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About This Presentation

Manual de der. de la integración - 2016

Size: 47.41 MB
Language: es
Added: Sep 15, 2025
Slides: 94 pages

Slide Content

MANUAL DE DERECHO
DE LA INTEGRACIÖN
SEGUNDA EDICIÖN ACTUALIZADA
ALFREDO MARIO SOTO
FLAVIO FLOREAL GONZALEZ
COLABORADORES
JORGE STÄHLI
MARCELO TRUCCO
THOMSON REUTERS
LA LEY

I
Soto, Alfredo Mario
Manual de derecho de la integraciön / Alfredo Mario
Soto; Flavio Floreal Gonzålez. 2a ed. - Ciudad Aut6noma
de Buenos Aires: La Ley 2016.
480 p.; '24x17 cm.
ISBN 978-987-03-3110-0
l. Integraci6n Regional. 2v Derecho Internacional Pübli-
co. 3. Derecho Internacional Privado. I. Gonzålez, Flavio
Floreal 11. Tftulo
CDD 341
Primera edici6n, 2011
Segunda edici6n, 2016
O Alfredo M. Soto y Flavio F. Gonzålez, 2016
O De esta edici6n, La Ley S.A.E, e 1., 2016
Tucumån 1471 (C1050AACC) Buenos Aires
Queda hecho el dep6sito que previene Ia ley 11.723
Impreso en Ia Argentina
Todos los derechos reservados
Ninguna parte de esta Obra puede ser reproducida
o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio
electr6nico o mecånico, incluyendo fotocopiado, grabaci6n
o cualquier Otro sistema de archivo y recuperaci6n
de informaciön, sin el previo permiso por escrito del editor y del autor.
Printed in Argentina
All rights reserved
No part of this work may be reproduced
or transmitted in any form or by any means,
electronic or mechanical, including photocopying and recording
or by any information storage or retrieval system,
without permission in writing from the publisher and the author.
Tirada: 200 ejemplares.
I.S.B.N. 978-98303-3110-0
SAP 42004414
ARGEN'INA"
SUMARIO
PRIMERA PARTE
PARTE GENERAL
INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÖN. EL
INTEGRATIVISMO TRIDIMENSIONALISTA TRIALISTA
Por Alfredo M. Soto
MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO
Por Flavio F. Gonzålez
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN
ECONOMICA
Por Flavio F. Gonzålez
SEGUNDA PARTE
EUROPA
UNION EUROPEA
Por Flavio F. Gonzålez
UNION EUROPEA Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Por Alfredo M. Soto
TERCERA PARTE
AMÉRICA
ALALC Y ALADI
Por Flavio E Gonzålez

x
MANUAL.DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
COMUNIDAD ANDINA
Por Flavio F. Gonzålez
MERCOSUR
Por Flavio E Gonzålez
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA INTEGRACIÖN
REGIONAL
Por Marcelo Trucco
CIRCULACIÖN DE PERSONAS E INMIGRACIÖN EN EL MERCOSUR
Por Alfredo M. Soto
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Por Alfredo M. Soto
MERCOSUR Y POLfTICA DE SEGURIDAD
Por Alfredo M. Soto
MERCOSUR Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Por Alfredo M. Soto
COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
Por Flavio E Gonzålez
SISTEMA DE INTEGRACIÖN CENTROAMERICANA
Por Flavio F. Gonzålez
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE (TLCAN)
Por Flavio F. Gonzålez
CUARTA PARTE
AFRICA
LA INTEGRACIÖN AFRICANA
Por Jorge Stähli
SUMARIO
QUINTA PARTE
ASIA
SISTEMAS DE COOPERACIÖN EN ASIA
Por Flavio F. Gonzålez

I
INDICE GENERAL
SUMARIO
PALABRAS PREVIAS
PRIMERA PARTE
PARTE GENERAL
INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÖN. EL INTE*
GRATIVISMO TRIDIMENSIONALISTA TRIALISTA
Por Alfredo M. Soto
1. Dimensi6n soci016gica .
2. Dimensi6n norm016gica
3. Dimensi6n axi016gica
MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO
Por Flavio F. Gonzålez
1. Cooperaci6n econ6mica y politica
2. Integraci6n econ6mica y politica
3. Alcances de los acuerdos de cooperaci6n e integraci6n
4. Los distintos modelos o etapas de la cooperaci6n y la integraci6n
5. Areas de Preferencias Arancelarias, Aduaneras y Econ6micas
6. Zona de Libre Comercio
7. Uni6n Tarifaria
8. Uni6n Aduanera
9. Mercado comün
10. Uni6n econ6mica y monetaria
11. Formas de gesti6n intergubernamental y supranacional
11
11
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22

XIV MANUAL DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
MARCO NORMATIVO MULt1LATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECO-
NÖMICA
Por Flavio F. Gonzålez
1. Del GATT a la OMC
2. La OMC y su orden jurfdico
3. La liberalizaci6n del comercio por vfas multilaterales. El principio de
naci6n mås favorecida
4. La via regional como excepci6n al principio de naci6n mås favoreci-
da
5. El articulo XXIV del GATT. Uni6n aduanera y zona de libre comer-
Cio
Objeto de los Acuerdos Regionales
Condiciones que deben cumplir los acuerdos regionales para no
ser incompatibles con el GATT
Definici6n de Uni6n Aduanera y Zona de Libre Comercio segün el
art. XXIV del GATT. sus alcances
Obligaci6n de informar y compensar
6. El artfculo V del GATS
7. Clåusula de Habilitaci6n para los pafses en desarrollo
8. Conclusiones
SEGUNDA PARTE
EUROPA
UNION EUROPEA
Por Flavio F. Gonzålez
1. Historia y evoluci6n
Roma. Poder imperial y civilizaci6n grecolatina
La Edad Media. El Papado y los Imperios. El Cristianismo
Los Estados Nacionales. Nacionalismo y Europefsmo
Los equilibrios y la construcci6n del poder en Europa hasta la Se-
gunda Guerra Mundial
Las distintas visiones Europefstas luego de la Segunda Guerra
Mundial. Un nuevo paradigma para el equilibrio de poder eu-
ropeo
1.1. La nueva arquitectura del poder en Europa. El nacimiento de las
Comunidades Europeas
Påg.
25
25
27
29
30
33
33
35
37
40
40
43
45
49
50
51
51
53
56
57
59
INDICE GENERAL
påg.
59
La Declaraci6n de Schuman
60
Comunidad Europea del Carb6n y del Acero (CECA)
60
La Comunidad Europea de Defensa (CED)
61
La Comunidad Econ6mica Europea y la EURATOM
62
1.2. La evoluci6n de las Comunidades Europeas
62
La unificaci6n de las instituciones
63
La Uni6n Aduanera 63
La Primera Ampliaci6n
El sistema presupuestario
El Parlamento y la democratizaci6n del proceso europeo
Segunda y Tercera Ampliaciones
Acta Unica Europea. El mercado comfin. Modificaciones institu-
cionales paya lograrlo
El Tratado de Maastricht. La creaci6n de la Uni6n Europea (UE).
La moneda finica
La Cuarta Ampliaci6n
Proyecto de Tratado de Constituci6n
Quinta Ampliaci6n
Sexta Ampliaci6n
Séptima Ampliaci6n
1.3. La Uni6n Europea como fen6meno politico concebido para or-
ganizar de manera pacifica el sistema europeo de naciones,........
2. El Mercado Comün .
2.1. La Uni6n Aduanera. El Mercado comün. La Uni6n Econ6mica y
Monetaria
Libre circulaci6n de mercaderfas. La uni6n aduanera y el merca-
do comün
Libre circulaci6n de servicios
Libre circulaci6n de personas
3. Competencia
3.1. Naturaleza y competencias de la Uni6n Europea
3.2. Debate sobre la naturaleza politica de la UE
3-3. Naturaleza juridica de la UE. Una Organizaci6n Internacional..
63
64
64
64
65
67
68
69
69
71
71
72
72
73
77
79
3.4. iC6mo se delimita el ejercicio de competencias entre los Esta-
dos Nacionales y la UEQ
3.5. Las competencias de los Estados Nacionales
3.6. Las competencias de la UE
Principio de atribuci6n
81
81
81
83
85
85
86
86

XVI
MANUAL DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
INDICE GENERAL
3-7. Caracterfsticas de las competencias de la UE
3.8. Clasificaci6n de las competencias de la UE
3.9. Competencias exclusivas
3.10. Competencias compartidas
3.11. Competencias de apoyo, coordinaci6n y complemento
3.12. Competencias evolutivas o implfcitas
3.13. Competencias especfficas
3.14. Principios que rigen el ejercicio de las competencias de la UE
Principio de subsidiariedad
Principio de proporcionalidad
Principio de suficiencia de medios
4. Las instituciones de la Uni6n Europea
4.1. El disefio institucional de la Uni6n Europea. La supranacionali-
dad y 10 intergubernamental
4.2. Las Instituciones
4-3. El Consejo Europeo
4.4. La Comisi6n Europea
Interés que promueve. Funciones Ejecutivas
Independencia de la Comisi6n
Sede. Composiciön. Duraci6n del mandato de los Comisarios
Nombramiento de sus miembros
El Presidente
El Vicepresidente de la Comisi6n. El Alto Representante de la
Uni6n para Asuntos Exteriores y Polftica de Seguridad
iC6mo se organiza el trabajo en el seno de la Comisi6n? .
Atribuciones de la Comisi6n
Iniciativa normativa
Atribuciones de Control
Funciones de coordinaci6n, ejecuci6n y gesti6n. Presupuesto
Responsabilidad politica ante el Parlamento
4.5. El Consejo
Interés que representa
Composici6n
Presidencia
La Secretarfa General
El Comité de Representantes Permanentes (Coreper)
Atribuciones
Påg.
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92
92
93
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94
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96
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103
103
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106
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108
110
112
113
113
113
114
115
115
115
116
9.
Funci6n Legislativa
Funci6n presupuestaria
Funci6n de definici6n de polfticas y coordinaci6n .
iC6mo sesiona el Consejo?
Régimen de mayorfas
4.6. El Parlamento Europeo
Interés que representa
Atribuciones
Funci6n legislativa
Atribuciones de control
Designaciån de autoridades de otras instituciones
Moci6n de Censura
iC6mo se eligen los eurodiputados?
iCuåntos diputados tiene el Parlamento? iC6mo se reparten en-
tre los ciudadanos de los Estados miembros?
Bloques politicos
iC6mo se organizan sus labores y sesiona?
4-7. Los procedimientos legislativos en los que intervienen el Con-
sejo y el Parlamento Europeo
Primera lectura
Segunda lectura
Conciliaci6n
Tercera lectura
Procedimiento legislativo especial
4.8. Tribunal de Cuentas. Presupuesto de la UE
4.9. Banco Central Europeo
4.10. Comité Econ6mico y Social
4.11. Comité de las Regiones.
5. El orden jurfdico
5.1. Normas originarias
5.2. Normas derivadas
5-3. Actos jurfdicos normativos. Clasificaci6n. Requisitos
Vinculantes
No vinculantes
Motivaci6n
Publicaci6n. Notificaci6n
5.4. El Reglamento
XVII
Påg.
116
117
117
117
118
119
119
120
120
121
121
122
122
122
123
123
123
126
126
126
127
127
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130
132
132
133
133
136
137
137
137
139
139

XVIII MANUAL DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
Alcance general
Obligatoriedad de todos sus elementos .
Directamente aplicables
5-5. La Directiva
No tienen alcance general
Obligatoriedad en cuanto a Ios resultados. Libertad de Formas y
medios
Requieren normas de transposici6n. Plazo
5.6. Decisiones
5-7. Actos tfpicos no vinculantes
5.8. Actos atfpicos
5.9. El derecho internacional de la Uni6n
Los convenios internacionales
5.10. Principios del derecho
5.11. Principio de autonomfa
5.12. Efecto directo
Criterios para determinar si una norma tiene efecto directo
Efecto Directo de los Tratados y los Reglamentos
Efecto Directo de las Directivas
Efecto directo de las decisiones
5.13. Primacfa del derecho de la UE
5.14. Tutela judicial efectiva
5.15. Responsabilidad estatal por incumplimiento del derecho de la UE .....
5.16. Consecuencias de estos principios
6. El sistema jurisdiccional
6.1. El tribunal de Justicia de la Uni6n Europea (TJUE). Tribunales y
competencias
Composiciön. Jueces
Abogados Generales
Conformaci6n en salas del Tribunal
Tribunal General
6.2. Tribunales Especializados
6.3. Caracterfsticas generales de los procedimientos
6.4. Recurso de Anulaci6n
6.5. Recurso de Omisi6n
6.6. Recurso de Incumplimiento
6.7. Recurso por responsabilidad extracontractual
Påg.
141
142
143
143
143
144
145
145
147
147
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149
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152
153
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155
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161
162
163
164
164
164
165
165
166
167
168
169
INDICE GENERAL
6.8. Cuestiones Prejudiciales
UNION EUROPEA Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Por Alfredo M. Soto
TERCERA PARTE
AMÉRICA
ALALC Y ALADI
Por Flavio F. Gonzålez
XIX
Påg.
169
173
181
181
1. Antecedentes hist6ricos de la integraci6n latinoamericana
186
2. ALALC
190
3. ALADI
190
3.1. Diferencias con ALALC. Objetivos
192
3.2. Principios
194
3-3. Categorfas de pafses
194
3.4. Instrumentos
194
Preferencia Arancelaria Regional (PAR)
195
Acuerdos de alcance regional (AAR)
195
Acuerdos de alcance parcial (AAP)
198
3-5. Trato a los paises de menor desarrollo
198
3.6. Instituciones
203
COMUNIDAD ANDINA
Por Flavio F. Gonzålez
205
1. Instituciones
205
1.1. Consejo Presidencial Andino
205
1.2. Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores .
207
1.3. Comisi6n
208
1.4. Secretaria General
210
1.5. Parlamento Andino
210
1.6. Otros Organos
210
2. El Orden Jurfdico de la Comunidad Andina
213
3. Tribunal de Justicia Andino
213
3.1. Acci6n de Nulidad

MANUAL DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
3.2. Recurso por Omisi6n o Inactividad
3.3. Acci6n de Incumplimiento
3-4. Interpretaci6n Prejudicial .
3.5. Competencia arbitral y laboral
MERCOSUR
Por Flavio F. GONZALEZ
1. Antecedentes Hist6ricos
Durante el s. XIX
En el s. XX
El relanzamiento de la relaci6n Argentina-Brasil desde los 80, a
partir de los gobiernos democråticos de Raül Alfonsfn y José
Sarney
2. Factores que Ilevan a la creaci6n del MERCOSUR
3. Composici6n. Estados Asociados
4. Personalidad juridica
5. Anålisis del Preåmbulo del Tratado de Asunci6n.
6. El MERCOSUR politico
7. El MERCOSUR social
8. El objetivo estratégico en materia econ6mica: un mercado comån
9. La Uni6n Aduanera
9.1. La dimensi6n interna o intra-zona
Eliminaci6n de derechos aduaneros y gravåmenes
Eliminaci6n de restricciones no arancelarias
Régimen de Origen
Tratamiento de asimetrfas
9.2. La dimensi6n externa de la Uni6n Aduanera
El Arancel Externo Cornån. El destino de la renta aduanera
C6digo Aduanero del MERCOSUR. La ausencia de una autoridad
aduanera comån
Defensa de la Competencia y normas antidumping
10. El comercio de servicios
11. La circulaci6n de capitales
12. Libre circulaci6n de personas
13. Relaciones Externas del MERCOSUR
14. Instituciones
14.1. El Consejo del Mercado Comün (CMC)
Påg.
214
214
215
215
217
217
217
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231
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241
244
244
247
250
254
255
256
256
258
261
14.2.
14.3•
14.4.
14-5•
14.6.
14.7.
14.8.
14.9.
INDICE GENERAL
El Grupo Mercado Comån (GMC) ....
La Comisi6n de Comercio del MERCOSUR (CCM)
La Secretaria Administrativa del MERCOSUR (SAM) ......
La toma de decisiones ..
El Parlamento del MERCOSUR
Alto Representante General del MERCOSUR
El Comité de Representantes Permanentes (CRPM)
El Foro Consultivo Econ6mico-Social
14.10. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Pro-
vincias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR)
14.11. El gradualismo institucional en el MERCOSUR
14.12. La opci6n por el caråcter intergubernamental. Su incompati-
bilidad con los objetivos del MERCOSUR
14.13. Un disefio institucional en el que predominan los intereses
particulares
15. El ordenamiento jurfdico
15.1. Un orden jurfdico intergubernamental
15.2. Fuentes del derecho
Las normas originarias
Derecho Derivado
15-3. El caråcter obligatorio de las normas. Necesidad de incorpora-
ci6n
15.4. Efecto
15-5. Falta de plazo para incorporar las normas
15.6. Vigencia simultånea de las normas. Publicidad
15.7. Criterios de interpretaci6n
15.8. Asimetrfas respecto de la primacfa del Derecho del MERCO-
SUR sobre el derecho interno
16. Soluci6n de controversias
16.1. Introducci6n. Naturaleza arbitral
16.2. Fines. Åmbito de Aplicaci6n. Elecci6n de foro
16.3. Derecho aplicable
16.4. Etapa de negociaciones polfticas
16.5. Etapa arbitral
Composici6n del TAH
Unificaci6n de la representaci6n
Procedimiento ante el TAH. Medidas provisionales
XXI
Påg.
264
268
271
272
272
277
280
281
281
282
283
286
289
289
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292
295
295
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299
301
302
305
309
309
312
314
314
315
315
316
316

XXIII
XXII MANUAL DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
Incumplimientos procesäles
Laudo del TAH
Composici6n del TPR. El caråcter permanente. Independencia ...
Recurso de Revisi6n. Plazo. Cuestiones susceptibles del recurso ..
Tråmite del recurso
Laudo del TPR. Su obligatoriedad
Recurso de Aclaratoria de los laudos
Divergencias sobre cumplimiento del laudo
Medidas compensatorias
Facultad de cuestionar medidas compensatorias
16.6. Opiniones consultivas
iQué tribunales pueden solicitar una opini6n consultiva?
Forma y requisitos
Tråmite
Reglamentaci6n de las opiniones consultivas en Argentina
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA INTEGRACIÖN
REGIONAL
Por Marcelo frucco
1. Introducci6n
2. La democracia como condici6n necesaria en la integraci6n
3. Respeto por el orden democråtico en el Mercosur
4. Protecci6n y promoci6n de los Derechos Humanos en el Mercosur.
5. Democracia y derechos fundamentales en la Uni6n Europea
6. Reflexi6n final
CIRCULACIÖN DE PERSONAS E INMIGRACIÖN EN EL MERCO-
SUR
Por Alfredo M. Soto
Declaraci6n de los Presidentes de los Estados Parte del Mercosur
y Estados Asociados sobre la "directiva de retorno"
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Por Alfredo M. Soto
MERCOSUR Y POLfTICA DE SEGURIDAD
Por Alfredo M. Soto
Påg.
317
317
318
319
319
320
320
320
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326
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329
329
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332
333
336
338
339
339
349
383
INDICE GENERAL
MERCOSUR Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Por Alfredo M. Soto
Acuerdo de Arbitraje Comercial Internacional del Mercosur (1998)
Protocolo de Las Lefias de cooperaci6n y asistencia jurisdiccional
en materia civil, comercial, laboral y administrativa del MERCO-
SUR (1992)
Protocolo de Ouro Preto de medidas cautelares (1994)
Protocolo de Buenos Aires sobre jurisdicci6n internacional en ma-
teria contractual (1994)
Protocolo de San Luis sobre responsabilidad civil emergente de ac-
cidentes de trånsito (1996)
COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
Por Flavio F. Gonzålez
Påg.
385
385
387
390
391
393
395
395
1. Naturaleza del proceso. Miembros
398
2. Instituciones
399
3. Proceso de adopci6n y caråcter de las normas
401
4. Soluci6n de controversias
SISTEMA DE INTEGRACIÖN CENTROAMERICANA
Por Flavio E Gonzålez
1. Instituciones
2. Subsistema de integraci6n econ6mica
3. Instituciones del subsistema de integraci6n econ6mica
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE
(TLCAN)
Por Flavio F. Gonzålez
1. Naturaleza del proceso. Miembros .
2. Un Tratado Ley
3. Objetivos Especfficos
405
407
410
411>
415
415
416
417
418
4. Zona de libre comercio
419
5. Comercio de servicios
420
6. Inversiones
421
7. Propiedad intelectual
421
8. Instituciones
422
El Secretariado

XXIV
MANUAL DE DERECHO DE LA INTEGRACIÖN
Comités y grupos de trabajo
9. Soluci6n de controversias ..
Controversias Capftulo XX
Procedimiento de revisi6n binacional en materia de disputas por
aplicaci6n de derechos antidumping (Capftulo XIX)
Procedimiento para disputas en materia de inversiones (Capftulo
CUARTA PARTE
AFRICA
LA INTEGRACIÖN AFRICANA
Por Jorge Stähli
QUINTA PARTE
ASIA
SISTEMAS DE COOPERACIÖN EN ASIA
Por Flavio F. Gonzålez
1. Zona Econ6mica China (ZEC)
2. Asociaci6n de Naciones del Sudeste Asiåtico (ASEAN)
Zona de libre Comercio
Acuerdos sobre inversiones y servicios
Instituciones del ASEAN
3b Asociaci6n Surasiåtica para la Cooperaci6n Regional (SAARC)
4. Foro de Cooperaci6n Econ6mica AsiæPacffico (APEC)
Påg.
423
423
423
426
429
433
439
439
440
440
441
441
442
442
PALABRAS PREVIAS
Esta obra fue concebida como un manual para estudiantes, pero
también, como un trabajo de consulta para los profesionales que quie-
ran interiorizarse en el Derecho de la Integraci6n.
El trabajo no se detiene demasiado en cuestiones epistem016gicas;
aunque eso sf, presenta al lector la visi6n trialista que 10 inspira.
De este modo, se efectüa un breve marco conceptual y termin016-
gico para pasar de inmediato al estudio concreto del marco multilate-
ral de la OMC y de los distintos procesos de integraci6n.
Asf abordamos la experiencia de la Uni6n Europea y las experien-
cias en ASIA.
Por supuesto desarrollamos las experiencias en América partiendo
de ALALC-ALADI, la Comunidad Andina, el Sistema de Integraci6n
Centroamericano, el CARICOM, el NAFTA y por supuesto el MERCO-
SUR.
También, gracias al aporte del Doctor Jorge Stähli, el libro cuenta
con un capftulo dedicado a los procesos de integraci6n en Africa.
Obviamente, el MERCOSUR ha merecido un mayor desarrollo ya
que no s610 hemos analizado las cuestiones jurfdicas e institucionales,
sino que también avanzamos en presentar su evoluci6n y asignaturas
pendientes en materia econ6mica, social, de los derechos humanos,
cooperaciån penal, temas de seguridad, etcétera.
El manual también analiza el impacto de los procesos de integra-
ci6n en el derecho internacional privado tanto del MERCOSUR como
de la Uni6n Europea.
El trabajo no se conforma con brindar una descripci6n de las dis-
tintas de integraci6n. Hemos querido, teniendo en cuen-
ta las limitaciones que ofrece el formato de un manual, efectuar un
aporte crftico, especialmente, respecto del MERCOSUR. Y ese apor-

XXVI ALFREDO M. SOTO - FLAVIO F. GONZALEZ
te 10 hacemos convencidos de que la integraci6n es una herramienta
para lograr la paz, el desarrollo y el bienestar de las naciones.
Los autores
PRIMERA PARTE
PARTE GENERAL

I
INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA
INTEGRACIÖN. EL INTEGRATIVISMO
TRIDIMEN SIONALISTA TRIALISTA
Por Alfredo M. SOTO
SUMARIO: 1. Dimensi6n sociolågica. 2. Dimensi6n normolågica.
3. Dimensi6n axi016gica,
Desde una perspectiva compleja del derecho, segün el integrativis-
mo trialista jurfdico, esto es, la f6rmula trialista de integraci6n de las
tres dimensiones del mundo jurfdico, podemos concebir al derecho
de la integraci6n como el conjunto de casos entre sujetos (Estados, o
entre Estados y particulares, o entre particulares entre sf, etc.), y sus
captados casos y soluciones
soluciones —dimensi6n soci016gica—
por normas basadas en los métodos de originalidad (derecho origina-
rio) y derivaci6n (derecho derivado) y también los métodos comunita-
rio e intergubernamental(l) —dimensi6n norm016gica—, y valorados
los casos, las soluciones y las normas, por un complejo axi016gico que
culmina en una especial exigencia de justicia que consiste en el desa-
rrollo de espacios integrados para la realizaci6n de las libertades (de
circulaci6n de personas, mercaderfas, servicios y capitales), la armo-
nizaci6n, la cooperaci6n (libertad de circulaci6n de actos procesales y
de sentencias), sla paz, la seguridad, los derechos humanos y la demo*
(2)
cracia —dimensi6n axi016gica—
(1) A1 principio, en la actual Uniån Europea, se empleaba el método comuni-
tario para el 10 pilar, precisamente comunitario, en Ia toma de decisiones, mientras
que para los pilares 20 - de politica exterior y de seguridad comün- y el 30 —de la
cooperaci6n policial y judicial en materia penal, justicia y asuntos de interior— se
empleaba el método intergubernamental.
(2) Es particularmente relevante en la actualidad europea, desde la perspec-
tiva axi016gica, la tensi6n entre las libertades y Ia seguridad, con motivo de las mi-
gracionesy los refugiados. V., ademås, SOTO, Alfredo Mario, Temas del derecho de la
integraciön, Bs. As., Estudio, 2010. La finalidad referida incluye Ios principios mås
importantes que, en un nivel superior de integraci6n, de tipo comunitario, ha se-

2
ALFREDO M. SOTO
1. DIMENSION SOCIOLOGICA
INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÖN... 3
Desde el punto de vista de los repartidores (sujetos activos), en
la Uni6n Europea se encuentran, ademås de la propia Uni6n, que a
partir del Tratado de Lisboa tiene personalidad juridica (art. 46 a del
Tratado de la Uni6n) y de los Estados y los individuos: a) el Parla-
mento Europeo; b) el Consejo Europeo; c) el Consejo; d) la Comisi6n
Europea; e) el Tribunal de Justicia de la Uni6n Europea; f) el Banco
Central Europeo; g) el Tribunal de Cuentas. El Parlamento Europeo,
el Consejo y la Comisi6n estarån asistidos por un Comité Econ6mi-
co y Social y por un Comité de las Regiones que ejercerån funciones
consultivas.
En el Mercosur se encuentran como sujetos activos, ademås del
propio Mercosur (que tiene personalidad juridica internacional, cuya
titularidad es ejercida por el Consejo del Mercado Comün, a partir del
Protocolo adicional al Tratado de Asunci6n sobre la Estructura Ins-
titucional del MERCOSUR - art. 80 del Protocolo de Ouro Preto), los
Estados y los individuos, las siguientes instituciones: el Consejo del
Mercado Comin (CMC, formado por los Ministros de Relaciones
Exteriores y de Economfa de los Estados Partee)), el Grupo Mercado
Comün (GMC, constituido por representantes de los Ministerios de
Relaciones Exteriores, de Economfa y de los Bancos Centrales), Ia Co-
misi6n de Comercio del Mercosur (CCM), el Parlamento del Mercosur
(PM), creado segün Protocolo adoptado en la Cumbre de Montevideo
de diciembre de 2005; el Foro Consultivo Econ6mico-Social (FCES),
la Secretarfa del Mercosur (SM, con sede en Montevideo), el Tribunal
Permanente de Revisi6n del Mercosur (TPR, con sede en Asunci6n), el
Tribunal Administrativo-Laboral del Mercosur (TAL) y el Centro Mer-
cosur de Promoci6n del Estado de Derecho (CMPED). Existe también
el Foro de Consulta y Concertaci6n Politica (FCCP); la Comisi6n de
Representantes Permanentes del Mercosur (CRPM). Los Jefes de Go-
bierno se reånen en cumbres.
fialado en gran medida el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, como
los de proporcionalidad, solidaridad, equilibrio institucional en el åmbito de las
competencias y de las delegaciones, preferencia comunitaria en Ios intercambios
internacionales, no discriminaci6n, confianza. Ver CIURO CALDANI, Miguel Angel,
"Filosoffa y sistema del derecho de la integraci6n", Revista del Centro de Investiga-
ciones de Filosoffa Jurfdica y Filosoffa Social de la Facultad de Derecho de la Uni-
versidad Nacional de Rosario, 29, 27,
(3) Por decisi6n 63/10 el CMC cre6 el cargo de Alto Representante General del
Mercosur como 6rgano del CMC.
En cuanto al objeto de las conductas en la integraci6n, se destaca,
por ejemplo, entre los considerandos del Tratado de Asunci6n, la ne-
cesidad de promover el desarrollo cientffico y tecn016gico de los Es-
tados Parte y de modernizar sus economfas para ampliar la oferta y la
calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condi-
ciones de Vida de sus habitantes, que son, vale la pena reafirmarlo, los
recipiendarios ültimos beneficiados por el proceso de integraci6n. En
la Cumbre de Montevideo de diciembre de 2005 se adopt6 una con-
solidaci6n de la "clåusula democråtica" (4) bajo la forma de un nuevo
Protocolo de los Derechos humanos. Este nuevo Protocolo abre Ia po-
sibilidad de suspender a un Estado miembro cuando haya pruebas de
actos "sistemåticos y masivos" de violencia.
2. DIMENSION NORMOL6GICA
Tratåndose de un derecho en pleno desarrollo, y debido también
a la diversidad de lenguas (por la aengafiosa" proximidad que existe
entre las lenguas del mismo Origen) en el derecho de la integraci6n la
interpretaci6n otorga relevancia no s610 al tenor literal de las disposi-
ciones sino también a su contexto y los objetivos perseguidos por la
normativa de la que forma parte(5). Se combinan la interpretaci6n au-
t6noma, uniforme y sistemåtica(6) con la interpretaci6n tele016gica(7)
y la teorfa del efecto ütil o eficacia minima y necesaria, porque de las
varias interpretaciones posibles hay que definirse por la que consiga
de la mejor manera dichos fines (8).
Entre los conceptos fundamentales del derecho de la Integraci6n
figuran el de primacfa del derecho comunitario, mercado interior (que
(4) Recordemos Ia suspensi6n del Paraguay, adoptada en 2012, en los términos
del Protocolo de Ushuaia de 1998 sobre Compromiso Democråtico en el MERCO-
SUR, Ia Repüblica de Bolivia y la Repüblica de Chile.
(5) V. por ejemplo, sentencia Lanigan, C 237/15 PPU, apart. 35
de Ia jurisprudencia de la Uni6n Europea.
(6) Véase, por ejemplo, en ese sentido, la sentencia europea Kåsler y Kåsler-
né Råbai, C 26/13, EU:C:2014:282, apart. 37, y sentencia sobre asuntos acumulados
c-226/13, C-245/13, C-247/13 y C-578/13, ap.34.
(7) Acerca de la relevancia del método tele016gico en la dinåmica del derecho
de Ia integraci6n puede verse CIURO CALDANI, El derecho Internacional ante Ios pro-
cesos de integraciön, Rosario, Fundaci6n para Ias Investigaciones Jurfdicas, 1998,
58; "Perspectivas teleolågicas del derecho", Investigaci6n y docencia, 16, Rosario,
FIJ, 1990, 41; DROMI, Roberto, EKMEKDJIAN, Miguel A., RIVERA, Julio C., Derecho Co-
munitaHo, 2a ed., Bs. As., Ciudad Argentina, 1996, 184.
(8) SÅNCHEZ LORENZO, Sixto, Derecho Privado Europeo, Granada, Comares,
2002, 102.

4 ALFREDO M. SOTO INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÖN... 5
sustituye a la expresi6n mercado comün), aplicabilidad inmediata,
efecto directo, acervo comunitario (derechos y obligaciones que com-
parten los pafses de la UE), despilarizaci6n de la Uni6n (el 10 pilar era
el comunitario, el 20 el de politica exterior y de seguridad comün y el
30 el de la cooperaci6n policial y judicial en materia penal, justicia y
asuntos de interior), método comunitario (el empleado en el primer
pilar para la toma de decisiones, en cambio para los otros dos se env
pleaba el método intergubernamental), cooperaci6n reforzada (entre
al menos 9 pafses para impulsar los objetivos de la Uni6n, proteger
sus intereses y reforzar su proceso de integraci6n; los actos adoptados
en el marco de una cooperaci6n reforzada vincularån ünicamente a
los Estados miembros participantes y no se considerarån acervo que
deban aceptar los Estados candidatos a la adhesi6n a la Uni6n), zona
Schengen (zona constituida en 1985, actualmente integrada por los
pafses de la UE a excepci6n de Irlanda y el Reino Unido, mås Islan-
dia, Noruega y Suiza, sin fronteras interiores, donde se suprimen los
visados pero con controles efectivos en las fronteras externas), subsi-
diariedad (la Uni6n no adopta medidas, excepto en asuntos para los
cuales es la finica responsable, a menos que ello resulte mås eficaz que
la adopci6n de tales medidas a nivel nacional, regional o local), trans-
posici6n, eurogrupo (Estados miembros cuya moneda es el euro, esto
es, Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Espafia,
Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Pafses Bajos y Portugal), cooperaci6n estructura-
da permanente (en materia de defensa(9)), etc.
El derecho originario, primario o constitucional se da por los tra-
tados constitutivos, fundacionales, de los espacios integrados. En el
Mercosur es el caso del Tratado de Asunci6n (1991) y los Protocolos de
Ouro Preto (1994, que establece la estructura institucional), el de Us-
huaia (1998, Compromiso democråtico), el de Olivos (2002, soluci6n
de controversias), el de Montevideo de 2005 (Constitutivo del Parla-
mento del MERCOSUR) y los de adhesi6n de la Repüblica Bolivaria-
na de Venezuela (Caracas, 2006) y del Estado Plurinacional de Bolivia
(Brasilia, 2015). En la UE constituyen derecho originario el Tratado de
la Uni6n Europea, el Tratado de Funcionamiento de la Uni6n Europea,
y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Uni6n Europea de 7 de
diciembre de 2000, tal como fue adoptada el 12 de diciembre de 2007
en Estrasburgo, conforme el Tratado de Lisboa.
(9) V. el Protocolo sobre la cooperaci6n estructurada permanente establecida
por el artfculo 28 a del Tratado de la Uni6n Europea.
I
I
El derecho derivado es precisamente el que proviene de las insti-
tuciones fundamentales de los espacios integrados. Por ejemplo, en
el Mercosur, las Decisiones del CMC, las Resoluciones del GMC y las
Directivas de la CCM. Mientras que en la UE se pueden citar båsicæ
mente los Reglamentos, las Directivas y las Decisiones. El Reglamen-
to es ley porque es general, obligatorio y directamente aplicable. La
Directiva obliga en cuanto a resultado pero no en cuanto a medios o
formas. Prevalece en el reglamento la 16gica de la integraci6n mientras
que en la directiva la 16gica local. En efecto, la directiva suele imponer
eståndares mfnimos de protecci6n, 10 que suele Ilevar a diversidades
en la transposici6n que cada Estado haga de ella para incorporarla a
su derecho nacional. Por ello la directiva garantiza que se mantenga
cierta coherencia con el resto del sistema propio.
Cabe aclarar que, segün el Protocolo de Olivos de soluci6n de con-
troversias, las fuentes del derecho del Mercosur que serån aplicadas
por los tribunales arbitrales son tanto el derecho originario del Trata-
do de Asunci6n, el Protocolo de Ouro Preto, los protocolos y acuerdos
celebrados en el marco del Tratado de Asunci6n, como el derivado,
esto es, las Decisiones del CMC, las Resoluciones del GMC y las Direcw
tivas de la CCM, asf como también los principios y disposiciones de
Derecho Internacional aplicables a la materia.
Los principios generales del derecho de la Uni6n son los surgidos
de los considerandos y el articulado de las fuentes del derecho origi-
nario. Asf, por ejemplo, se citan los principios de atribuci6n (segün art.
30 ter del Tratado de la Uni6n, ésta actüa dentro de los lfmites de las
competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados
para lograr los objetivos que éstos determinan y toda competencia no
atribuida a la Uni6n en los Tratados corresponde a los Estados miem-
bros(10)), subsidiariedad ("en los åmbitos que no sean de su competen-
cia exclusiva, la Uni6n intervendrå s610 en cüso de que, y en la medida
(10) La Uni6n dispone de competencia exclusiva en Ios åmbitos siguientes: a)
la uni6n aduanera; b) el establecimiento de las normas sobre competencia nece-
sarias para el funcionamiento del mercado interior; c) Ia politica monetaria de Ios
Estados miembros cuya moneda es el euro; d) la conservaci6n de los recursos bio-
16gicos marinos dentro de la politica pesquera comån; e) Ia politica comercial cow
mtn. La Uni6n dispone de competencia compartida con 10S Estados miembros en
10s siguientes åmbitos principales: a) el mercado interior; b) la politica social; c) Ia
cohesi6n econ6mica, social y territorial; d) la agricultura y la pesca, con exclusi6n
de la conservaci6n de los recursos bi016gicos marinos; e) el medio ambiente; f) la
protecci6h de Ios consumidores; g) los transportes; h) las redes transeuropeas; i)
la energfa; j) el espacio de libertadr seguridad y justicia; k) los asuntos comunes de
seguridad en materia de salud påblica.

