque este ojereicio nos permitird reflexionar sobre el fi
turo dol Port.

De lo escrito hasta la fecha puedo conelulrso que la declinación.
del mercankilismo ouropco comenzó oon las migraciones masivas.
de los campesinos hacia las ciudades, Estas migraciones so debt

incipalmente a la pobreza rural y a que los migrantes co-
menzaron à corprondor que era en la ciudad donde se podía to
mar contacto con al poder redistributivo de la riqueza nacional y
doade ocurría la mayor parto de la industrialización privilegiada.

Entonces como alaora, la rigidez de las instituciones y el exceso
de trabas y contución administrativas impidioron que el sector prt
vado formal o el soctor público radicado en las cludades pudiera
crear puestos do trabajo a la velocidad requerida para absorber à
los campesinos que llegaban dol campo. Vertiginosamonto ompeza-
ron a surgir Jos informales en Ruropa: ejércitos do ambulantes in-
vadieron las calles, el contrabando y las produociones clandestinas.
irrumpleron en los mercados y los suburbios ilegales Mlorecioron on.
las afueras de Jas ciudades. Tas autoridades persiguioran a. los in-
formales produciendo tal grado de marginación e insatisfacción
ontro ellos que se desataron brotes de violencia.

Al igual que hoy, a. medida que la economia Informal crecía, ol
peso de la tributación comenzó a caor sobre una base cada vez
más ostrocha de la población y, ast, no le quedó al sector formal
más alternativa que reducir sus costos y tributos, comprándole
na buena parte de sus insumos a los Informalos(0) y causando dé-
Alt presupuestales públicos cada vez mas grandes. En consecuen-
cla, tanto informalos como formalos comenzaron a desobedecar Ta.
Joy, ocasionando la inostabilidad política que resulta dol desacato

5 an zen om tan frecuenio que = mon en la Gran Resta el término

M Poraleto Mercer ie,

‘pormanente, ws como la consocuento pérdida de autoridad y legit:
mfdad del Estado mercantilista.

“A medida que las industrias formales de los paisos ouropoos co
menvaron à estancarse y que Ja ¡legalidad estuvo cada voz más ye
noralizada, el sistema morcantilista declinó, Donde fue factible, los
fearopens emigraron hacia lux volonias, o cxcolonias, o hacia los
paises que habían emprendido las reformas müs exitosas. Muchos
de los que no podían o no querían migrar ontraban en Ja industria
informal o as enroluban on las filas de los movimientos violentos y
subversivos. En consecuencia, los empresarios formales so volvio
ron cada día más vulneenbles y ol poder de los remis y lux coull-
clones redistributivas so fue desvaneciendo.

Por su parte las wutoridades políticas sólo supluran responder u
la crisis haciendo Llamados a la moralización, persigulendo a los
infractores do la ley y diclando más normas contra las infracelo-
nos, empupelando aún más a toda la sociedad con sus reglamen-
tos.

“aumentaron las oportunidadas de corrupción para los funclo-
narios públicos mientras que los confundidos gobernantes, igno-
rando la causa do sus problemas, irataban de aliviar los rosuita-
dos de la crisis haciendo dádivas, repartiondo alimentos, ongant-
ando comedores públicos y otorgando Incentivos para que low
‘campesinos go quedasen on el campo 0 regresaran a él. Poro estos,
‘esfuerzoe no bustaron y ol malostar, la literatura fatalista, los con-
trastes entre pobres y ricos on lus ároua urbanas, la delincuencia,
lu violencia y la consiguionte pérdida de vigencin social del Estado
terminaron sepultando a la mayoría do los sistemas mercantillstas
‘ouropece, sustituyéndolos ya sea por regimenes de economía de
mercado o do colectivismo comunista.

Los factores que causaron O caracterizaron la declinación del
;norcantilismo en los paises europeos presentan similitudes con la.
úsituución del Perd actual; por eso es interesante considerarlos a
continuación.

3.1 Las Migraciones hacia la Ciudad

De Vrios(10), Colemani11), Claphamtı2), Heckcscherti y nn ge
úoral la mayor parto do Jos autores que instan ol tema, relacionan
«el final del morcantilismo en Europa con las grandee migraciones.

+. Camargo

10 De Vat Jas: “Eamon of Esrug In an Age of Ca 100
o Clan: DO Meruten in Morea Nules and Co. Lit 1908
© Cambridyo University Press, Cambridas. 190%

Bt Otro Sendero

hacia sus cludades al erscimiunto de la población, debido a una ro
ucción de plagas, asl como a una reducción relativa do los ings
sos rurales comparados con los urbanos.

En los siglos XVI y XVII los estriotos controles ejercidos sobre
lá industria lo permitieron al Estado francés cobrar altos impues-
tos para sufragar la construcción do obras públicas. De esa mano-
ra, los tembajadores urbanos comenzaron a tener Ingresos relativa”
ente altos por ojecutar las tareas asignadas por los Lulses. La
construcción de palacios y edificios públicos empleaba pues a po-
cas personas poro que ostaban bien pagadas. Sin embargo, coma
estos salarios urbanos eran relativamente altos y los Impuestos di
rectos o Indirootos cobrados en el sector rural eran tan Fuertes, los
camposinos más ambiciosos migraron hacia las cludados, especia!
mente hacia Paris.