6 ALFREDO M. SOTO
INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÖN,. 7
en que, los objetivos de la acci6n pretendida no puedan ser alcanza-
dos de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central
ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido
a la dimensi6n o a los efectos de la acci6n pretendida, a escala de la
IJni6n; las instituciones de la Uni6n aplicarån el principio de subsi-
diariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicaci6n de los
principios de subsidiariedad y proporcionalidad; los Parlamentos næ
cionales velarån por el respeto del principio de subsidiariedad con
arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo'; art.
30 ter Tratado de la Uni6n), proporcionalidad ("el contenido yla forma
de la acci6n de la Uni6n no excederån de 10 necesario para alcanzar
los objetivos de los Tratados; las instituciones de la Uni6n aplicarån el
principio de proporcionalidad de conformidad con el Protocolo sobre
la aplicaci6n de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.';
art. 30 ter Tratado de la Uni6n), solidaridad, equilibrio institucional en
åmbitos de competencia y delegados, preferencia comunitaria en in-
tercambios internacionales y en politica agrfcola, no discriminaci6n
en raz6n de nacionalidad, cooperaci6n leal (que, segün el art. 30 bis
del Tratado de la Uni6n significa que ésta y los Estados miembros se
respetarån y asistirån mutuamente en el cumplimiento de las misio-
nes derivadas de los Tratados), etc.(li). Asimismo, segün el art. 60 del
Tratado de la Uni6n, los derechos fundamentales que garantiza el
Convenio Europeo para la Protecci6n de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros formarån parte del
Derecho de la Uni6n como principios generales, 10 que constituye una
suerte de orden püblico regional. Por su parte, el tftulo II del Tratado
de la Uni6n se refiere a los principios democråticos como el de igual„
dad de los ciudadanos.
Normalmente las fuentes obligatorias tanto en el derecho de la in-
tegraci6n del Mercosur como en el derecho comunitario de la UE son
las formales (el derecho originario y derivado mås los actos convencio-
nales en el caso de la UE(12)) y los principios. Son fuentes no obligatorias
las recomendaciones y dictåmenes, del derecho derivado de la UE.
En cuanto a las fuentes complementarias se incluyen las fuentes
materiales (la realidad social recortada por las costumbres, sobre todo
en materia comercial, y la jurisprudencia, que ha cumplido un rol
(II) MOLINA DEL Pozo, Carlos Francisco, Manual de derecho de la comunidad
europea, 4a ed., DIJUSA, 2002.
(12) MOLINA DEL Pozo, ob. cit.
significativo en la armonizaci6n y unificaci6n del derecho en la UE,
limitando los derechos nacionales en aras del mercado interior y las
libertades de circulaci6n(13)), las de conocimiento (la doctrinar de gran
importancia para la armonizaci6n y, sobre todo, la unificaci6n del de-
recho desde abajo(14)), las supletorias (derecho internacional påblico
y derechos nacionales) y los principios generales del derecho (entre
los cuales hay algunos que son comunes a los Estados —por ejemplo el
principio del enriquecimiento sin causa— y otros que son los univer-
salmente aceptados por los Estados civilizados —como es el caso de
los principios de la buena fe, la legalidad, la seguridad jurfdica, etc.) (15).
Una cuesti6n importante es la transposici6n de normas. Aunque
las normas adoptadas por los 6rganos rectores del Mercosur obli-
guen a los pafses miembros, no imponen directamente derechos y
obligaciones a las personas ffsicas y jurfdicas que residen en el årea
del Mercosur. Esto se debe a que la gran mayorfa de los actos jurf-
dicos emitidos por los 6rganos del Mercosur, con excepci6n de los
que regulan las organizaciones u operaciones del Mercosur, tiene
que transponerse, o incorporarse en la legislaci6n nacional de cada
pafs, segün el procedimiento apropiado. Esto constituye un obståcu-
10 importante para el proceso de integraci6n. En la actualidad, s610
alrededor del 50% de las normas adoptadas por los 6rganos legisla-
tivos del bloque estån en vigor. Ademås, debe también considerarse
que parte de las caracterfsticas de base del mercado interior (c6digo
aduanero, liberalizaci6n de los servicios, protecci6n deinversiones,
contrataci6n püblica) se establecen en protocolos que complemen-
tan el Protocolo de Ouro Preto, pero s610 el referente a la liberaliza-
ci6n de los servicios ha Sido ratificado, hasta ahora, completamente
por los cuatro miembros.
Un tema relevante es el de la jerarqufa de las fuentes del derecho
de la integraci6n, que en el caso de Argentina tienen primacfa respec-
to de las leyes. Si bien en el art. 20 del Protocolo de Ouro Preto se dej6
Claro que las instituciones no son supranacionales sino de naturaleza
intergubernamental, la posibilidad de firmar tratados que deleguen
competencias y jurisdicci6n a organizaciones supraestatales en el åm-
bito de la integraci6n, estå prevista hoy en el art. 75 inc. 24 de la Cons-
tituci6n Nacional de nuestro pafs. También en la Carta Magna del Pa-
raguay (art. 145) estå prevista la admisi6n, en condiciones de igualdad
(13) SÅNCHEZ LORENZO, ob. cit.
(14) ld., ob. cit,
(15) MOLINA DEL Pozo, ob. cit.

8 ALFREDO M. SOTO INTRODUCCIÖN AL DERECHO DE LA INTEGRACIÖN... 9
con otros Estados, de un orden juridico supranacional que garantice
la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la
cooperaci6n y del desarrollo, en 10 politico, social y cultural. El Brasil
participa de una postura dualista mientras que el Uruguay sostiene,
segün la jurisprudencia, el monismo con equiparaci6n entre el dere-
cho internacional y el interno. En realidad corresponde a la naturaleza
misma, a la esencia, a la finalidad, y finalmente al sistema del derecho
de la integraci6n hablar de primacfa sobre el derecho interno y no es
correcto recurrir a la cuesti6n acerca de la jerarqufa entre las fuentes
convencionales y las internas, ya que nos encontramos frente a un de-
recho, el de la integraci6n o comunitario, con caracterfsticas propias,
diferentes a las tradicionales del derecho internacional (16). Cabe poner
de realce que el principio de la primacfa del derecho comunitario (tan-
to primario como el derivado) fue consagrado jurisprudencialmente
por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en 1964 en el
caso Flaminio Costa contra E.N.E.L.
En cuanto a la dinåmica de las normas(17), a 10 ya dicho respecto
de la interpretaci6n, cabe agregar que, a veces, bajo una pretendida
falta de reglamentaci6n o precisi6n de las normas del derecho de la
integraci6n (casos de determinaci6n en sentido estricto), se esconde
la producci6n de carencias porque el aplicador no estå totalmente de
acuerdo con 10 normado. Frente a tales lagunas (hist6ricas, por nove
dad, y axi016gicas, por necesidad de integraci6n entre la justicia y los
otros valores, especialmente, la utilidad), se suele recurrir, en la UE,
a algunos principios con relevancia privatista, como por ejemplo los
principios de informaci6n y transparencia en consumo, buena fe, pa-
ridad de trato entre hombres y mujeres en derecho del trabajo, dere-
cho de las personas, autonomfa privada, etc. En ültima instancia se
recurre también a la heterointegraci6n, es decir, a elementos que estån
fuera del ordenamiento de la integraci6n, como por ejemplo al méto-
do comparativo, es decir, la analogfa extrasistemåtica. Asf, los tribuna-
les arbitrales del Mercosur suelen recurrir a la jurisprudencia europea
o de la Comunidad Andina de Naciones para Ilenar lagunas, y en de-
finitiva, y como complemento, como ya 10 dijésemos, a los principios
(16) OCNO 1/2007 cit.
(17) Puede verse SOTO, Alfredo Mario, "El funcionamiento de Ias normas y los
primeros laudos arbitrales del Mercosur", Revista Juridica de UCES, NO 2, Otofio-
Invierno de 2000, ps. 177/180.
generales del derecho comunes a los Estados (enriquecimiento sin
causa(18), estoppe109)) o los universalmente aceptados por los Estados.
Es interesante destacar que en el marco de la competencia con-
sultiva de los tribunales de, espacios integrados, su tarea se reduce a
la interpretaci6n de las normas y no a su aplicaci6n, que en todo caso
corresponde a los tribunales nacionales, mientras que, en cambio,
cuando la competencia es contenciosa, el tribunal de la integraci6n (o
comunitario, en su caso) despliega ambas tareas siempre necesarias
(20)
del funcionamiento de las normas
3. DIMENSION AXIOLOGICA
En el caso de la Uni6n Europea la exigencia de justicia se traduce
como espacio de libertad, seguridad y justicia, y en el caso del Mer-
cosur como los ejes de justicia, seguridad y derechos humanos, nece-
sarios para la integraci6n regional. El art. 20 del Tratado de la Uni6n,
conforme fuera modificado por el Tratado de Lisboa, entre otras cosas
dispone que "1. La Uni6n tiene como finalidad promover la paz, sus
valores y el bienestar de sus pueblos. 2. La Uni6n ofrecerå a sus ciu-
dadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia (polfticas sobre
controles en las fronteras, asilo e inmigraci6n, cooperaci6n judicial en
materia civil, penal y policial) sin fronteras interiores, en el que esté
garantizada la libre circulaci6n de personas conjuntamente con medi-
das adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo,
inmigraci6n y de prevenci6n y lucha contra la delincuencia. 5. En
sus relaciones con el resto del mundo, la Uni6n afirmarå y promoverå
sus valores e intereses y contribuirå a la protecci6n de sus ciudadanos.
Contribuirå a la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta,
la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y
justo, la erradicaci6n de la pobreza y la protecciån de los derechos hu-
manos, especialmente los derechos del nifio, asf como al estricto res-
peto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el respeto
de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.'{ Se pueden citar
como sofiadores de Europa a los llamados utopistas, que propiciaban
una convivencia pacffica, como alternativa a la guerra, y también los
"padres de Europa": Altiero Spinelli (con su Manifiesto federalista de
Ventotene de 1941), Robert Schuman (Ministro de Asuntos Exteriores
francés), Jean Monnet (primer presidente del 6rgano ejecutivo de la
(18) Ver OC TPR.
(19) Ver laudo Uruguay-Brasil prohibici6n de exportaci6n de neumåticos.
(20) OC No 1/2007 cit.

10 ALFREDO M. SOTO
CECA), Konrad Adenauer (primer Canciller de la Repüblica Federal
de Alemania), Winston Churchill (Primer Ministro britånico) y Alci-
de de Gasperi (primer presidente de la Asamblea parlamentaria de la
CECA).
MARCO CONCEPTUAL Y
TERMINOLÖGICO
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: 1. Cooperaci6n econåmica y politica. 2. Integraciån economica
y politica. 3. Alcances de los acuerdos de cooperaciån e integraci6n. 4.
Los distintos modelos o etapas de la cooperaciån y Ia integraci6n. 5.
Area de Preferencias Arancelarias, Aduaneras y Econ6micas. 6. Zona
de Libre Comercio. 7. Uni6n Tarifaria. 8. Uni6n Aduanera. 9. Mercado
comån. 10. Uni6n econ6mica y monetaria* II. Formas de gesti6n
intergubernamental y supranacional.
A continuaci6n analizaremos sucintamente los conceptos de in-
tegraci6n y cooperaci6n tanto en materia econ6mica como polftica.
No es la idea de este punto detenerse en los distintos debates que
atraviesan esta cuesti6n sino empezar a introducir términos y con-
ceptos para el estudio de las experiencias concretas que veremos
adelante.
Luego analizaremos los distintos modelos o etapas para imple-
mentar los procesos de cooperaci6n e integraci6n. Ellos nos servirån
como marco te6rico para los distintos casos en estudio. Sin embargo,
cabe aclarar que la experiencia comparada nos muestra que la pues-
ta en pråctica de los diversos modelos de integraci6n o cooperaci6n
nunca se da en sus formas "puras".
Por ültimo abordaremos brevemente la cuesti6n de los distintos
sistemas de gesti6n de los procesos de integraci6n y cooperaci6n. In-
sisto, este punto del trabajo es introductorio, luego, en cada caso con-
creto que abordemos, veremos como se aplican los distintos modelos
te6ricos en la realidad.
1. COOPERAC1åN ECONOMICA Y POLfTICA
Dos o mås Estados pueden decidir cooperar en materia econ6-
mica, especfficamente, en todo aquello relacionado con su comercio
recfproco. Por ejemplo, pueden decidir reducir o directamente elimi-

12 FLAVIO F. GONZALEZ
MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO
2. INTEGRACIÖN ECONOMICA Y POLfTICA
13
nar los derechos de importaci6n y cualquier Otra barrera de naturale-
za arancelaria; ello con vistas a aumentar los volümenes de comercio
mutuos.
También pueden cooperar reduciendo, armonizando, o elimi-
nando Otro tipo de barreras que afecten su comercio, por ejemplo,
aquellas de naturaleza tributaria, financiera, cambiaria o las normas
de seguridad sanitaria, las reglas técnicas que deban cumplir los pro-
ductos para que puedan ser exportados de un pafs a otro, etc. Esta
enumeraci6n no es taxativa y comprende algunas de las restricciones
no arancelarias.
En todo caso, las acciones que promuevan los Estados para remo-
ver unas u otras restricciones en su comercio recfprocot serån acciones
de cooperaci6n. Los Estados cooperan entre sf liberando su comercio
recfproco.
La cooperaci6n, asimismo, puede exceder 10 comercial para refæ
rirse a otras cuestiones econ6micas. Por ejemplo, celebrar acuerdos
para lograr algün tipo de complementaciön industrial, o una polftica
agrfcola, etcétera.
Mås aün, la cooperaci6n puede avanzar en cuestiones que exceden
10 econ6mico, para abordar, entre otras posibilidades, determinadas
situaciones sociales, migraciones, politicas educativas, acciones de
contingencia para enfrentar crisis sanitarias, situaciones derivadas de
pråcticas delictivas internacionales, etcétera.
Como podemos observar, los Estados pueden cooperar en una di-
versa gama de temas. La cooperaci6n es la forma tradicional que han
tenido los Estados para vincularse en el plano internacional. Desde
siempre las naciones han celebrado tratados para cooperar entre sf.
Lo que caracteriza una politica de cooperaci6n, es que los pafses ce-
lebran un acuerdo para enfrentar una problemåtica determinada sin
resignar su autonomfa y sin integrarse en un espacio comån. En un
proceso de cooperaci6n aduanera, por ejemplo,•los territorios adua-
neros de los distintos pafses se otorgan ventajas recfprocas pero no
se funden en un territorio aduanero comün sino que conservan su
individualidad. Cada territorio aduanero sigue siendo nacional y serå
gestionado por una autoridad nacional que fijarå las reglas. Luego,
esos territorios cooperan otorgåndose ventajas reciprocas. En los
acuerdos de cooperaci6n, las partes no se funden en un todo y cada
Estado conserva atribuciones estatales plenas.
Distinta es la situaci6n en los procesos de integraci6n. En Ia inte-
graci6n las distintas partes se van a integrar en un todo, en un espacio
comfin al que podrån gestionar mediante una autoridad comån.
La integraci6n, al igual que la cooperaci6n, también puede darse
en diversos planos. Por ejemplo, podemos tener integraci6n en el te-
rreno aduanero o comercial cuando aquellos pafses que decidieron
eliminar las restricciones en el comercio recfproco también deciden
avanzar politicas comunes frente a terceros Estados. Esa politica pue-
de consistir en establecer un arancel de importaci6n cormfin, normas
comerciales comunes, un ünico C6digo Aduanero, una estrategia
compartida para celebrar acuerdos de comercio con terceros Estados
o grupos de pafses, etc. En esos casos, se dice que estamos en pre-
sencia de procesos de integraciån porque las polfticas comunes, por
ejemplo fijar un arancel de importaci6n comfin, significan no ejercer
una autonomfa plena ya que el mismo debe ser acordado entre todos.
A su vez, ese arancel establece una frontera arancelaria para delimitar
un nuevo territorio aduanero comün que viene a sustituir los territo-
rios aduaneros nacionales. Son distintos territorios aduaneros que se
funden en uno s610 con las mismas reglas para todos.
Pero la integraci6n puede exceder 10 comercial. Los Estados que
celebren este tipo de acuerdos pueden decidir avanzar en otras cues-
tiones econ6micas, por ejemplo, en liberalizar la prestaci6n de
vicios, o la circulaci6n de capitales y personas al interior del espacio
comün. En esos casos estamos en presencia de proyectos que apuntan
a sustituir los mercados nacionales por un mercado comün en el que
los diversos factores de producci6n circulen con la misma libertad que
tendrfan en sus respectivos mercados internos. Otra vez, las partes in-
tegråndose a un todo, en este caso, los mercados nacionales integrån-
dose en un mercado comün. Mås todavfa, ese mercado comån puede
otorgar incentivos suficientes para que los Estados decidan sustituir
sus monedas nacionales por una moneda ånica, y por ese motivo, re-
signar autonomfa en materia de polfticas monetarias y economicas.
También los Estados pueden integrarse para desarrollar y gestio-
nar una polftica sectorial en la que actuarån en conjunto, por ejemplo
para explotar minerales, o desarrollar una politica industrial, agrfcola
o pesquera comfin.
Incluso, en un caso extremo, podrfan integrar sus ejércitos en fuer-
zas armadas que suplanten a las nacionales, y en ese caso, estarfamos
hablando de integraci6n en materia de defensa.

15
14 FLAVIO F. GONZALEZ
MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO
4. Los DISTINTOS MODELOS O ETAPAS DE LA
COOPERAC1åN Y LA INTEGRAC1åN
El comün denominador de esos fen6menos es la integraci6n de
espacios nacionales en un nuevo espacio comün o la sustituciön de
polfticas nacionales por una conjunta.
Sin embargo, en algunos casos la integraci6n politica podrfa ir mås
allå. En mi opini6n, el caso mås extremo de integraci6n politica se da-
rfa en los supuestos de sucesi6n de Estados, mås concretamente, en
aquella variante de sucesi6n estatal por unificaci6n.
Sin embargo, esta clase de fen6menos suele ser analizado desde la
perspectiva del derecho internacional püblico. Desde la perspectiva
del Derecho de la Integraci6n, el fen6meno mås acabado se da con
la Uni6n Europea donde se avanz6 en la integraci6n econ6mica y se
dieron algunos pasos en materia de integraci6n politica. Esos pasos
tienen que ver con la atribuci6n de importantes competencias esta-
tales a favor de una organizaci6n supranacional sin Ilegar al extremo
de una sustituci6n de los Estados nacionales por uno de naturaleza
europea.
3. ALCANCES DE LOS ACUERDOS DE COOPERAC16N
E INTEGRACIÖN
Hemos efectuado la distinci6n entre acuerdos de integraci6n o
cooperaciön economica y polftica.
Esos acuerdos, a su vez, pueden tener distinto alcance desde un
punto de vista geogråfico o de la cantidad de partes que los suscriban.
Los acuerdos de cooperaci6n o integraci6n pueden ser celebrados
por Estados que no compartan una frontera. Mås aün, podrfan cele-
brarlos Estados que no se encuentren siquiera en un mismo
te. En esos casos, cuando sean celebrados por dos Estados estamos
en presencia de acuerdos bilaterales, plurilaterales cuando los firman
mås pafses y son multilaterales cuando son firmados por todos los Es-
tados.
Cuando los suscriben Estados que comparten una frontera, o al
menos, cuando los celebran Estados que se encuentran dentro de una
misma regi6n la doctrina dice que estamos en presencia de acuerdos
de integraciön o cooperaciön regional. Por ejemplo, la Uni6n Europea
es un proceso de integraci6n regional. ALADI, por su parte, al com-
prender a buena parte de los pafses latinoamericanos también es ca-
racterizado como un acuerdo regional. Otras veces, los acuerdos pue-
den ser celebrados por algunos Estados de una regi6n y ese caso esta-
remos en presencia de acuerdos subregionales como el MERCOSUR.
La cooperaci6n y la integraci6n pueden implementarse a través de
distintos modelos. A continuaci6n brindaremos una explicaci6n con-
ceptual de los principales.
Tengamos en cuenta que son meros modelos te6ricos, estableci-
dos por la doctrina a partir de las distintas experiencias que se han
desarrollado a nivel comparado(l). Nuestra explicaci6n s610 se detiene
en los rasgos generales de cada uno. Después de todo, la cuesti6n tiene
relevancia a los fines de facilitar el estudio de los casos concretos que
analizaremos mås adelante. Casos que, como veremos, suelen presen-
tar notables diferencias respecto de los modelos te6ricos.
Comenzaremos explicando aquellos modelos mås simples, con
menor compromiso y obligaciones para los Estados, para avanzar
luego con aquellos que presentan un mayor desarrollo y complejidad.
Precisamente, los modelos en cuesti6n también coinciden con las
etapas que suele demandar la puesta en pråctica de un proceso de
integraciån. La integraciån de mercados es un fen6meno que no se
consigue de un dfa para el Otro. Por 10 general requiere avances gra-
duales, sucesivos, de modo que los Estados primero consiguen el logro
de modelos mås simples para encarar después los siguientes. Los mo-
delos mås ambiciosos requieren Ilegar a la meta final con estaciones
intermedias. Por ejemplo, cuando analicemos el caso europeo vere-
mos que antes de concretar el mercado comün, primero, y la uni6n
monetaria después, los Estados conformaron previamente una uni6n
aduanera. Otras veces los Estados prefieren no Ilegar tan lejos optando
por desarrollar alguno de los esquemas mås simples.
5. AREAS DE PREFERENCIAS ARANCELARIAS,
ADUANERAS Y ECONOMICAS
Las åreas de preferencias son el modelo de cooperaci6n mås te-
nue, con menor nivel de compromisos en cuanto a liberalizaci6n del
comercio. Se suele hablar de ellas indistintamente, pero corresponde
su diferenciaci6n.
(I) Diversos acuerdos internacionales brindan definiciones sobre los distintos
modelos de integraci6n, entre otros, el GATT, el Glosario de Términos Aduaneros
Internacionales del Consejo de Cooperaci6n Aduanera y los distintos acuerdos re-
gionales en 10s que 10s Estados se proponen desarrollar alguno de ellos.

16 FLAVIO F. GONZALEZ MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO 17
Las åreas de preferencias urancelarias comprenden exclusivamente
concesiones relativas a los derechos aduaneros que gravan la importa-
ci6n y exportaci6n de mercaderfas, A1 acordar esta clase de prefere1E
cias los Estados, por ejemplo, van a reducir sus aranceles respecto del
que perciben por las importaciones provenientes de terceros merca-
dos.
En las åreas de preferencias aduaneras los Estados no s610 van a
otorgarse reducciones arancelarias recfprocas sino que también pue-
den reducir otros tributos aduaneros que apliquen a la importaci6n
o exportaci6n de mercaderfas (restricciones tributarias, denominadas
restricciones indirectas). Ya veremos textos normativos que hablan
restricciones arancelarias, pero también, de cualquier tributo o gra-
vamen que se aplique con motivo de la importaci6n de mercaderfas.
Estos tributos y gravåmenes distintos de los aranceles de importaci6n
son las restricciones indirectas. En las åreas de preferencias aduaneras
los Estados también pueden otorgarse concesiones en materia de res-
tricciones directas (cupos, contingentes, licencias, monopolios, etc.).
Por ültimo, las åreas de preferencias econömicas implican otorgar
concesiones en materia de tributaci6n interna, una vez que el produc-
to ha cruzado la frontera y cumpli6 con los recaudos aduaneros(2).
6. ZONA DE LIBRE COMERCIO
En una zona de libre comercio los Estados van asumir mås com-
promisos que en un årea de preferencias econ6micas. Porque en un
årea de preferencias los Estados acuerdan reducir restricciones, otor-
garse concesiones, mientras que en la zona de libre comercio directa-
mente acuerdan eliminarlas.
En una zona de libre comercio dos o mås Estados van a liberar el
comercio recfproco de mercaderfas eliminando restricciones de todo
tipo. No s610 van a eliminar las restricciones arancelarias, sino que
también van a avanzar en las no arancelarias, a saber: los obståculos
al comercio internacional de naturaleza administrativa, sanitaria, fis-
cal, financiera, cambiaria, ambiental, etc., salvo cuando los mismos se
encuentren permitidos.
La zona de libre comercio es conceptualmente un acuerdo para li-
berar el comercio de mercaderfas entre dos o mås mercados. Claro,
(2) Para este punto ver BASALDÜA, Ricardo Xavier, MERCOSUR y Derecho de la
Integraciön, 1999, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, p. 28.
I
como veremos, algunas veces las zonas de libre comercio se formali-
zan en acuerdos que también contemplan libertad de comercio para
otros productos distintos de las mercaderias, por ejempl(), los servi-
cios. O que abarcan temas vinculados a la propiedad intelectual, las
inversiones, etcétera.
En una zona de libre comercio cada Estado abre su mercado a las
mercaderfas originarias del pafs con el que celebra el acuerdo, ello
en un marco de reciprocidad. Son dos o mås mercados que deciden
cooperar liberando el comercio entre sus respectivos territorios adua-
neros. A su vez, cada pais conserva sus aranceles de importaci6n, sus
normas comerciales, sanitarias, etc., respecto de los terceros Estados
que no forman parte de la zona de libre comercio. Desde esa perspec-
tiva, cada territorio aduanero conserva su autonomfa. Por eso decimos
que son territorios que no se fusionan en un espacio comån. Se libera
el comercio recfproco, pero no se sustituyen los territorios aduaneros
por uno comün. Cada pafs conserva su autonomfa a la hora de fijar
sus aranceles de importaci6n y reglamentos comerciales. También
conserva autonomfa para celebrar acuerdos comerciales con terceros
estados o grupos de Estados. Por 10 tanto, estamos en presencia de un
proceso de cooperaci6n. Los Estados cooperan liberando el comercio
reciproco pero no se integran.
Las mercaderfas originarias de cualquiera de los paises que for-
man parte del acuerdo deben circular por la zona de libre comercio sin
restricciones. Por su parte, las mercaderfas provenientes de pafses que
no forman parte del acuerdo van a tener un tratamiento distinto. Por
ejemplo, un producto de extrazona debe pagar arancel de importaci6n
cuando ingresa a un Pafs Miembro de la Zona de Libre Comercio, y en
caso de ser reexportado a Otro, deberå pagarlo de nuevo. Mås aün, am-
bos aranceles de importaci6n podrfan ser distintos. El trato diferente
que reciben las mercaderfas originarias de las que no 10 son, justifica
que las zonas de libre comercio cuenten con un certificado de Origen
para diferenciar las mercaderfas originarias de las que no 10 son. Asf se
podrå aplicar el régimen que corresponda en uno u Otro caso.
Para avanzar en el logro de la zona de libre comercio los Estados
pueden desarrollar rondas de negociaci6n para ir desmantelando gra-
dualmente las restricciones o directamente establecer un programa de
liberaci6n comercial con un cronograma de desgravaciones automå-
ticas hasta Ilegar al arancel cero en un plazo determinado. El espacio
de tiempo que media entre la firma del acuerdo que constituye la zona
de libre comercio y el momento en que se logra el arancel cero es el
perfodo de transici6n. No suelen desmantelarse las restricciones al

19
18
MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO
FLAVIO E GONZÅLEZ
comercio internacional de un dfa para el otro porque podrfan verse
perjudicados los sectores econ6micos que requieran de cierto tiempo
para adaptarse a las nuevas reglas de juego, que impone el libre co-
mercio. En todo caso, para esa eventualidad suelen preverse clåusulas
de salvaguarda para proteger a los sectores afectados por la liberaliza-
ci6n comercial.
7. UNION TARIFARIA
Podrfamos decir que la uni6n tarifaria es una zona de libre comer-
Cio en la que los Estados acordaron, ademås, establecer un mismo
arancel de importaci6n para las compras a terceros pafses. De este
modo, los pafses que en la zona de libre comercio conservaban sus
aranceles de importaci6n nacionales, ahora van a suplantarlos por un
nomenclador arancelario cornån.
La uni6n tarifaria es el primer paso, la primer etapa en un proceso
de integraci6n. Los anteriores modelos que hemos comentado eran
procesos de cooperaci6n. En la uni6n tarifaria, en cambio, el arancel
de importaci6n compartido serå la "frontera comün" que delimite el
nuevo territorio arancelario.
La uni6n tarifaria es un modelo de integraci6n para liberar el co-
mercio de mercaderfas.
La conformaci6n de la uni6n tarifaria presupone, ante todo, la
adopci6n de una nomenclatura arancelaria comån para la designa-
ci6n y codificaci6n de las mercaderfas, la determinaci6n de la clase
de derechos aduaneros aplicables a las mercaderfas extrazona —ad
valorem o especfficos— el establecimiento de un arancel externo co-
mün que implica fijar las alfcuotas de los derechos aduaneros, la des-
cripci6n del hecho gravado por dichos derechos, el momento y la base
imponibles y la definici6n del destino o criterio de asignaci6n de los
tributos percibidos por las distintas aduanas en la frontera aduanera
comün. Asimismo debe precisarse el åmbito de aplicaci6n de la legis-
laci6n comün, el åmbito de aplicaci6n del arancel externo comün, es
decir el territorio aduanero comün, y en su caso, los espacios exclui-
dos del mismo (por ejemplo las åreas francas). La naturaleza integraw
tiva de esta etapa se hace evidente cuando se advierte que la adopciön
del arancel externo comån tiene como consecuencia la fusi6n de los
diversos territorios aduaneros de los Estados miembros en uno solo.
Los diversos territorios se han integrado en una nueva unidad de natu-
raleza econ6mica, que actåa en el comercio internacional expresada
en la uni6n tarifaria y que requiere de una organizaci6n id6nea para
funcionar(3).
Los productos que ingresan al territorio aduanero comün prove-
nientes de terceros mercados, deben circular por su interior sin nin-
gün tipo de restricciones, tal como si fueran originarios del espacio.
Una vez que pagan arancel de importaci6n al ingresar por la aduana
de un pais miembro, no deberfan volver a pagarlo en caso de ser remi-
tidos a Otro. Tampoco deberfan enfrentar Otra clase de restricciones.
8. UNION ADUANERA
La uni6n aduanera es una uni6n tarifaria con mayor desarrollo ya
que no s610 se avanza en establecer un arancel cornün, sino que ade-
mås se crea una autoridad aduanera comün y se sanciona un c6digo
aduanero ünico. El espacio integrado, el territorio aduanero comün, va
a ser gestionado por una misma autoridad aduanera. En ese aspecto,
conforma un esca16n mås elevado en cuanto a nivel de compromisos
que asumen los Estados que Ia uni6n tarifaria.
Como la tarifaria, la uni6n aduanera presenta dos planos. En el
plano interno la uni6n aduanera se caracteriza por la libre circulaci6n
de mercaderfas intrazona, no admitiéndose restricciones arancelarias
y no arancelarias o medidas de efecto equivalente en el comercio reci-
proco; mientras que en el plano externo se aplican derechos aduane-
ros y reglamentaciones comunes frente a los productos provenientes
de terceros Estados.
A1 igual que en los anteriores, todavfa estamos en presencia de un
modelo referido a la libre circulaci6n de mercaderfas. Tengamos en
cuenta que hasta ahora estuvimos hablando de aranceles, aduanas,
cupos, etc., todos conceptos aplicables a la importaci6n o exportaci6n
de mercaderfas. Ello no limita la posibilidad de que los acuerdos que
conforman la uni6n aduanera también liberen la circulaci6n de otros
factores de la economfa, como por ejemplo los servicios o el capital,
o incluso, avanzar en acuerdos sobre migraciones, medio ambiente,
inversiones, propiedad intelectual, etcétera.
De todos modos, el nücleo de esos acuerdos suele ser la libre cir-
culaci6n de mercaderfas instrumentada en el acuerdo que conforma
la uni6n aduanera. Habrå libre circulaci6n intrazona para las merca-
(3) BASALDÜA, Ricardo Xavier, MERCOSUR y Derecho de la Integraciön, 1999,
AbeledowPerrot, Buenos Aires, p. 34 y ss.