Por fin, durante lu última parte del siglo XIX, la pobreza rural y
1 subetdlo hicieron crocor la industria en Ins ciudades y provocie
ron migraciones masivas hacia ellas

En el caso-de Inglaterra, la primera oleada de migraciones co-
menzó relativamente tomprano, en el siglo XVII, y fue de tal mag.
nitud quo el Sottloment Act de 1882 trató de contrarrestarla otor-
gándoles a los jueces de paz cltadinos la compotoncia para onde
nar quo los migrantes rotornaran a aus parroquias campesinas, En
vista do que en 1607 las migraciones continuaban, sólo ue permitió
al traslado dentro del pais si ol migrante obvania antes el certifica
do corresponciento de las autoridades, Además se trató de desallen-
tar a las migraciones ayudando a los pobres y jubilados sólo si re
tomaban a sus parroquias do origen. Sin embargo, ninguna de es-
las medidas tuvo mucho éxito,

32 Surgimiento de la Actividad Informal

Al Hogar à as ciudades los migrantes del campo europeo oncon:
traron que no habia suflciontos puestos para elloa. Esto uo dobía à
quo Ins reglamentaciones restrictivas “entre las cuales provalecia
la dificultad do conseguir permisos pura ampliar empresas o en:
(rar en nuevos negocloslimitaban la capacidad de expansién do
las emprosas formalos que no pudieron responder a los nuevos re
‘cursos en mano do obra, Asi, la, mayor porto do los migrantes so
encontró Inicialmente desocupada y algunos entraron al servicio
doméstico, o realizaron sólo trabajos ocasionales y pequeños14)
Do hecho existen: grandes stmilitucos ontro los habitantos de las
barriadas quo rodean las siderúrgicas o plantas Industriales dol
Perd y los pordioseros quo también so instalaba en condiciones

I Paralelo Moroandiita 205

precarias alrododor de las cludades morcantilistas, esperando ser
admitidos a un gremio o al plantel de un ompresario legal para
¿btemwr el ingreso ostable quo el trato con el Estado pretendía ga-
rantizar,

Gradualmonto los migrantos quo no obtonian puostos legales y
aus descendientes comenzaron i ubrir tallores en sus propias ca.
as, Para los obreros muchos do cstos trabajos industriales no eran
à Hompo completo y como señala Coleman “C.Imucho del trabajo
Industrial consistía en procesamicnto directo, con muy pogo equi:
po do capital, y sólo con algunas herramientas soncillast.2"U8).

Al principio los citadines desprociaban los trabajos que hacian.
‘estas porsonas al margen de los gromios y del alstoma. En exe son
do, es interesante comprobar quo on lenguajo coloquial en Espa
por ojomplo, so utliiza aun la exprosión deapeciiva "eres un pu-
Belero” o "vete u hacer puñetas”, cuyo origon está en el carácior.
supuestamonto innoblo del ocio de fabricar puños para camisas
en pequeños tidlerat informales.

La actividad informal, sin embargo, por ser In única alternativa.
viable, se propugó con facilidad. Hockscher cita un pronuncia-
miento hecho en 1762 por Oliver Goldsmith: “Hay pocos ingleses
que cast todos los días de au vida no ofendon impunomento alguna.
ley particular, (...y nadie mas que los venules y los mercenarios.
tratan de aplicar dichas loyos"(16). Dos docretos que cita el mismo.
Heckscher (uno do 1087 y otro do 1699) reconocen que una de las.
razones por las cuales no so respeta en lo más minimo la regla-
mentación sobre la producción, os porque Tas nuevos "maestritos" y
trabajadores eran analfabetos; consigulontomonte no podian nt sl-
quiera cumplir con ol més soneallo requisito legal de la industria
text, que obligaba ul manufacturoro do cualquier tela a escribir
su nombro en ol bordo, Pero, a posar de que muchos de ellos no sa-
bia leer ni escribir, estos "macstritos" oran oficientes, El mismo
Adam Smith comentaba que: "(.Jsi usted roquiers que su trabajo
50a aceptablementa ojecutado, debe ser hecho en los suburbios
asentamientos informales) donde los maestros no teniendo ningún
privilegio exolusivo, dependen solamente de su carácter (reputa-
Giôn), y luego debo usted encontrar la manora do (sin ser visto por
las cutoridados) introductrlo (el producto comprado al Informal a la.
cudad de la mojor manera posiblo’t7)

Los onfrontamlentos entre Iu auloridad y estos empresarios
aran constantes. Los conslderandos do las leyes y las ordenanzas.
de osa. época frecuentement se refieren al Incumplimiento do los

1: idem. Volumen L Pg. 23.

e 4 010 Sendero

úroglamentos y al abuso de Ys ley. Heckschor cuenta cómo en I
terra ca el año 1700 se prohibió la Importación de estampados de
algodón de la India para proteger las utilidades de los manufac!
foros de Jana del país. A pesar de la veda, los empresarios innova
dores siempre podían seguir produciendo, pues lograban encon-
rar excepciones o resquicios en las normas. Por ejemplo, para bur-
Jar los reglamentos que prohibian artículos hochos on base à algo
ón, los calicós inglosos Tuoron tejidos con urdimbres de lino, Tam:
bión, durante un tiempo para impedir que so los aplicara In ley
llamaron u Jos calloés producidos on Inglaterra: “fustians”. Ast los.
nuevos empresarlos lograron poco a poco ganarles la mano u las.
industrias ya establecidas, quo como resultado de eso cambiaron o
se empobrocieron.

En spas tambión se persoguía y 80 castigaba u los informales,
Un ejemplo slustrativo son las ordenanzas promulgadas en 1549
por sl Emperador Carlos I. Una de las sanciones establecidas en
Sus 25 leyes so denominaba “desorojar” los paños, operación que
consistía en cortar con tijoras las puntas dol cabo de la muestra,
De sala manera los informales no podían vender los paños sin In-
formar al comprador de las causas por Las que los veedores habían
castigado sus paños con.la mutilación y la Infamia.