20 FLAVIO F. GONZÅLEZ MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO
21
derfas "originarias',' pero también para las provenientes de extrazona
que hayan cumplido su ingreso por una de las aduanas de la uni6n.
En la uni6n aduanera, al igual que en la tarifaria, no deberfan exigirse
certificados de Origen porque no debe haber trato diferenciado para
los productos extrazona. Esos productos deben circular por el interior
de la uni6n aduanera como si fueran originarios.
La uni6n aduanera se constituye en un nuevo sujeto en el comer-
Cio internacional por 10 que debe contar con una politica comercial
comün en sus vfnculos con los otros pafses. Entre otras cosas, esa po-
Iftica comercial comün consiste en actuar como un sujeto de derecho
en los acuerdos comerciales (por ejemplo acordar una zona de libre
comercio) que la uni6n aduanera desarrolle con terceros Estados o
grupos de pafses. También puede consistir en establecer normas uni-
formes para la protecci6n del territorio aduanero de las pråcticas des-
leales (dumping o subsidios) que evidencien importaciones de terce
ros mercados, etc.
En la uni6n aduanera, los diferentes territorios aduaneros nacio-
nales van a ser sustituidos por un nuevo territorio aduanero comün.
De 10 dicho, podemos concluir que estamos en presencia de un mo-
delo de integraci6n econ6mica, especfficamente comercial, pero que
también puede ser utilizado con fines politicos. Veamos por qué. En
el s. XIX Alemania estaba fragmentada en mültiples mini Estados que
iniciaron un proceso de unificaci6n mediante la puesta en marcha en
1834 de una uni6n aduanera llamada Zollverein. La uni6n aduanera
alemana fue el punto de partida para la Alemania de nuestros dfas.
Pero no necesitamos ir tan lejos para ver ejemplos de Ia incidencia que
puede tener una uni6n aduanera como herramienta para la integræ
ci6n polftica. iAcaso las provincias argentinas no eliminaron las adua-
nas interiores y no crearon una autoridad aduanera comün —con un
c6digo aduanero federal y aranceles comunes de importaci6n— cuan-
do decidieron integrarse en un solo Estado de naturaleza federal? Eso
no quiere decir que la uni6n aduanera siempre persiga fines politicos.
Es un acuerdo de naturaleza comercial que, en algunos casos, puede
perseguir fines que exceden la cuesti6n aduanera.
9. MERCADO COMÜN
En el mercado comfin los Estados no s610 van a fusionar sus terri-
torios aduaneros en uno comün, sino que también van a integrar sus
mercados. Los diversos mercados nacionales se van a fundir en un es-
pacio econ6mico comün, un mercado de alcance regional con la fiso-
I
nomfa de un mercado interno. El mercado comfin consiste entonces
en un proceso de integraci6n mås ambicioso que la uni6n aduanera.
Para que se de dicha "fisonomfa" los Estados deben eliminar todo
tipo de restricci6n a la libre circulaci6n de mercaderfas, servicios, ca-
pital y personas dentro del mercado comfin. No deben existir fronteras
econ6micas internas dentro del mercado ünico. En el mercado comün,
los actores deben operar como si 10 estuvieran haciendo en un merca-
do interior. Son cuatro libertades las que definen el mercado comån:
libre circulaci6n de mercaderfas, servicios, personas y capitales.
El mercado comün encuentra su nücleo en la uni6n aduanera, en
Ia libre circulaci6n de mercaderfas que los Estados suelen concretar
antes de abocarse de Ileno a liberalizar los flujos de los otros factores
de producci6n.
Con respecto a las mercaderfas se deben eliminar las restricciones
arancelarias y no arancelarias. También deben removerse los contro-
les aduaneros internos. Las restricciones sobre flujo de capitales de-
ben ser eliminadas porque de 10 contrario significarfan un obståculo
al comercio de los otros factores de producci6n. En materia de servi-
cios debe removerse cualquier medida que obstaculice su ejercicio o
discrimine en perjuicio de los prestadores extranjeros. También debe
otorgarse derecho de establecimiento para que puedan abrirse sucurw
sales de prestadores de servicios de un Estado miembro en el territo-
rio de Otro. Las personas deben circular por el interior del mercado
comün sin controles fronterizos, Deben tener derecho a residencia y
trabajar en un pafs como si 10 estuvieran haciendo en el propio.
Por Otra parte, la conformaci6n de un mercado comün requiere un
esfuerzo para armonizar las diversas normas nacionales relacionadas
con el ejercicio de actividades econ6micas, por ejemplo, aquellas de
caråcter general como las impositivas, financieras, u otras mås espe
cfficas o sectoriales relacionadas con los transportes, energfa, politi-
cas agricolas, defensa del consumidor, seguros, las normas técnicas de
productos, sanitarias, etc. También deben armonizarse otras normas
que no son especfficamente econ6micas, pero que impactan en el
mercado, como por ejemplo, las normas de la seguridad social, labow
rales, las ambientales, etc. De no hacerlo, los actores operarfan en un
mismo mercado pero con reglas de juego distintas, con el consiguiente
beneficio de unos y el perjuicio de otros. Se supone que en un mismo
espaciö todos deben actuar con las mismas reglas. Un mercado co-
mün debe contar también con normas que regulen una competencia
transparente para evitar que el nuevo espacio facilite la conformaci6n

22
FLAVIO h GONZALEZ
MARCO CONCEPTUAL Y TERMINOLÖGICO 23
de monopolios en perjuicio de los productores mås pequefios y los
consumidores.
10. UNION ECON6wnCA Y MONETARIA
El mercado comün, una vez que logra cierto nivel de desarrollo,
puede requerir que los actores operen con la misma moneda, tal como
sucede en los mercados internos, Cuando los Estados deciden avan-
zar en la creaci6n de una moneda ünica, estamos en presencia de una
uni6n monetaria. La uni6n monetaria es un mercado comün al que se
decidi6 consolidar, evitando asimetrfas por disparidades cambiarias,
con una moneda ünica. Una moneda comån requiere, por su parte, de
una autoridad monetaria que la gestione: un Banco Central comün.
Pero para Ilegar a semejante nivel de integraci6n, es necesario que
los Estados se asocien también en una uni6n economica en la que uni-
fiquen sus polfticas macroecon6micas acordando pautas de inflaci6n,
déficit püblico, polfticas sectoriales, laborales, sociales, etc. Son objeto
de la integraci6n todas las actividades econ6micas desarrolladas den-
tro de la uni6n econ6mica.
La uni6n econ6mica es el estadio de integraci6n con mayor nivel
de evoluci6n y exigencia de compromisos. Por ello, como veremos en
el caso de la UE, se ha dicho que es el ültimo esca16n de integraci6n
econ6mica, pero a su vez, puede ser el primero de la integraci6n pow
Iftica.
11. FORMAS DE GESTIÖN INTERGUBERNAMENTAL Y
SUPRANACIONAL
Los acuerdos de integraci6n o cooperaci6n suelen ser desarrollæ
dos en el marco de organizaciones internacionales. Los Estados acuer-
dan lograr ciertos objetivos de integraci6n, y en la medida que sean
ambiciosos, deberån crear una organizaci6n internacional con insti-
tuciones encargadas ponerlos en marcha.
Las instituciones encargadas de gestionar esas organizaciones in-
ternacionales suelen ser de dos tipos:
0 Intergubernamentales o;
e Supranacionales.
Una vez mås resalto que estamos en un punto del trabajo que es
meramente introductorio. La descripci6n de los modelos es presenta-
da en sus formas puras, simples, bastante distantes 10 que sucede en la
pråctica que analizaremos luego.
Los modelos intergubernamentales son las formas institucionales
clåsicas de la cooperaci6n internacional. Dos o mås Estados, con vis-
tas a poner en marcha un acuerdo, crean Organos que cumplirån el rol
de "mesa de negociaci6n'l Los Estados no atribuyen ninguna potestad
estatal, ya sea legislativa o judicial, a favor de la organizaci6n inter-
nacional. La organizaci6n internacional no sustituye la gesti6n de los
Estados nacionales en aquellas competencias vinculadas con el logro
de los objetivos de la cooperaci6n. En la "mesa de negociaci6n" los
Estados celebran acuerdos que podrån ser formalizados en protocolos
adicionales al Tratado original o en normas derivadas. Esos acuerdos
luego requieren que actüe cada Estado para ponerlo en ejecuci6n en
cada uno de los territorios.
En las instituciones supranacionales, en cambio, los Estados sf atri-
buyen el ejercicio de competencias propias a favor de una organiza-
ci6n internacional. Los Estados atribuyen a esa organizaci6n supra-
nacional las competencias —legislativas, judiciales, etc.— que sean
necesarias para que se puedan concretar los objetivos del acuerdo.
La organizaci6n internacional asume potestades estatales para poder
gestionarlas en un nivel supranacional.
Las naciones, ejerciendo su poder constituyente soberano, son
quienes constituyen el Estado y 10 organizan a través de sus normas
constitucionales. Dijimos que los Estados nacionales, a consecuencia
de su soberanfa, cuentan con amplias atribuciones de gobierno, en
otras palabras, tienen una competencia legislativa, ejecutiva y judicial
dentro de su territorio que es general pues se aplica a todos los temas
que hacen a la Vida de las personas. La supranacionalidad implica que
el ejercicio de algunas de esas competencias pase a un ente suprana-
cional u organizaci6n internacional. La experiencia muestra que cada
Tratado de integraci6n determinarå la extensi6n de las competencias
y poderes estatales que se atribuyen en cada caso concreto a una orga-
nizaciån supranacional. Por ello 10 supranacional consiste en la ges-
ti6n de competencias especificas.
En otros casos, por el contrario, directamente no se atribuirå nin-
guna competencia estatal por 10 que estaremos en presencia de insti-
tuciones de naturaleza intergubernamental.

MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE
LA INTEGRACIÖN ECONOMICA
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: 1. Del GATT a la OMC. 2. La OMC y su orden jurfdico. 3. La
liberalizaci6n del comercio por vfas multilaterales. EI principio de naci6n
mås favorecida. 4. La via regional como excepci6n al principio de naci6n
mås favorecida. 5. El articulo XXIV del GATT. Uni6n aduanera y zona
de libre comercioe 6. El artfculo V del GATS. 7. Clåusula de Habilitaci6n
para los paises en desarrollo. 8. Conclusiones.
1. DEL GATT A LA OMC
En la década de 1930 el mundo enfrent6 tiempos oscuros. En el
terreno econ6mico, como consecuencia de la recesi6n econ6mica inw
ternacional provocada por la crisis de Wall Street de 1929, los pafses
cerraron sus economfas —levantando los aranceles de importaci6n—
para proteger a sus productores de la competencia extranjera. Por la
misma raz6n, muchos pafses iniciaron una carrera de devaluaciones
para que sus economfas fueran mås competitivas que las de otros Es-
tados. La idea era enfrentar la recesi6n mediante polfticas de sustitu-
ci6n de importaciones. En tanto, para no perjudicar a sus respectivos
aliados con tales politicas, EE. UU., la URSS, Alemania y Jap6n confor-
maron bloques comerciales, mientras que Inglaterra y Francia hicie-
ron 10 mismo con 10 que quedaba de sus imperios. Esto no hizo mås
que empeorar las cosas. El comercio internacional descendi6 abrup-
tamente y en muchos pafses ello trajo aparejado un agravamiento de
la recesi6n. En otras palabras, el remedio fue peor que la enfermedad
que habfa provocado la crisis de Wall Street. Esto potenci6 el malestar
politico y social que configur6 el clima prebélico. Los nacionalismos
se exacerbaron y las tensiones crecieron hasta que esta116 la Segunda
Guerra Mundial. Todos conocemos sus consecuencias.
Por ello, concluida la contienda, las potencias vencedoras estable-
cieron las bases para construir un nuevo orden internacional basado

26
FLAVIO F. GONZALEZ
en regfmenes internacionales (instituciones y procedimientos) conce-
bidos para que no volvieran a reproducirse las situaciones que habfan
provocado la guerra. Esa fue la idea con la que se concibi6 la Organi-
zaci6n de las Naciones Unidas y su sistema institucional. En ese mar-
co, en el aho 1948, se establecieron sendas instituciones para evitar
los problemas que habfan incidido en el malestar econ6mico previo a
la guerra y sus consecuencias: el Fondo Monetario Internacional y el
Banco Mundial respectivamente.
También se decidi6 avanzar en Ja creaci6n de la Organizaci6n In-
ternacional de Comercio. En 1947 se firm6 la Carta de La Habana para
su creaci6n, pero luego no pudo ser puesta en pråctica por la falta de
ratificaci6n de la Carta por parte de Estados Unidos. Mientras, algunos
de los Estados que estaban negociando la creaci6n de la Organizaci6n
Internacional de Comercio, también firmaron en 1947 el Acuerdo Ge-
neral de Aranceles y Comercio (GATT por sus siglas en inglés(l)) con-
cebido como un acuerdo transitorio hasta que entrara en vigor la Carta
de La Habana. A1 no entrar en vigencia, el Acuerdo que fue concebido
como transitorio se transform6 en permanente. Sin embargo, corres-
ponde aclarar que el GATT no fue una organizaci6n internacional. El
GATT fue un åmbito de hecho en el que los Estados celebraron acuer-
dos para liberalizar el comercio a través de rondas de negociaci6n.
Dichas rondas fueron incorporando progresivamente Estados a las
negociaciones. En ellas los pafses fueron reduciendo progresivamente
los aranceles de importaci6n recfprocos, pero ademås, avanzaron en
regular otras cuestiones relacionadas con el comercio como el dum-
ping, las normas técnicas, etcétera.
Finalmente en una de esas rondas, la Ronda de Uruguay, los Esta-
dos suscriptores del GATT retomaron la idea primigenia de conformar
una organizaci6n internacional y crearon la Organizaci6n Mundial de
Comercio (OMC) que fue puesta en marcha en 1995. La OMC es ahora
el åmbito institucional para que sus pafses miembros desarrollen ne-
gociaciones que liberen el comercio(2). Después de varias décadas, la
nueva organizaciån vino a saldar la deuda pendiente luego de la frus-
trada la Carta de la Habana, y en ese aspecto, fue un paso adelante a
(I) General Agreement on Tariffs and Trade (GATT).
(2) En el preåmbulo del GATT 1994 se estableci6 que los objetivos de la OMC
son elevar los niveles de Vida, lograr el pleno empleo y acrecentar Ia producci6n
y el comercio de bienes y servicios, también un desarrollo sostenible procurando
proteger y preservar el medio ambiente, procurar que los paises en desarrollo y los
menos adelantados obtengan una parte del incremento del comercio internacional.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 27
la hora de establecer un régimen internacional mås s61ido en materia
de comercio.
Se ha considerado que la OMC es una organizaci6n internacional
con rasgos distintivos de las organizaciones internacionales tradicio-
nales. En efecto, por un lado la OMC es una organizaci6n interguber-
namental tfpica, en tanto es un åmbito "horizontal" de negociaci6n
entre Estados soberanos, pero a su vez, cuenta con un sistema de so-
luci6n de controversias novedoso, con un Cuerpo de Apelaciones
rante del derecho, propio de los sistemas "verticales" de integraci6n al
estilo de la Uni6n Europea(3)
2. LA OMC Y SU ORDEN JURfDICO
Las distintas disciplinas del comercio internacional se encuentran
reguladas en un conjunto de acuerdos en el marco de la OMC. Esos
compromisos son normas de derecho internacional püblico, obligan a
los Estados, y en su conjunto, forman el orden jurfdico de la OMC.
A diferencia del GATT, que s610 regulaba el comercio de mercade-
rfas, la OMC también avanz6 en la regulaci6n del comercio de
cios y la propiedad intelectual
El orden jurfdico de la OMC es un cuerpo normativo conformado
por diversos acuerdos que los Estados tuvieron que ratificar en blow
que, como si se tratara de un compromiso ünico o single undertaking.
Ellos no pudieron efectuar reservas respecto de algunos Acuerdos.
Los miembros de la OMC son parte en todos los acuerdos multila-
terales que conforman dicho ordenamiento jurfdico. De este modo,
se procur6 evitar la fragmentaci6n del orden jurfdico que se habfa
evidenciado en las anteriores rondas de negociaci6n de la época del
GATT
Los acuerdos que integran el orden jurfdico de la OMC son:
El Tratado por el que se constituye la OMC. La organizaci6n
internacional tiene como estructura institucional a una Confe-
rencia Ministerial que se refine por 10 menos una vez cada dos
afios y un Consejo General encargado de supervisar en forma
(3) LAMY PASCAL "The Place of the WTO and its law in the international legal
order" The European Journal of International Law, 2007, Vol. 17 N 5.
(4) Cit. MONTANÅ MORA, Miquel en La OMCy el Reforzamiento del Sistema del
GATTEditorial McGraw-Hill, Madrid, 1997 p. 16 y ss.

28 FLAVIO F. GONZÅLEZ
regular el funcionamiento del Acuerdo y la aplicaci6n de las de-
cisiones ministeriales.
Los anexos del Tratado constitutivo de la OMC. Estos anexos
son acuerdos comerciales multilaterales vinculantes para todos
los Estados miembros. Entre ellos estån el GATT 1994 (ANEXO
IA) que regula el comercio de mercaderfas, el GATS para servi-
cios (Anexo 1B) y la ADPIC para reglar la propiedad intelectual
(Anexo IC). Estos anexos tienen, a su vez, sus respectivos anexos
encargados de regular capftulos especfficos de sus disposicio-
nes. Luego el Anexo II establece los procedimientos del sistema
de soluci6n de controversias y el Anexo Ill prevé mecanismos
de control sobre el cumplimiento de los acuerdos(5).
Los acuerdos comerciales plurilaterales: forman parte del
Acuerdo para los miembros que los hayan aceptado y son üni*
camente vinculantes para ellos(G).
El orden jurfdico descripto conforma el marco normativo multila-
teral que regula los temas sustantivos y los procedimientos que deben
adoptar los Estados miembros en las disciplinas correspondientes.
No cumplir con dicho ordenamiento expone al incumplidor a ser
demandado por otros Estados mediante los procedimientos del En-
(5) Los anexos I, 2 y 3 establecen Ios Acuerdos Comerciales Multilaterales que
rigen para todos Ios Estados miembros. Dichos anexos son los siguientes: Anexo 1
A Comercio de Mercaderias. Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comer-
Cio de 1994 (GATT 1994). Luego este Acuerdo tiene Ios siguientes Anexos, Entendi-
mientos, etc: Acuerdo sobre Agricultura, Acuerdo sobre la Aplicaci6n de Medidas
Sanitarias y Fitosanitarias, Acuerdo sobre Textiles y el Vestido, Acuerdo sobre
tåculos Técnicos al Comercio, Acuerdo sobre Ias Medidas en materia de Inversiones
relacionadas con el Comercio, Acuerdo relativo a la aplicaciån del artfculo VI del
Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (C6digo Antidum-
ping AAD), Acuerdo relativo a Ia aplicaci6n del artfculo VII del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, Acuerdo sobre Inspecci6n Previa
a la Expediciån, Acuerdo sobre Normas de Origen, Acuerdo sobre Procedimientos
para el Tråmite de Licencias de Importaci6n, Acuerdo sobre Subvenciones y Me-
didas Compensatorias (ASMC), Acuérdo sobre Salvaguardias, Anexo 1 B Comercio
de Servicios: Acuerdo General sobre Comercio de Servicios, Anexo I C Propiedad
Intelectual : Acuerdo sobre los Aspectos de Ios Derechos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio, Anexo 2: el Entendimiento relativo a las normas y
procedimientos por los que se rige Ia soluci6n de diferencias y Anexo 3: el Mecanis-
mo de Examen de las Polfticas Comerciales.
(6) Acuerdo sobre el Comercio de Aeronaves Civiles, Acuerdo sobre Contrata-
ciån Püblica, Acuerdo Internacional de Productos Låcteos y el Acuerdo Internacio-
nal de Ia Carne de Bovino.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONÖMiCA 29
tendimiento de Soluci6n de Controversias de la OMC. Estos proce-
dimientos perfeccionaron el sistema que rigi6 durante la vigencia del
GATT, en tanto se ha incorporado un Cuerpo de Apelaciones para re-
visar los cuestionamientos jurfdicos a los informes de los årbitros que
actüan en una primera instancia. Ademås, ahora los informes quedan
automåticamente aprobados, salvo que sea rechazado por la totalidad
de los miembros de la OMC, con 10 que en los hechos, siempre entran
en Vigor(7).
Cuando un miembro incumple una obligaci6n derivada de un
acuerdo de la OMC, se presume que ha habido una anulaci6n o me-
noscabo de ventajas concedidas a los demås(8). Si bien es posible re-
futar tal presunci6n, los grupos especiales del GATT han constatado
sistemåticamente que la presunci6n no puede considerarse refutada
simplemente porque la infracci6n concreta no tenga efectos perjudi-
ciales en el comercio o sean éstos insignificantes(9). Por 10 tanto quien
infringe una norma debe refutar que no ha producido una anulaci6n o
menoscabo de las ventajas concedidas por los acuerdos. Una vez com-
probada la infracci6n, el incumplidor queda expuesto a sufrir medidas
compensatorias por parte del Estado afectado.
3. LA LIBERALIZAC16N DEL COMERCIO POR vfAS MULTILATERALESe
EL PRINCIPIO DE NACION MÅs FAVORECIDA
El GATT fue un åmbito multilateral concebido para evitar la discri-
minaci6n y propagaci6n de bloques comerciales que habian generado
el clima de malestar econ6mico internacional, con ganadores y perde-
dores, antes de la Segunda Guerra Mundial.
Para cumplir con ese cometido, el GATT promovi6 la liberalizaci6n
del comercio por vfas multilaterales a través de la clåusula de naciön
måsfavorecida00). La clåusula de naci6n mås favorecida fue el instru-
(7) En el Viejo GATT bastaba el veto del Estado aperdedor" del litigio para que
el informe del panel arbitral no fuera aprobado. Ahora el veto queda en poder del
triunfador, por 10 que siempre se aprueban Ios laudos.
(8) Entendimiento sobre Soluci6n de Diferencias (ESD) artfculo 3 pårrafo 8
(9) GATT Asunto '(Estados Unidos - Impuestos sobre el petr61eo y sobre deter-
minadas sustancias importadas" L/6175, IBDD 34S/136 ps. 181 y 182. OMC Asunto
"Jap6n - Impuesto sobre las bebidas Alcoh61icas" WR/DS8,DS10, DSII/AB/R, 4 de
octubre de 1997.
(10) GATT art. I. A Ios fines del presente trabajo, en su parte sustancial dice:
"...cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte con-
tratante a un producto originario de otro pafs o destinado a él, serå concedido in-
mediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de Ios territorios

30 FLAVIO E GONZALEZ
mento para evitar la conformaci6n de bloques comerciales. Segån ella,
cualquier ventaja comercial otorgada por un Estado a favor de otro Es-
tado adherente al GATT se extendfa automåticamente al resto de los
miembros del Acuerdo. Ello licuaba cualquier posibilidad de confor-
mar bloques. No se podia discriminar a favor de unos y en desmedro
de otros. El GATT fue liberalizando progresivamente el comercio de
mercaderfas mediante negociaciones multilaterales llamadas "ron-
das'{ Una vez creada la OMC, el principio de naci6n mås favorecida se
mantuvo como regla general para el comercio de mercaderfas, pero
ademås, se aplic6 al comercio de servicios(n).
De este modo, el principio de naci6n mås favorecida se transform6
en un principio central en la estrategia para la conformaci6n del orden
comercial internacional.
Pero como en toda negociaci6n multilateral, se hizo diffcil lograr
acuerdos "profundos" para liberalizar el comercio a nivel de GATT.
Suele suceder en esta clase de negociaciones que por conformar a to-
dos haya que resignar profundidad. Tengamos en cuenta que las nego-
ciaciones en las organizaciones internacionales suelen ser muy com-
plejas porque no s610 se entrecruzan los intereses de cada Estado vis a
vis con los de otros Estados, sino también, los intereses propiamente
estatales con los intereses multilaterales de la organizaci6n(12).
4. LA vfA REGIONAL COMO EXCEPC16N AL PRINCIPIO
DE NACION MÅs FAVORECIDA
Conscientes de esta problemåtica, desde la misma concepci6n del
GATT se previ6 la posibilidad de "profundizar" la liberalizaci6n del
de todas Ias demås partes contratantes o a ellos destinado...". Este principio pro-
mueve la no discriminaci6n comercial entre Estados y es complementado por el
articulo Ill que prescribe el trato nacional para evitar que los productos importados
sean discriminados, en este caso, dentro del mercado de destino respecto a los pro-
ductos originarios del mismo.
(11) Art. I del Acuerdo General del Comercio de Servicios (AGCS), mås cono„
cido por su sigla en inglés GATS. En la parte pertinente para esta obra dice*
. ...cada
Miembro otorgarå inmediata e incondicionalmente a los servicios y a los provee-
dores de servicios de cualquier Otro Miembro un trato no menos favorable que el
que conceda a los servicios similares y a Ios proveedores de servicios similares de
cualquier Otro pais
(12) Ver OFER, Eldar "Vote-Trading in International Institutions" en The Euro-
pean Journal of International Law, 2008, vol. 19, NO I, donde describe el complejo
proceso de negociaciones que se dan en el seno de las organizaciones internaciona„
les, especialmente, en la OMC.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 31
comercio por vfas regionales. Y ello no es Otra cosa que habilitar la po-
sibilidad de "discriminar" a nivel regional, pero claro, sin afectar los
acuerdos logrados a nivel multilateral. La idea es que menos pafses
logren acuerdos mås profundos. De este modo, la vfa regional se trans-
form6 en una excepci6n a la via multilateral promovida por la clåusula
de naci6n mås favorecida, tanto en el GATT para mercaderfas, como
en el GATS para el comercio de servicios. La via regional es concebE
da como un esca16n previo para lograr la liberalizaci6n del comercio
a nivel multilateral. Por ello se habla de un regionalismo abierto en
el que no se conformen bloques(13). Un regionalismo que no suba los
aranceles respecto que el que tenfan los Estados miembros antes de
conformar un bloque.
En el GATT y en el GATS se ha previsto el régimen que deben cum-
plir los Estados miembros para excepcionarse de Ia via multilateral, o
sea, del principio de naci6n mås favorecida. A modo de introducci6n
decimos que los miembros de un acuerdo regional pueden otorgarse
ventajas comerciales sin extenderlas a los otros miembros de la OMC,
pero sin afectar las ventajas ya concedidas en virtud de la clåusula de
naci6n mås favorecida. La idea es profundizar la liberalizaci6n del co-
mercio por vfas regionales sin afectar el "piso" de liberalizaci6n logra-
do a nivel multilateral. Se permiten acuerdos regionales, pero no se
habilita a conformar bloques cerrados al estilo de los que habfan con-
tribuido a generar el malestar previo a la Segunda Guerra.
De este modo, se habilitan los siguientes tipos de acuerdos regio-
nales:
uni6n aduanera (mercaderfas): en ellas las partes eliminan los
aranceles y restricciones no arancelarias en el comercio recf-
proco, mientras fijan un arancel cornün y una polftica comer-
Cial comün frente a terceros Estados.
zona de libre comercio (mercaderfas): las partes eliminan los
aranceles y las restricciones no arancelarias al comercio recf-
proco, pero conservan sus aranceles nacionales y su autonomfa
a la hora de decidir sus polfticas comerciales frente a terceros.
acuerdos de preferencias arancelarias para los pafses en desa-
rrollo (mercaderfas): los pafses en desarrollo cuentan, ademås,
(13) CELLI Umberto, SALLES Marcus, TUSSIE Diana y PEIXOTO Juliana en
"MERCOSUR in south-south agreements: in the middle of two models of regiona-
lism", September 2010, UNCTAD Virtual Institute, p. 5.

32 FLAVIO F. GONZALEZ
con la posibilidad de reducir los aranceles en acuerdos de pre-
ferencias que celebren entre sf.
Acuerdos de integraci6n econ6mica donde se otorgan ventajas
para liberalizar el comercio (servicios)
Las partes que celebren esos acuerdos no estån obligadas a exten-
der sus beneficios a los demås integrantes de la OMC. Las normas que
habilitan su constituci6n son:
Art. XXIV del GATT (mercaderfas) para la uni6n aduanera y
zona de libre comercio;
e Art. V del GATS (servicios);
Clåusula de Habilitaci6n para los pafses en desarrollo, Decisi6n
del 28 de noviembre de 1979 (mercaderfas). Habilita los acuer-
dos preferenciales y Otra clase de acuerdos que no cumplan con
los requisitos regulados en el artfculo XXIV.
Esa estructura normativa dio lugar a una proliferaci6n significativa
de acuerdos regionales. En un principio los acuerdos se caracterizaron
por ser båsicamente regionales, o sea, celebrados por pafses vecinos, o
que sin serlo compartfan un årea geogråfica determinada. Pero luego
también fueron celebrados por pafses que ni siquiera se encontraban
en el mismo continente (14).
Desde Otra perspectiva, los acuerdos regionales han Sido celebra-
dos por toda clase de pafses en vfnculos Norte-Norte, Norte Sur y Sur-
Sur, con 10 que el regionalismo se expandi6 no s610 a todos los conti-
nentes sino también a pafses con distintos grados de desarrollo.
En un principio los acuerdos contemplaban båsicamente cues-
tiones comerciales, concretamente, sobre reducci6n o eliminaci6n de
(14) El nåmero de acuerdos regionales no ha dejado de aumentar desde prin-
cipios de 1990. Hasta el 31 de julio de 2010 se han notificado al GATT/OMC unos 474
Acuerdos Comerciales Regionales, contabilizando por separado Ias notificaciones
relativas a mercancfas y las relativas a servicios. De éstos, 351 fueron notificados
de conformidad con el artfculo XXIV del GATT de 1947 0 el GATT de 1994; 31 de
conformidad con la Clåusula de Habilitaci6n; y 92 de conformidad con el articu-
10 V del AGCS. En esa misma fecha, estaban en vigor 283 acuerdos. El numero total
de acuerdos regionales en vigor ha aumentado constantemente, una tendencia que
probablemente se agudizarå con Ios numerosos acuerdos de este tipo que se estån
negociando actualmente, de los cuales el 90 por ciento son acuerdos de libre comer
Cio (ALC) y acuerdos de alcance parcial y el 10 por ciento son uniones aduaneras.
Fuente web de la OMC.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 33
aranceles al comercio de mercaderfas. Luego se fueron haciendo mås
sofisticados para extenderse al comercio de servicios, la circulaci6n de
personas, capital, inversiones, propiedad intelectual, compras estata-
les, etcétera.
Hoy el mundo se encuentra atravesado por cientos de acuerdos
comerciales regionales, Los Estados participan en distintos tipos de
acuerdos con diferentes naciones, siendo que muchos de ellos no son
compatibles entre sf. Esos vfnculos, dibujados en un mapa, nos brin-
dan una imagen caracterizada como la "spaghetti bowl" por 10 enreve-
sado y complejo de su trama(15).
5. EL ARTfCULO XXIV DEL GATTO UNION ADUANERA Y
ZONA DE LIBRE COMERCIO
El articulo XXIV del GATT contempla los requisitos que deben
cumplir los acuerdos comerciales regionales en materia de merca-
derfas. Dichos requisitos, como sefialamos antes, han Sido previstos
para evitar que tales acuerdos no signifiquen un paso atrås a los logros
obtenidos por via de la clåusula de naci6n mås favorecida. Recorde-
mos que se habilit6 un "regionalismo abierto". En su parte sustancial el
artfculo plantea el objeto para el que ha Sido previsto (pårrafo 4 del
artfculo XXIV), cuåles son las condiciones que deben cumplir los
acuerdos regionales para no afectar a terceros Estados (pårrafo 5 del
artfculo XXIV) y qué requisitos de "profundidad" en materia de libe-
ralizaci6n de comercio debe cumplir una uni6n aduanera o una zona
de libre comercio (pårrafo 8 del artfculo El pårrafo 8 define
ademås qué es una uni6n aduanera y una zona de libre comercio para
la OMC.
Objeto de los Acuerdos Regionales
El objeto de los acuerdos regionales estå previsto en el pårrafo 4
cuando establece:
(15) BHAGWATI, Jagdish, The Wind of the Hundred Days: how Washington mis-
managed globalization, Boston: MIT Press (2000).
(16) THORSTENSEN, Vera, Capftulo "Os Acordos regionais e as regras da OMC"
en OMC e o Comércio Internacional Coord. por Do AMARAL, Junior Alberto, San Pa-
blo, 2002, Editorial Aduaneiras Informacao sem fronteiras. CELLI, Umberto, SAL„
LES Marcus, TUSSIE Diana y PEIXOTO, Juliana en MERCOSUR in south-south agree-
ments: in the middle of two models of regionalism September 2010 UNCTAD Virtual
Institute, p. 13 y ss.

34 FLAVIO E GONZÅLEZ
"...las partes contratantes reconocen la conveniencia de aumentar la
libertad del comercio, desarrollando, mediante acuerdos libremente concer-
tados, una integraci6n mayor de las economfas de los pafses que participen
en tales acuerdos. Reconocen también que el establecimiento de una uniån
aduanera o de una zona de libre comercio debe tener por objeto facilitar el
comercio entre los territorios constitutivos y no erigir obståculos al de otras
partes contratantes con estos territorios...."
Queda Claro en este pårrafo que se habilita la vfa regional en tanto
no afecte el comercio con los otros Estados de la OMC. La via regional
no puede afectar los avances logrados a nivel multilateral mediante la
clåusula de naci6n mås favorecida.
Sobre esta cuesti6n en el informe del Örgano de Apelaci6n de la
OMC TurqufæTextiles(17) se declar6 10 siguiente:
Segün el pårrafo 4, la finalidad de una uni6n aduanera es "facilitar
el comercio" entre los territorios constitutivos, y "no erigir obståculos al
de otras partes contratantes con estos territorios't Ese objetivo requie-
re a los miembros constitutivos de una uni6n aduanera que establez-
can un cierto equilibrio. La uni6n aduanera debe facilitar el comercio
dentro de ella, pero no debe hacerlo en forma que erija obståculos al
comercio con terceros pafses. Observamos que en el entendimiento re
lativo a la interpretaciön del articulo XXIV se reafirma expresamente
esa finalidad de una uni6n aduanera y se estipula que sus miembros
constitutivos deben "evitar, en toda la medida posible, que su estable-
cimiento o ampliaci6n tenga efectos desfavorables en el comercio de
otros miembros" (18)
Un problema ha Sido determinar si el pårrafo 4 del artfculo XXIV
contiene prescripciones que se afiaden a las estipuladas en los pårra-
fos 5 a 8 0 si debe considerarse una mera introducci6n de estas
(17) Informe del Örgano de Apelaci6n adoptado el 19 de noviembre de 1999
(WT/DS34/AB/R) pårrafo 57 El anålisis sobre la interpretaci6n del art. XXIV que
ha efectuado el Örgano de Apelaci6n del sistema de soluci6n de controversias de
Ia OMC se efectüa siguiendo el "Compendio de cuestiones relacionadas con los
Acuerdos Comerciales Regionales" elaborado por la OMC TN/RL/W/8/Rev.1 del 1
de agosto de 2002 ps. 13 y ss.
(18) Entendimiento relativo a Ia interpretaci6n del artfculo XXIV, Preåmbulo y
Informe del Örgano de Apelaci6n adoptado el 19 de noviembre de 1999 (WT/DS34/
AB/R) pårrafo 57. El anålisis sobre Ia interpretaci6n del art. XXIV del Organo de
Apelaci6n del sistema de soluci6n de controversias de la OMC se efectüa siguiendo
el "Compendio de cuestiones relacionadas con los Acuerdos Comerciales Regiona-
leg" elaborado por la OMC TN/RL/W/8/Rev.l del 1 de agosto de 2002 ps. 13 y subsi-
guientes.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 35
mas disposiciones. A ese respecto, en el informe del Örgano de Apela-
ci6n09) se dijo 10 siguiente:
"El texto del pårrafo 4 es de caråcter tele016gico y no dispositivo.
No establece una obligaciön concreta, Sino que mås bien expone la
finalidad global y prioritaria del artfculo XXIV, que se manifiesta en
forma dispositiva en las obligaciones especfficas que figuran en otras
partes del mismo artfculo."
Condiciones que deben cumplir los acuerdos regionales para no ser
incompatibles con el GATT
Dijimos que el pårrafo 4 establece el objeto para el que fueron con-
cebidos los acuerdos regionales. El pårrafo 5, por su parte, fija las
diciones que deben cumplir los acuerdos regionales para concretar
dicho objeto sin violentar el GATT. Asi el pårrafo 5 sefiala que:
'(5. Por consiguiente, las disposiciones del presente Acuerdo no impe-
dirån, entre los territorios de las partes contratantes, el establecimiento de
una uni6n aduanera ni el de una zona de libre comercio, asf como tampoco
la adopci6n de un acuerdo provisional necesario para el establecimiento de
una uni6n aduanera o de una zona de libre comercio, a condici6n de que:
a) en el caso de una uni6n aduanera o de un acuerdo provisional tendiente
al establecimiento de una uni6n aduanera, los derechos de aduana que se
apliquen en el momento en que se establezca dicha uni6n o en que se concier-
te el acuerdo provisional no sean en conjunto, con respecto al comercio con
las partes contratantes que no formen parte de tal uni6n o acuerdo, de una
incidencia general mås elevada, ni las demås reglamentaciones comerciales
resulten mås rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales
vigentes en los territorios constitutivos de la uni6n antes del establecimiento
de ésta o de la celebraci6n del acuerdo provisional, seguin sea el caso;
b) en el caso de una zona de libre comercio o de un acuerdo provisional
tendiente al establecimiento de una zona de libre comercio, los derechos de
aduana måntenidos en cada territorio constitutivo y aplicables al comercio
de las partes contratantes que no formen parte de tal territorio o acuerdo,
en el momento en que se establezca la zona o en que se concierte el acuerdo
provisional, no sean mås elevados, ni las demås reglamentaciones comercia-
les mås rigurosas que los derechos y reglamentaciones comerciales vigentes
en los territorios constitutivos de la zona antes del establecimiento de ésta o
de la celebraci6n del acuerdo provisional, segtln sea el caso; y
c) todo acuerdo provisional a que se refieren los apartados a) y b) anterio-
res comprenda un plan y un programa para el establecimiento, en un plazo
razonable, de la uni6n aduanera o de la zona de libre comercio".
(19) WT/DS34/R, pårrafo 57.