Pero los conilictos entre ol Estado y los informales no quedaron
on la simplo dosobodtencia. La represión estatal fue fuerte, y cunn-
‘do menos en Francia llegó @ extremos bastante sungriontos. Las
restricciones para la entrada de nuevos empresarios y nuevos pro:
¿netos al campo textil a mediados dol siglo XVIL eran numerusas
y soveras, Estas normas prolMbian que el público francés pudiera.
Tnamufucurar, importar o vendor los estampados de algodón. Y las.
peras por violar dichos dispositivos Iban desde la exclavilud y el
encarcolamionto hasta la pena de muorte,

‘Sin embargo, los informales no cojaron. Heckscher cuenta que
entre contrabandistas y fabricantes clandestinos murieron más de
10000, ejecutados xumariamento por las autoridades on las playas
o las mazmorras en cumplimiento de las loyes contra la fabrica
ción clandostina y la importación de los estampados, sin tomar en
cuenta un número ciertamente mucho mayor de Individuos que
‘heron encarcelados o castigados do otros formas. El mismo Hacks:

Sher reflore que en una ocasión en Valence, 77 Informales fueron.
sentenciados a ser ahorcados, 68 fueron muertos en el potro, 641
encarcelados, uno fue lsborado y ninguno perdonado,

Según Ekelund y Tollison(16) la razón por la cual las uutorica-
des persigaieron tan cruelmente a los informales no fue solaments
park protmger u lau industrias ostablocidas sino porque los estam:

I Praia Mereantists vor

pados multicolores dificultabanı los procedimientos fiscales, pues
con textiles de un solo color era fácil Idontíficar au muannfacturero
y por lo tanto cerclorarss de que estuviora pagando todos sus im
puestos. Mientras que con los calicés que, dobido al nuevo sistema.
de estampados, podían ser hechos de variudos colores ara mucho
más dificil identificar la provenicncia y por lo tanto controlar. El
“afán Miscalista ora pues una de las caracteristicas más importantes
dol morcantilismo.

Para hacor respetar la Jey el Estado contaba mucho con los gre-
mios formales ya establocidos, que lo ayudaban a detectar u los In
fractores, Pero, como las autoridades en lugar de ajustar Tas nor.
mas para integrar a los informales, las hicloron más rígidas, inci
taron a que muchos quo dossaban mantenerae o entrar a la indu
‘ria informal migraran a los suburblos: es decir, los usentamiontos.
informalos de la epoca,

Por ejemplo, cuando la ley ingloca de 158%, el Statute of AruN-
cers and Apprentices, estableció Ingresos máximos para los traba-
jadores -ajustados anualmento y basados sobre una canasta básica,
do blones de consumo à cambio de un compromiso de estabilidad
laboral por un mínimo de un año, muchos emprosarios informales.
trasladaron sus residencias à los pueblos vecinos do lus ciudades 0
fundaron nuevos suburbios (asentamientos informales) donde ol
control estatal ora menos riguroso y donde los reglamentos eran
Inds blandos o sencillamento inaplicables. Al ubicarse fuera de las
ciudades, los informales lograron escapar dol control de los gre-
“mios, cuya jurisdicción solamente se extondís hasta sus limos.

Después de un cierto tlompe, acrecentado la competencia infor-
mal, no le quedó a los formales otra cosa que subcontratar una
parto do su producción à los talleres suburbanos, Esto a su voz hi
20 que la base impositiva se volviera cada voz más estrecha y que,
Por consigulente, el nivel do Jos impuestos so elevara. A su voz, esto
produjo no solamente mayor desempleo y malestar, simo sobre to
do, mayoros migraciones hacia los suburbios y más subconirala.
ción de informales

‘À medida que los productores escapaban do las ciudades y la
cantidad de Informales crecía, las asociaciones gromlales come
zavon a debilitarse, Algunos informales prosperaron tanto que 4
través de la presión política y el soborno fueron gradualmente con-
quistando el derecho de acceder a ix emprosa formalmente conti
falda,

sio no quiero docir que los gromios no se defendieron. Hooks
ohort16) rovels que bajo los Tudor se aprobaron Innumerablos
leyes que prohibían ol establecimionto do talleres y servicios infor

2 EL Otro Sentero

males en los suburbios. Poro lu cuntidud de Informales y su Babi
dad para ovitas la detección frustraron todos esos cafucrzos. Algu-
nos de los fracas más notables registrados por los historiadores
fueron los de los gremios de sombroreros formales y los manufuctu-
raros de cubrecamas de Norwich, Inglaterra, que después de una
larga campaña muy publicitada no pudieron hacer respelar la ex-
clustvidad que los olorgub la ley para manufacturer dichos ble

To quo sí ocurrió ws que ol Estado, al igual que on el Perú de
hoy, so fue xindiondo frento al avance informal. En Inglaterra, don-
do hubo una transición más o menos pacífica de una economía.
mercantillsta hacia una oconomía do mercado, las nuevas leyes.
terminaron paulatinamento por autorizar a ia Industria rural y
suburbana. Después do un tiempo tuvo que reconocerse que mu:
chos suburbios y pueblos fueron fundados con ol objetivo explícito
de evitar ol control del Estado y el dominio de los gremios. Por
jemplo, en Suecia, ol Rey Gustavo Adolfo fundó 61 mismo varias
cludades y pueblos para adelantarse a los informales o incorporar-
Jos, aunque fuera en esa forma, al sistema Jogal.

Mientras so mantuvo el régimen mercantilita, fracasaron la.
mayor parte de esfuerzos de los Estados europooe por controlar la
proliferación de la informalidad. En Inglaterra, el Estado tuvo que
rendirse ante lu evidencia de que ol nuevo desarrollo industrial
surgla sobre todo donde no había gremios ni restricciones legales
mercanillstus. Era generalmente admitido, por ejemplo, que el au
ge de los textiles do algodón so dobié a que su reglamentación re-
svltaba rolativamento más bro que la de los de lana, Inclusive se
distinguía entre las cualidados ompresartales de los habitantes do
los suburbios y de las ctudados gobornadas por el mercantilismo.
Asi, un informo de 1588 a Cocil, Ministro de lu Reina Isabel desort-
bia a los ciudadanos de Halifax, uno de estos nuevos asentamion
tos informales, como: "mejores quo el resto tanto on política como
en Industria, por la forma como dosempoñan au comercio y desi
rrollan su torritorio y, a posar de las maneras descortases y arro-
antes de su pais salvaje, Lienon más sabiduria. y prosperidad que
les otros, No respetan modatidados viejas si cs que se enteran do
quo existen otras formas más efclontes y novedosas que aquöllas
ligadas a. viejas coremonias (.... Existe el deseo natural de nuevas
invenciones y una Industria pujante"20),

Los informalos de entoncos no solamente ¡ban Jevantando nue:
vos pueblos vocinos a las ciudades, xino que construísn dentro de
Ins ciudados mismas. Se sabe, por ejemplo, que on Alemania, para
edificar, era necesario pasar un examen y loner una aprobación le-

4 Porallo Mercantil:

gal, A posar de ello, Clapham nos informo que: “C.Jexistian det:
Las entoros on los cuales so habia construldo waa enormo cantidad
de casas, munque no había on los distritos nadie que wetuviers Io-
galmonto autorizado para construir dichas casas"21).