36 FLAVIO F. GONZÄLEZ
I
N6tese la peculiar redacci6n con la que comienza el pårrafo en
cuesti6n. En efecto, el artfculo no utiliza los verbos "promueve'j "facV
lita'; "permite" o cualquiera Otra expresi6n pro-activa a la celebraci6n
de acuerdos regionales, sino que utiliza la expresi6n "no impedirå'; de-
notando en mi opini6n, cierta "renuencia" a la hora de conceder la
posibilidad de celebrar acuerdos regionales.
Sin embargo, otorgåndole Otro enfoque el Örgano de Apelaciones
dijo sobre esta cuesti6n:
En primer lugar, al examinar el texto del encabezamiento para es-
tablecer su sentido corriente, observamos que en él se estipula que las
disposiciones del GATT de 1994 "no impedirån" el establecimiento de
una uni6n aduanera. Interpretamos que ello significa que las dispo-
siciones del GATT de 1994 no harån imposible el establecimiento de
una uni6n aduanera. Por consiguiente, el encabezamiento evidencia
que en determinadas circunstancias el artfculo XXIV puede justificar
la adopci6n de una medida incompatible con algunas otras disposi-
ciones del GATT e invocarse como posible "defensa" frente a una cons-
tataci6n de incompatibilidad(20).
El GATT dice que no impedirå el establecimiento de:
o una uni6n aduanera o;
0 una zona de libre comercio.
Por 10 tanto, teniendo en cuenta las diferencias entre una y Otra, el
pårrafo 5 del artfculo XXIV que hemos citado dice que no impedirå su
establecimiento en tanto se cumplan con las siguientes condiciones
respecto a los terceros Estados:
que la uni6n aduanera no tenga: a) aranceles comunes mås
elevados, b) ni reglamentaciones comerciales comunes mås ri-
gurosas en comparaci6n a los aranceles y las reglamentaciones
que tenfan individualmente los Estados miembros de la uni6n
antes de su conformaci6n.
que en la zona de libre comercio, los pafses miembros no apro-
vechen su celebraci6n para aumentar sus aranceles nacionales
respecto de los que regfan antes
De este modo, hay que efectuar una comparaci6n para determi-
nar:
(20) WT/DS34/R, pårrafo 45.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 37
si en las uniones aduaneras, los aranceles y reglamentos comu-
nes son mås elevados o rigurosos que los que regfan antes en
los Estados.
si en las zonas de libre comercio, los aranceles y reglamentos
nacionales sufrieron un incremento con motivo de ésta.
A la hora de la interpretaci6n del pårrafo en cuesti6n, el Grupo Es-
pecial en el asunto Turqufa-Textiles constat6 que:
"En resumen, 10 que requiere el apartado a) del pårrafo 5 es que
los efectos de las medidas y polfticas resultantes del nuevo acuerdo
regional no sean, globalmente, mås restrictivos que los de las anteri0*
res polfticas comerciales de los pafses constitutivos" (21). En Ifneas ge-
nerales, e intentando simplificar la cuesti6n para que sea entendida,
diremos que para analizar si son globalmente mås elevados se elabora
un promedio del nomenclador arancelario que rige en la uni6n adua-
nera y se 10 compara con el que existfa a nivel nacional. Luego, si se
comprueba que los aranceles y los reglamentos de una uni6n adua-
nera, por ejemplo, son mås restrictivos que los que tenfan los Estados
antes de su conformaci6n, dicha uni6n serå incompatible con la OMC
y deberå efectuar los ajustes del caso o compensar a los Estados perju-
dicados por esa suba de aranceles.
Definiciön de Uniön Aduanera y Zona de Libre Comercio segün el art.
wav del GATT sus alcances
El GATT brinda una definici6n de uni6n aduanera y de zona de li-
bre comercio, pero no 10 hace con fines académicos, sino para fijar los
paråmetros de Uprofundidad" que deben reunir los acuerdos regiona-
les que vayan a exceptuarse de la clåusula de naci6n mås favorecida.
Por eso establece que para ser vålidos deberån eliminar los aranceles
y las restricciones no arancelarias en el comercio intrazona de los Es-
tados miembros. La "reducci6n',' como dijimos, s610 se admite a los
pafses en vfas de desarrollo en los acuerdos preferenciales.
En ese contexto debe ser interpretada la definici6n de uni6n adua-
nera y zona de libre comercio que brinda el pårrafo 8 del art. XXIV del
GATT. El encuadre de un acuerdo regional a la norma en cuesti6n es
esencial para que no sea declarado incompatible con el orden jurfdico
de la OMC.
(21) WT/DS34/R, pårrafo 9.121.

38 FLAVIO F. GONZALEZ
De este modo, el pårrafo 8 del artfculo XXIV dice:
A los efectos de aplicaci6n del presente Acuerdo,
a) se entenderå por un i6n aduanera, la sustituci6n de dos o mås territorios
aduaneros por un solo territorio aduanero, de manera:
i) que los derechos de aduana y las demås reglamentaciones comerciales
restrictivas (excepto, en la medida en que sea necesario, las restricciones
autorizadas en virtud de los artfculos XIP XII, XIII, XIV, XV y XX) sean eli-
minados con respecto a 10 esencial de los intercambios comerciales entre
los territorios constitutivos de la uni6n o, al menos, en 10 que concierne a
10 esencial de los intercambios comerciales de los productos originarios de
dichos territorios; y
ii) que, a reserva de las disposiciones del pårrafo 9, cada uno de los
miembros de la uni6n aplique al comercio con los territorios que no estén
comprendidos en ella derechos de aduana y demås reglamentaciones del
comercio que, en substancia, sean idénticos;
b) se entenderå por zona de libre comercio, un grupo de dos o mås terri-
torios aduaneros entre los cuales se eliminen los derechos de aduana y las
demås reglamentaciones comerciales restrictivas (excepto, en la medida en
que sea necesario, las restricciones autorizadas en virtud de los artfculos
XI, XII, XIII, XIV, XV y XX) con respecto a 10 esencial de los intercambios
comerciales de los productos originarios de los territorios constitutivos de
dicha zona de libre comercio.
De Ia definici6n surge una primera gran distinci6n entre Ias unio„
nes aduaneras y las zonas de libre comercio: en las primeras los terri-
torios aduaneros nacionales son sustitujdos por uno territorio aduane-
ro comün, mientras que en las zonas de libre comercio cada territorio
aduanero conserva su individualidad y autonomfa. Desde esta pers-
pectiva, la uni6n aduanera es un proceso de integraci6n de territorios
aduaneros mientras que la zona de libre comercio es un espacio de
cooperaci6n.
Con respecto a la uniön aduanera, se entiende que los Estados que
la conformen deben:
Eliminar recfprocamente los derechos de aduana y demås re-
glamentaciones comerciales restrictivas (restricciones no aranw
celarias) respecto a 10 esencial de los intercambios comerciales
intrazona.
Aplicar al comercio extrazona derechos de aduana y demås re-
glamentaciones del comercio (una politica comercial), que en
substancia, sean idénticos.
Con relaci6n a la zona de libre comercio, sus integrantes deben:
I
I
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 39
Eliminar recfprocamente los derechos de aduana y demås re-
glamentaciones comerciales restrictivas (restricciones no aran-
celarias) respecto a 10 esencial de los intercambios comerciales
del comercio intrazona.
De 10 dicho, puede concluirse que la uni6n aduanera es una zona
de libre comercio en la que los Estados decidieron unificar los arance-
les y reglamentos comerciales frente a terceros Estados. Los Estados
eliminan aranceles a su comercio recfproco sin extender esas ventajas
a los demås, en una excepci6n a la clåusula de naci6n mås favorecida.
A la hora de interpretar algunos términos contenidos en las defi-
niciones, se ha dicho que la expresi6n "esencial de los intercambios
comerciales" es polémica pues puede dar lugar a dos criterios que no
son excluyentes:
Un criterio cuantitativo se inclina por la definici6n de un valor
estadfstico de referencia, como determinado porcentaje de inw
tercambios comerciales entre las partes en los acuerdos
ciales regionales, que indique que la cobertura de determinado
acuerdo comercial regional cumple el requisito.
Un criterio cualitativo interpreta que el requisito significa que
ningfin sector (o, por 10 menos, ningün sector importante) debe
quedar excluido de la liberalizaciån del comercio intrarregio-
nal.
Con respecto a la expresi6n "derechos de aduana y demås regla-
mentaciones del comercio que, en sustancia, sean idénticos" previsto
para las uniones aduaneras, estå Claro que el GATT requiere que exista
cierto grado de armonizaci6n entre los aranceles y reglamentos co-
merciales nacionales de los Estados que conforman una uni6n adua-
nera. El punto controvertido es establecer qué grado de armonizaci6n
se requiere. En el asunto Turqufa-Textiles el Grupo Especial constat6
que la flexibilidad establecida en el pårrafo 8 a) por la presencia de
la expresi6n "en sustancia" significaba: una situaci6n en la que los
miembros constitutivos tengan reglamentaciones comerciales "com-
(22)
parables',' con efectos similares...
El Örgano de Apelaci6n, por su parte, aunque convino con el Gru-
po Especial en que la frase "en sustancia, sean idénticos',' del pårra-
fo 8 ofrecfa cierto grado de flexibilidad a los miembros constitutivos
de una uni6n aduanera en la creaci6n de una politica comercial cow
(22) WT/DS34/R, pårrafo 9.151.

40 FLAVIO F. GON'ZÅLEZ
mün, no estuvo de acuerdo con el Grupo Especial en que los lfmites
establecidos por esa flexibilidad significaran que una reglamentaci6n
comercial "comparable'; con efectos similares respecto del comercio
con terceros pafses, cumplirfa la norma del apartado 8. El Örgano de
Apelaci6n Ileg6 a la conclusi6n de que hacfa falta un mayor grado de
(23)
Obligaciön de informar y compensar
Los Estados que celebren un acuerdo para conformar una uni6n
aduanera o una zona de libre comercio deben notificar a las demås
partes contratantes y brindar todas las informaciones que les sean re
queridas (24). Si se verifica que una parte contratante tiene el prop6sito
de aumentar un derecho de importaci6n de manera incompatible con
las listas negociadas en virtud de la clåusula de naci6n mås favorecida,
se aplica el procedimiento establecido en el artfculo XXVIII por el que
se deberå compensar a los Estados afectados(25).
6. EL ARTfCULO V DEL GATS
Dijimos que el Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS
por sus siglas en inglés) incorpor6 la posibilidad de celebrar acuerdos
regionales. En su artfculo V dice:
Integraci6n economica
1. El presente Acuerdo no impedirå a ninguno de sus Miembros ser parte en un
acuerdo por el que se liberalice el comercio de servicios entre las partes en el
mismo, o celebrar un acuerdo de ese tipo, a condici6n de que tal acuerdo:
a) tenga una cobertura sectorial sustancial(26), y
b) establezca la ausencia o la eliminaci6n, en 10 esencial, de toda discrimi-
naci6n entre las partes, en el sentido del articulo WII, en los sectores
comprendidos en el apartado a), por medio de:
i) la eliminaciån de, las medidas discriminatorias existentes, y/o
ii) la prohibiciön de nuevas medidas discriminatorias o que aumen„
ten la discriminaci6n, ya sea en la fecha de entrada en vigor de ese
(23) WT/DS34/AB/R pårrafos 49 y 50.
(24) GATT art. pårrafo 7.
(25) GATT art. pårrafo 6.
(26) (Nota del texto del GATS) Esta condiciön se, entiende en términos de no
mero de sectores, volumen de comercio afectado y modos de suministro. Para cum-
plir esta condici6n, en los acuerdos no deberå establecerse Ia exclusi6n a priori de
ningün modo de suministro.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 41
acuerdo o sobre la base de un marco temporal razonable, excepto
por 10 que respecta a las medidas permitidas en virtud de los artfcu-
los Xl, XII, XIV y XIV bis.
2. A1 determinar si se cumplen las condiciones establecidas en el apartado b)
del pårrafo I, podrå tomarse en consideraciån la relaci6n del acuerdo con
un proceso mås amplio de integraci6n econ6mica o liberalizaci6n del co-
mercio entre los pafses de que se trate.
3. a) Cuando sean partes en un acuerdo del tipo a que se refiere el pårrafo 1
pafses en desarrollo, se preverå flexibilidad con respecto a las condiciones
enunciadas en dicho pårrafo, en particular en 10 que se refiere a su apartado
b), en consonancia con el nivel de desarrollo de los pafses de que se trate,
tanto en general como en los distintos sectores y subsectores;
b) No obstante 10 dispuesto en el pår.rafo 6, en el caso de un acuerdo del
tipo a que se refiere el pårrafo 1 en el que ünicamente participen pafses en
desarrollo podrå concederse un trato mås favorable a las personas jurfdicas
que sean propiedad o estén bajo el control de personas ffsicas de las partes
en dicho acuerdo.
4. Todo acuerdo del tipo a que se refiere el pårrafo 1 estar å destinado a facilitar
el comercio entre las partes en él y no elevarå, respecto de ningån Miembro
ajeno al acuerdo, el nivel global de obståculos al comercio de servicios den-
tro de los respectivos sectores o subsectores con relaci6n al nivel aplicable
con anterioridad al acuerdo.
5. Si con ocasi6n de la conclusi6n, ampliaci6n o modificaci6n significativa de
cualquier acuerdo en el marco del pårrafo 1 un Miembro se propone retirar
o modificar un compromiso especffico de manera incompatible con los tér-
minos y condiciones enunciados en su Lista, darå aviso de tal modificaci6n
o retiro con una antelaci6n minima de 90 dfas, y serå aplicable el procedi-
miento enunciado en los pårrafos 2, 3 y 4 del artfculo XXI.
Los proveedores de servicios de cualquier otro Miembro que sean personas6.
jurfdicas constituidas con arreglo a la legislaci6n de una parte en un acuerdo
del tipo a que se refiere el pårrafo 1 tendrån derecho al trato concedido en
virtud de tal acuerdo, a condici6n de que realicen operaciones comerciales
sustantivas en el territorio de las partes en ese acuerdo.
a) Los Miembros que sean partes en un acuerdo del tipo a que se refiere el7.
pårrafo 1 notificarån prontamente al Consejo del Comercio dc Servicios ese
acuerdo y toda ampliaci6n o modificaci6n significativa del mismo. Facilita-
rån también al Consejo la informaci6n pertinente que éste pueda solicitar-
les, El Consejo podrå establecer un grupo de trabajo para que examine tal
acuerdo o ampliaci6n o modificaci6n del mismo y le rinda informe sobre, su
compatibilidad con el presente artfculo.
b) Los Miembros que sean partes en un acuerdo del tipo a que se refiere
el pårrafo 1 que se aplique sobre la base de un marco temporal informarån
peri6dicamente al Consejo del Comercio de Servicios sobre su aplicaci6n.

42
FLAVIO E GONZALEZ
El Consejo podrå establecer un grupo de trabajo, si considera que éste es
necesario, para examinar tales informes.
c) Basåndose en los informes de los grupos de trabajo a que se refieren los
apartados a) y b), el Consejo podrå hacer a las partes las recomendaciones
que estime apropiadas.
8. Un Miembro que sea parte en un acuerdo del tipo a que se refiere el pårrafo
1 no podrå pedir compensaci6n por Ios beneficios comerciales que puedan
resultar de tal acuerdo para cualquier Otro Miembro.
Otra vez se repite la expresi6n "no impedirå" para habilitar la posi-
bilidad de que los Estados miembros celebren acuerdos de integraciön
econömica. En este caso no se habla de uni6n aduanera, ni de zona de
libre comercio, como en el art. XXIV del GATT, porque tales modelos
se aplican al comercio de mercaderfas. Los servicios estån sujetos fun-
damentalmente a las normas internas que los regulan en el pafs recep-
ton De todos modos, son actividades que pueden ser objeto de comer-
cio, y por supuesto, de obståculos al comercio(27). Dichos obståculos
suelen expresarse, por ejemplo, en restricciones que discriminan a los
prestadores extranjeros, o a algunos de ellos, en favor de los prestado-
res locales (no se les da trato nacional) o cuando se discrimina entre
distintos prestadores extranjeros. Por 10 tanto, 10 que se procur6 en el
GATS fue establecer rondas de negociaci6n para ir eliminando de maw
nera progresiva las medidas discriminatorias (28).
Existen dos enfoques para trabajar en la liberalizaci6n del comer-
Cio de servicios: a) mediante un tratamiento gradual (utilizado por la
OMC-GATS) en el que se negocian listas positivas por pafs donde se
incluyen —en sucesivas rondas— los servicios que se van liberando,
b) el enfoque de listas negativas (utilizado por el NAFTA) en el que
se libera el comercio de servicios a menos que esté especificado en Ia
lista negativa. Como dijimos en la OMC se opt6 por la via gradual. No
obstante, para profundizar la liberalizaci6n de estas actividades mås
allå de la via multilateral se habilita la posibilidad de celebrar acuerdos
de integraci6n econ6mica a nivel regional.
(27) En el GATS art, 1.2 se, define el comercio de servicios como el suministro
de un servicio: a) del territorio de un Miembro al territorio de cualquier Otro Miem-
bro; b) en el territorio de un Miembro a un consumidor de servicios de cualquier
otro Miembro; c) por un proveedor de servicios de un Miembro mediante presencia
comercial en el territorio de cualquier Otro Miembro; d) por un proveedor de servi-
cios de un Miembro mediante Ia presencia de personas ffsicas de un Miembro en el
territorio de cualquier Otro Miembro.
(28) Entre otras disciplinas regu16 la clåusula de naci6n mås favorecida en el
art. II del GATS, yla de Trato Nacional en el art. XVII del mismo Acuerdo.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONOMICA 43
Los tres requerimientos båsicos del artfculo V para que un acuerdo
de integraci6n en materia de servicios se compatible con sus disposi-
ciones son:
que tenga una cobertura sustancial del comercio,
0 que se remuevan sustancialmente las restricciones entre las
partes del acuerdo (en términos de trato nacional),
y que el nivel general de restricciones para los pafses no miem-
bros no aumente.
EI GATS no impedirå a ninguno de sus Miembros ser parte en un
acuerdo de integraci6n por el que se liberalice el comercio de servicios
a condici6n de que tal acuerdo tenga una cobertura sectorial sustan-
cial. La "cobertura sectorial sustancial" se entiende referida "en térmi-
nos de numero de sectores, volumen de comercio afectado y modos
de suministro" (29). La nota explicativa del artfculo V del GATS dispone
asimismo que, en los acuerdos de integraci6n econ6mica, no podrå
establecerse la exclusi6n a priori de ninguno de los cuatro modos de
suministro. El principal problema que queda por resolver es el grado
de liberalizaci6n necesario para que un acuerdo de integraci6n eco-
n6mica cumpla el requisito de "cobertura sectorial sustancial. Con
respecto a esto coexisten dos criterios:
No todos los sectores deben estar cubiertos por un acuerdo de
integraci6n econ6mica.
La flexibilidad que otorga la palabra "sustancial" no permite la
exclusi6n de un sector de un acuerdo de integraci6n econ6mi-
ca. Luego, esto ha Sido matizado diciendo que no serfa posible
la exclusi6n de los servicios "esenciales" (los que sirven de in-
fraestructura para la actividad econ6mica, como el transporte,
por ejemplo).
Con respecto a la cobertura de los modos de suministro, se ha
alegado que un acuerdo de integraci6n econ6mica debe incluir
todos los modos de suministro.
7. CLÅUSULA DE HABILITAC16N PARA LOS PAfSES
EN DESARROLLO
La Clåusula de Habilitaci6n, denominada oficialmente la "Deci-
si6n sobre el trato diferenciado y mås favorable, reciprocidad y mayor
(29) Ver nota al art. V 1. a) del GATS, Para modos de suministros ver nota 28 de
este trabajo.

44 FLAVIO F. GONZALEZ
participaci6n de los pafses en desarrollo" fue establecida en el marco
del GATT en 1979.
En 10 concerniente a nuestro trabajo, la Clåusula de Habilitaci6n es
el fundamento jurfdico de los acuerdos regionales entre los pafses en
desarrollo. Por ella se los habilita a celebrar acuerdos regionales por
fuera de las previsiones contempladas en el artfculo XXIV del GATT. A
través de la Clåusula pueden celebrar acuerdos eliminando aranceles
(por ejemplo, una uni6n aduanera que no encuadre dentro de las pre-
visiones del artfculo XXIV) o estableciendo preferencias arancelarias
reciprocas por las que reduzcan aranceles sin eliminarlos(30).
Recordemos que la Clåusula de Habilitaci6n rige para el comercio
de mercaderfas pero no se aplica a los servicios. El GATS es posterior
a la Clåusula.
De este modo, la Clåusula funciona como una excepci6n a la clåu-
sula de naci6n mås favorecida para los pafses en desarrollo y al régi-
men del artfculo XXIV del GATT. En su parte pertinente dice:
... l. No obstante las disposiciones del artfculo primero del Acuerdo
General, las partes contratantes podrån conceder un trato diferenciado y
mås favorable a los pafses en desarrollo, sin conceder dicho trato a las otras
partes contratantes.
2. Las disposiciones del pårrafo I se aplicarån•
..c) a los acuerdos regionales o generales concluidos entre partes con-
tratantes en desarrollo con el fin de reducir o eliminar mutuamente los
aranceles y, de conformidad con los criterios o condiciones que puedan fijar
las PARTES CONTRATANTES, las medidas no arancelarias, aplicables a los
productos importados en el marco de su comercio mutuo.
Sobre los motivos que justifican la existencia de un régimen espe-
Cial para los pafses en desarrollo, el Cuerpo de Apelaciones de la OMC
dijo que "...el Preåmbulo del Acuerdo sobre la OMC, que informa to-
dos los acuerdos abarcados, incluido el GATT de 1994 (y, por ende, la
Clåusula de Habilitaci6n), reconoce expresamente que es necesario
"realizar esfuerzos positivos para que los pafses en desarrollo, y espe-
cialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento
del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su
desarrollo econ6mico't La expresi6n "que corresponda" de esta fra-
se parece dejar abierta la posibilidad de que los pafses en desarrollo
(30) Hay que decir que ha Sido bastante controvertida Ia posibilidad de cele-
brar uniones aduaneras por fuera de las previsiones del art. XXIV.
MARCO NORMATIVO MULTILATERAL DE LA INTEGRACIÖN ECONÖMICA 45
tengan diferentes necesidades de acuerdo con su nivel de desarrollo
y de sus circunstancias especfficas. El Preåmbulo del Acuerdo sobre
la OMC reconoce ademås que las "respectivas necesidades e intere-
ses segün los diferentes niveles de desarrollo econ6mico" pueden va-
riar conforme a los distintos estadios de desarrollo de los diferentes
(31)
Esta clåusula es de gran trascendencia para el MERCOSUR. En
efectot el MERCOSUR es una uni6n aduanera, pero como veremos,
no ha Sido inscripta en los términos del artfculo XXIV, sino como un
acuerdo de alcance parcial en el marco de ALADI. Destaco que ALADI
estå registrada en la OMC en virtud de la Clåusula de Habilitaci6n aquf
analizada.
8. CONCLUSIONES
Cada uno de los Tratados que analizaremos en este trabajo, ha Sido
inscripto en la OMC en virtud de alguna de las normas estudiadas en
este punto. Cada uno de ellos se ajustarå al marco legal multilateral,
en tanto cumpla con las normas mencionadas. En algunos casos los
procesos de integraci6n serån celebrados e inscriptos en virtud del
artfculo XXIV del GATT, si se refieren a mercaderfas, o por el artfculo V
del GATS si versan sobre servicios. En el caso de los pafses en desarro-
110 podrån recurrir a la Clåusula de Habilitaci6n si celebran acuerdos
sobre mercaderfas, o nuevamente, en virtud del artfculo V del GATS si
tratan de liberalizar los servicios. Los acuerdos regionales deben ser
celebrados de conformidad con las normas aprobadas a nivel multila-
teral. Ello es necesario para evitar la formaci6n de bloques comercia-
les cerrados que tanto dafio hicieron en su oportunidad.
(31) Informe Cuerpo de Apelaciones de la OMC "CE-Preferencias arancela-
rias", WT/DS246/AB/R pårrafo 161.

SEGUNDA PARTE
EUROPA

UNION EUROPEA
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: I. Historia y evoluci6n. 1.1. La nueva arquitectura del poder
en Europa. El nacimiento de las Comunidades Europeas. 1.2. La
evoluci6n de las Comunidades Europeas. 1.3. La Uni6n Europea como
fen6meno politico concebido para organizar de manera pacffica el
sistema europeo de naciones. 2. El Mercado Comfin. 2.1. La Uni6n
Aduanera. El Mercado comån. La Uni6n Economica y Monetaria. 3.
Competencia. 3.1. Naturaleza y competencias de la Uni6n Europea. 3.2.
Debate sobre la naturaleza politica de la UE. 3.3. Naturaleza juridica
de la UE. Una Organizaci6n Internacional. 3.4. iC6mo se delimita el
ejercicio de competencias entre los Estados Nacionales y la UE?. 3.5.
Las competencias de los Estados Nacionales. 3.6. Las competencias de Ia
UE. 3.7. Caracterist.icas de las competencias de la UE. 3.8. Clasificaci6n
de Ias competencias de la UE. 3.9. Competencias exclusivas. 3.10.
Competencias compartidas. 3.11. Competencias de apoyo, coordinaciån
y complemento. 3.12. Competencias evolutivas o implicitas. 3.13.
Competencias especfficas. 3.14. Principios que rigen el ejercicio de Ias
competencias de la UE. 4. Las instituciones de la Uniån Europea. 4.1.
El disefio institucional de Ia tJni6n Europea. La supranacionalidad y 10
intergubernamental. 4.2. Las Instituciones. 4.3. El Consejo Europeo.
4.4. La Comisi6n Europea. 4.5. El Consejo. 4.6. El Parlamento Europeo.
4.7. Los procedimientos legislativos en los que intervienen el Consejo
y el Parlamento Europeo. 4.8. Tribunal de Cuentas. Presupuesto de la
UE. 4.9. Banco Central Europeo. 4.10. Comité Econ6mico y Social. 4.11.
Comité de las Regiones. 5. El orden juridico. 5.1. Normas originarias.
5.2. Normas derivadas. 5.3. Actos juridicos normativos. Clasificaci6n.
Requisitos. 5.4. EI Reglamento. 5.5. La Directiva. 5.6. Decisiones.
5.7. Actos tipicos no vinculantes. 5.8. Actos atipicos. 5.9. El derecho
internacional de Ia Uni6n. 5.10. Principios del derecho. 5.11. Principio
de autonomia. 5.12. Efecto directo. 5.13. Primacfa del derecho de la
IJE. 5.14. Tutela judicial efectiva. 5.15. Responsabilidad estatal por
incumplimiento del derecho de Ia UE. 5.16. Consecuencias de estos
principios. 6. El sistema jurisdiccional. 6.1. El tribunal de Justicia de
Ia Uni6n Europea (TJUE). Tribunales y competencias. 6.2. Tribunales
Especializados. 6.3. Caracterfsticas generales de los procedimientos.
6.4. Recurso de Anulaci6n. 6.5, Recurso de Omisi6n. 6.6. Recurso de
Incumplimiento. 6.7. Recurso por responsabilidad extracontractual.
6.8. Cuestiones Prejudiciales. Uni6n Europea y derecho internacional
privado.

50
FLAVIO F. GONZALEZ
1. HISTORIA Y EVOLUC16N
UNION EUROPEA
Roma. Poder imperial y civilizaciön grecolatina
51
Los griegos llamaron Europa (Eupd)Ttn) a las tierras ubicadas al
Oeste de la Peninsula del Peloponeso. Her6doto (485-425 a.C.) y Eræ
t6stenes (276-196 a.C.) extendieron el uso del nombre a las tierras que
estaban en el continente mås allå de los dominios griegos.
Un sistema de relaciones internacionales puede ser definido como
un conjunto de entidades polfticas independientes —tribus, ciudades,
Estados, naciones o imperios— que interactåan en forma regular se-
gün determinadas reglas. Otras visiones nos dicen que un sistema
ternacional es un conjunto de unidades politicas que mantienen entre
sf relaciones regulares y que son susceptibles de verse implicadas en
una guerra general (l).
Europa es un continente donde las naciones han establecido un
subsistema propio dentro del sistema internacional de naciones. Allf
convivieron y conviven desde tiempos inmemoriales diversos pueblos
y naciones con sus respectivas historias, religiones, culturas, idiomas y
tradiciones. En tal sentido, puede afirmarse que es un continente he-
terogéneo.
No obstante, semejante heterogeneidad estuvo expuesta a fuerzas
homogeneizadoras. Por ejemplo, en ciertos perfodos algunos pueblos
o naciones lograron prevalecer sobre otros sojuzgåndolos. Asf se de-
sarrollaron proyectos politicos imperiales que, en pos de cohesionar a
sus "heterogéneos" pueblos, promovieron valores comunes. Otras ve-
ces, los fen6menos religiosos, culturales o politicos de un pafs se irra-
diaban de inmediato a otros.
De este modo, en Europa siempre estuvo presente la tensiön entre
10 "homogéneo" y 10 "heterogéneo'; entre 10 "imperial-continental" y 10
"nacional-local'! Europa es un subsistema de naciones donde los pue-
blos han establecido intensas relaciones recfprocas de cooperaci6n o
conflicto. Son muchas naciones conviviendo en un espacio geogråfico,
que en comparaci6n con otros continentes, es pequefio.
En nuestro manual, analizaremos el fen6meno de la Uni6n Euro-
pea (UE) como una experiencia polftica concebida para superar estas
tensiones y en la que se ha procurado lograr cierta "unidad en la di-
versidad't
(I) LANÜs JUAN, Archibaldo, EI Orden Internacional y la Doctrina del Poder
Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1978. ARON, Raymond, cit. por LANAS, "Paz y
Guerra", Revista de Occidente, Madrid 1962.
La civilizaci6n griega se desarr0116 especialmente en el Pelopone-
so y sus islas cercanas. Grecia pråcticamente no se expandi6 hacia las
tierras continentales del Norte y el Occidente, que como dijimos, de-
nominaron Europa. No obstante, su legado cultural, filos6fico y cientf-
fico fue retomado luego por Roma que sf 10 disemin6 en la parte meri-
dional del continente a través de sus conquistas(2). Ello dio Origen a la
civilizaci6n grecolatina.
De este modo, Roma fue el primer ejemplo en Europa de un Esta-
do bastante centralizado con dominio en buena parte del continente.
Ademås fue el primer ejemplo de una fuerza homogeneizadora en tér-
minos de valores, cultura, etc., de vasto alcance.
Pero la Historia nos dice que nada es para siempre. El auge y cafda
de los imperios y la desaparici6n de Estados nos dan una idea de su
caråcter transitorio. El Imperio Romano primero se fragment6 en dos
unidades (Imperios de Oriente y Occidente) y luego —en 10 que direc-
tamente tiene que ver con nuestra materia— el Imperio Romano de
Occidente termin6 colapsando en el afio 476 de nuestra Era.
La Edad Media. El Papado y los Imperios. El Cristianismo
La cafda del Imperio deriv6 en la fragmentaci6n del poder politico
antes centralizado en Roma. Muchas de las antiguas provincias roma-
nas se fragmentaron aün mås para transformarse en endebles reinos
feudales. El poder econ6mico y politico pas6 a tener como protago-
nistas a los Sefiores Feudales dentro del limitado territorio que con-
trolaban.
Tanto los reyes, como los senores feudales, asumieron el control
interno de sus territorios y la defensa externa contra la amenaza de los
pueblos bårbaros del Norte de Europa, de los Ärabes del Norte de Afri-
ca, de los Normandos, los Hüngaros y de los pueblos Eslavos del Este
que se habfan desarrollado fuera de la Cristiandad(3).
La cultura grecolatina, por Otra parte, sobrevivi6 a la cafda del im-
perio pero subordinada a las necesidades filos6ficas del Cristianismo.
(2) Recordemos que Roma contr016 Ia mitad meridional del continente euro-
peo y de Ias islas Britånicas, ubicåndose al Norte y al Este diversos pueblos bårbaros
de rafz gérmånica y eslava respectivamente.
(3) CAHEN, Claude, Orientey Occidente en Tiempos de las Cruzadas, Fondo de
Cultura Econ6mica, Madrid, 2001.

52
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 53
El Cristianismo fue la cultura dominante durante toda Ia Edad Media.
Una fuerza homogeneizadora en medio de la fragmentaci6n reinante.
El Papado qued6 como autoridad politica de los territorios lindantes
a la ciudad de Roma, pero también, asumi6 el caråcter de custodio del
legado imperial romano. Frente al desorden reinante, y la consecuente
debilidad a la hora de enfrentar la amenaza de los pueblos bårbaros, el
Papa trat6 de buscar protecci6n en Bizancio(4) sin resultados positivos.
Luego, pudieron desarrollarse en el continente diversas experiencias
imperiales (Imperio Carolingio y Sacro Imperio Romano Germånico)
que emularon —aunque sin tanto éxito a la hora de concentrar el po-
der en manos del emperador— la experiencia de Roma(5).
El poder politico, en esta etapa de la historia europea, se caracte-
riz6 por estar descentralizado en la figura del Emperador y el Papado,
por un lado, y en los reinos, feudos y ciudades estados en los que se
habfan transformado o disgregado las antiguas provincias romanas,
por el Otro.
En la Edad Media, entonces, coexisti6 un poder temporal de alcan-
ce transnacional (Imperio) con otro poder temporal-espiritual de es-
cala continental (el Papado) y una multiplicidad de autoridades esta-
tales locales de mayor o menor envergadura (reinos, feudos, ciudades
estado), La coexistencia no fue pacffica. Hubo conflictos entre el Papa-
do y el poder temporal para saldar quién nombraba a las autoridades
eclesiåsticas en cada territorio, y por supuesto, infinidad de rencillas y
guerras entre los poderes temporales.
Pero como dijimos, nada es para siempre. En la primera mitad del
s. XVI Lutero desafi6 la autoridad papal al promover la Reforma en el
territorio de 10 que hoy es Alemania, pero que en su momento fue el
Sacro Imperio Romano Germånico y los principados que 10 confor%
maban(6).
En un primer momento, el Emperador acept6 que cada principado
eligiera la confesi6n (cat61ica o protestante) predominante en su te-
(4) El Imperio Romano de Oriente
(5) El Imperio Carolingio con base en Francia y Alemania (Carlomagno es en-
tronizado como Emperador en Roma por el Papa en el afio 800 d.C.) y luego el Sacro
Imperio Romano Germånico que contr016 el Norte del continente (Ot6n el Grande
fue coronado Emperador en el afio 962 de nuestra Era).
(6) Las crfticas de Lutero estaban centradas en cuestiones relacionadas con el
rito, el financiamiento de la iglesia (venta de indulgencias) y en que la iglesia de
Roma tuviera atributos de Primus inter Pares respecto de otras di6cesis.
i.
rritorio. Ello deriv6 en una mayor libertad y heterogeneidad religiosa,
pero también, en mayores conflictos entre cat61icos y protestantes. En
el afio 1619 Fernando II, un cat61ico fervoroso, fue ungido Empera-
dor del Sacro Imperio Romano. Ello origin6 una revuelta en Bohemia,
controlada por los protestantes, que luego dio lugar a una guerra en la
que se vieron involucrados no s610 los prfncipes alemanes y el Empe-
rador, sino también potencias externas åvidas de desmembrar la frågil
consistencia del Sacro Imperio. Asf se inici6 la Guerra de los Treinta
Ahos (1618-1648), un conflicto bélico de consecuencias devastadoras.
En otras, se calcula que falleci6 la mitad de la poblaci6n masculina de
alemanes, hambrunas y pestes. Ademås, como veremos en el punto
siguiente, los acuerdos celebrados para poner fin a la contienda tuvie-
ron importantes consecuencias polfticas.
Los Estados Nacionales, Nacionalismo y Europeismo
La Paz de Westfalia puso fin a la Guerra de los Treinta Afios, pero tam-
bién, al sistema politico y econ6mico imperante durante la Edad Media.
La autoridad Papal qued6 limitada al mundo espiritual. El Sacro
Imperio perdi6 peso politico pues tuvo que ceder territorios a favor de
otros monarcas extranjeros y poder respecto de los diversos principæ
dos que estaban bajo su dominio.
Los Pafses Bajos lograron su independencia de la Corona Espano-
la, al igual que Suiza. Francia y Suecia ampliaron sus territorios a ex-
pensas del Emperador.
La derrota del Imperio y sus aliados dio paso al nuevo protagonis-
mo que tendrfan de ahf en mås los Estados nacionales. Sus monar-
cas concentraron el uso de la fuerza que antes era compartido con los
Senores Feudales. Las mejoras en el comercio también trajeron apa-
rejado un cambio en el paradigma econ6mico que pas6 de Feudal a
Mercantilista.
De este modo, las Monarqufas asumieron atribuciones estatales a
expensas de los poderes de alcance continental (Imperio y el Papado)
y feudal en un proceso que consolid6 los nuevos Estados Nacionales.
La consolidaci6n de los estados nacionales también trajo apare-
jada la noci6n de soberanfa, en tanto, atribuci6n de los Estados Na-
cionales para decidir y darse sus leyes sin recibirlas de otrofi). De este
(7) Jean Bodin brind6 dicho concepto de soberanfa. Thomas Hobbes adjudic6
la soberanfa al Estado y JeanJacques Rousseau consider6 que Ia soberanfa residfa
en el pueblo.