Las migraciones trajeron también consigo cl comercio informal
Así pues, Coleman rolata quo en Inglaterra durante las décadas
posteriores a la restauración, algunos tradicionalistas comenzaron.
a quejarse de la crocionte profusión de buhonoros y vendedores
ambulantes, do los desórdenes que se producían delanto de las
tiendas y de la aparición de tondoros en muchas pequeñas cluda-
des, Los comerciantes formales so empoñaron en erradicar a Jos mu
ción llegados, pero sus esfuerzos fueron infructuosos. Asi lo de-
muestra el litigio entre los sastros do Paris y los vondodoros de ro:
pa de segunda mano, que duró más do 300 años y que ni siquicra
estaba próximo a una solución cuando so produjo la Revolución
Francesa,

Consiguientemonto los informales comenzaron a socavar las ba-
ses mismas del urden mercantilista, porque eran compotitivos, y
agresivos, y consideraban enemigas a las autoridades, Donde el Bae
tado en lugar do absorberlos los prohtbio y los persiguió, se entor-
peció el progeeso y se intensifies el molestar, dando lugar a una
violencia cuyas manifestaciones más notorias fueron las ruvolucio-
nos francesa y rusa

33 La Caida de los Gremios y las Coaliciones
Redistributivas

El incremento de la informalidad inovitablemento debilit6 a los
gremios mercantilistas, ya que su función principal era controlar
el acceao a la empresa. Según Coleman, la decadencia do los gre-
mios se debió a “el incremento do la fucrza trabajadora, los cam
bio en la estructura del consumo y un comercio en expansión; el
crocimionto de nuevas Industrias y la considerable extensión de la.
industria rural organizada y ol sistema do subcontratación à los.
informales(..1"22). Además, on los paísos quo hicieron la transición
pacifica del mercantílismo a la economía de mercado, ol Estado
mismo dojó do apoyar con privilegios excluyantes à los gremios,
porque se comenzó a aceptar que emplear a los Inmigrantes infor:
“nales en lus ciudades ora definitivamento una mejor alternativa
que la desocupación, aunque el empleudor no hubiora sido “cal
cado” por el gromio corruspandiente.

En Inglaterra, la Inestabilidad política que acompañó a la deca”
dencia del mercantílismo hizo que cada vez menos personas solic

20 Cuphem, LHL: Ob, CL Rp. sav
= Coleman: DO: Toldo. 197. PR 7%

ar El Otro Sendern

aren ser miembros de los gremios, creándose asf las condiciones.
para quo ol Estado realizara un cambio rudical en la forma do has
cor empresas y negocios. ;

34 La Corrupción

Al igual que los gromios, la burocracia también dugoneró, Si
bion al principio el mercantilismo trajo consigo una larga ora de
expunsión económica para Europa, su controlismo hizo que stem
pro estuviera acompañado de corrupción y que a finalos del alglo
XVIII apurato morcantilista perdiora su fuorza. y en clortos laga
res ostuviora completamente corrupto. Heckscher cita una arde
nanza de 1882 quo abtortamente añirma. quo on muchos lugaros Jos.
inspectores visitaban los tallores, fábricas y lugares de producción
sólo para vecibir las colmas acordadas con los gremios, y no ins
pocelonaban ni la producción ni las instalaciones. De hecho, casi
todos los supervisores de la producción, pertenecientes a los gre-
mios © al Estado, eran continuamente wcusados de descuidar sus
deberes y de ser corrompidos. Esta situación era utríbuida a la fal
a de respeto cívico por la ley,

Según Metd(23), inclusive el Parlamonto inglés, que desde finalos
del siglo XVII podía también autorizar la formación de empresas,
era conocida por recibir colmas para hucarlo. Como hemos dicho, a.
mediados del siglo XVII, Oliver Goldsmith docia que sólo los vona-
les y los mercenarios so ocupaban do hacer cumplir la ley. Por su
lado, os jueces de paz instalados on los “suburbios”, y a quienes se
Lea había encargado torens administrativas, tenían pocos ince
vos para aplicar leyos y roglamentos que habían sido creados er
las cludades y que resultaban inaceptables para sus vecinos. Una
opinión vorlida en ol Parlamonto Inglés en 1001 definía a un Juez
de paz como "(Juno criatura viviente quo por media docena de
pollos sacrificaba toda una docena de normas penales"(24)

Ya entonoss, como en el Perú de hoy, los funcionarios publicos
aseguraban. para explicar el fracaso de su legislación que no om.
que sus normas no fueran buenas, sino que al problema residía en
la forma como eran ejocutadas. Un folleto anónimo de 1577, escrito
probublemento por un funcionario público o un legislador, dice
“Coneluyo que mejores leyos con referencia a ostos asuntos no pue-
den ser hechas, el problema os uno de tino operacional'(25)

Refiriéndose m la descomposición del elstoma mercantilista, Jo
soph Reid afirma que el mercantilismo se volvió infeccioso por la.
extensiva corrupción quo pormeuba @ todas sus Instituciones y.

20 Hector. Los Gb Volumen 1 Da att “
A Heekchen Los Cl. Volumen I Pe. st

ER

I Purolelo Meroantiite it

convertía u los ciudadanos ya sua en “vivos” o “tontos”, Sogün il
‘orm inevitable que un sistema de institucionos legales que inartaba.
a unos a abusar de Ins leyes y a otros a ser perfudicados por ollas,
perdiera prostigio entro unos y otros.

35 El Malestar y la Violencia

El sistoma mercantiliste terminé cuusando gran molestar en
lsaropa debido sobre todo a esa institucionalidad legal dnserita,
aus no respondia ya a una realidad urbana, más compleja y cam.
biante.

La rigidoz institucional, on efecto, no perinitiu que los migran
tes participusen del potencial econémico del cual abora, al llegar a
la cludad, tenian versión propia. Pero había también otros motivos.

conocidas en Ins chan que Irjeron conalgohictron tambisn
Aus ol malestar 20 acontuara

‘Coloma subraya que ya desde cl siglo XVI on el Porlamento do
as se quejaban de la "multitud de mendigos” y del gran Jncro-
mento de “ruñnce, vagabundos y ladrones" on las cudades@0

Fl matestar tenia orgenes tablón en la sobreproducción der
lamentos, mimima más reglamentos se producioo, mas rogla
ento eran lados, y más reglamentos aparecian para parte
fur & dos violadores da los anteriores rmglamentos. os, lios
Gran inaumerables, el contrabando y la Iificación omnipresan
Las y “como simon en 6} cas de In persocución do Los Informales
anses dela industria y el comercio de call el goblorno ora
caps de ep on vc, “El cio equ ca an poca de
‘foloncia parque para lograr objetivos eoondmlco era constante
monta metall Tora al apoyo do la traia La misil
Calljera y Ine rovultas eo continuas. So Imlaba do una öpoca
ela cual Bent se pola inducir à la violencia por motives
Vasológicos o partidarios, porque no so vialombraba onprrmnzan y
solamente unos pocos progressbun por medion no aparentes nl wc
sols,

Como oi gobleeno controlaba todo, er natural también que to-
das as cxpetiativascetuvieran puestas en I. Au surgió un patrón
tipo on la sida mercante: Ganado los slaro subían más rá
ldo que los precios de ls comestible, los comerciantes pedían
Sue ss lo pusiera un tope máximo u Ins romuneraclonas; cuando
Jos precios de los somesibles subían más rapido que los salarios,
los traboladores pedian que se les concodioro Una Compensación

En Won Char. Ob. CI by. 7

2e HI Ov Sendero

mínima. y so establociora un procio maximo pura los comestibles.
El nivel de procios, ingresos y remuneraciones 20 fjaba por presión
y acción políticas, El resultado era quo se desalentuba la produc:
‘Gon y la contratación de mano de obra, tanto industrial como
agraria. Ni los niveles de precioa mínimos ni los mikximos pudieron.
resolver el problema de Ja escasez, ol dosabastocimiento y la deso
cupación.

rente u la crisis y al malestar, Jos que tenían mayor onergía y
confianza en sí mismos oplaren por emigrar o por untrso a movi
mientos revolucionarios, En ol curso de los siglos en que al marcan-
ilismo tuvo preponderancia, gran número do Italianos, cspañoles,
franceses y gonto de otros países de Europa emigraron buscando
ua porvenir en olras tierras. En Francia, con la persecución de los.
hugonotes y do los informales del sector textil, una cantidad im.
portante de empresarios y trabajadores calificados omigró, princt-
paimente hacia Inglaterra y Holanda, donde ellos y sus anfitriones
lograron prosperar.

Ya hacia 1080 se haulan comentarios sobro el fatalismo que re
sultuba do la Impossbilidad do lograr progreso económico austan-
cial: “Ja generalidad do los manufactureros pobres cree que
nunca Jograró. ganar 10 lbrasí...; consigulentemente, si puede lo
rar los ingresos suficientes trabajando sólo trea días a la semana,
nunoa trabajará cuatro"(20,

3.6 Las Limosnas Estatales

Desconcertados por la crucionte éantidad de migrantes en las
ciudades y ol malestar Imporanto, las autoridades trataron do
mantener lo paz distribuyendo alimentos entre los pobres sobre
todo leche, granos y sopas~ 0 inducióndolos a. que ratornasen al
‘campo. Una serie de leyes sobro ol particular, promulgadas por el
gobierno Inglés on 1662, 1685 y 1669, puso como condición sine qua
non para recibir wsas limosnas, que el ciudadano radicara en dom-
de había nacido o en donde hublose residido previamente por una,
buena cantidad de tiempo. Se esporaba ovitar asi que las familias
y los trabajadoros migraran a las ciudades para busoar trabajo.
Pero como ul sistema no funcionó y los migrantes continuaron vi-
niendo, una nueva ley sobre la pobreza (poor law oatipuld en 1424
que los pobros urbanos podían y debian ser tranaferidos a su lugar.
de aacimiento rural, dondo a» les proveería do asistoncia.

in embargo, este sistema tampoco funcionó, entre otras mazo-
nes porque la desocupación creció y la burocracia que administra
ba In asistencia social se corrompié y dejó de ser operativa. Ade-

8) Coleman, DC: os GQ, 197, Pg. 10%

I Paralelo Mereantitita an

mis, por corto, los migrantos slempro encontraron. algún modo
de regrosar a las ciudades. Lo que sí logró el stetoma do ayuda.
a los que so quedaban on las areas ruralos fu» inducir a que
¿monos familias # inválidos viajaran a lus cludades y fueran más
bien los jóvenes solteros quienes emprendicran el viaje. Asi, las
ciudades fueron Menándose de gentes vigorusus, que podían con.
vertirse en emprosarlos de ompujo o en violentos activistus revolu

40 EL COLAPSO

FI mercantilismo de la mayor parte de los paises de Europa
Occidental so derrumbó entro fines del siglo XIX y principios del
siglo XX, cunado Tas contradicciones de un sistema incapaz do go:
bernar una sociedad más compleja y mae urbanizado. llegaroo à
sus límites.

Las economías mercantilstas terminaron estancándoso porque
sus elites empresariales we especializaron en oxplolar la roglamen-
tación favorable y no las nuevas oportunidades de producción, y
porque los que hubiesen podido hacerlo fueron legulmento desin-
contivados o incapacitados para producir. A medida quo las om-
press formales eran sofocadas con impuestos y eig lumentos y que
los informalos desacataban ablortamente la ley y manifostaban
descontento por su marginación, fueran creándose lax cundictanes
para cl colapso mercantilista, Las estructuras productivas so fue
ron osificundo más o menos à la misma velocidad en que las ctuda-
des oran rodendas por las precarias construcciones de migrantes,
Ins callos invadidas por vendedores ambulantes, mendigos y ladro"

4, los morcados infestados de productos informales do fabrica
ción clandostina y de contrabando, y la vida civi! perturbada por
In violencia.