54
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 55
modo, en un territorio dado ya no habrfa otro poder por encima de
los Estados y sus monarcas. El Estado ya no iba a compartir el poder
con Otros actores politicos, ya sean extranjerosp imperiales o papales, o
internos, los senores feudales.
La necesidad de consolidar 10s Estados requiriö reforzar las identi-
dades nacionales. Hubo una vuelta a las tradiciones y a valores cultu-
rales propios. La exaltaci6n de tales valores, especialmente, a partir del
s. XIX darå Lugar a diversos nacionalismos
Sin embargo, en esta época también se dan los primeros pasos de
la corriente que luego evolucionarfa como Europefsmo. El Proyecto de
Tratado para lograr la paz perpetua de los soberanos cristianos, escrito
por el Abate Saint-Pierre (1658-1743), propuso una federaci6n cuyos
6rganos serfan un Senado (mås pr6ximo a un tribunal), una secretaria
permanente y un ejército confederal. También E. Kant (1724-1804) en
su ensayo "Sobre la Paz Perpetua" predic6 la necesidad de establecer
una organizaci6n de estados europeos para la paz. En idéntica direc-
ci6n fueron los planteos de Saint-Simon (1760-1825) en su obra "La
Reorganizaciön de la Sociedad Europea',' en la que concibi6 a Europa
como un Estado Federal y de Charles Lemonnier al fundar su peri6di-
co "Los Estados Unidos de Europa"
Pero no importa el régimen de gobierno que imperara en cada
pafs, ya fueran monarqufas o repüblicas, los Estados europeos comen-
zaron a competir por lograr su hegemonfa en el continente a expensas
de las otras potencias. Las antiguas contiendas religiosas no volvieron
a repetirse luego de la Paz de Westfalia, pero sf se suscitaron guerras
para promover dinastfas o regfmenes de gobierno afines, conquistary
controlar territorios. A ello sumemos las experiencias imperiales, in-
cluso a través de colonias de ultramar, que intentaron las potencias
dominantes de este perfodo(10).
Durante la segunda mitad del s. XIX, con Inglaterra mås ocupada
en el control de su imperio ultramarino, y con el Imperio Austrfaco
(8) Tales nacionalismos se evidenciaron mås en aquellos estados que todavfa
permanecfan fragmentados pero que pugnaban por lograr su organizaciån a nivel
nacional: Alemania e Italia. El movimiento irredentista, en este üh-imo caso, procu-
raba la independencia del Norte de la Peninsula del poder austriaco.
(9) MANGAS MARTIN Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, Madrid, 1996 Institu-
cionesy Derecho de la tJniön Europea, McGraw-Hill, p. 4.
(10) Espafia predomin6 hasta mediados del SXVII, luego Francia desde fines
del s. XVII hasta principios del s. xrx, e Inglaterra, especialmente en el s. XIX, desa-
rrollando un vasto imperio colonial.
en decadencia, el centro del escenario continental europeo pas6 a es-
tar dominado por la rivalidad Franco-Prusiana(ll). A1 ser derrotada en
1871 por Prusia, Francia perdi6 el control de AlsaciæLorena, una zona
rica en carb6n, y tuvo que pagar importantes compensaciones ademås
02)
de sufrir diversas humillaciones en el plano simb61ico
Luego de la guerra de 1871, surge Alemania como un Estado de
peso en el concierto europeo aliåndose con Austria e Italia. Por su par-
te, Francia se ali6 con Rusia e Inglaterra. Las tensiones entre ambos
ejes de alianzas finalmente terminaron estallado en la denominada I
Guerra Mundial (1914-1918) en la que esta vez Alemania fue derrotada
y tuvo que sufrir algunas aretribuciones" a favor de Francia, entre otras,
perder AlsaciawLorena y también tener que pagar importantes sumas
en concepto de reparaciones de guerra(13). Como consecuencia de la
conflagraci6n, Europa comenz6 a perder su lugar en el centro del es-
cenario de la politica internacional a favor de Estados Unidos de Amé-
rica (EE UU) y la Uni6n de las Repüblicas Socialistas Soviéticas (URSS).
Lamentablemente, las consecuencias devastadoras de la guerra no
sirvieron para acallar las voces nacionalistas. No obstante, también se
hicieron ofr aquellas visiones alternativas que promovfan una Europa
mås proxima a una federaci6n de estados. Concretamente, Francia, a
través de su Ministro de Relaciones Exteriores, Aristides Briand,
puso en la Sociedad de las Naciones (1929) la creaci6n de una federa-
ci6n de estados llamada Uni6n Europea en la que se proponfa cierta
coordinaci6n de los estados en el seno de la misma organizaci6n
nacional (la Sociedad de las Naciones). La nueva Federaci6n procura-
ba la uni6n pero no la unidad de las naciones europeas, a través de la
aproximaci6n de sus economfas y respetando las identidades de cada
una. Sin embargo, la idea de avanzar en una nueva construcci6n "fe-
deral" del poder en Europa, emulando en cierto modo, a los Estados
Unidos de Europa se reve16 como un camino sin salida(14).
(II) Prusia habfa derrotado a Austria en Ia Guerra de Ias Siete Semanas (1866)
en la que ambas se disputaron el control de la Confederaci6n Germånica. A partir
de dicho momento, comienza la politica prusiana que terminarfa aglutinando a to-
dos Ios Estados en una sola Alemania luego de la Guerra Franco Prusiana de 1871.
(12) Por ejemplo que el acto de unificaci6n de Alemania, con la coronaci6n de
Guillermo I como Kaiser, se concretara en el Sa16n de los Espejos del Palacio de
Versalles en Paris.
(13)z, La Gran Guerra, como se llam6 Ia Primera Guerra Mundial, tuvo aproxi-
madamente diez millones de muertos.
(14) ISAAC, Guy, Manual de Derecho Comunitario, Barcelona 1994, Editorial
Ariel, p. 15.

56
FLAVIO F. GONZALEZ
UNIÖN EUROPEA 57
Luego de su derrota en Ia Primera Guerra, Alemania vio el naci-
miento de la Repüblica de Weimar para reemplazar al Imperio, pero
dicha republica fue jaqueada desde 10 econ6mico, por los importantes
pagos que tenfa que hacer a las potencias vencedoras, como también,
por los desaffos que le planteaban en el plano interno tanto las fuerzas
polfticas de izquierda como aquellas nacionalistas que luego derivaron
en 10 que serfa el nazismo. De la mano de éstas ültimas, Hitler asumi6
el poder en Alemania y Mussolini en Italia exacerbando el nacionæ
lismo. Asf el mundo se bati6 en una nueva conflagraci6n mundial, la
Segunda Guerra (1939-1945), que culmin6 con una nueva derrota de
Alemania y sus potencias aliadas. Ademås las consecuencias de dicha
contienda fueron traumåticas. Hubo, aproximadamente cincuenta
millones de muertos y el continente qued6 en ruinas. Ante semejante
destrucci6n, cobraron auge aquellas voces europefstas que procura-
ban un mayor acercamiento entre las naciones para lograr la paz
Los equilibrios y la construcciön del poder en Europa hasta la Segunda
Guerra Mundial
Pero antes de resefiar c6mo se expresaron institucionalmente
aquellas voces que declamaban un nuevo Europefsmo, o sea, la visiån
de una Europa que trabajara en conjunto y en el marco de relaciones
armånicas, es necesario efectuar un breve repaso de las distintas eta-
pas comentadas para visualizar algunas tendencias en 10 que tiene que
ver con la construcci6n y los equilibrios de poder en Europa.
Asf podemos ver que durante la hegemonfa de Roma el poder estu-
vo concentrado en un Estado imperial con alcance geogråfico en bue-
na parte del continente.
Luego de la cafda de Roma, en la Edad Media, el poder se descen-
tralizå, coexistiendo los sucesivos imperios que protagonizaron esta
fase de la historia con el Papado y los Reinos, Sefiorfos y Ciudades Es-
tado feudales.
Después de la paz de Westfalia, el poder en Europa sufri6 una nue-
va configuraci6n al centralizarse, pero esta vez, en favor de diversos
Estados Nacionales.
Los Estados nacionales mås poderosos pugnaron por hegemoni-
zar el escenario europeo dando lugar a numerosas contiendas bélicas
que, luego de las devastadoras consecuencias de la Segunda Guerra
Mundial, obligaron a pensar en la construcci6n de un esquema de po-
der que evitara nuevos conflictos.
El sistema de equilibrio de poder de las naciones europeas termin6
de hacerse trizas con la Segunda Guerra Mundial. En los hechos, des-
pués de la guerra EEUU y la URSS delimitaron sus åreas de influencia
dentro del continente. Europa Oriental qued6 tras la cortina de hierro
soviética. Europa occidental, por su parte, iba a necesitar de una ini-
ciativa que garantizara cierta unidad y estabilidad frente a la "amenaza
comunista". En términos estratégicos, EEUU vefa con buenos Ojos
quier iniciativa europefsta que "abroquelara" a sus aliados europeos.
Las distintas visiones Europeistas luego de la Segunda Guerra Mundial.
Un nuevo paradigma para el equilibrio de poder europeo
Diversos intereses se alinearon para que el europefsmo cobrara
fuerza luego de la guerra. En primer lugar, el nacionalismo entr6 en
un cono de sombra. Como dije, las terribles consecuencias de aquella
conflagraci6n calaron hondo en el ånimo de los europeos que ahora
abrfan sus ofdos a las voces que proclamaban el europefsmo. Tamw
bién, como sefialé, EEUU fue permeable a que los europeos desarro-
llaran esta clase de iniciativas, por 10 menos, en el terreno econ6mico
dado que en el aspecto militar impulsaba su propio bloque defensivo
a través de la OTAN. Y los Estados de Europa occidental quedaron tan
débiles después de la guerra, especialmente frente a EEUU y la URSS,
que también encontraron incentivos para cambiar el enfoque de sus
polfticas y pasar de la confrontaci6n a una cooperaci6n que los forta-
leciera.
Por Otra parte, a pesar de las diversas identidades y culturas næ
cionales, el europefsmo contaba con una base de valores comunes
forjada por las diferentes capas que aportaron a 10 largo de la historia
la cultura grecolatina, el Cristianismo, los Arabes(15), el Humanismo,
la Revoluci6n francesa y las distintas corrientes de pensamiento que
conformaron el nücleo sobre que el que se desarr0116 la civilizaciån
europea y occidental.
En este contexto, los Estados europeos comenzaron a cooperar en-
tre sf cuando Estados Unidos impuls6 el Plan Marshall para reconstruir
la infraestructura dafiada por la guerra. En el afro 1948, para gestionar
dicha ayuda, dieciséis estados europeos conformaron la Organizaci6n
Europea de Cooperaci6n Econ6mica. Dicho Organizaci6n fue la pri-
(15). Incluyo la influencia de los pueblos årabes no s610 por su permanencia
en la Peninsula Ibérica durante casi 8 siglos, sino porque también reintrodujeron
10s valores de la cultura griega en una Europa que los habfa condenado al olvido
durante buena parte de la Edad Media.

58
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 59
mera experiencia de cooperaci6n entre los Estados europeos luego de
la guerra.
En 1948, fue convocado el Congreso de La Haya en el que se re-
unieron numerosas organizaciones federalistas de Ia sociedad civil.
Allf se hicieron notar las dos grandes corrientes europefstas que per-
sisten hasta hoy:
los que abogaban por una cooperaciön entre los Estados de næ
turaleza intergubernamental y
e los que promovfan una integraciön de Estados de caråcter fe-
deral, con cesi6n de soberanfa a favor de una uni6n politica y
econ6mica(16).
Luego del congreso, se establecieron dos organizaciones interna-
cionales reflejando sendas visiones de Europa.
Por un Jado se lanz6 la Asociaci6n Europea de Libre Comercio Eu-
ropea, un proyecto de cooperaci6n econ6mica gestionado a través de
instituciones intergubernamentales a las que los Estados no cedfan
soberanfa(17). Por Otra parte, se avanz6 en la experiencia de integraci6n
comunitaria, hoy denominada Uni6n Europea (UE), que serå objeto
de nuestro estudio.
Con el correr de los afios, muchos de los Estados miembros de
la Asociaci6n Europea de Libre Comercio abandonaron esa organi-
zaci6n para pasar a formar parte de la experiencia comunitaria. De
este modo, como veremos, las diferencias y tensiones que existfan
entre las distintas visiones europefstas se trasladaron al interior de
(16) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, Madrid, 1996, ob. cit.,
(17) El Reino Unido era reticente a ceder competencias de su soberanfa a fa-
vor de un ente supranacional. Por ello, lider6 a un grupo de naciones que en 1960
cre6 la Asociaci6n Europea de Libre Comercio (EFTA por su sigla en inglés). Dicha
asociaci6n fue el marco institucional para impulsar una Zona de Libre Comercio
como alternativa al modelo comunitario que planteaban la CECA (Comunidad
Europea del Carb6n y del Acero) y la CEE (Comunidad Economica Europea) pro-
movidas a partir del eje Berlin-Paris. La EFTA estaba integrada por el Reino Uni-
do, Dinamarca, Austria, Noruega y Portugal, Suecia y Suiza. Luego ingresaron
Finlandia, Islandia y Liechtenstein, mientras que otros pafses, entre ellos el Reino
Unido, se retiraron del acuerdo para pasar a formar parte de la experiencia co-
munitaria. En la actualidad el EFTA estå integrado por Islandia, Noruega, Suiza y
Liechtenstein. Dichos Estados tienen acuerdos comerciales con la Uni6n Europea.
1.1. La nueva arquitectura del poder en Europa. El nacimiento de las
Comunidades Europeas
La Declaraciön de Schuman
La declaraci6n efectuada el 9 de mayo de 1950 por el Ministro de
Relaciones Exteriores de Francia Robert Schuman, pero en verdad
concebida por Jean Monnet, renov6 la manera de abordar la cuesti6n
europea. En aquel documento, teniendo en cuenta las experiencias
previas en las que no habfa Sido viable la construcci6n de un estado
federal europeo, se decidi6 promover la construcci6n de una Europa
mås unida por vfas mås pragmåticas. Asf se sefia16 que "...Europa no
se harå de golpe, ni en una construcci6n de conjunto; se harå a tra-
vés de realizaciones concretas, creando en principio una solidaridad
de hecho.. De esta manera se recurri6 al funcionalismo desechando
la integraci6n en conjunto de todos los sectores. La integraci6n debfa
hacerse, en principio, en el åmbito econ6mico; la uni6n politica se
darfa luego naturalmente, merced la solidaridad de hecho y la fusi6n
de intereses que proclamaba la declaraci6n. La declaraci6n también
manifestaba la necesidad de poner en comün la producci6n de ciertas
industrias de base y su gesti6n conjunta. Especialmente nombraba el
carb6n y el acero que siempre habfan Sido fuente de disputa entre las
potencias. Recordemos las disputas entre Francia y Alemania por Al-
sacia y Lorena. En el siglo previo Francia y Alemania habfan peleado
tres guerras, dos de ellas, de alcance mundia108).
Por Otra parte, antes de la Declaraci6n de Schuman, en 1947, EEUIJ
y el Reino Unido habfan transferido sus respectivas zonas de adminisw
traci6n en Alemania a las autoridades de dicho pafs. Allf se encontraba
la cuenca del Ruhr que era rica en recursos en carb6n y en la produc-
ci6n de acero. Tal situaci6n, gener6 protestas de Francia y de los pafses
del Benelux09) porque se volvfa a colocar a Alemania en posici6n de
tener el control absoluto de recursos estratégicos para la guerra. Fren-
te a esas quejas, en 1949 las potencias aliadas plantearon la interna„
cionalizaci6n de la zona en cuesti6n. Francia, renuente a una interna-
cionalizaci6n, aprovech6 la Declaraci6n de Schumann para Plantear
un sistema alternativo: la europeizaci6n de Ia explotaci6n del carb6n
y del acero en la zona que siempre habfa Sido objeto de disputas(20).
(18) ISAAC, Guy, Barcelona, 1994, ob. cit., p. 16. PINDER, John, Eurpean Union:
the building ofa union, Oxford University Press, Oxford, 1991.
(19) Bélgica, Holanda y Luxemburgo.
(20) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, Madrid, 1996, ob. cit.,
P. 10

UNION EUROPEA
6.1
60 FLAVIO E GONZÅLEZ
Cornunidad Europea del Carbån y del Acero (CECA)
Cinco estados aceptaron la proposici6n francesa, a saber: Alema-
nia, Bélgica, Italia, Luxemburgo y Holanda. De este modo, los seis paf-
ses firmaron en Paris el Tratado constitutivo de la Comunidad Euro-
pea del Carb6n y del Acero (CECA) el 18 de abril de 1951. El tratado
fue concebido para conformar un mercado comün del carb6n y del
acero donde existiera libre circulaci6n de tales productos. La gesti6n
del mercado comün fue conferida a una comunidad —una arquitec-
tura institucional novedosa— dotada de supranacionalidad. Mediante
la supranacionalidad, los Estados atribuyeron competencias de go-
bierno propias a favor de la organizaci6n internacional. En los temas
vinculados al logro del mercado comün del carb6n y del acero, los
tados dejarfan de legislar, gestionar y dictar sentencias judiciales para
conferirle esas atribuciones a los distintos 6rganos de la Comunidad.
Las instituciones de la CECA eran:
Alta Autoridad integrada por funcionarios, independientes de
los Estados, que era la encargada de administrar el mercado y
reglamentar su funcionamiento emitiendo normas obligatorias
para los Estados miembros, como también, para las industrias
del sector,
Consejo de Ministros para facilitar la colaboraci6n de los Esta-
dos,
Asamblea Parlamentaria integrada por parlamentarios nacio-
nales con la funci6n de ejercer un limitado control polftico y
Tribunal de Justicia que garantizarfa a los particulares, el acce-
so a una jurisdicci6n comunitaria en caso de que la Alta Autori*
dad incumpliera las normas.
La Comunidad Europea de Defensa (CED)
Como alternativa a la supremacfa militar de la URSS y los EE UU, y
especialmente, frente a la amenaza latente de una invasi6n militar de
la URSS a Europa Occidental, se plante6 la necesidad de conformar
las fuerzas armadas europeas organizadas en el marco de la CED. El
Tratado para constituir la Comunidad Europea de Defensa se firm6 el
27 de mayo de 1952.
Pero la iniciativa no prosper6 porque EEUU habfa conformado en
el afio 1949 la organizaci6n del Tratado del Atlåntico Norte (OTAN)
en la que participaron diez pafses europeos. Por Otra parte, existfan
resquemores en Francia por volver a rearmar a Alemania a instancias
de un ejército europeo. Ademås existfan reticencias a la hora de ceder
soberanfa en un tema que hace a la esencia del Estado: la defensa mi-
litar. Tal situaci6n hizo que la CED finalmente no prosperara luego de
que la Asamblea Nacional de Francia 10 rechazara en 1954.
La Comunidad Econömica Europea y la EURATOM
El fracaso de la CED Ilev6 a un impasse en el que los seis miem-
bros de la CECA analizaron como seguir adelante. El anålisis concluy6
cuando dichos Estados apostaron por la integraci6n en el terreno eco-
n6mico promoviendo el establecimiento de un mercado comün y la
aproximaci6n de sus polfticas economicas.
El mercado comün implicaba desarrollar un espacio econ6mico
integrado de los seis Estados en el que hubiera:
o libre circulaci6n de mercaderfas,
libre circulaci6n de personas,
libre circulaci6n de servicios y derecho de establecimiento, y
libre circulaci6n de capitales.
El mercado comün significaba que los seis Estados decidfan avan-
zar en polfticas para sustituir sus mercados nacionales por un mercado
ünico. Eståbamos en presencia, entonces, de un proyecto ambicioso
de integraci6n econ6mica. El mercado comån conllevaba, ademås, la
necesidad de trabajar en conjunto en desarrollar una politica agrfcola
comün, transportes, coordinar polfticas sociales y cooperar en materia
fiscal.
A1 mismo tiempo, los seis Estados decidieron avanzar en la crea-
ci6n de una Comunidad Europea de la Energfa At6mica para desarro-
liar esa energfa a través de la investigaci6n conjunta, normas de segu-
ridad uniforme, uso pacffico, reglas para inversiones y crear un mer-
cado comün que facilitara la libre circulaci6n del personal, equipos y
productos nucleares.
En ambos casos, al igual que en la CECA, los Estados miembros
decidieron conformar instituciones supranacionales traspasando atri-
buciones que les eran propias a favor de las nuevas instituciones
munitarias.
Este proceso se concret6, finalmente, en la firma de sendos Trata-
dos constitutivos de la Comunidad Econ6mica Europea (CEE) y de la
Comunidad Europea de Energfa At6mica, esta filtima conocida como
EURATOM, ambos en la ciudad de, Roma el 25 de marzo de 1957.

62 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 63
1.2. La evoluci6n de las Comunidades Europeas
Luego del proceso descripto los seis estados que optaron por la via
comunitaria habfan conformado tres comunidades:
La Comunidad Europea del Carb6n y del Acero (CECA)
La Comunidad Econ6mica Europea (CEE)
La Comunidad Europea de Energfa At6mica (EURATOM)
Por ser la Comunidad de mayor alcance, la CEE se transform6 en el
nücleo de todo el proceso.
A su vez, cada Tratado prevefa que cada Comunidad tuviera sus
respectivas instituciones supranacionales:
a) CECA: Alta Autoridad (6rgano independiente de los Estados con
atribuciones normativas y ejecutivas) Consejo de Ministros (faci-
litar la colaboraci6n de los Estados), una Asamblea (limitado con-
trol politico) y un Tribunal de Justicia (atribuci6n jurisdiccional en
las materias del Tratado).
b) CEE: Comisi6n (6rgano independiente, iniciativa normativa, ges-
ti6n y ejecuci6n, control de cumplimiento de los Tratados) el Con-
sejo (Organo decisorio en el que estån representados los Estados)
la Asamblea Parlamentaria (control politico, posibilidad de mocio-
nar la censura de os integrantes de la Comisi6n y consulta en aque-
Ilos casos especfficamente previsto) y un Tribunal de Justicia.
c) EURATOM: tenfa un sistema de Organos independiente de la CEE,
pero sus Organos tenfan el mismo nombre y atribuciones que en
aquélla.
El proceso de integraci6n europeo evolucion6 de manera gradual
concretando los diversos objetivos establecidos en los tratados consw
titutivos de las Comunidades. Ademås, se plantearon nuevos desaffos
en las distintas modificaciones que tuvieron aquellos tratados. Tal
como propusiera la Declaraci6n de Schuman, Europa no se hizo de
golpe, ni en una construcci6n de conjunto, sino a través de realizæ
ciones concretas. A continuaci6n haremos un somero repaso de dicha
evoluci6n.
La unificaciön de las instituciones
Como puede apreciarse las instituciones de cada Comunidad eran
similares, aunque en el caso de la CECA, la Alta Autoridad contaba con
mayores atribuciones decisorias respecto de la Comisi6n prevista en
Ia CEE y la EURATOM. Pero no tenfa mucho sentido contar con seme-
jante multiplicidad de instituciones. Por ello se inici6 un proceso de
unificaci6n gradual manteniéndose, eso sf, el caråcter supranacional
que las distingue hasta nuestros dfas. En un principio se unificaron las
Asambleas Parlamentarias y el Tribunal de las tres Comunidades. Luæ
go, en 1965, se avanz6 en la unificaci6n de las demås instituciones(m).
De este modo, las tres Comunidades pasaron a contar con una sola
estructura institucional.
La Uniön Aduanera
Uno de los primeros hitos que logr6 la CEE fue establecer una
Uni6n Aduanera entre los seis Estados miembros en el afio 1968. Por
dicha Uni6n se abolieron los derechos de aduana al comercio intrazo-
na y se estableci6 un arancel comün para las importaciones de terce-
ros mercados. Sin embargo, hay que decir que la sanci6n del C6digo
Aduanero Comunitario recién se concret6 en 1992. La CEE avanz6 en
la sustituci6n de los territorios aduaneros nacionales por un territo-
rio aduanero comün. Recordemos que la uni6n aduanera suele ser un
paso previo para el posterior desarrollo de un mercado comün.
La Primera Ampliaciön
Los éxitos que estaban logrando las Comunidades motivaron su
primera ampliaci6n por la que ingresaron el Reino Unido, Dinamar-
ca e Irlanda en 1972(22). Cada una de las ampliaciones de las Comuni-
dades, se formaliz6 mediante Tratados de Adhesiön entre los Estados
miembros y los nuevos integrantes.
El sistema presupuestario
Hasta 1970 las Comunidades se financiaban con las contribuciones
de los Estados miembros. Luego dicho régimen fue evolucionando, se-
gün 10 pautaban 10s Tratados constitutivos, para que las Comunidades
pudieran sostener sus gastos con recursos propios.
(21) Convenio del 8 de abril de 1965.
(22) El Reino Unido habfa intentado adherirse previamente pero su ingreso
habfa Sido bloqueado por Francia que desconfiaba de Ia vocaci6n europefsta de 10s
britånicoss Recordemos que El Reino Unido lideraba una visi6n menos integracio-
nista para Europa. Ademås, su ingreso conllev6 renegociaciones pues Inglaterra
plante6 modificar Ias condjciones para evitar que el mercado comån afectara intæ
reses séhsibles. Por su parte, en esta ampliaci6n también participö Noruega pero su
Tratado de adhesi6n fue rechazado por el pueblo noruego en un referéndum por 10
que no pudo ingresar a las Comunidades.

64 FLAVIO F. GONZALEZ UNIÖN EUROPEA 65
En 1975 las Comunidades pasaron a tener su presupuesto con
fuentes de financiamiento propias con 10 que ganaron autonomfa res-
pecto de los Estados miembros. No obstante, al crecer los gastos de la
mano de nuevas obligaciones comunitarias, el sistema tuvo que ser
modificado para incorporar nuevas fuentes de financiamiento obteni-
das, principalmente, a partir de contribuciones que hacfan los Estados
miembros. Entre esas nuevas obligaciones, los Estados confiaron a las
Comunidades Ia gesti6n de diversos fondos para atender necesida-
des especfficas. Asf, en 1975 se cre6 el Fondo Europeo de Desarrollo
Regional (FEDER) para fortalecer la cohesi6n economica y social co-
rrigiendo los desequilibrios que existfan entre las distintas regioneso
También se instituyeron el Fondo Europeo de Orientaci6n y Garantfa
Agricola (FEOGA) encargado de financiar la Politica Agricola Comün
(PAC) y el Fondo Social Europeo (FSE).
El Parlamento y la democratizaciön del proceso europeo
Hasta 1979 los diputados que integraban la Asamblea Parlamenta-
ria eran elegidos por sus respectivos parlamentos nacionales. A partir
de 1979 los parlamentarios europeos comenzaron a elegirse por sufra-
gio directo de los ciudadanos.
A1 mismo tiempo, la Asamblea Parlamentaria evolucion6 para
transformarse en un auténtico Parlamento. En efecto, pas6 de ser un
6rgano de consulta y control a transformarse en un verdadero 6rgano
legislativo. Tales atribuciones normativas se manifestaron primero en
el terreno presupuestario, donde el Parlamento se transform6 en "co-
legislador" junto al Consejo, ampliåndose luego dicho rol institucio-
nal a la mayorfa de las cuestiones comunitarias.
Segunda y Tercera Ampliaciones
Los nueve Estados miembros pasaron a ser doce luego de la incor-
poraci6n de Grecia en 1980 y la adhesi6n de Espafia y Portugal a partir
de 1986. El comån denominador de esta ampliaci6n es que se trat6
de paises meridionales, mediterråneos, que recientemente habfan de-
sarrollado procesos de democratizaci6n. De este modo, las Comuni-
dades duplicaban el nümero de sus integrantes respecto de los seis
Estados que habfan iniciado el proceso de integraci6n.
Acta Ünica Europea. El mercado comün, Modificaciones institucionales
para lograrlo.
Los Tratados constitutivos de las Comunidades habfan sufrido di-
versas modificaciones desde su entrada en vigor, pero en 1986 se hizo
necesario avanzar en nuevas modificaciones.
Los Estados celebraron el Acta Unica Europea (AUE) en la que se
formaliz6 la existencia del Consejo Europeo (reuni6n de Jefes de Es-
tado o gobierno) en los Tratados constitutivos. También se reforzaron
las atribuciones normativas del Parlamento y se cre6 un Tribunal de
Primera Instancia al Tribunal de Justicia de las Comunidades Euro-
peas (TJCE).
Pero ademås de las cuestiones institucionales, también se plante6
la necesidad de profundizar la cooperaci6n en las polfticas econ6mi-
cas nacionales. Y como novedad significativa, se decidi6 cooperar en
aquellas cuestiones de politica exterior en las que los Estados miem-
bros tuvieran un interés cornån. Tales cuestiones se incorporaron a la
agenda de las Comunidades pero no fueron gestionadas de manera
supranacional, sino que mantuvieron su naturaleza interguberna-
mental.
Por ültimo, como persistfan diversos obståculos y restricciones
no arancelarias a nivel nacional para el logro del mercado comün, se
facilit6 la toma de decisiones de las instituciones comunitarias para
avanzar definitivamente en su concreci6n. El mercado comün fue
redefinido como un espacio sin fronteras interiores en el que la libre
circulaci6n de mercancfas, personas, servicios y capitales estuvieran
garantizadas. También se fij6 un plazo (el 31 de diciembre de 1992)
para que las autoridades adoptaran las medidas eliminando todos los
obståculos(23). No obstante la persistencia de algunos obståculos, el
mercado comån fue concretado en la fecha acordada.
El Tratado de Maastricht. La creaciön de la Uniön Europea (UE). La
moneda ünica
Los avances en el logro del mercado comån pronto hicieron ne-
cesario analizar el establecimiento de una moneda finica para las
transacciones. En efecto, un mercado comün necesita de una moneda
comün para evitar las asimetrfas derivadas de las diferencias cambia-
rias entre las monedas que allf operan. Con ello el mercado comün se
transformarfa en una uni6n monetaria, y en caso de mayor coordina-
ci6n, en una uni6n econ6mica. No s610 se integraban mercados, ya se
integrarfan definitivamente las economfas. El objetivo de lograr una
plena uni6n econ6mica y monetaria y una moneda finica se consagr6
en el Tratado de Maastricht de 1992 (Tratado de la Uni6n Europea). Di-
(23) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, Madrid, 1996, ob. cit.,

66 FLAVIO F. GONZALEZ
cho Tratado fij6 las normas båsicas para la introducci6n de la moneda
finica y las condiciones que deben cumplir los Estados miembros para
poder adoptar el euro. Estas condiciones se conocen con el nombre de
"criterios de convergencia" y consisten en una inflaci6n baja, un tipo
de cambio estable y finanzas püblicas saludables.
Por Otra parte, era 16gico pensar que la Uni6n Economica y Mo-
netaria debfa ser el ültimo esca16n en la integraci6n econ6mica, pero
a su vez, el primero de la integraci6n politica en una Uni6n Europea.
En tal sentido, para la mayorfa de los Estados miembros, excepto el
Reino Unido y Dinamarca, la integraci6n monetaria exigfa dar pasos
concretos hacia integraci6n polftica reforzando los poderes del Parla-
mento Europeo y afianzando el Consejo Europeo (reuni6n de jefes de
estado).
Pero la idea de avanzar en una Uni6n Europea también se vefa
tenciada por la necesidad de consolidar el espacio de integraci6n lue-
go del desplome del bloque soviético y la reunificaci6n de Alemania
luego de la cafda del muro de Berlin.
Asimismo, el desplome del bloque soviético, Ilev6 a la conclusi6n
que se verfan afectados 10 mecanismos de cooperaci6n interguberna-
mental entre los Estados miembros en materia de politica exterior. Por
ello, se consider6 necesario avanzar en un sistema de politica exterior
y seguridad comün.
Por tales motivos, en el Tratado de Maastricht (firmado en 1992) se
cre6 la Uni6n Europea (UE) (24), un åmbito sin personerfa jurfdica, pero
que servfa de marco para todas las iniciativas que estaban desarrollån-
dose. De este modo, se dijo que la UE se sustentaba en tres pilares, a
saber:
Pilar Comunitario de las Comunidades Europeas donde se em
contraban reguladas las tres Comunidades preexistentes (CEE,
CECA y EURATOM). La CEE, a su vez, pas6 a llamarse ComtF
nidad Europea (CE). El pilar comunitario mantuvo la gesti6n
supranacional.
Politica Exterior y de Seguridad Comün (PESC) (pilar de ges-
ti6n intergubernamental por los Estados).
(24) Firmado el 7 de febrero de 1992 pero que entr6 en vigor el I de noviembre
de 1993 luego de un tortuoso proceso de ratificaci6n por los Estados miembros que
incluy6, entre otras vicisitudes, la necesidad de un segundo referéndum en Dina-
marca luego de que fuera rechazado en el primero.
UNION EUROPEA
Cooperaci6n en los åmbitos de la justicia y de los asuntos de
terior (que también era un pilar de gesti6n intergubernamental
por los Estados).
Hay que reiterar que la UE creada en Maastricht no fue dotada en
aquel momento de personalidad jurfdica. Las tres Comunidades con-
servaron el caråcter de sujetos de derecho internacional. La UE, en
consecuencia, no era una organizaci6n internacional, pero pas6 a ser
el åmbito politico donde se Ilevarfa adelante el proceso de construc-
ci6n europeo comprendiendo no s610 la gesti6n de los asuntos cornu*
nitarios, sino también, de aquellos regulados en los pilares interguber-
namentales.
Por Otra parte, no pudo consignarse la vocaci6n federal de la Uni6n
en el Tratado por la reticencia britånica a que se abriera el mfnimo
resquicio para avanzar en la construcci6n de una federaci6n de esta-
dos(25).
La Cuarta Ampliaciön
En el afio 1994 Austria, Noruega, Finlandia y Suecia firmaron el
acta de adhesi6n a la UE. Tal como habfa sucedido en su anterior in-
tento de 1972, el pueblo noruego rechaz6 su Tratado de adhesi6n por
10 que Noruega, una vez mås, vio frustrado su ingreso a la Uni6n. De
este modo, la UE, a partir del 1 de enero de 1995, pas6 atener quince
miembros.
Tratado de Ämsterdam
El Tratado de Amsterdam celebrado en 1997 avanz6 en temas vin-
culados a la Politica Exterior y de Seguridad Comin creåndose la
ra de un Alto Representante.
También se aclararon conceptos relacionados con los derechos
que confiere la ciudadanfa europea a sus portadores, sin perjuicio de
que se conservaran las ciudadanfas nacionales.
Por ültimo, se continu6 con la ampliaciön del uso de los procedi*
mientos de codecisi6n entre el Consejo y el Parlamento Europeo.
(25} Téngase también en cuenta que Ia viabilidad de tal Estado serfa bastante
incierta, especialmente, si tenemos en cuenta el poco consenso de Ios pueblos para
su creaci6n.