Ahora, sl bien la soctedad mercantilista y las condiciones de su
declive tienen ulgunos rasgos similares en todos los pisos ostudia-
dos, no siompro culminaron de la misma manora. En lineas gune-
rales, se puedo uflrmar que los paises mercantilistas do Europa
que fueron cambiando do la mola a la buena loy se pacificarun y
comenzaron a prosperar en condiciones mucho mejores que los
que se resistioran al cambio.

En ofocto, los palses que redujeron sus costos de transacción y
adoptaron reglas que permitieron usar las energías creativas do
sus cludadanos —facilitando la interdependencia y especialización
entre ellos, abriendo ol acceso 4 la propiedad y a la intclativa em-
presarial, reduclondo las trabas producidas por una normalividad
legal excesiva, y permitiendo una participación. continua y más di-
recta en el gobierno y la formulación del Derecho~ lograron trans

au El Otro Sendero

tar hacia distintos sistemas de economía de mercado con un mini-
mo de violencia y un máximo de bionostur.

La buena ley otorgó y artiouló las libertados políticas, aconómi-
cas y sociales; Ins quo, a su voz, acrocentaron la compotoncia y la
posibilidad de comparar alternativas y controlar los ubusos de to
da indole. So redujo así la discrecionalidad de las burocracias y so
dospolitizo el Derecho y la vida económica, disminuyöndose, en
consecuencia, el poder de las coaliciones redistributivas, la corrup.
ción y el desaliento, El ttempo perdido untos en cultivar contactos
y tramitar pudo ser deseado ahora a la producción. Al adaptarse
el Derecho a la realidad do una sociodad hotorogénos y pluralist,
de un empresariado difundido y popular, de una economía en rá.
pida avolución tecnológicw, öste y el Estado recuporaron vigencia
social. Con ello so pudo aminorar la informalidad, controlar la vio
lencia y atenuar sensible y gradualmento la Incortidumbro,

Por su parto los países quo so rosistioron al cambio ¢ insistioron
en preservar sus Insistuciones mercantilislas no pudieron ajustar
su Derecho a la realidad y, por lo tanto, lo mantuvieron encamina-
do on una dirocción inversa. a las nocosidados y aspiraciones de su
población. Cast todos esos paises tuvieron que sufrir revoluciones
violentas, algunas de Tas cuales torminaron por producir los cam-
bios Institucionales requeridos, otras acabaron Impontendo un sis-
toma totalitario, y otras pormitieron mantener algunos elementos
mercantilistas, poro aólo a costa de aplicar una represión institu
ctonulizada sobre sos ciudadanos durante un tempo prolongado.

La historia abunda on ojemplos do cada una do estas posibilida-
des, y, à pesur de lo urbitrario y peligroso que es intentar encusi-
lar experiencias históricas dentro de modolos abstractos, nos pa-
rece Gti! distimguir entre los diferentes modos en que han desombo-
cado los fracasos morcantilitas, porque brindan una baso para
aprovechar y debatir las Teccionas del pasado,

Divielremos estas mancras do desembocar on dos categorías: la
pacifica y la violenta, Para ilustrar la primera nos referiremos al
caso de Inglaterra y para ilustrar la segunda describiromos brovo-
mente tres experiencias: la franca, que torminó en un rógimen
de democracia y de empresa cifundida; la española quo, altornan-
do entro represión institucional y ensayos Nberalizadores, se man
tuto largo liempo en un mercuntilismo matizado; y, por fin, la rue
sa, donde la represión y las confrontaciones acabaron Imponlondo
ua sistema totalitario, En todos los casos, un rasgo común parece
haber sido la gunerulizadn dosadaptación do las Institucionos lega-
les a la vida económica y social que se desarrollaba on esos paises.
Sin ombargo, nada do lo que sigue pretendo determinar hasta qué
punto esa desadaptación o ol surgimiento de la actividad informal
son decisivos para explicar el colapso mercantilist.

2 Paraeto Moreantiste

4.1 Inglaterra: Una Solución Pacífica

La transición de Inglaterra hacia un economía de mercado no
úostuvo oxenta do sufrimientos ni de violencia porque, evidentem
Le, no es fácil desprenderse sin resistencia de tradiciones y privlie-
‘oe. Sin embargo, fue una evolución mucho más pacífica que las
tras Ines que luego estudiaremos,

A posar do la cspontancidad de la transformación inglesa, el
prucesu transcurrió con una regularidad cus! sistomática entry los
años 1640 y 1014, En lugar do sufrir una rovolución política quo
¿tera Jugar u un repentino cambio, se sucedieran con ol correr del
‘tiempo una serie de medidas que gradualmonto transfirieron al po:
der do decisión del Estado hacia los chududanos mismos, El país sw
fue doshaciondo paulatinamente do los podores autoritarios do xo.
distribución abusiva, de los reglamentos absurdos, de los privile-
ios y los excosos de control, aulentras quo, simultáneamente, fue
ron integrándose a la legalidad los brotos Informales de produo-
ción y se fue extendiendo el acceso de todos los cludadunos a los
instrumentos facilitadores del Derecho.

Dicha evolución no fue planeada; resultó do una serio de avan-
108 fortuitos y condiclones sul generis de Inglaterra, Una do allas.
fue In fuerte rivalidad que enfrentaba a la Corona con ol Parla-
mento, Esto último pugraba ya desde ol siglo XVII con el Roy por
1a conducción de la economía. Lo que resteingía uno, lo otorgaba el
otro,

Inclusive la competencia que existía entro los Ines tipos de tribu
rales hacia que lo que una parto perdia on un tribunal lo pudiera.
recuperar en el otro. Así, reglamentos injustificadumente restrict-
vos perdioron fuerza, ya quo el solo hecho do toner que sustentar
ante iribunales diferentes, hacía más dificil aplicarios y aprove-
char los privilegios que otorgaban.