68
Tratado de Niza
FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 69
Esta modificaci6n de los Tratados constitutivos celebrada el 26 de
febrero de 2001, procur6 adaptar las instituciones para recibir a los paf-
ses del Este europeo luego de la cafda de la cortina de hierro. Para esos
pafses, el centro de gravedad se habfa trasladado de Moscü a la UE.
Para facilitar la toma de decisiones cuando se incorporaran tantos
miembros, se agregaron mås temas para ser decididos por mayorfas
cualificadas (simplificadas). También se modificaron la cantidad de
votos asignados a cada pafs y la composici6n de las instituciones. Asi-
mismo se realiz6 una nueva distribuci6n de las competencias jurisdic-
cionales del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia.
No obstante haber Sido caracterizado como una reforma "técnica"
a los Tratados constitutivos, el Tratado de Niza cont6 con una decla-
raci6n anexa "Declaraci6n sobre el Futuro de la Uni6n" en la que se
apelaba a un debate profundo sobre el futuro de Europa y en el que
también se convocaba a participar del mismo a los parlamentos na-
cionales y a la opini6n püblica.
Moneda Ünica. Banco Central Europeo. Uniön Econömica.
El Euro entr6 en vigor como moneda finica para transacciones
bancarias en 1999. Luego, en el afio 2002, comenz6 a utilizarse como
moneda comün para el resto de las transacciones del mercado ünico.
El euro no es la moneda de todos los Estados miembros. Dos pafses
(Dinamarca y el Reino Unido) se han excluido voluntariamente mien-
tras que el resto (muchos de los nuevos Estados miembros y Suecia)
aån no cumplen las condiciones para adoptar la moneda finica. Una
vez que 10 hagan, sustituirån su moneda nacional por el euro.
Proyecto de Tratado de Constituciön
El proyecto de Constituci6n, fruto del trabajo de la Convenci6n
auspiciada por el anexo del Tratado de Niza que procuraba la profun-
dizaci6n del proyecto europeo, fue firmado el 29 de octubre de 2004.
La ratificaci6n de la Constituci6n era la ültima etapa antes de su en-
trada en vigor. La Constituci6n debfa ser ratificada por todos los Estados
miembros, con arreglo a sus respectivas normas constitucionales, bien
mediante ratificaci6n parlamentaria, o bien mediante un referéndum.
La dimensi6n "constitucional" que permitfa inferir el nombre del
Tratado puso en guardia a aquellos actores que estaban en contra de
abrir, siquiera mfnimamente, la posibilidad de una via de organizæ
ci6n federal para Europa. No obstante, el proyecto contenfa avances,
especialmente, a la hora de delimitar con claridad las competencias
que correspondfan a la UE respecto de sus Estados miembros.
Los procesos de ratificaci6n fueron bastante controversiales. Preci-
samente, la iniciativa qued6 bloqueada luego de que fuera rechazada
por Francia y Holanda. Ambos pafses habfan Sido parte del proceso
europeo desde su inicio y Francia era uno de los Estados que 10 habfan
liderado. Tal situaci6n Ilev6 a una parålisis a la hora de pensar cuål
debfa ser el futuro del proceso. Para destrabar la situaci6n planteada,
en el afio 2005 los Jefes de Estado decidieron avanzar en un periodo de
reflexi6n sobre el futuro de Europa.
Quinta Ampliaciön
En mayo de 2004 comenz6 el ingres6 de aquellos pafses que habfan
formado parte del bloque comunista. Se incorporaron buena parte de
los pafses del Este europeo y algunas islas del Mediterråneo, a saber:
Polonia, Hungrfa, Repåblica Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Lituania,
Letonia, Estonia, Malta y Chipre.
Sexta Ampliaciön
La sexta ampliaci6n, por la que se completan los veintisiete miem-
bros que en la actualidad tiene la UE, se dio por el ingreso en el afio
2007 de Rumania y Bulgaria, pafses que antes también habfan Sido
parte de los pafses ubicados detrås de la cortina de hierro.
Tratado de Lisboa
Luego del "naufragio de la nave del Proyecto de Constituci6n y pro-
curando salvar sus tesoros" (26), tras arduas negociaciones durante el
perfodo de reflexi6n, el 13 de diciembre de 2007 se firm6 el Tratado
de Lisboa. Luego de un complicado proceso de ratificaci6n, el Tratado
entr6 en vigor el 1 de diciembre de 2009. Dicho Tratado "rescat6" mu-
chas previsiones consideradas como valiosas del Proyecto de Consti-
tuci6n eliminando sus aristas mås controvertidas.
El Tratado de Lisboa, al igual que los antes resefiados, es un Trata-
do modificatorio de los Tratados constitutivos de la UE y la CE.
(26) MANGAS MARTIN, Araceli, Madrid, 2007, El rescate del Tratado Constitu-
cional. Qué y cömo se puede salvar, Real Instituto Elcano.

70 FLAVIO F. GONZALEZ UNIÖN EUROPEA 71
Pero su adopci6n, modific6 sustancialmente la estructura de las
normas constitutivas. En efecto, el Tratado de la CE pas6 a denomi-
narse Tratado de Funci()namiento de la Uni6n Europea.
De este modo, hoy los tratados constitutivos de la UE son:
0 el Tratado de la Uni6n Europea;
o el Tratado de Funcionamiento de la Uni6n Europea.
Se suprimieron los tres pilares adoptados en Maastricht y se trans-
firi6 la personalidad juridica de la Comunidad Europea a la UE.
Entre las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa se
destacan un mayor protagonismo del Parlamento Europeo y los paE
lamentos nacionales en la formaci6n de las normas comunitarias. El
Parlamento Europeo, al generalizarse el procedimiento de codecisi6n,
queda en un pie de igualdad con el Consejo. A su vez, se delimitan con
precisi6n las distintas competencias normativas de la UE. Los parla-
mentos nacionales deben ser consultados cuando la UE actüa en aque-
Ilos temas cuya competencia comparte con los Estados Nacionales.
A la hora de promover una mayor democratizaci6n de la Uni6n, los
ciudadanos ahora cuentan con la posibilidad de solicitar a la Comisi6n
que inste iniciativas normativas a través de la Iniciativa Ciudadana.
Por Otra parte, el Tratado de Lisboa previ6 por primera vez en la his-
toria de la Uni6n, la posibilidad de que un Estado se retire del proceso
de integraci6n. En mi opini6n, tal posibilidad reforzå el caråcter de or-
ganizaci6n internacional de la Uni6n en desmedro de aquellas visiones
que promovfan la conformaci6n de una organizaci6n federal.
Ante el aumento de los miembros de la Uni6n, se decidi6 facilitar
la toma de decisiones de las instituciones europeas ampliando la posi-
bilidad de aprobar normas mediante el sistema de mayorfa cualifica-
da. También se cre6 el cargo de Presidente del Consejo Europeo.
El Tratado de Lisboa consolid6 como derecho primario europeo
los valores y principios sobre los que se basa la Uni6n. Dichos valores
constituyen un punto de referencia para los ciudadanos europeos y re-
presentan 10 que Europa puede ofrecer a sus socios de todo el mundo.
Las disposiciones de la Carta de los Derechos Fundamentales pasaron
a ser juridicamente vinculantes.
También se efectuaron modificaciones institucionales para poten-
Ciar la acci6n exterior de la Uni6n a la hora de impulsar los intereses
europeos en un mundo globalizado, respetando a su vez, los intereses
de cada Estado miembro. La figura del Alto Representante de la Uni6n
para Asuntos Exteriores y Politica de Seguridad —que también es Vi-
cepresidente de la Comisi6n— da mayor peso, coherencia y visibilidad
a la actuaci6n de la UE en el mundo. También se estableci6 un Servicio
Europeo de Acci6n Exterior para asistir al Alto Representante.
Séptima Ampliaciön
Brexit
En el afio 2016 se desarr0116 en el Reino Unido de Gran Bretafia
un referendum no vinculante en el que se vot6 afirmativamente para
que dicho pafs deje de pertenecer a la UE. A1 momento de la edici6n
de este trabajo, las consecuencias de dicha decisi6n todavfa no se han
plasmado en medidas concretas. Desde ya, la salida de un pais como
el Reino Unido podrfa traer aparejadas significativas derivaciones
para los equilibrios de poder y las relaciones econ6micas, comerciales
y financieras de Europa.
La séptima ampliaci6n se dio con el ingreso de Croacia en el afio
2013, por la que se completan los veintiocho miembros.
1.3. La Uni6n Europea como fen6meno politico concebido para or-
ganizar de manera pacifica el sistema europeo de naciones
Las devastadoras consecuencias de la Segunda Guerra cambiaron
la perspectiva de 10 que debfa ser el equilibrio de poder europeo. El
subsistema europeo de naciones debfa ser organizado de Otra manera.
El proceso de integraci6n europea iniciado en los albores de la dé-
cada de los 1950's en Parfs signific6 un cambio de paradigma trascen-
dental. Por primera vez, el equilibrio no se basarfa en la integraci6n
por absorci6n, ni en el dominio o alianzas militares. Por el contrario,
los Estados celebraron acuerdos para integrarse desprendiéndose de
una parte sustancial de sus competencias para atribufrselas a una or-
ganizaci6n internacional supranacional. Es la raz6n de la norma que
sustituye a la fuerza de los canones y las hogueras. Y ese es sin duda
el mayor mérito histårico de la Uni6n Europea: haber logrado vivir en
convivencia pacifica durante mås de medio siglo a través de un marco
de progresiva integraci6n voluntaria que, ademås de paz, democracia
y estabilidad, ha trafdo consigo un desarrollo econ6mico y un bienes-
tar social sin parang6n(27).
(27) MARTfN y PÉREZ DE NANCLARES, José, Madrid, Real Instituto Elcano, Es-
tudio Preliminar, p. 4.

72 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 73
Desde dicha perspectiva, la integraci6n europea debe ser vista como
la expresi6n de una construcciån "de abajo hacia arriba'j de un nuevo
equilibrio de poder para Ilevar paz, desarrollo econ6mico y prosperi-
dad a los pueblos del continente. El proceso europeo es en definitiva,
un fen6meno politico singular. Tengamos en cuenta que para su cone
creci6n se opt6 por mecanismos institucionales supranacionales atri-
buyendo competencias normativas a una organizaci6n internacional.
Por Otra parte, el éxito del proceso se debe a una buena dosis del
pragmatismo planteado en la Declaraci6n de Schumann. Asf se opt6
por vfas "funcionales'; avanzando en temas especfficos, en principio
fundamentalmente econ6micos, en desmedro de desarrollar la inte-
graci6n simultånea de todos los sectores.
A1 mismo tiempo, se caracteriz6 por la negociaci6n constante para
destrabar los mültiples conflictos que se desarrollaron a 10 largo de su
historia, y que en algunos perfodos, 10 sumieron en la parålisis.
Los avances que jalonan el proceso de integraci6n europea fueron
graduales. Se avanz6 por etapas. Cada nuevo objetivo que se planteæ
ba fue acompafiado de las modificaciones institucionales necesarias
para concretarlo. De este modo, las instituciones y su evoluci6n han
Sido trascendentes para la evoluci6n de la UE.
En algunos momentos, la necesidad de avanzar en conjunto, hizo
que algunos Estados lograran excepciones a los acuerdos generales.
Por ello se ha hablado de la existencia de una "Europa de diferentes
velocidades" o una "Europa a la carta'.' Tengamos en cuenta, que subya-
cen al proceso de integraci6n europea dos visiones de 10 que debe ser
su evoluci6n: aquellas que 10 ven como un camino hacia una organi-
zaci6n federal, por un lado, y las que 10 visualizan como un åmbito de
cooperaci6n intergubernamental. Esas tendencias existen desde antes
de la creaci6n de las comunidades y seguirån existiendo por el fuerte
calado que tienen en la sociedad europea los sentimientos nacionales.
La primacfa que logren las distintas visiones definirå la evoluci6n
del proceso europeo en los afios por venir.
20 EL MERCADO COMÜN
2.1. La Uni6n Aduanera. El Mercado comün. La Uniån Econ6mica y
Monetaria
Como dijimos, la UE desarr0116 un proyecto de integraci6n polfw
tica a partir de realizaciones concretas, especialmente, en el terreno
econ6mico. Tales realizaciones se dieron de manera gradual, desarro-
Ilando primero proyectos de integraci6n econ6mica de menor inten-
sidad que luego fueron profundizåndose. En una simplificada crono-
logfa podrfamos decir que primero se avanz6 en el logro de la uni6n
aduanera, después se encar6 la concreci6n de un mercado comün, y
por åltimo, la UE procura concretar una uni6n econ6mica y moneta-
ria. La uni6n aduanera se refiere a la libre circulaci6n de mercaderfas.
El mercado comün es un estadio superior pues implica, no s610 libre
circulaci6n de mercaderfas, sino también la libre circulaci6n de ser-
vicios, personas y capital. Los mercados nacionales se integran en un
mercado finico de alcance regional con la "fisonomfa" de un mercado
interior. Por ültimo, la uni6n econ6mica y monetaria implica el desa-
rrollo de una politica economica finica y una moneda comün. A conti-
nuaci6n resefiaremos c6mo fue el proceso aludido.
Libre circulaciön de mercaderias. La uniön aduanera y el mercado
comün
La libertad de circulaci6n de mercaderfas entre los Estados mier1E
bros de la UE ha Sido una politica central a la hora de conformar la
comunidad de naciones y el mercado interior.
El primer objetivo de las Comunidades, en pos de concretar la libre
circulaci6n de mercaderfas, fue conformar una uni6n aduanera. Para
ello se decidi6 prohibir los derechos de aduana (ya sean de importa-
ci6n o exportaci6n) y las medidas de efecto equivalente en el comercio
recfproco. La Comunidad también adopt6 un arancel aduanero co-
mün en sus relaciones con terceros pafses. El Tratado puso el acento
en las cuestiones arancelarias sin poner el acento, en un principio, en
la armonizaci6n de otras restricciones(28).
De este modo, los Estados debfan abstenerse de establecer nuevos
derechos de aduana y medidas de efecto equivalente en el comercio
recfproco, como también, de incrementar los que ya se estaban apli-
cando. Se recurri6 asf a la tfpica clåusula de stand still por la que se
congelan los niveles arancelarios existentes para empezar, desde ese
punto, a disminuirlos gradualmente hasta Ilegar a un arancel cero.
Para Ilegar a un arancel cero de manera gradual, el Tratado consti-
tutivo de la CEE fij6 el calendario de desgravaci6n. Con respecto a las
medidas de efecto equivalente, fundamentalmente de caråcter agrf-
(28) ALVAREZ GOMEZ PALLETF. JOSÉ MARfA "La Libre Circulaci6n de Mercan-
cfas: La Uni6n Aduanera" en Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Tomo II,
Editorial Civitas, Madrid, 1986, p. 27 y ss.

74 FLAVIO F. GONZÅLEZ USilÖN EUROPEA 75
cola, la Comisi6n se encarg6 de identificarlas primero e impulsar su
supresi6n caso por caso después. Luego los Estados debieron suprimir
los derechos de exportaci6n que no eran muchos(29). Con relaci6n al
arancel aduanero comün para las importaciones de terceros merca-
dos, se estableci6 un cronograma para que los aranceles nacionales
convergieran en una n()menclatura y en un nivel arancelario ünico. De
este modo, la Uni6n Aduanera fue concretada en 1968, por 10 menos,
en su faceta arancelaria(30).
Pero la supresi6n de aranceles no es suficiente para garantizar la
libre circulaci6n de mercaderfas en un espacio de integraci6n. Los Es-
tados suelen desarrollar permanentemente medios indirectos —mu-
chas veces encubiertos— para proteger a su industria nacional. Son
las barreras no arancelarias. Se invocan motivos sanitarios, ambienta-
les, laborales, etc., para establecer reglamentos que, en los hechos, son
proteccionistas pues limitan la importaci6n de productos(31). A modo
de ejemplo, en la UE las restricciones no arancelarias fueron clasifica-
das como (32):
0
diferentes normas técnicas aplicadas por los pafses separada-
mente;
procedimientos administrativos contradictorios para el envio
de mercancfas, 10 que en la pråctica significaba que segufan
existiendo controles fronterizos;
variaciones en los tipos nacionales de los impuestos especiales
y otros;
la tendencia de los Gobiernos nacionales a favorecer a las ern-
presas locales, especialmente en el momento de la adjudica-
ci6n de los contratos püblicos.
Las restricciones no arancelarias no eran admitidas por el Trata-
do de la Comunidad Europea. Sin embargo, dicho principio admi-
tfa excepciones justificadas en razones de orden püblico, moralidad
y seguridad püblicas, protecci6n de la salud y Vida de las personas y
(29) DIEZ MORENO, Fernando, Manual de Derecho de la Uniön Europea, Ma-
drid, Editorial Civitas, 1996, p. 316.
(30) GREEN, Nicholas, HARTLEY, Trevor, USHER, John, me Legal Foundations of
the Single European Market, Oxford University Press, 1991, p. 3 y ss.
(31) DIEZ MORENO, Fernando, Manual de Derecho de Ia Uniön Europea, 1996,
ob. cit, p. 317.
(32) "Europa en Movimiento" Documento de la Comisi6n, noviembre de 2005
animales, preservaci6n de los vegetales, protecci6n del patrimonio
artfstico, hist6rico o arque016gico, protecci6n de la propiedad indus-
trial y comercial. El Tratado agregaba que tales excepciones no debfan
constituir un medio de discriminaci6n arbitraria ni una restricci6n en-
(33)
cubierta del comercio recfproco
Pero en la pråctica, los Estados continuaron aplicando restriccio-
nes no arancelarias. Ello motiv6 numerosa jurisprudencia del Tribu-
nal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) cuestionando su vi-
gencia entre las que destacan los siguientes casos:
Dassonville(34): en este caso los senores B. y G. Dassonville,
comerciantes belgas de bebidas alcoh61icas, importan desde
Francia Whisky escocés proveniente del Reino Unido sin præ
sentar los certificados de origen. Como el whisky escocés fue
importado desde Francia la importaci6n debfa efectuarse con
certificado de origen. De habérselo importado directamente
desde Escocia, ello no hubiera Sido necesario. Los sefiores Das-
sonville fueron denunciados penalmente por no haber presen-
tado dicho certificado. La cuesti6n fue objeto de un dictamen
perjudicial en el que el TJCE dictamin6 que las reglamentacio-
nes de comercio susceptibles de entorpecer directa o indirec-
tamente, actual o potencialmente, el comercio son medidas de
efecto equivalente (restricciones no arancelarias)
Cassis de Dijon(35)• El Cassis de Dijon es un licor francés con una
graduaci6n alcoh61ica menor a la que permitfa Alemania para su
comercializaci6n como licor. Esa reglamentaci6n obstaculizaba
el comercio del licor en cuesti6n en Alemania. Llevado el tema
al TJCE, el Tribunal dijo que en tanto no existiera una reglamen-
taci6n comunitaria, los Estados estaban habilitados a dictar su
propia reglamentaci6n de bebidas alcoh61icas y que ello podia
generar disparidades entre las normas de los distintos Estados.
Tales disparidades pueden encontrarse justificadas en el interés
de proteger la salud de las personas, cuestiones fiscales de cada
Estado, la informaci6n al consumidor, etc., pero no pueden eri-
girse en trabas al comercio cuando tales bienes jurfdicos pueden
ser protegidos por medios no restrictivos. De este modo, intro-
dujo jurisprudencialmente el criterio de la proporcionalidad a la
(33) art. 36.
(34) Sentencia TJCE del 11/7/1974.
(35) Sentencia TJCE 20/2/1979.

76 FLAVIO F. GONiÅLEZ
hora de establecer restricciones no arancelarias. Por ültimo in-
trodujo Otro principio trascendente: el del reconocimiento mu-
tuo por el que la mercaderfa, producida y comercializada legal*
mente en un Estado miembro, no podia ser rechazada en Otro,
UNIÖN EUROPEA 77
Las restricciones no arancelarias han Sido un hueso duro de roer
con vistas a concretar Ja libre circulaci6n de mercaderfas en el merca-
do comün. Por eso las instituciones comunitarias impulsaron diversas
polfticas para prevenir que se erigieran nuevas restricciones y para eli-
minar las existentes.
Respecto a su prevenci6n, por ejemplo en materia de reglamentos
técnicos, se establecieron normas para evitar su adopci6n con crite-
rios proteccionistas(36). Los reglamentos técnicos son aquellas normas
que deben cumplir los productos para ser comercializados en un Es-
tado. Esta clase de normas suelen ser utilizadas como restricciones no
arancelarias. Por ello aquel Estado que querfa dictar un nuevo regla-
mento técnico debfa presentarlo a los demås para su anålisis. Éstos
se encontraban habilitados para efectuar observaciones que debfan
ser tenidas en cuenta por el proponente. En caso de que Ia Comuni-
dad dictara un "comunicado detallado% el proponente debfa efectuar
las modificaciones propuestas. Si no cumplfa, quedaba expuesto a un
Recurso por incumplimiento ante el TJCE, acci6n ésta que puede ser
instada por los otros miembros o por la Comisiån. Lo usual es que éste
filtimo organismo sea el actor del reclamo. Dicho esquema apunta a
evitar las acciones unilaterales e imprevisibles que puedan devenir en
un florecimiento de conductas proteccionistas (37).
Con respecto a la eliminaci6n y armonizaciön de las restricciones
no arancelarias, o como las llama la doctrina, armonizaci6n negativa
y positiva respectivamente(3B), la Comunidad Europea, luego de una
exitosa puesta en marcha de la Uni6n Aduanera, debi6 enfrentar un
perfodo crftico entre 1975 y 1985 debido al proteccionismo comercial
de sus miembros a causa de la crisis del petr61eo y del sistema mone-
tario establecido en Bretton Woods. En aquella etapa surgieron nuevas
restricciones no arancelarias y asimetrfas normativas que obstaculi„
(36) Directiva 83/189.
(37) El esquema estaba inspirado en el Acuerdo sobre Obståculos Técnicos del
GATT aprobado en la Ronda de Tokio de 1979, aunque la experiencia europea era
mås rigurosa. Ver LOPEZ ESCUDERO, Manuel, Los Obståculos Técnicos al Comercio
en la Comunidad Europea Universidad de Granada. Granada 1991, Pags 342 y sss
(38) MILLAN MORO, Lucia, La armonizaciön de legislaciones en la CEE Centro
de Estudios Constitucionales. Madrid 1986, ps. 214 y 21.5.
zaron el comercio y la concreci6n del mercado comün. Esta situaci6n
hizo perder impulso al proceso de integraci6n verificåndose un
camiento de los volümenes en el comercio reciproco y una pérdida de
peso relativo vis a vis otros espacios econ6micos(39). Luego de la adop-
ci6n del Acta Ijnica Europea (1986) y la elaboraci6n del Libro Blanco,
los Estados miembros renovaron su voluntad politica para eliminar
las barreras no arancelarias y alcanzar el mercado comün en un pla-
zo concreto (1992). En el Libro Blanco se identificaron las medidas no
arancelarias que debfan eliminarse y por el Acta Ünica se modifica-
ron las mayorfas de los 6rganos decisorios para facilitar la tarea. Otro
cambio de enfoque fue dejar de utilizar armonizaciones normativas
excesivamente detalladas, para empezar a desarrollar las denominæ
das "directivas de nuevo enfoque" en las que se armonizaban criterios
båsicos dentro de amplias y flexibles bandas de eståndares«o). De este
modo, la UE elimin6 y armoniz6 buena parte de las restricciones no
arancelarias(4i). Luego, en aquellos sectores donde no se armoniz6 la
normativa, rige el principio de reconocimiento mutuo.
El mercado comån se conform6 en el afio 1992 luego de eliminarse
los diversos obståculos al comercio de mercaderfas, y como veremos
en los puntos siguientes, al comercio de servicios, circulaci6n de capi-
tales y personas. Hoy dfa, las mercaderfas, los servicios, los capitales y
las personas deben circular dentro de la UE con la misma libertad con
que 10 harfan en un mercado interior.
Libre circulaciön de servicios
Segån los Tratados, la eliminaci6n de las restricciones a la libre
prestaci6n de servicios dentro del mercado comün debfa ser concreta-
da de manera gradualØ2). También en materia de servicios se estable-
ci6 una clåusula stand still para que los Estados congelen su situaci6n
en materia de restricciones a esta actividad econ6mica(43).
(39) NUGENT, Neill, "Ihe Government and Politics of the European Union publi-
cado en Ihe European Series p. 272 y ss.
(40) MORAVCSIK, Andrew, en The New European Community Editorial por
Kehoane & Hoffmann Westview Press, 1991, p. 4.1.
(41) De Ias 282 medidas que se habfan identificado en el Libro Blanco, en 1993
se habfan adoptado el 95% de las normas necesarias para su armonizaci6n. De ellas,
aproximadamente el 87% habfan Sido incorporadas a las legislaciones nacionales,
Ver Ei Mercado Interior de Ia Comunidad Informe de la Comisi6n 1993.
(42) TCE art. 59.
(43) TCEart. 62.

78 FLAVIO F. GONZÅLEZ. UNION EUROPEA 79
El Tribunal ha diferenciado el derecho a la prestaci6n de servicios
respecto del derecho de establecimiento para que una empresa brinde
servicios en otro pafs de la (JE. Asf:
Derecho a la prestaci6n de servicios, se concede a aquellos que
no requieren contar con un establecimiento permanente en el
pais receptor.
Derecho de establecimiento se concede a quien, por ejemplo,
debe abrir una sucursal para la prestaci6n de servicios perma-
nentes en el pafs receptor.
El Tratado prohfbe las restricciones a la prestaci6n de servicios y en
materia de derecho de establecimiento, apertura de sucursales etc. (44).
Pero tales derechos han Sido bastante controvertidos en el åmbito ju-
dicial. Por ejemplo, se decidi6 que la obligaci6n de que los abogados
tuvieran establecimiento en la sede donde litigaban era una medida
razonable en funci6n del interés general (45), pero se consider6 excesiva
la obligaci6n de tener no s610 establecimiento sino también domicilio
particular en el caso de los corredores de seguros(46).
Después de diversos intentos para avanzar en la concreci6n del
mercado comün en materia de servicios, se aprob6 una norma comu-
nitaria para(47):
simplificar la creaci6n de servicios y su prestaci6n transfronte-
riza. La Directiva también reconoce mås derechos a los desti-
natarios de los servicios;
eliminar los regfmenes de autorizaci6n innecesarios o despro-
porcionados, los requisitos discriminatorios basados en la na-
cionalidad o la residencia y aquéllos que sean especialmente
restrictivos;
que los Estados no impongan requisitos discriminatorios, in-
necesarios o desproporcionados a los proveedores de servicios
extranjeros, por ejemplo, a la hora de obtener una autorizaci6n.
Se conservan excepciones limitadas por razones de orden püblico,
seguridad püblica o protecci6n de la salud püblica o el medio ambiente.
(44) TCE art. 43.
(45) Sentencia TJCE Van Binsbergen del 3/12/1974.
(46) Sentencia TJCE Coenen del 26/11/1975.
(47) Directiva 2006/123/CE.
La Directiva también otorga derechos a los destinatarios de los ser-
vicios, sean consumidores o empresas. Asf pueden recurrir a servicios
de proveedores establecidos en otros pafses miembros sin necesidad
de obtener autorizaci6n previa o someterse a requisitos discriminato-
rios basados en la nacionalidad o lugar de residencia del destinatario.
Los servicios comprendidos, entre otros, son:
0
0
0
la mayorfa de profesiones reguladas (abogados, contadores, ar-
quitectos, ingenieros, etc.);
servicios de construcci6n;
servicios a empresas (mantenimiento de oficinas, asesorfa de
gesti6n, organizaci6n de ferias comerciales, cobro de deudas,
publicidad y servicios de contrataci6n, etc.);
turismo;
servicios de instalaci6n y mantenimiento de equipos;
servicios de informåtica;
alquiler de autos;
inmobiliarios;
educaci6n.
En estos sectores, las normas nacionales deben cumplir con los dew
rechos de establecimiento y de libre prestaci6n de servicios que garan-
tiza el Tratado de la CE. A su vez, hay normas especfficas para servicios
de transporte, telecomunicaciones, etcétera.
Libre circulaciön de personas
En la UE se ha creado un espacio sin fronteras interiores. El Acuer-
do de Schengen —denominado asf en referencia al nombre de la
dad de Luxemburgo donde el acuerdo se firm6 en 1985— define un
"espacio Schengen" en el que los residentes de la UE y Ios visitantes
del exterior pueden viajar libremente sin control de pasaporte, aunque
siempre se pueden establecer controles puntuales en circunstancias
excepcionales. El Acuerdo de Schengen armoniza los controles en las
fronteras exteriores y establece una polftica comån sobre los visados
para los visitantes.
Pei-ö semejante libertad de circulaci6n oblig6 a establecer polfticas
comunes para luchar contra la delincuencia y el terrorismo. Se puso
en marcha un sistema de cooperaci6n entre las policfas nacionales y

80 FLAVIO F. GONZÅLEZ UNION EUROPEA 81
las autoridades judiciales, y se estableci6 una sofisticada red de infor-
maci6n denominada "Sistema de Informaci6n de Schengen" (SIS).
Actualmente 26 pafses participan en el sistema Schengen: 22 Esta-
dos miembros de la Uni6n Europea. A ello se agregan Noruega, Islan-
dia, Suiza y Liechtenstein como pafses asociados. Irlanda y el Reino
Unido no son partes del Acuerdo pero pueden optar por la aplicaci6n
de determinadas disposiciones del acervo de Schengen. Bulgaria, Ru-
manfa y Chipre se han de integrar en Schengen, aunque existen retra-
sos. Croacia inici6 el procedimiento de solicitud de adhesi6n al espa-
Cio Schengen el 1 de julio de 2015(48),
Por Otra parte, y relacionado con la libre circulaci6n de trabajado-
res, cuando un ciudadano de la Uni6n migra para trabajar en Otro pafs
de la UE conserva sus derechos al empleo, incluida la seguridad social
y la pensi6n. Estos beneficios incluyen las licencias por enfermedad y
maternidad, indemnizaci6n por accidentes de trabajo, subsidios por
enfermedad, familiares y de paro y pensiones de vejez.
Los pafses de la UE reconocen recfprocamente los tftulos profesio-
nales en sectores tales como la medicina, arquitectos, ingenieros, com
tadores, electricistas, etcétera.
Por ültimo, en materia de derechos polfticos, los ciudadanos de la
UE que viven en Otro Estado miembro pueden votar en las elecciones
locales y europeas (pero no en las nacionales) que se celebren en su
nueva ciudad de residencia.
La Moneda Ünica. La uniön Econömica. Espacio comün de pagos.
La inestabilidad monetaria puede derivar en graves distorsiones
de un mercado cornün. Por eso, la UE decidi6 avanzar en la concre-
ci6n de una uni6n monetaria expresada, entre otras medidas, en la
implantaci6n de una moneda finica gestionada por el Banco Central
Europeo. Dicho 6rgano es el måximo responsable de la politica mone-
taria dentro de la Eurozona.
El primer modelo para 10 que entonces se llam6 "uni6n economi-
ca y monetaria" se elabor6 en 1970. En las décadas de 1970 y 1980 se
tomaron varias medidas para mantener estables los tipos de cambio.
(48) El sistema se ha visto expuesto a tensiones producto a la masiva corriente
inmigratoria proveniente de Siria, al punto que muchos pafses cerraron sus fronte-
ras a esas masas de personas una vez que habfan atravesado las fronteras exteriores
de la UE.
Pero recién en 1992, con el Tratado de Maastricht, se fij6 el calendario
y las condiciones para la creaci6n real de una moneda ünica: el Euro.
El Euro se cre6 en 1999 para las operaciones no monetarias. Tres
afros mås tarde, en 2002, se introdujeron los billetes y las monedas de
Euro en los doce Estados miembros que 10 habfan adoptado para su
Vida cotidiana. Dinamarca y el Reino Unido optaron por conservar sus
monedas nacionales. Los pafses que entraron a formar parte de la UE
en 2004 estån en un proceso de incorporaci6n gradual al Euro(49).
3. COMPETENCIA
3.1. Naturaleza y competencias de la Uni6n Europea
Hemos visto la evoluci6n que experiment6 la UE desde su crea-
ci6nv Para lograr semejante desarrollo, los Estados dotaron a las Viejas
Comunidades —y la mantuvieron en la actual UE— de una estructura
institucional de naturaleza supranacional. Ya hemos visto que la su-
pranacionalidad se da cuando los Estados atribuyen a una organiza-
ci6n internacional competencias de gobierno para dejar de ejercerlas
ellos, en algunos casos, o compartir su ejercicio en otros. La suprana-
cionalidad se da cuando un Estado decide compartir la gesti6n de go-
bierno en determinados asuntos con otros Estados a través de una or-
ganizaci6n internacional, Cuando hay supranacionalidad estamos en
presencia de cierta integraci6n politica que variarå en su intensidad
segün se atribuyan a la organizaci6n internacional mås o menos com-
petencias estatales. La supranacionalidad, especialmente con los al-
cances que ha desarrollado en la UE, es un fen6meno singular que ha
dado lugar a diferentes interpretaciones sobre su naturaleza politica.
Tengamos en cuenta que se atribuyeron a la UE competencias legisla-
tivas, judiciales y ejecutivas que son propias de una Estado nacional.
3.2. Debate sobre la naturaleza politica de la UE
Hemos dicho que el proceso que Ilev6 a la constituci6n de la Uni6n
Europea es un fen6meno politico. Ahora bien, el debate sobre cuål es
la naturaleza politica de esta experiencia ha Sido vasto, y por cierto, no
ha arrojado una conclusi6n unånime en el campo de las ciencias que
estudian las relaciones internacionales.
(49) "Europa en Movimiento" Documento de la Comisi6n, noviembre de 2005.

82 FLAVIO F. GONZALEZ UNIÖN EUROPEA 83
Para algunos autores la Comunidad ha evolucionado como fen6-
meno politico reflejando las tensiones existentes entre las aspiracio-
nes federales del Tratado de Roma y las preocupaciones interguberna-
mentales de algunos de sus miembros(5Ö).
En dicho contexto, para algunos autores, los Estados nacionales
han atribuido competencias a un åmbito conformado por un "pool"
de soberanfas, con profundas implicancias para el rol tradicional del
Estado en Europa occidental, sin que por ello deba entenderse que
este camino Ileve a la organizaci6n federal del continente. Para ellos,
por el contrario, los Estados miembros tienen un papel preponderante
y el pool de soberanfas no significa una disminuci6n de la soberanfa
nacional sino que las potencia(51).
Pero hubo también posturas que sf entendfan que las Comunida-
des eran federalistas. Dichas voces sefialaron que el proceso europeo
marcha hacia la conformaci6n de un sistema federal en el que los or-
ganismos comunes detentarfan los atributos de soberanfa interna y
externa propios de los Estados nacionales. De este modo, los Tratados
habrfan evolucionando de ser acuerdos multilaterales a transformarse
en normas constitucionales cuasi federales(52).
Como puede verse, el debate manifiesta la dificultad para encua-
drar a la UE en alguno de los modelos tradicionales de organizaci6n
polftica. Asf, para los crfticos de la imagen federal el esquema clåsi-
co mås aproximado serfa la confederaci6n, dado que las instituciones
centrales son ampliamente intergubernamentales y procuran el estæ
blecimiento de estructuras comunes compatibles con altos grados de
diversidad. Aunque la noci6n de confederaci6n tampoco alcanza a cuw
(50) Ya hemos hablado de ello cuando mencionamos las tensiones entre las
distintas visiones europefstas. Por Otra parte, es interesante el uso que han hecho
algunos autores, de un afiche —que obtuvo el premio del Plan Marshall en 1950—
donde se vefa a la Comunidad Europea como un barco a vela (en el que el casco
eran las propias Comunidades Europeas y las velas simbolizaban los Estados que
motorizaban la integraci6n) para explicar Ias dos visiones en pugna. Segün dichos
autores, algunos hacfan hincapié en fortalecer el casco (visi6n integracionista fe-
deral) mientras otros ponian el acento en Ias velas (un visi6n intergubernamental*
confederada). Ver LEIBFRIED, Stephan, GAINES, Susan, FRISINA Lorrainer " Through
the Funhouse Looking Glass: Europe's Ship of States", German Law Journal Vol. 10
No 4 2009.
(51) HOLLAND, Martin, European Community Integration, New York, St. Mar-
tin's Press, 1992, p. 90 y 114.
(52) MANCINI, Gt Federico, t' lhe Making of a Constitution for Europe" en 'lhe
New European Community Boulder, Westwiew Press, 1991 p. 178.
brir todos los fen6menos que se dan en el åmbito comunitario, espe
cialmente en 10 que se refiere a la dinåmica de las negociaciones que
se dan en su seno(53), Asf han optado por una imagen en red, concreta-
mente, hablan de la UE organizada como una red que se sustenta mås
en un agrupamiento y en una asociaci6n, que en una transferencia de
soberanfas. En ella los Organos comunes y los Estados nacionales ac-
tüan conjuntamente desarrollando interacciones, pero a éstos ültimos
(54)
corresponde la decisi6n final en los temas cruciales
De este modo, la experiencia comunitaria requerirfa de nuevas ex-
plicaciones. En una posici6n que mixtura las anteriores, y que compar-
to, se ha sefialado que 10 que existe es un amalgamiento de los siste-
mas nacionales dentro de un nuevo esquema comün, con sus propias
competencias, instituciones y procedimientos. De este modo, existirfa
una mezcla de federaci6n con intergubernamentalismo que ubica a la
comunidad muy cerca de un "federalismo cooperativo',' en el que mås
y mayores competencias comunes tienen por resultado mås y mayores
injerencias de las burocracias nacionales(55).
3.3. Naturaleza juridica de la UE. Una Organizaciån Internacional.
Ahora bien, mås allå de la naturaleza politica del fen6meno euro-
peo, desde el punto de vista formal corresponde dejar bien en Claro
que la UE no es un nuevo Estado ya sea Federal o Confederado.
La UE es una organizaci6n internacional. Esa es su naturaleza jurf-
dica. Se trata de una organizaci6n internacional conformada por vein-
tiocho Estados(56). Como veremos, la UE es una organizaci6n interna-
cional atfpica.
Por 10 general los pafses conforman organizaciones internaciona-
les para cooperar entre sf, pero sin atribuirles competencias de gobier-
(53) KEHOANE, Robert, HOFFMAN, Stanley, "Conclusions: Community politics
and institutional change, en William Wallace (Ed) t' The dynamics of Eueopean In-
tegration, Londres, The Royal Institute of International Affairs, 1992, p. 278.
(54) KEHOANE, Robert, HOFFMAN, Stanley, ob. cit., p. 278.
(55) WESSELS, Wolfang, "Ihe EC Council: The Community's Decisionmaking
Center" en en The New European Community Boulder, Westwiew Press, 1991 p. 149.
(56) Alemania (1958), Austria (1995), Bélgica (1958), Bulgaria (2007), Chipre
(2004), Croacia (2013), Dinamarca (1973), Eslovaquia (2004), Eslovenia (2004), Es-
pana (1986), Estonia (2004), Finlandia (1995), Francia (1958), Grecia (1981), Hungrfa
(2004), Irlanda (1973), Italia (1958), Letonia (2004), Lituania (2004), Luxemburgo
(1958), Malta (2004), Pafses Bajos (1958), Polonia (2004), Portugal (1986), Reino Uni-
do (1973), Repüblica Checa (2004), Rumania (2007), Suecia (1995).

FLAVIO E GONZÅLEZ
no propias de un Estado. Los procesos intergubernamentales son la
regla en el escenario internacional.
El proceso europeo, por su parte, avanz6 mås allå pues los Esta-
dos atribuyeron competencias propias de un gobierno a una organi-
zaci6n internacional. Por 10 tanto, peculiaridad de la UE reside en las
atribuciones legislativas, ejecutivas y judiciales —tfpicamente estatæ
les— que los Estados miembros atribuyeron a la organizaci6n inter-
nacional. En 10 supranacional, y especialmente en la intensidad de 10
supranacional, reside la atipicidad de la UE.
La peculiaridad de la UE también se da en la amplia variedad de
temas que ahora son gestionados a nivel europeo. Hemos visto que, en
sus orfgenes, los Estados atribuyeron competencias en materia de car-
b6n y el acero. Pero luego la Comunidad Econ6mica Europea ampli6 a
toda la economfa la atribuci6n de competencias. Hoy, buena parte de
las normas que rigen la Vida de Ios europeos tienen su Origen en actos
normativos sancionados por Organos de la UES
No obstante, el proceso de integraci6n sigue reposando en la sobe-
ranfa de sus Estados miembros. Como dijimos, son los Estados —en el
marco de negociaciones diplomåticas intergubernamentales— quie-
nes crearon la organizaci6n internacional, quienes le atribuyeron
competencias y quienes las ampliaron a través de las sucesivas mo-
dificaciones a los Tratados constitutivos. También son ellos quienes
aceptan a otros Estados como integrantes y quienes pueden retirarse
del proceso cuando 10 decidan. En la UE la soberanfa sigue pertene-
ciendo a los Estados Nacionales. No existe una soberanfa europea que
sirva de base a sus instituciones. La organizaci6n internacional estå
cimentada en la soberanfa de sus Estados miembros.
Como toda organizaci6n internacional, la UE tiene su Origen en
normas convencionales clåsicas de derecho internacional püblico, a
saber: sus Tratados Constitutivos. Luego de diversas modificaciones,
hoy los Tratados constitutivos son el Tratado de la Uni6n Europea
(TUE) y el Tratado de Funcionamiento de la Uni6n Europea (TFUE).
Contrariamente a las federaciones de Estados, que habitualmente
encuentran su fuente en Constituciones, en actos de derecho interno,
las Comunidades Europeas tienen su Origen en tratados multilaterales
negociados en el curso de conferencias internacionales. Dichos Tratæ
dos son firmados por los plenipotenciarios de los Estados, aprobados
segün el régimen constitucional de cada pafs y ratificados para poder
entrar en vigor.
UNION EUROPEA 85
Los artfculos 1 del Tratado de Paris que cre6 la CECA, el 18 de abril
de 1951, y de los Tratados de Roma que crearon la CEE y la EURATOM,
el 25 de marzo de 1957, estån redactados en términos hom610gos: "Por
el presente tratado, las Altas Partes Contratantes constituyen entre sf
una Comunidad del Carb6n y de Acero"... "una Comunidad Econ6mi-
ca Europea"... "una Comunidad Europea de la Energfa At6mica'{
Desde esa perspectiva, y a diferencia de las competencias estatales,
que son de caråcter general pues pueden regular cualquier åmbito de
la Vida de sus ciudadanos, las competencias de la organizaci6n inter-
nacional se rigen por el principio de especialidad. Las organizaciones
internacionales s610 tienen competencias en aquellas cuestiones es-
pecfficamente previstas por los Tratados que las crean. Esta cuesti6n
se desarrolla en los puntos siguientes.
3.4. iC6mo se delimita el ejercicio de competencias entre los Esta-
dos Nacionales y la UE?
Dijimos que se atribuyeron a la UE algunas competencias legisla-
tivas, judiciales y ejecutivas que son propias de los Estados. En otros
casos, los Estados retuvieron sus competencias.
De este modo, la Vida cotidiana de los ciudadanos de la Uni6n
Europea estå regida por normas nacionales o comunitarias, y en su
caso, segün sea la naturaleza de la controversia, intervendrån jueces
nacionales o europeos. También la gesti6n o el control de gesti6n de
programas de gobierno podrå ser decidida en cada pais o, por ejem-
plo, en Bruselas donde se encuentra la sede de la Comisi6n Euro-
pea.
Todo ello genera un cuadro complejo a la hora de determinar qué
instancia administrativa es competente para legislar, gestionar o juz-
gar un asunto, especialmente, en las zonas grises, como por ejemplo,
Ias competencias compartidas que veremos mås adelante.
Tengamos en cuenta que ha Sido frecuente la critica de las autori-
dades nacionales por el avance o "invasi6n" de las instituciones euro-
peas en åreas que ellos consideran propias. Controversias que se han
suscitado a la hora de determinar quién aprueba las normas, quién
gestiona, quién maneja presupuestos, quién aplica la ley, en definitiva,
quién tiene atribuciones para brindar soluciones o enfrentar los cos-
tos politicos por las demandas insatisfechas de la poblaci6n.
Para evitar superposici6n de competencias, o en su caso, conflictos
de poder entre las instancias europeas y los Estados, la cuesti6n ha Sido
Organizada de la manera que se explica en los pårrafos siguientese

86 FLAVIO F. GONZÄLEZ
3.5. Las competencias de los Estados Nacionales
Las competencias de los Estados Nacionales, como dijimos, son
generales y residuales. Antes del proceso de integraci6n europeo, los
Estados ejercfan competencias ejecutivas, legislativas y judiciales, se-
gün la organizaci6n prevista en sus respectivas Constituciones, para
ordenar y resolver todos los aspectos de la Vida de sus ciudadanos.
Una vez puesto en marcha el proceso de integraci6n, los Estados atri-
buyeron gradualmente el ejercicio de una parte de sus competencias
soberanas a favor de la UE sin perder por ello la titularidad de tales
competencias.
Por tal motivo, el Tratado de la Uni6n Europea (TUE) establece que
toda competencia no atribuida a la Uni6n por los Tratados correspon-
de a los Estados Miembros(57).
Las competencias no atribuidas por los Estados Nacionales serån
ejercidas a nivel nacional, provincial o local segün 10 prevean las res-
pectivas Constituciones.
3.6. Las competencias de la UE
Principio de atribuciön
Hemos dicho que la UE es una organizaci6n internacional a la que
los Estados miembros atribuyeron algunas competencias para cum-
plir determinados objetivos de integraci6n.
Desde esa perspectiva, las competencias de la UE son regidas
por el principio de atribuci6n. Segün dicho principio, la IJE s610 tie-
ne competencia en aquellos åmbitos que le han atribuido los Estados
miembros (5B). La Uni6n no puede actuar en {reas no atribuidas.
Como dijimos, la UE no tiene competencias originarias como los
Estados Nacionales, sino que cuenta con las competencias especfficas
fijadas por los Tratados. Los Estados instrumentaron la atribuci6n de
competencias a favor de la UE en los Tratados Constitutivos de la orga-
nizaci6n internacional y en sus sucesivas modificaciones.
(57) TUE arts. 4.1 y 5.2.
(58) Arts. 10 y 5.2 del TUE.
UNIÖN EUROPEA
Hay que aclarar, sin embargo, que los Estados miembros han atri-
buido a la UE el ejercicio de competencias estatales, pero no su titula-
(59)
ridad, que sigue perteneciendo a ellos
De este modo:
e En las competencias atribuidas: la titularidad sigue pertene-
ciendo al Estado nacional, pero su ejercicio pasa a manos de
la UE (ya veremos que en algunos casos el ejercicio puede ser
exclusivo a favor de la UE o compartido con los Estados)
En las competencias no atribuidas: la titularidad y el ejercicio
permanecen a favor de los Estados Nacionales
Se trata, entonces, de competencias atribuidas a la UE por los Es-
tados miembros en los Tratados Constitutivos. Es importante sefialar
que no pueden atribuirse competencias en favor de la UE en virtud del
derecho derivado.
Ademås, la UE debe efectuar un ejercicio efectivo de tales compew
tencias. De no ejercerlas, los Estados nacionales quedan habilitados
para hacerlo de manera transitoria y siempre teniendo en cuenta los
objetivos de integraci6n que plantea el Tratado.
3.7. Caracterfsticas de las competencias de Ia UE
Las competencias de la UE tienen las siguientes caracterfsticas:
Expresas: El ejercicio de una competencia por parte de la UE debe
tener una base jurfdica concreta en una de las disposiciones de los
Tratados Constitutivos. Cada vez que un 6rgano comunitario adopte
un acto jurfdico en el marco de una competencia atribuida, deberå in-
vocar en el "Visto:..." la norma del Tratado que permite adoptarlo. De
no cumplir con tal requisito el acto queda expuesto a su nulidad.
Especificas: los Tratados no efectüan a favor de la UE una atribu-
ci6n de competencias genérica — diciendo por ejemplo que la orga-
nizaci6n internacional se encargue de la educaci6n — o redactada
en términos amplios e imprecisos como suele suceder en las normas
constitucionales. En la UE la atribuci6n de competencias es especffi-
ca. Se adopt6 un criterio casufstico, otorgåndole competencias caso
por caso, con mandatos concretos para las instituciones europeas y las
(59) Este punto ha Sido desarrollado siguiendo MANGAS MARTIN, Araceli, Ll-
NÅN NOGUERAS, Diego, Instituciones y Derecho de la Uniön Europea 6a ed., 2010,
Editorial Tecnos, Madrid, ps. 70 y ss.

88 FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 89
condiciones en que deben ser ejercidas(60). Por tal motivo, en compæ
raci6n con otros tratados de integraci6n, los Tratados Constitutivos de
la UE son extensos y contienen disposiciones con mandatos concretos
y muy detallados. Tengamos en cuenta que la atribuci6n de cualquier
competencia estatal a favor de una organizaci6n internacional es un
tema sensible para los Estados. Después de todo, dejan de ejercer po-
der en un årea de competencias para otorgårselo a una organizaci6n
que no controlan.
Es cierto que el TFUE también establece una clasificaci6n general
o categorizaci6n de competencias, pero esa clasificaci6n $610 apunta
a brindar claridad para determinar quién hace qué, en otras palabras,
sirve como gufa para dilucidar si una politica debe ser realizada por
la UE o por los Estados. Pero las normas que regulan esta especie de
(Cgufa" no pueden invocarse en el "Visto" de las normas de la UE. Por el
contrario, los 6rganos comunitarios que vayan a adoptar un acto de-
ben invocar la norma del capftulo especffico del Tratado que habilite
la actuaci6n de la UE en un åmbito concreto.
Funcionales: Las competencias atribuidas a la UE estån estrecha-
mente vinculadas con sus objetivos. Las organizaciones internaciona-
les son sujetos de derecho de base funcionalj creadas para cumplir con
los objetivos que contemplan los Tratados. Por tal motivo, las compe-
tencias atribuidas a favor de la UE estån relacionadas con los objetivos
que le han establecido los Tratados Constitutivos.
Irreversibles: ello significa que una vez atribuidas competencias a
favor de la UE, los Estados no pueden volver a ejercerlas mientras si-
gan perteneciendo a la organizaci6n internacional. Para poder ejercer
competencias atribuidas a la organizaci6n internacional, los Estados
necesitan que la UE los habilite expresamente. O en su caso, retirarse
de la organizaci6n.
3.8. Clasificaciån de las competencias de la UE
Dijimos que todo 10 no atribuido por los Tratados sigue siendo
competencia de los Estados Nacionales. También comentamos que
el Tratado era casufstico a la hora de sefialar qué competencias de
gobierno pasarfan a ser ejercidas por los 6rganos comunitarios. No
obstante, como la casuistica no pudo evitar los conflictos por super-
posiciones y conflictos de poder entre las autoridades europeas y las
(60) TFUE art. 20.6
nacionales, el Tratado de Lisboa incorpor6 a los Tratados constitutivos
una categorizaci6n de competencias que sirviera como gufa general
para clarificar el panorama. Esta categorizaci6n habfa Sido prevista
originalmente en el frustrado Proyecto de Constituci6n y fue una de
las "joyas" que decidi6 salvar el Tratado de Lisboa. La clasificaci6n se
encuentra contemplada en el Tratado de Funcionamiento de la UE
(TFUE) y las distingue en:
Competencias exclusivas;
Competencias compartidas;
Competencias de apoyo, coordinaci6n y complemento.
3.9. Competencias exclusivas
En los asuntos que son de competencia exclusiva de la UE, s610
la Uni6n tiene plena capacidad legislativa. S610 la UE podrå legislar y
adoptar actos jurfdicamente vinculantes. Los Estados miembros s610
pueden hacerlo con habilitaciån expresa de las instituciones europeas
o cuando se trate de actos de aplicaci6n de la legislaci6n europea(61).
La UE debe ejercer las competencias exclusivas con plenitud.
Luego el TFUE(62) enumera cuåles son los åmbitos en los que la UE
ejerce su competencia exclusiva. Se trata de una enumeraci6n cerra-
da:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
La Uni6n Aduanera (fijar arancelest cupos, antidumping, nor-
mas aduaneras, etc.)
El establecimiento de normas de competencia necesarias para
el funcionamiento del mercado interior (pråcticas desleales,
monopolios, etc.)
Polfticas monetarias de los Estados cuya moneda es el Euro
(emisi6n d billetes, fijar tasas de interés, etc,)
Conservaci6n de recursos bi016gicos marinos dentro de la polf-
tica pesquera cornün
Politica comercial comün
Acuerdos internacionales cuando sea necesario ejercer una
competencia interna exclusiva
(61) TFUE Art
(62) TFUE art. 30.

90
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 91
En estos asuntos, insisto, s610 puede actuar la UE. Los Estados s610
pueden actuar cuando los habilitan Ias autoridades europeas. Por
ejemplo, los aranceles de importaci6n s610 son fijados por las autori-
dades de la UE, el mismo arancel para todo el territorio. No hay aran-
celes de importaci6n nacionales, los Estados no ejercen esa potestad
porque se la atribuyeron a la UE.
3.10. Competencias compartidas
En el ejercicio de competencias compartidas, tanto la Uni6n como
los Estados pueden legislar y adoptar actos juridicamente vinculantes.
Pero los Estados s610 podrån hacerlo en tanto no haya actuado la UE o
cuando deje de hacerlo (63).
El ejercicio de una competencia compartida por parte de la UE
desplaza la posibilidad de actuaci6n de las autoridades nacionales. La
denominaci6n "competencia compartida" ha Sido objeto de criticas
pues no estarfamos en presencia de una competencia compartida —
en la que ambas instancias puedan ejercerla conjuntamente— sino de
una competencia concurrente en la que ambas partes estån habilita-
das pero cuando una actüa la Otra debe abstenerse de hacerlo(64).
El ejercicio de estas competencias ha provocado conflictos de po-
der entre las autoridades nacionales y las europeas a los que hemos
aludido antes. Muchas veces las autoridades nacionales han conside-
rado que la actuaci6n de las instituciones no era necesaria y que signi-
ficaba un avance sobre las competencias estatales.
Tengamos que TFUE no define las competencias compartidas sino
que se limita a establecer que son aquellas que no son exclusivas ni
son competencias de apoyo, coordinaci6n o complemento(65).
En consecuencia, el criterio para su ejercicio es el siguiente:
En los åmbitos donde existen competencias compartidas, su
ejercicio por parte de Ia IJE desplaza a los Estados Nacionales.
Pero el ejercicio de una competencia compartida por parte de
la UE estå regido por el principio de subsidiariedad que analiza-
remos mås adelante. Por ahora diremos que por el principio de
(63) TFUE art. 20.2.
(64) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS ,Diego, ob. cit. Institucionesy
Derecho de Ia Uniön Europea, 2010, ps. 76.
(65) TFUE art. 40.1.
subsidiariedad, la UE debe justificar su actuaciån dando cuen-
ta por qué serfa mås eficaz y necesaria que la actuaci6n de los
gobiernos nacionales.
El Tratado(66) enumera los "once åmbitos principales" en los que la
competencia es compartida, a saber:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
Mercado interior, relacionado con la armonizaci6n normativa
para garantizar la libre circulaci6n de mercaderfas, servicios,
capital y personas al interior de la UE, excepto las polfticas anti-
competitivas que como dijimos son una competencia exclusiva
de la Uni6n.
Politica social.
Cohesi6n econ6mica, social y territorial. Se trata de un åmbito
dedicado a tratar con las asimetrfas y los efectos perjudiciales
que pudiera tener el mercado interior sobre ciertos sectores so-
ciales, econ6micos o en determinadas regiones.
Agricultura y pesca, con excepci6n de la conservaci6n de los
recursos bi016gicos marinos.
Medio ambiente.
Protecci6n de los consumidores.
Transportes.
Redes transeuropeas.
Energfa.
Espacio de libertad, seguridad y justicia, relacionada con el
paso de fronteras, visados, inmigraci6n, asilo, la cooperaci6n
en justicia civil reforzada ahora con la cooperaci6n en materia
penal y policial.
Asuntos comunes de seguridad en salud püblica.
Ademås existen åmbitos donde sf existen competencias compar-
tidas(67) pues allf el accionar de la UE no impide oue actåen los
Estados, a saber:
a) Investigaci6n y desarrollo tecn016gico
b) Cooperaci6n para el desarrollo y ayuda humanitaria
(66) TFUE art. 40.2.
(67) TFUE arts. 4.3 y4.4.

92
FLAVIO F. GONZALEZ
UNIÖN EUROPEA 93
No obstante, remarco una vez mås que esta enumeraci6n es una
gufa general que no habilita por sf el ejercicio de una competencia.
Habrå que invocar las normas especfficas —previstas casufsticamente
en cada uno de los capftulos que regula el Tratado— para que tal ejer-
cicio cuente con base jurfdica.
3.11. Competencias de apoyo, coordinaciån y complemento
En estos asuntos la UE puede Ilevar a cabo acciones con el fin de
apoyar, complementar o coordinar la acciån de los Estados sin que
pueda sustituirlos (68). En estos asuntos, actian los Estados. La UE debe
limitarse a complementar su acci6n cuando 10 justifique alguna ne-
cesidad europea. Del listado de temas enumerados por el Tratado(69)
podemos inferir que estamos en presencia de asuntos que hacen a las
funciones båsicas de un Estado. Por ello, las competencias de Ia UE se
reducen a facilitar entre ellos una coordinaci6n recfproca. Pero, con
una salvedad importante, dicha coordinaci6n no puede consistir en
una armonizaci6n de las legislaciones nacionales.
Los åmbitos, donde la UE ejerce competencias de apoyo y coordi-
naci6n son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Protecci6n y mejora de la salud humana;
Industria;
Cultura;
Turismo;
Educaci6n, formaci6n profesional, juventud y deporte;
Protecci6n civil;
Cooperaci6n administrativa.
3912. Competencias evolutivas o implfcitas
Hasta aquf hemos visto c6mo se clasifican las competencias atri-
buidas a la UE. Pero por 10 general, los procesos de integraci6n tienen
un caråcter dinåmico y no pueden prever "todas las atribuciones de
competencias" necesarias para enfrentar las distintas contingencias
que se dan en su puesta en pråctica. Por ello, ya en los Tratados Funda-
(68) TFUE 2.5.
(69) TFUE art. 60.
cionales se habfa establecido una clåusula de imprevisi6n para lidiar
con las situaciones novedosas. Quedar "encorsetado" en las atribucio-
nes concretas que prevefan los Tratados hubiera dificultado el avance
del proceso. Por eso, Ia clåusula de imprevisi6n o flexibilidad de la UE
permiti6 aprobar normas en situaciones imprevistas que no estuvie-
ran contempladas en los Tratados.
Como puede verse, estamos en presencia de una excepci6n —o si
se quiere cierta flexibilizaci6n— al principio de atribuci6n de compe-
tencias. Claro, hubo crfticas imputando un uso abusivo de este prin-
cipio. Se ha dicho que las autoridades europeas han Sido demasiado
elåsticas a la hora de invocarlo para legislar en asuntos que, segün la
6ptica de los cuestionadores, era competencia de los Estados naci0*
nales.
Los desaffos que plantean un proceso dinåmico y un mundo en
constante cambio, no permitieron su derogaci6n. En la actualidad el
principio de imprevisi6n se mantiene en el TFUE(70), pero para invo-
carlo se exige la previa aprobaci6n del Parlamento Europeo. Ademås,
su ejercicio estå expuesto al control de los parlamentos nacionales
para evitar que por esta via se vulnere el principio de subsidiariedad y
se afecten competencias de los Estados nacionales.
3.13. Competencias especificas
Mås allå de las competencias descriptas en los puntos preceden-
tes, existen también competencias en dos åmbitos concretos y espe-
cfficos.
Coordinaciön de las politicas econömicas y de empleo(71): la UE
es competente para garantizar las modalidades de esta coor-
dinaci6n. Por 10 tanto, debe definir directrices generales para
orientar a los Estados miembros.
PESC(72): la UE es competente en todos los åmbitos asociados a
la Politica Exterior y de Seguridad Comån (PESC). Define y apli„
ca esta politica por medio del Presidente del Consejo Europeo
y del Alto Representante de la Uniön para Asuntos Exteriores y
Politica de Seguridad. Sin embargo, la UE en las competencias
compartidas no puede en ningün caso adoptar actos
art. 352.
(71) TFUE art.
(72) TUE art. 24.

94 FLAVIO E GONZÅLEZ
UNION EUROPEA
que la acci6n comfin va a ser mås eficaz;
95
vos en este åmbito. Ademås, el Tribunal de Justicia de la UE no
tiene competencia judicial en esta årea.
3.14. Principios que rigen el ejercicio de las competencias de la UE
Principio de subsidiariedad
Ya hemos adelantado que el ejercicio de las competencias compar-
tidas de la UE debe regirse por el principio de subsidiariedad. Recor-
demos, en Ifneas generales, que:
en las competencias exclusivas: actåa la UE mientras que los
Estados actüan por habilitaci6n de aquella,
0 en las competencias de coordinaci6n: actåan Ios Estados, de-
biendo limitarse la UE a brindar tareas de apoyo;
en Ias competencias compartidas: pueden actuar la UE y los Es-
tados, pero cuando actfia la primera los segundos deben abste-
nerse de hacerlo.
Sin embargo, el desplazamiento que se da a favor de la UE en las
competencias compartidas no puede ser arbitrario. La UE no puede
actuar en cualquier caso. Las instituciones europeas deben justificar
su actuaci6n de acuerdo con el principio de subsidiariedad que la
rige.
La idea que subyace al principio de subsidiariedad, es que los Esta-
dos, por su proximidad con los ciudadanos, son los agentes naturales
de la integraci6n, mientras que las instituciones europeas s610 deben
actuar subsidiariamente, cuando sea necesario y como ültimo recur-
so.
Asf el TUE(73) establece que la UE s610 intervendrå cuando los ob-
jetivos de una acci6n no puedan ser alcanzados de manera suficiente
por los Estados miembros, sino que, por el contrario, serfa mejor que
actüen las instituciones europeas por la dimensi6n o los efectos de la
medida.
Por 10 tanto, cuando actÜe en un åmbito de competencias compar-
tidas la UE deberå justificar:
0 que la acci6n de los Estados serå insuficiente para solucionar
el problema;
(73) TUE art. 50.3.
que estamos en presencia de un problema con dimensi6n y
efectos a nivel supranacional.
Un acto de la UE que no respete el principio de subsidiariedad estå
expuesto a un recurso de nulidad por ante el TJUE.
Para garantizar el efectivo cumplimiento por parte de las autori*
dades europeas del principio de subsidiariedad, se han previsto me-
canismos de control a cargo de los parlamentos nacionales(74). Estos
mecanismos puedan darse a priori del dictado de una norma o luego
de su sanci6n.
El control ex ante se efectüa sobre las propuestas de normas euro-
peas. Toda propuesta de legislaci6n europea debe contener un infor-
me sobre su cumplimiento del principio de subsidiariedad. Mås ade-
lante, veremos que en Europa las propuestas de normas son efeclua-
das por la Comisi6n quien las remite al Concejo y al Parlamento Euro-
peo para su adopci6n. No obstante, la Comisi6n Europea también gira
sus propuestas de legislaci6n a los parlamentos nacionales para que
se expidan sobre el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Los
parlamentos nacionales cuentan con un plazo de ocho semanas para
expedirse. Si un tercio de los parlamentos nacionales se expiden de
manera negativa, la Comisi6n debe reconsiderar su propuesta. Si la
mayorfa de los parlamentos nacionales se expiden negativamente, la
propuesta puede ser devuelta a la Comisi6n por los 6rganos decisorios
de la UE (Concejo y Parlamento Europeo).
Por ültimo, los parlamentos nacionales también pueden actuar ex
post, o sea, una vez que la norma comunitaria fue aprobada. En este
caso, los Estados, actuando en nombre de sus parlamentos, pueden
pedir al TJUE que decrete la nulidad de la norma cuestionada.
Principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad también rige el ejercicio de las
competencias por parte de la UE, pero a diferencia del principio de
subsidiariedad, que s610 gufa el ejercicio de las competencias compar-
tidas, el principio de proporcionalidad también orienta el ejercicio las
Otras dos. De este modo, el principio de proporcionalidad rige el ejer-
(74) Por su importancia fue regulado en un protocolo propio, a saber el Proto-
colo No 2 para la aplicaci6n el principio de subsidiariedad.

96 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 97
cicio de las competencias compartidas, las exclusivas y las de apoyo,
coordinaci6n y complemento.
Segun dicho principio, el accionar de la UE debe limitarse a 10
trictamente necesario, en cuanto a su contenido y sus formas, para
el cumplimiento de los objetivos de los Tratados(75). Este principio, al
igual que el de subsidiariedad, procura preservar las competencias de
los Estados ya sea a nivel nacional, regional o local. Recordemos que
los Estados miembros pueden adoptar regulaciones de naturaleza eje-
cutiva o administrativa que pongan en pråctica las normas europeas.
Como hemos dicho, la idea es que actüen las autoridades adminis-
trativas mås pr6ximas a los ciudadanos. Una norma europea que no
respete este principio puede ser anulada por el TJUE.
Principio de suficiencia de medios
Hemos visto que tanto el principio de subsidiariedad, como el prin-
cipio de proporcionalidad, han venido a limitar el ejercicio de compe-
tencias por parte de la UES Por el contrario, el principio de suficiencia
de medios ha reforzado las competencias de Ia UE pues dispone que
la Uni6n cuente con todos los medios apropiados para alcanzar sus
objetivos y Ilevar a cabo sus politicas en las åreas atribuidas(76). La UE,
dentro de sus competencias, contarå con todos los medios necesarios
para Ilevarlas adelante.
4. LAS INSTITUCIONES DE LA UNION EUROPEA
Vimos que la UE es una organizaci6n internacional peculiar por la
significativa atribuci6n de competencias que han hecho los Estados
miembros en su favor. Asf, hemos analizado c6mo se atribuyeron tales
competencias y c6mo se delimit6 su ejercicio estableciendo cuando
actüan las instituciones europeas y cuåndo las autoridades nacionæ
les. En este punto, veremos c6mo se gestionan las competencias a car-
go de la UE, concretamente, analizaremos las instituciones europeas
encargadas de hacerlo.
Primero analizaremos en general el disefio institucional de la UE y
qué competencias gubernamentales se atribuyeron (legislativas, eje-
cutivas y judiciales). Luego analizaremos cada 6rgano europeo en par-
ticular y su rol en el proceso de toma de decisiones que conduce a la
adopci6n de una politica o una norma europea.
(75) TUE 50.4
(76) TUE art. 30.6
4.1. El disefio institucional de Ia Uni6n Europea. La supranacionali-
dad y 10 intergubernamental
Las tensiones sefialadas entre las distintas visiones europefstas, tu-
vieron su correlato en las disputas que existieron a 10 largo de la histo-
ria para desarrollar el disefio institucional de la UE.
Para simplificar la explicaci6n, podrfamos decir que aquellos que
procuraban Ilevar a la pråctica una visi6n "federal" de Europa intenta-
ron reforzar las atribuciones supranacionales de la UE, mientras que
los Estados mås reacios, los que tenfan una visi6n mås "confederal"
del proyecto, procuraron limitar sus instituciones, en 10 posible, a un
åmbito de gesti6n intergubernamental.
Sin perjuicio de tales tensiones, los avances en la integraci6n que
logr6 la UE fueron posibles porque los Estados acertaron al optar por
un disefio institucional que supo combinar formas de gesti6n supræ
nacional en aquellas cuestiones donde decidieron integrarse, con me-
canismos intergubernamentales para aquellas åreas donde solamente
querfan cooperar sin perder su autonomfa.
Sin embargo, el rasgo supranacional es tan fuerte que distingue a
la UE de otras experiencias de integraci6n. La UE es la organizaci6n
internacional donde los Estados mås competencias han atribuido a
favor de las instituciones supranacionales. Y tal apreciaci6n no se re-
fiere s610 a la amplia variedad de temas que ahora son regulados o
gestionados en instancias europeas, sino también, a las significativas
facultades estatales que han Sido atribuidas.
Tomando como ejemplo la experiencia espafiola, se ha dicho que
el artfculo 93 de la Constituci6n permite atribuir a una organizaci6n o
instituci6n internacional "el ejercicio de competencias derivadas de la
constituci6n". La primera consecuencia que cabe extraer de la lectiF
ra del artfculo 93 es que la UE ejerce atribuciones legislativas, ejecu-
tivas y judiciales que tradicionalmente desarrollaban los Estados(77).
Obviamente, todos los Estados de la UE deben contener clåusulas de
habilitaci6n similares, un fen6meno por cierto, nada habitual en la ex-
periencia comparada.
iEn qué åreas prim6 el perfil supranacional de la UE? Por ejemplo,
podrfamos decir, un tanto simplificadamente, que el modo de gesti6n
(77) PÉREZ TREMPS, Pablo, 1992, "El Concepto de Integraciån Supranacional
en la Constituciån" en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, No 13, sep-
tiembre-diciembre 1992, p. 106

98 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 99
supranacional prima en aquellas cuestiones directamente relacionæ
das con la integraci6n econ6mica, o sea, con el logro de la uni6n adua-
nera, primero, el mercado comün, después, y finalmente con la uni6n
monetaria. Sin embargo, la supranacionalidad en este campo no es
absoluta ya que los Estados Nacionales conservaron autonomfa a la
hora de decidir sus polfticas econ6micas, ello sin perjuicio de los pa-
råmetros comunes que acuerdan en el åmbito europeo para que sean
armånicas.
Por füera de los asuntos gestionados a nivel supranacional, existen
otras cuestiones donde los Estados concibieron a las instituciones de
la UE como un åmbito intergubernamental. Por ejemplo, en materia
de politica exterior. En esta materia, la organizaciön internacional es
intergubernamental, o sea, funciona como un åmbito para que los Es-
tados miembros acuerden polfticas comunes sin perder por ello auto-
nomfa. En los åmbitos intergubernamentales, los Estados miembros
no atribuyeron competencias propias a las instituciones comunitarias.
Concretamente, en estos temas la UE funciona como una organiza-
ci6n internacional clåsica de cooperaci6n intergubernamental.
Por 10 tanto, podemos afirmar que la UE cuenta con un disefio ins-
titucional donde conviven mecanismos supranacionales con otros en
los que prima 10 intergubernamental.
En una primera aproximaci6n general, podemos afirmar que los
procedimientos supranacionales se aplican —con mayor o menor in-
tensidad segün el tema de que se trate— a buena parte de las cues-
tiones econ6micas, sociales, de medio ambiente, energfa, transporte,
etc., mientras que en las relacionadas con el rol tradicional del Estado
(por ejemplo defensa, politica exterior, seguridad, salud y educaci6n)
priman los aspectos intergubernamentales.
Por Otra parte, en las competencias atribuidas, se confirieron a la
UE funciones ejecutivas, legislativas y judiciales que antes estaban a
cargo de los Estados Nacionales. Los Tratados determinan c6mo se
gestionarå cada competencia, qué 6rgano europeo intervendrå en
cada caso y como cooperarån los Estados nacionales con las institucio-
nes europeas. Porque, incluso en las competencias exclusivas' atribui-
das a la UE, los Estados siguen interviniendo en la medida que se los
habilite, muchas veces, reglamentando normas generales aprobadas a
nivel europeo para ponerlas en pråctica, gestionando programas, etc.
Tengamos en cuenta que la idea es que participen en la gesti6n, siem-
pre que sea posible, los 6rganos de gobierno mås pr6ximos a la gente.
En los puntos que siguen veremos qué atribuciones tienen los dife-
rentes Organos europeos.
4.2. Las Instituciones
El sistema institucional de la UE se compone de siete instituciones,
a saber:
Parlamento Europeo;
Consejo Europeo;
Consejo;
Comisi6n Europea;
Tribunal de Justicia;
Banco Central Europeo;
Tribunal de Cuentas.
Dichas instituciones estån enumeradas en el TUE y tienen como
finalidad promover los valores, perseguir sus objetivos y defender los
intereses de la UE, los de sus ciudadanos y los de los Estados miem-
bros(78).
Deben actuar dentro de los lfmites de sus atribuciones y conforme
a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los Tratados.
Las instituciones deben mantener entre sf una cooperaci6n leal(79).
Pero la estructura de la UE no se limita a estas instituciones. Tam-
bién existen 6rganos consultivos encargados de asistirlas, por ejemplo,
el Comité Econ6mico y Social, el Comité de Regiones, y en el caso del
Consejo, el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). Ade-
mås existen otras åmbitos institucionales como el Defensor del Pueblo
y decenas de agencias encargadas de Ilevar adelante algün programa
concreto, como por ejemplo, entre otras, la Agencia del Medicamento,
la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, la Agen-
cia para el Control de la Pesca, la Agencia Europea de Defensa (en el
åmbito de la politica exterior europea), la Europol, la Escuela de Pow
licfa y la Eurojust (en el åmbito de la cooperaci6n judicial). Todo ello
nos da una idea de una vasta red de instituciones y agencias con sede
y delegaciones en distintas ciudades de Europa y el mundo.
(78) TUE 13.1.
(79) TUE art. 13.2.