En Inglaterra las restricciones que limitaban el acceso a la 0
presa sólo comenzaron a relajarso cuando el Parlamento inglés,
deseando competir con el Ray por las mismas fuentes de ingreso,
decidió otorgar también el privileglo de hacer empresa a cambio.
de créditos y colmas.

Fue a principios del siglo XIX que comenzó una ovolución soste-
ida hacia formas más prácticas de otorgar dorcohos para accodor
In empresa, Ein 195 el Purlamento inglés abrogé ol Bubblo Act y
en 1839 permitió que todos, y no sólo los súbito con derechos ple-
noë (freeman), pudieran tener tiendas y comerciar en la ciudad de
Londres. La constitución de ompresus sin requertr un permiso ex-
preso y por vía do rogistro automático fue autorizada reción en
1852 y 184<, respectivamente, Pero fue únicamento en 1862 que In-
slaterra abrió la ora del ompresariado difundido un Europa, cues

am El Otro Sendero

do el Parlamento permitió que cualquior empresa rmgistrada pu-
diera convortirse en soctedad por acciones con responsabilidad I
mitadu. A partir de ese momento la estadistica registra gue los Jor-
nalce y salartos Ingleses suben sensiblemente y quo los precios de
Jos bienes y servicios bajan de manera gradual, duplicándose el ni-
vel de vida de las clases trabajadoras en la sogunda mitad del si
glo XTX(29).

Do ase modo, entre los continuos ataques dol Parlamento a los
privilegios que otorgaba el Ejecutivo, la competencia entr Tox tri
bunales y la desobediencia abierta de la normatividad económica.
por una maso crecionto do informales, Iox monopolios fueron poco
à pooo perdiendo la protección reglamentaria que los sostonía y so
hicieron cada. vez más vulnerables. A nales del siglo XIX hubía I
bro acceso a la actividad empresarial y a la propiedad para prácti
camento toda la. poblaci

A medida que la ley mercantilista fue perditendo aceptación, ga.
aaron fuerza aquellas mermas que por costumbre y popularidad
eran aceptadas por todos, Desdo ol punto do vista quo nos intorosa,
éstas eran las que les daban Ibortad at los ciudadanos para hacer
cosas que no bioieran daño a otros, y las quo garantizaban ol acce
so a la propiedad privada y el derecho à protegorla frente a tarce
ros. La primera do estas libortados dio lugar a quo cualquiera tu
viera accoso a la actividad empresarial y pudiera poner sus talan-
tos al servicio do su propio beneficio, y la segunda, à quo los que
úgoneraban prosperidad pudieran benoficiurse de los resultados de
sa trabajo e Inversión, sin temor sor directa o indirectamonto ex
propiados por un reglamento arbitrario.

BI Derecho consuetudinario tue ganando terreno al mismo tiem
po que los contratos, porque a medida que la reglamentación mor
cantilista pordía vigencia y la competencia entre los tribunales ha
cia dificil su aplicación, fue creciendo ol valor de los contratos y, a.
falta do olros recursos, los tribunales decidieron hacerlos respetar.
Paso a paco, los Inglesos obtuvieron los medios para, poder coopo
zar on forma voluntaria: la propiedad privada, los contralos y las.
organizaciones empresariales

La geografía inglese fue también un enemigo importante del
mercaatilismo. Por un lado, el hecho de que fuera una Sala hacia,
fie combastr el contrabando por mar, obligando así a au Indus
‘ria a trabajar en condiciones competitivas; por otro, las rivallda-
dos goognáficas son los rlandesas y los escoceses hacían que estos
simplemento no aplicaran las normas inglesas quo los ponian en.
osvontaja. Tampoco pudo imponerse por mucho tiempo el sistena

20 my CR

El Peraelo Mercuniite a

‘mercantilisia on Ina áreas rurales donde los resident tenían poco
estimulo para cumplir can reglamontos que sólo favorcafan à los.
iremos y monopolios de las ciudades, Además, como las mutorida-
des del ámbito local competían entre sí para louer un mayor afin
camiento de nuevas industrias on sus eircanscripciones, no ao de
ban las condiciones que favorecieran la vigencia de sistomas regla.
mentaristas y exclayontes.

"Por otra parte, la oorriente contra el poder rodistribulivo del Ra-
tado creció cuando trios y troyanos vieron que ol malestar desapa.
rocío a medida que se despolilizaba la economia, so hacía más sen.
Cilla la ruglamentación, so intervenia menos contra los particula-

y las energías y expectativas de la población se dirigían al es-
fuerzo privado en lugar de apuntar hacia el Estado.

42 Francia: Primera Solución Violenta

Por su violencia desbordada, la transición francesa hacia una.
‘economia de mercado contrasta fuertamente con la evolución rola-
tivamente pacífica do los ingleses. Si bien la Revolución Francesa
abrió la puerta del cambio, la Uboralización de la economia tran-
‘ess no vino con la xovolución misma: tuvioron que pasar muchas.
décadas y darso algunas marchas y contramarchas hasta que
Francia lograra unu relativa igualdad de oportunidados económi-
cas y sociales. Napoleón, sin vancor por completo al sistema mor
camtiista, logró por lo menos domocratizar en algo ol acceso a la.
“empresa al dar a todos los franceses igualdad frente a la ley. En el
¡curso del resto del siglo XIX, Francia fuo saliendo gradualmente.
del mercantilismo hacia un sistema do meriado,

Rosa postula que la violwtcia de la Revolución Frances es di-
úrectumente proporcional a la represión mercantiista que la proce.
só, En ogo sentido, quizás oon la excepción de Rusia, ningun país
europeo ilustra mejor los extremos a los que pudo llegar 61 mew
cantilismo de los siglos XVI, XVI y XVIIL Porque, on efecto, el sis»
toma de controles monárquicos y loa roglamentoo que gobernaban
a Francia eran tan obstaculizadores, la represión do la informail.
‘dad tan cruel, y la falta de instituclones roprosentativas tan clamo
rosa, que quizás la violencia hubiera sido diffedmento evitable.

‘Otros autorex creon que no cs que la reglamentación francesa,
fuera más restrictiva que la ingles, sino que los franceses, a dife-
rencia do los Ingleses y otros pases europeos, tanken instrumentos
Policiales y administrativos lo suficiontemente eficaces como pa-
a hacer pagar caro cualquier incuzplimiento de la ley mercant-
sta.

Ya a finales del siglo XVIII ora patente que el sercantílismo
francés había empobrecido al pais, estrangulando su laboriosidad!

are It (tra Sendero

con una sarah de normas oxcoslvas, y quo crecía el rosontimien-
to contra el pequeno pero demasiado visible grupo de nobles y bur=
osos prósperas. Cuando las porsccucionos de los informalos fue
Fon máx severas, el ostancamiento económico se volvió crítico y la.
policía combatió & espada desenvalnada todo Incumplimiento do
Jas normas legales. El mercantillsmo fe una de las razones de fon
do de la Rovolución Francosa de 1780: "EI principio rovoluclonario.
tomó una forma práctica con uns fuerza y velocidad excepciona-
les, an In resolución francesa. (..1 la rovolución consistió (.) on un.
repudio dol orden legal tradicional. So los quitó autoridad a las
insttucionas estatales existontos y se los negó cualquier validez a
pro" so).

Dospués de triunfar, una de lus primoras cosas que hizo la Re-
voluclôn fue erradicar todos Jos tipos do privilegios y atacar la nor
matividad mercantilista: los Impuestos *(.) la mspeceion y regla
mentación de las manufacturas naturalmonto pasaron bajo cl
martilo(.." (91).

La Revolución Francesa tuvo un efecto casi inmodiato sobro ol
resto do Europa, cuyos gobiornos trataron de adelantarse a la
violencia que hubian podido observar em Francia. Como dico
Hecitscher, el resto do Kuropa Ooeldental “se prestó” a la Hevolu-
ción Francesa para no toner que caer on sus excesos y emprendió
así, las reformas que la Rıoron dirigiendo progresivamente hacia
sistemas de economía de mercado e Instituciones políticas demo-
créticas.

43 España: Segunda Solución Violenta

Al igual que on otros países de Europa, España emprendió en ol
siglo XIX las roformas necesarias para. convertirse on una econo.
mia de morcado. Pero, a diferencia de la mayoría do ellos, su pro-
groso fue más lento, porque sue éxitos fueron demasiadas vecs
‘apabullados por sus fracasos.

Desde la Constitución Hbaral de 1612 hasta 1098 hubo conflictos
continuos entro los que lucharon por modernizar la economia y las
orzas abeolutistas que deseaban preservar la tradición morcanti
"sta, Sin embargo, ss puede dectr que ganaron los primeros, puès-
‘to quo durante ese época su echaron las bases de la parte moderna
de In economia española.

AL poco tiempo de la proclamación de Isabel M, en 1834 y en
1895, fueron ubolidos los gremios y la Mosta, respectivamente, Lus-
go so permitió la creacién de bancos privados, se faciliLó la crow

Wiser Dre Ge va une me

Bt Parolen Mercantlita =

ción de sociedades anónimas mediante la extensiôn dol principio.
do la responsabilidad Timitada, y se puso ordon en ol caólico site
ma fiscal, Poco a poco, hasta finales del siglo XIX, se blcioron los.
‘mds importantes intentos para abrir la economia española la.
participación de todos

Pero, con la pérdida. de las colonias de Futpinas, Cuba y Puerto
Rico a fines del siglo pasado y hasta 1959, ao calanca la Uharaliza-
clon de Ja economía y, entro violencias, represtones y dictaduras,
se restablecon políticas dentro de has cuales regrosa con fuerza el
signo marcantiist.

ste relanzamiento político comenzó a lomar cuerpo sobre todo
despues del final de la Primera Guerra Mundial y cobró mayor
impstu duranto los años del goblerno dictatorial de Miguel Primo.
de Rivera (1923-1929), cuando se puso fin a la monarquía constitu
Clonal, Así, en cea época 60 refuerzan Jos aranceles proteccionistas,
se fomenta ol desarrollo Industrial apoyado on el sector püblioo, se
controla el mercado un forma monopolista y 0 cream importantes
“empresas estatales. Duranto este tiempo resurgen importantes con
liciones redistributivas que so alían con el podor politico y por mo
io de los privilegios disfrutan de múltiples ventajas.

Fronto al resurgimiento morcanilista y ayudados por Ja reos:
sión y la protesta socialisto, la opción do un régimen de extrema.
izquivtda era considerada como una soria amenaza por las clases
luyentes de la sociedad espuricla, Pero éstas, on lugar de abrir
més su socledad, la reprimen con la ayuda do las fuerzas más ra-
dleales de la derecha. Se produce así la Guerra Civil Española, que
dura de 1090 a 100.

"Terminada la guerra, los grupos privilogtados económicos y Len
dicionalistas se aliaron con funcionarios públicos, militares y con
la Falange para crear un régimon estatal que a través do regula-
clones y controles extensivos trató de ordenar en forma opresiva a
la sociedad ospañola, Así pues, de 1940 a 1959 predomina en Espa
fia un neomercanttlismo corporativisto, que mezcla principios del
mercantilismo tradicional con otros del corporativismo fascist,
tan en boga por eso ontoncos, Todos ellos coinciden en su oposición.
la economía de mercado y a una sociedad liboral y en Ja necsai
dad de politicas de corte mercantiista. Ast, on lo económico, se si
alé una orientación autárquica. y se porsiguló una industrializa-
ción forzada à través do políticas intervencionistas con controles.
do precio, de la producción y del comercio exterior.

Con esta intervención se volvió a croar un sistema de licencias y
aulorizacionos necesarias para desarrollar cas! todux las aclivida-
es económicas, Y, como dichos pormigos se concedían con un olo-
vado grado de discrecionalidad, se crearon Los incentivos para los

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