100 FLAVIO F. GONZÅLEZ
UNION EUROPEA 101
4.3. El Consejo Europeo
El Consejo Europeo existfa desde larga data pero recién fue reco-
nocido como instituci6n de la UE luego del Tratado de Lisboa(80).
El Consejo Europeo estå compuesto por los Jefes de Estado o de
Gobierno de los Estados, por su Presidente y por el Presidente de la
Comisi6n. También participa de sus reuniones el Alto Representante
de la Uni6n para Asuntos Exteriores y Politica de Seguridad(81)
Se encarga de impulsar el desarrollo de la UE definiendo sus orien-
taciones y prioridades polfticas generales. El TUE aclara que el Con-
sejo no ejercerå funci6n legislativa alguna(82). De todos modos, como
veremos, sf cuenta con funciones constitutivas en tanto puede efec-
tuar modificaciones a los Tratados constitutivos en aquellos asuntos
de menor envergadura. Entonces, su funci6n es båsicamente politica,
en tanto orienta e impulsa las grandes Ifneas de acci6n que deberån
seguir las demås instituciones con vistas a concretar los objetivos de
los Tratados.
El Consejo Europeo se refine dos veces por semestre por convoca-
toria de su Presidente. También puede reunirse, cuando la situaci6n
10 exija, de manera extraordinaria. Las reuniones ordinarias son en
Bruselas mientras que las extraordinarias pueden realizarse en alguna
ciudad del Estado que ejerza su presidencia. Cuando el orden del dfa
10 exija, los Jefes de Gobierno o de Estado pueden contar con la asis-
tencia de sus respectivos ministros del årea en cuesti6n, mientras que
el presidente de la Comisi6n puede hacerlo acompafiado por el Comi-
sario encargado del åmbito de competencias especffico (83).
Luego del Tratado de Lisboa se ha reforzado la figura del Presiden-
te del Consejo Europeo, especialmente, con vistas a otorgarle a la UE,
en particular en su proyecci6n exterior, una mayor visibilidad y per-
manencia. De este modo, el Presidente del Consejo Europeo actüa en
una dimensi6n interna y en Otra externa(84).
(80) Funcionaba como åmbito de hecho desde 1961, pero luego evidencia un
proceso de institucionalizaci6n a partir de 1974.
(81) TUE art. 15.2.
(82) TUE 15.1.
(83) TUE art. 15.3.
(84) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit., Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 191.
En la dimensi6n interna, el Presidente se encarga de organizar el
funcionamiento del Consejo a través de las siguientes funciones(8ö)
a)
b)
c)
d)
presidirå e impulsarå los trabajos del Consejo Europeo;
velarå por la preparaci6n y continuidad de los trabajos del Con-
sejo Europeo, en cooperaci6n con el Presidente de la Comisi6n
y basåndose en los trabajos del Consejo de Asuntos Generales;
se esforzarå por facilitar la cohesi6n y el consenso en el seno
del Consejo Europeo;
al término de cada reuni6n del Consejo Europeo, presentarå un
informe al Parlamento Europeo.
En la dimensi6n externa el Presidente asume la representaci6n ex-
terior de la Uni6n en los asuntos de politica exterior y de seguridad
comån, ello sin perjuicio de las atribuciones del Alto Representante de
la Uni6n para Asuntos Exteriores y Politica de Seguridad (86). Asf, el Pre-
sidente limita su acci6n exterior a un åmbito concreto de actuaci6n.
En otros åmbitos, por ejemplo en los asuntos en los que la Comisi6n
tiene a su cargo la representaci6n de la UE, actüa el presidente de la
Comisi6n.
El Presidente del Consejo Europeo tiene un mandato de dos afros y
medio, renovables por Otro periodo igual, con 10 que el måximo de su
mandato coincide con un perfodo legislativo europeo. Es elegido por
el Consejo Europeo por mayorfa cualificada. En caso de impedimento
o falta grave, el Consejo puede poner fin a su mandato por el mismo
procedimiento.
El orden del dfa del Consejo Europeo suele ser organizado segån
los requieran debate, o si los debates no requieren conclusiones, si se
trata de cuestiones a debatir sobre orientaciones generales de politi-
ca, y por åltimo, aquellas que precisan de una decisi6n concreta del
Consejo.
El Consejo Europeo es un 6rgano de caracterfsticas tfpicamente in-
tergubernamentales. En el Consejo Europeo interactüan negociando
y acordando posiciones los måximos referentes de los Estados miem-
bros para orientar e impulsar el proceso de integraci6n europeo. Por
ello, el TUE establece que el Consejo Europeo se pronuncia por con-
(85) TUE art. 15.6
(86) TUE 15.6 infine.

UNION EUROPEA
102 FLAVIO F. GONZALEZ
103
senso, excepto cuando los Tratados dispongan Otra cosa(87). El con-
senso suele ser la regla de las instituciones intergubernamentales. El
consenso se expresa por la unanimidad —voto afirmativo— de los Es-
tados, o por 10 menos, por la falta de alguna oposici6n expresa(88). En
temas reglamentarios puede adoptar decisiones por mayorfa simple
de sus miembros(89).
El Consejo Europeo cuenta con amplios poderes y funciones para
(90)
Ilevar adelante su cometido. Han Sido caracterizadas por la doctrina
como:
Funciones constitutivas: son aquellas que le permiten modificar las
disposiciones y procedimientos establecidos en los mismos Tratados.
Estas funciones excepcionales estån previstas en los mismos Tratados
como una forma de "facilitar" su revisi6n evitando los engorrosos, y
en algunos casos riesgosos, procesos de aprobaci6n legislativa o bien
via referendos. Estas funciones se dan, por ejemplo, en determinar las
formaciones del Consejo de Ministros, las reglas de rotaci6n de sus
presidencias, modificar en algunos casos los sistemas de mayorfas, et-
cétera.
Funciones de orientaciön y direcciön general: como dijimos, el Con-
sejo orienta el proceso de integraci6n. No obstante, destacan aquellas
orientaciones en politica exterior y de seguridad comün y las orienta-
ciones estratégicas de los programas legislativos del Espacio de Liber-
tad, Seguridad y Justicia.
Funciones Institucionales: el Consejo Europeo es el encargado de
designar altas autoridades, por caso, su propio Presidente, el Alto Re-
presentante de la Politica Exterior, propone al presidente de la Comi-
si6n, nombramiento de Presidente y altas autoridades del Banco Cen-
tral Europeo.
Funciones como ültima instancia para solucionar conflictos: aun
cuando no 10 prevean los Tratados, el Consejo es un åmbito donde
se negocian soluciones cuando se "estanca" o queda bloqueado el
avance de la integraci6n. Ademås, y en este caso habilitado expresa-
mente por los Tratados, actüa como instancia de apelaci6n politica en
(87) TUE art. 15.4
(88) TFUE art. 235
(89) Luego del afio 2014 estå prevista Ia posibilidad de adoptar decisiones me-
diante mayorfas cualificadas en algunos åmbitos del Tratado,
(90) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Institucionesy
Derecho de Ia UniÖn Europea, 2010, Madrid, pst 195 y ss.
algunas materias, por ejemplo, cuando un Estado considera que una
propuesta de norma europea pueda afectar su seguridad social, su sis-
tema penal, etcétera.
Hemos visto que el Consejo no ejerce funci6n legislativa alguna. No
obstante, finalizadas sus reuniones, la Presidencia suele presentar las
conclusiones del conclave expresadas mediante los siguientes actos:
Declaraciones: mediante las que adopta posiciones de importancia
sobre la vigencia de principios esenciales para la Uni6n.
Orientaciones: allf fija criterios generales de acci6n para avanzar en
el logro de los objetivos del Tratado.
Decisiones: donde se establecen estrategias comunes.
4.4. La Comisi6n Europea
Interés que promueve. Funciones Ejecutivas
La Comisi6n, a diferencia del Consejo Europeo, existe desde el ini-
Cio del proceso de integraci6n. Es el 6rgano comunitario por excelen-
cia dado que tiene porfin promover el interés general de la UE(9D. La
Comisi6n, a diferencia del Consejo de Ministros y el Parlamento Eu-
ropeo, no representa ningün interés sectorial. Su misi6n es promover
los intereses generales de la UE en un proceso de integraci6n donde,
al igual de 10 que sucede en la experiencia comparada, los actores es-
tatales, econ6micos, sociales, etc., suelen anteponer sus intereses a los
intereses comunes. Desde dicha perspectiva, la Comisi6n sirve como
contrapeso para evitar que la puja y la primacfa de los intereses secto-
riales desvirtåen el proceso de integraci6n.
Como veremos, sus funciones son preponderantemente ejecuti-
vase Por ello suele ser caracterizada como el "ejecutivo" comunitario.
Independencia de la Comisiön
Coherente con la finalidad otorgada, la Comisi6n es una instituciön
de caråcter independiente. La independencia obliga a sus miembros
a no aceptar instrucciones de ningün gobierno, instituci6n, 6rgano u
organismo(92). No pueden recibir instrucciones de ningün Estado, in-
cluso de aquellos que los hayan propuesto para el cargo, como tampo-
co, de ninguna Otra instituci6n europea o sujetos de derecho privado.
(91) TUE art. 17.1.
(92) TUE 17.3.

104
FLAVIO F. GONZÅLEZ
UNION EUROPEA 105
En definitiva, no pueden recibir instrucciones de nadie. Deben ser in-
dependientes para promover el interés general de la UE. La indepen-
dencia se ve reforzada cuando el TFUE dispone que los Estados deban
respetarla sin intentar influir a sus integrantes (93). IJna vez designados
los miembros, los Estados no pueden cesarlos.
Sede. Composiciön. Duraciön del mandato de los Comisarios
La Comisi6n tiene su sede en Bruselas, Bélgica. En sus orfgenes es-
taba previsto que cada uno de los Estados aportara un integrante a la
Comisi6n. Luego, debido a la ampliaci6n a 28 Estados, y teniendo en
cuenta las dificultades que semejante cantidad de miembros podrfa
deparar para su funcionamiento, se decidi6 reducir la composiciön, a
partir del afro 2014, a un nümero de integrantes equivalente a los dos
tercios de Estados miembros, incluidos su Presidente y al Alto Repre-
sentante de la Uni6n para Asuntos Exteriores y Politica de Seguridad,
salvo que los Estados decidan por unanimidad Otra composici6n(94).
De este modo, un tercio de los Estados se quedarfan sin proponer
un integrante en el 6rgano "comunitario" por excelencia, con 10 que
podrfa dudarse sobre la permanencia de esta configuraci6n de "dos
tercios" en el tiempo(95). Con dicha configuraci6n, los miembros de la
Comisi6n serån seleccionados mediante un sistema de rotaci6n que
permita tener en cuenta la diversidad demogråfica y geogråfica del
conjunto de Estados.
Los integrantes de la Comisi6n son llamados Comisarios. La Comi-
si6n tiene un mandato de Cinco afios(96) que coincide con el mandato
de los diputados del Parlamento Europeo.
La Comisi6n tiene una responsabilidad colegiada ante el Parla-
mento Europeo. Los Comisarios no adoptan decisiones per se, sino
que actüan en conjunto mediante acuerdos del cuerpo de los que son
polfticamente responsables ante el Parlamento.
(93) TFUE art. 245.
(94) TUE 17.5.
(95) Bien vale aclarar que ser independiente —a recibir instrucciones de un
Estado—- es perfectamente compatible con ser portador de una nacionalidad. Se
puede ser nacional de un Estado sin por ello recibir instrucciones del mismo en
el ejercicio de un cargo internacional. Sin embargo, visualizar el interés general
desde el inevitable prisma que da una forma de pensar, o una cultura nacional, es
inevitable y por tal motivo los Estados podrfa tener interés en contar con nacionales
de sus Estados en Ia composici6n de la Instituci6n.
(96) TUE art. 17.3.
Los miembros de la Comisi6n no podrån, mientras dure el man.
dato, ejercer ninguna Otra actividad profesional, retribuida o no. En
el momento de asumir sus funciones, se comprometen a respetar las
obligaciones del cargo, y en especial, los deberes de honestidad y dis-
creci6n. En caso de incumplimiento, el Tribunal de Justicia, a instan-
cia del Consejo, o de la propia Comisi6n, podrå declarar el cese del
infractor. Pero esta serfa la sanci6n administrativa por una infracci6n.
Luego, como dijimos y ampliaremos, la Comisi6n es responsable co-
lectivamente ante el Parlamento por su desempefio politico y estå ex-
puesta a mociones de censura.
Nombramiento de sus miembros
Los miembros de la Comisi6n son elegidos, de entre personalida-
des que ofrezcan plenas garantfas de independencia, en raz6n de su
competencia general y de su compromiso europeo(97). Desde su cons-
tituci6n el proceso de designaci6n de los integrantes de la Comisi6n
ha evolucionado hacia formas mås democråticas en la que participan
tanto los Estados como los diputados que represen a los pueblos de
Europa. Se ha dicho que tal proceso guarda ciertas similitudes con las
formas parlamentarias para conformar gobiernos que se dan en di-
versos Estados europeos(98). De hecho, las propuestas de integraci6n
deben tener en cuenta los resultados de las elecciones al Parlamento
Europeo (99).
El procedimiento de nombramiento se haya previsto en el TUE (100)
Primero se elige al Presidente de la Comisi6n. La elecci6n correspon-
de al Parlamento Europeo a propuesta del Consejo Europeo. Luego,
el Consejo junto con el Presidente electo de la Comisi6n, propone al
Parlamento al resto de los miembros de la instituci6n de acuerdo con
las listas ofrecidas por los Estados. El Presidente de la Comisi6n, el
Alto Representante de la Uni6n para Asuntos Exteriores y Politica de
Seguridad y los demås miembros de la Comisi6n se someterån cole-
giadamente al voto de aprobaci6n del Parlamento Europeo. Antes de
su aprobaciån, los integrantes de la Comisi6n deben comparecer a las
audiencias de Ias comisiones parlamentarias que correspondan segün
el årea de trabajo que vayan a conducir una vez nombrados. Por ültiw
(97) TUE art. 17.3.
(98) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Institucionesy
Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 200.
(99) TUE art. 17.8.
(100) TUE art. 17.7.

106 FLAVIO F. GONZÅLEZ UNION EUROPEA 107
mo, una vez aprobada la conformaci6n por el Parlamento, la Comisi6n
serå nombrada por el Consejo Europeo por mayorfa cualificada.
El Presidente
Dijimos que la Comisi6n Europea es un cuerpo colegiado conduci-
do por un Presidente. El cargo de Presidente suele ser ejercido por per„
sonalidades de envergadura polftica. Tiene a su cargo la orientaci6n
politica de la Comisi6n, debiendo entenderse por tal, a las acciones
que impulse para que la Comisi6n cumpla con las competencias y los
fines que le asignan los Tratados.
El Presidente cuenta con poderes para estructurar y repartir res-
ponsabilidades entre los Comisarios. En otras palabras, se encarga de
la organizaci6n interna del cuerpo. Puede asignarles tareas a los Co-
misarios en åmbitos de competencia especfficos al inicio de la gesti6n
o reorganizarlas durante el transcurso del mandato. El Presidente es
la autoridad de la Comisi6n y puede solicitar la dimisi6n de un Comi-
sario.
El Vicepresidente de la Comisiön. El Alto Representante de la UniÖn
para Asuntos Exteriores y Politica de Seguridad
La doctrina ha sefialado que asignar al Alto Representante (AR) la
Vicepresidencia de la Comisi6n fisura al caråcter independiente del
cuerpo ya que este funcionario serfa una especie de Canciller o Minis-
tro de RREE de la UE, y por tal, debe obedecer en parte de sus funcio-
nes las instrucciones del Consejo Europeo(10i)
iCömo se organiza el trabajo en el seno de la Comisiön?
La Comisi6n organiza su trabajo y cuenta con su propio Reglamen-
to Interno. No obstante su caråcter de cuerpo colegiado, distribuye en-
tre sus Comisarios la gesti6n de åmbitos de competencia concretos.
Asf, con excepci6n de los asuntos exteriores que recaen en el AR, cada
Comisario se encargarå de gestionar un årea especffica de competen-
cias de la Comisi6n. Sin embargo, no puede hablarse de que cuenten
con carteras de tipo ministerial ya que muchas veces tales åmbitos no
son homogéneos en los temas que comprenden.
A su vez, la Comisi6n puede delegar en los Comisarios la adop-
ci6n de medidas de gesti6n o administrativas perfectamente delimi-
(101) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de Ia Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 202.
tadas. Incluso tal delegaci6n puede Ilegar a niveles inferiores cuando
se habilita a los Directores Generales o Jefes de Departamento para
hacerlo.
De este modo, la Comisi6n es un cuerpo colegiado que adopta de-
cisiones en conjunto aunque la gesti6n —e incluso en algunos casos
por delegaci6n, la adopci6n de decisiones— recae en los Comisarios o
funcionarios de menor rango.
Tengamos en cuenta que debajo de la Ifnea de Comisarios fun-
cionan las Direcciones Generales. Cada una de ellas se especializa en
åmbitos de competencias concretos. Asf, se encargan de asistir a los
Comisarios en el årea temåtica que tienen a cargo.
Por Otra parte, la Comisi6n cuenta con una vasta estructura admi-
nistrativa compuesta por funcionarios, personal técnico y de servicios
generales. Buena parte de su personal son traductores ya que el res-
peto a la identidad lingüfstica de los Estados exige que buena parte de
la documentaci6n de la UE deba ser traducida a las veintitrés lenguas
oficiales.
Atribuciones de la Comisi6n
Como hemos dicho, al Comisi6n tiene por fin promover el interés
general de la UE. Asf, fue caracterizada como "el motor de la integra-
ci6n europea" pues cumpli6 un rol trascendental a la hora de impulsar
el proceso.
Sus atribuciones conforme las enuncia el Tratado (102) son
Iniciativa normativa
Velar por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas
por las instituciones en virtud de los mismos.
Supervisar la aplicaci6n del Derecho de la Uni6n bajo el control
del Tribunal de Justicia de la Uni6n Europea.
Ejecutar el presupuesto y gestionar los programas que se aprue-
ban en el marco de la UE.
Ejercer funciones de coordinaci6n, ejecuci6n y gesti6n, de con-
formidad con las condiciones establecidas en los Tratados.
(102) TUE art. 17.1.

108 FLAVIO F. GONZÅLEZ UNION EUROPEA 109
Con excepci6n de la politica exterior y de seguridad comün y de
los demås casos previstos por los Tratados, asumir la represen-
taci6n exterior de la Uni6n.
Adoptar las iniciativas de la programaci6n anual y plurianual
de la Uni6n con el fin de alcanzar acuerdos interinstituciona-
les.
Iniciativa normativa
Una de las herramientas que mås ha incidido en que la Comisi6n
sea el motor del proceso de integraci6n, ha Sido su derecho de inicia-
tiva normativa.
Como hemos dicho, el TUE dispone que para promover el interés
general la Comisi6n tomarå las iniciativas adecuadas a tal fin. Asf lue-
go establece en Otro articu10003) los criterios con los que la Comisi6n
ejercerå tal derecho:
e los actos legislativos de la Uni6n s610 podrån adoptarse a pro-
puesta de la Comisi6n, excepto cuando los Tratados dispongan
Otra cosa
los demås actos podrån adoptarse a propuesta de la Comisi6n
cuando los Tratados asf 10 establezcan
De este modo, podemos afirmar que la iniciativa normativa con-
siste en que la Comisi6n es la encargada de fijar las propuestas
lativas que luego decidirån el Consejo de Ministros y el Parlamento
Europeo. En las primeras etapas de la integraci6n, la Comisi6n tenfa
pråcticamente el monopolio de la iniciativa normativa. Hoy tal mo-
nopolio ha Sido flexibilizado aunque la Comisi6n todavfa conserva un
derecho de iniciativa general de amplio alcance. Asf, cualquier pro-
puesta de legislaci6n que deba ser aprobada por el Consejo de Minis-
tros y el Parlamento Europeo debe partir de la Comisi6n.
En los actos legislativos el criterio general —que admite excepcio-
nes— es que la Comisi6n tiene monopolio de iniciativa normativa.
Ahora bien, para morigerar dicho monopolio, se admite que el Par-
lamento y el Consejo de Ministros puedan requerir a la Comisi6n que
efectüe una propuesta de norma que luego serå decidida por ellos.
De no hacerlo, queda expuesta a un recurso de omisi6n por ante el
Tribunal de Justicia de la UE, a pedidos de interpelaci6n, e incluso, a
(103) TUE art. 17.2.
una moci6n de censura del Parlamento Europeo que podrfa forzar su
dimisi6n.
Las excepciones a esta cuasi exclusividad estå prevista en el TFUE
cuando habilita un derecho de iniciativa normativa a grupos de Esta-
dost el Banco Central Europeo, al Parlamento Europeo, el Tribunal de
Justicia y el Banco Europeo de Inversiones; ello en los casos especffi-
cos que prevean los Tratados(104).
Por Otra parte, en los actos no legislativos que decide el Consejo, la
Comisi6n s610 puede presentar una iniciativa cuando expresamente
10 establezcan los Tratados. En estos casos la iniciativa estå acotada.
Decimos que el uso de esta herramienta ha Sido trascendental a la
hora de caracterizar a la Comisi6n como motor de la integraci6n, pues
son las propuestas de legislaci6n las que ponen en marcha las politi-
case Sin ellas, el proceso no puede activarse. Y los Estados han querido
que cualquier propuesta de legislaci6n sea elaborada desde una pers-
pectiva que promueva el interés general, el interés comfin de todos
los actores que participan del proceso. Por eso los Tratados establecen
que sea el 6rgano independiente el encargado de impulsar al proceso.
Luego, como hemos dicho, esa propuesta basada en el interés general,
serå tamizada por los intereses especfficos de los Estados en el Conse-
jo, o de los distintos grupos politicos que representan a los pueblos de
Europa en el Parlamento.
Ahora bien, iC6mo se elabora una propuesta de norma? iAcaso, se
reünen los Comisarios y sus técnicos a elaborarlas en cerrados conci-
liåbulos? Nada mås alejado de la realidad. Por 10 general, en una pri-
mera instancia el proceso es impulsado en el seno del cuerpo por el
Comisario y la Direcci6n General que tiene a su cargo el åmbito temå-
tico concreto. Luego se genera una instancia participativa en la que
se elaboran informes técnicos que vienen precedidos de consultas,
debates y encuentros con expertos nacionales, grupos socioecon6mi-
cos, referentes del åmbito académico, la sociedad civil, etc. Tal proce-
dimiento facilita visualizar el interés general que tendrå en cuenta la
Comisi6n a la hora de formular su propuesta de legislaci6n.
También debe analizar si es necesaria la aprobaci6n de una nor-
ma europea o si es mejor abordar la problemåtica a nivel nacional,
como también, qué tipo de acto (forma) y qué contenido debe tener la
propuesta para ser adecuada a sus objetivos. En otras palabras, debe
(104) TFUE art. 289.4.

UNION EUROPEA
111
110 FLAVIO E GONZALEZ
efectuar un primer examen de los principios de subsidiariedad y pro-
porcionalidad.
Efectuadas las tareas mencionadas, y por la aprobaci6n de la ma-
yorfa de sus miembros, se adopta la iniciativa por el cuerpo en su con-
junto. Dicha propuesta de legislaci6n serå enviada luego al Parlamen-
to y al Consejo de Ministros para su consideraci6n y aprobaci6n.
Una vez traducida a todas lenguas oficiales de la UE, la iniciativa
es enviada al Consejo y al Parlamento Europeo en caso de ser legisla-
tiva, o al Consejo si estå referida a un acto no legislativo. La Comisi6n
también debe notificar a los parlamentos nacionales para que puedan
controlar el cumplimiento del principio de subsidiariedad.
Pero la participaci6n de la Comisi6n en el proceso legislativo no se
agota con la elaboraci6n de la propuesta de normativa. Muchas veces
debe inmiscuirse en la negociaci6n que se da en el Parlamento y el
Consejo previa a su adopci6n. Vale aclarar que la Comisi6n puede mo-
dificar su propuesta para facilitar su aprobaci6n. Recordemos que el
Consejo necesita de mayorfa cualificada para aprobar una propuesta
de la Comisi6n sin modificaciones, pero de unanimidad para hacerlo
con cambios. Asf, cuando no existe mayorfa cualificada para aprobar
una propuesta sin modificaciones, ni unanimidad para hacerlo con
cambios, el proceso queda bloqueado y la Comisi6n debe inmiscuirse
en el proceso de negociaci6n para destrabarlo. Por 10 general, y siem-
pre teniendo en cuenta el interés general que debe promover, la Co-
misi6n modifica su propuesta para que se logren las mayorfas nece-
sarias para su aprobaci6n. De este modo, se da el diålogo triangular
Comisi6n-Consejo-Parlamento Europeo (art. 295 TFUE) que permite
que una propuesta se concrete en una norma aprobada005)
Y en ese proceso triangular participan, como hemos visto, la ins-
tituci6n que promueve el interés general junto con las que defienden
los intereses de los Estados y los pueblos. De este modo, se logra el
equilibrio de intereses que legitima el proceso de adopci6n de normas
en la UE.
Atribuciones de Control
La comisi6n también tiene atribuciones de control, a saber:
(105) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 206.
Velar por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas
por las instituciones en virtud de los mismos (derecho deriva-
do).
0 Supervisar la aplicaci6n del Derecho de la Uni6n, bajo el con-
trol del Tribunal de Justicia de la Uni6n Europea.
De este modo, la Comisi6n debe controlar que se cumplan los Tra-
tados y el derecho derivado. Hay que aclarar que la Comisi6n no es la
finica encargada de controlar el cumplimiento del derecho comunita-
rio europeo. El propio Tribunal tiene el control judicial, el Parlamento
efectüa un control politico y el Tribunal de Cuentas hace 10 propio en
el åmbito financiero. No obstante, por los términos en que estå redac-
tado el Tratado, y por los procedimientos que se le han conferido, la
Comisi6n ha Sido caracterizada como la guardiana de los Tratados.
Ahora bien, iC6mo ejerce dicho control?
Los Tratados obligan a los Estados a suministrar informaci6n a la
Comisi6n. Por su parte, la Comisi6n también puede requerir por si la
informaci6n que necesite para poder ejercer su control. Los particu-
lares también pueden denunciar a sus Estados por ante la Comisi6n
cuando no cumplan con normas europeas activando de este modo el
control.
La Comisi6n tiene el deber de dirigirse a un Estado incumplidor,
ya sea por no haber transpuesto una Directiva, por no cumplir con Ios
Tratados o el derecho derivado o por mantener en vigor normas na-
cionales contrarias al derecho de la UE. En esos casos, la Comisi6n
envfa una nota de emplazamiento al Estado infractor en la que efectüa
la denuncia concreta y le da un plazo para que efectüe su descargo o
rectifique su incumplimiento. Si las explicaciones del Estado no son
suficientes y persiste en el incumplimiento, la Comisi6n emite un dic-
tamen motivado en el que conmina al Estado a rectificar la situaci6n
en un plazo concreto. Si el Estado persiste, la Comisi6n puede deman-
darlo mediante el recurso de incumplimiento por ante el Tribunal de
Justicia(106). El emplazamiento y el dictamen motivado circunscriben
el objeto de la controversia judicial a los incumplimientos en ellos de-
nunciados.
El control sobre los particulares se efectüa båsicamente sobre em-
presas que incurran en pråcticas anticompetitivas que afecten al mer*
(106) TFUE art. 258.

112
FLAVIO F. GONZÄLEZ
UNIÖN EUROPEA 113
cado interior; ello de oficio o partir de las denuncias de otras empresas
afectadas.
Funciones de coordinaciön, ejecuciön y gestiön. Presupuesto
La Comisi6n no tiene atribuciones legislativas, pero puede adoptar
normas que pongan en pråctica o reglamenten la legislaci6n adopta-
da por el Consejo y el Parlamento Europeo. Eso sf, a diferencia de los
Estados miembros, que tienen atribuciones generales de ejecuci6n del
derecho comunitario europeo, la Comisi6n s610 las detenta en la me-
dida que se las atribuyan los Tratados. La Comisi6n s610 puede dictar
normas de ejecuci6n en las materias especfficas que le atribuyen los
Tratados. También puede dictar normas de ejecuci6n cuando se 10
delegue el Parlamento Europeo y el Consejo (107). Hay que resaltar que
dichos actos son de ejecuci6n. Se trata de normas de aplicaci6n como
la aplicaci6n de normas a casos particulares mediante actos de alcanw
ce individual(108). En modo alguno pueden tener naturaleza legislativa
con alcance general.
De este modo, la Comisi6n cumple funciones de administraci6n
dentro de la UE adoptando actos de naturaleza administrativa y regla-
mentaria ya sean con alcance general o particular.
Como gestora de distintos programas de la UE, la Comisi6n se en-
carga de la gesti6n del Fondo Social Europeo, del Fondo de Europeo
de Orientaci6n y Garantfa Agraria, el Fondo Europeo de Desarrollo, los
Fondos de Cohesiån y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional,
Por ültimo, la Comisi6n se encarga de gestionar el presupuesto de
la Uni6n. Debe ejecutarlo segün los créditos autorizados y respetan-
do el principio de buena gesti6n financiera. La ejecuci6n se hace en
estrecha colaboraci6n con los Estados dado que buena parte del pre-
supuesto se gestiona conjuntamente. La Comisi6n suele girar fondos
(107) Mås adelante veremos que los actos legislativos por excelencia del dere-
cho comunitario europeo son los reglamentos, Ias directivas y Ias decisiones. Tales
actos son adoptados por el Consejo y el Parlamento Europeo a partir de una ini-
ciativa de la Comisi6nt Ahora bien, cuando los Tratados habilitan a la Comisi6n
para dictar normas de ejecuci6n, dichos actos Ilevarån la denominaci6n arriba sew
fialada. Luego, si el dictado es producto de una delegaci6n, la Comisi6n aprobarå
reglamentos delegados, directivas delegadas y decisiones delegadas. Por ultimo, si
se trata de normas de ejecuci6n, la Comisi6n emitirå reglamentos de ejecuci6n, di-
rectivas de ejecuci6n y decisiones de ejecuci6n.
(108) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 213. Allf se cita sentencia del TJCE
del 24 de octubre de 1989, Comisi6n c. Consejo, 16/88, fund. 11,
a las autoridades nacionales y luego supervisa si la ejecuci6n fue reali-
zada segün los fines previstos en el presupuesto.
Responsabilidad politica ante el Parlamento
Dijimos que la Comisi6n es nombrada mediante un procedimien-
to que se asemeja a la formaci6n de gobiernos en los sistemas parlæ
mentarios. Pues bien, similar cariz presenta la posibilidad de obtener
la dimisi6n de la Comisi6n en su conjunto mediante una moci6n de
censura aprobada por el Parlamento Europeo. Este procedimiento no
tiene nada que ver con la posibilidad de cese de un Comisario por in-
cumplimiento de sus deberes. La moci6n de censura es una sanci6n
politica en contra del cuerpo en su conjunto.
La Comisi6n tiene responsabilidad polftica ante el Parlamento, por
10 que debe presentar un informe general anual sobre sus actividades.
También puede presentar informes sectoriales y estå expuesta a pedi-
dos de interpelaci6n o pedidos de informes que le formule el cuerpo
por escrito.
4.5. El Consejo
Interés que representa
No es 10 mismo el Consejo Europeo que el Consejo. Aquél se refiere
a la instituci6n que agrupa a los Jefes de Estado y de Gobierno. En éste,
se reunirån los ministros de los Estados miembros. Por ello, también
se 10 llama Consejo de Ministros, denominaci6n que mantendremos
en este trabajo para facilitar la distinci6n de ambos "Consejos".
En el Consejo de ministros también se verån representados los
intereses de los Estados miembros de la UE, pero a diferencia del
Consejo Europeo, es un Organo de naturaleza legislativa ya que
participa junto con el Parlamento en la aprobaci6n de la legisla-
ci6n europea.
Si bien es cierto que los miembros del Consejo hacen valer inte-
reses nacionales, hay que decir también que armonizan esos intere-
ses comel interés de la Uni6n. Después de un complejo proceso de
confrontaci6n de intereses nacionales, el Consejo expresa una
luntad propia, distinta de la voluntad de cada uno de los Estados, y su

114
FLAVIO F. GONZALEZ UNiÖN EUROPEA 115
decisi6n se impone a la voluntad de ellos sin importar c6mo hayan
votado (109)
Composiciön
EI Consejo estå compuesto por un representante de cada Estado
miembro. Ese representante, como dijimos, tiene rango ministerial y
debe estar facultado para comprometer al gobierno del Estado que re-
presente(110)
Luego, segün el tema que se trate, el Consejo adoptarå una forma-
ci6n especffica. Por ejemplo, cuando se traten temas econ6micos y
financieros, cada Estado estarå representado por el ministro del årea
econ6mica, cuando se tratan temas de asuntos exteriores el Consejo
sesiona integrado por los Cancilleres, etc. Estamos en presencia en-
tonces de una instituci6n que puede adoptar distintas conformaciones
segün los temas incluidos en su orden del dfa.
Durante su historia el Consejo ha presentado distintas conforma-
ciones. El Consejo Europeo es la instituci6n encargada de definirlas(lil).
La conformaci6n mås importante es la que refine a los Ministros de
Relaciones Exteriores. Luego del Tratado de Lisboa, dicha conforma-
ci6n es presidida por el Alto Representante de la Uni6n para Asuntos
Exteriores (AR). Dicho funcionario, una especie de Canciller de la UE,
no $610 es vicepresidente de la Comisi6n sino que también ejerce la
presidencia aquf aludida.
El Consejo de Asuntos Generales también es importante pues se
encarga de la organizaci6n y funcionamiento de la UE, los asuntos re-
lacionados con la cohesi6n social, la interacciön del Consejo con las
otras instituciones, etcétera.
EcoFin es la conformaci6n encargada de los asuntos econ6micos y
financieros, haciendo un seguimiento de la politica econ6mica de los
Estados miembros para evaluar su compatibilidad con los paråmetros
fijados a nivel europeo para la Uni6n Econ6mica y Monetaria.
(109) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p, 249.
(110) TUE art. 16.2.
(Ill) En 1999 existfan veintid6s formaciones del Consejo, Iuego del Tratado de
Lisboa han Sido reducidas a diez.
Presidencia
El Consejo, en cada una de sus conformaciones, excepto la con-
formaci6n de Asuntos Exteriores que es presidida por el AR, tiene una
presidencia que rota semestralmente entre los Estados. Todos los Es-
tados tienen un turno de rotaci6n para ejercer la presidencia del Con-
sejo. Segtln sea la conformaci6n del Consejo, la presidencia serå ejer-
cida por el ministro del pafs y del ramo que corresponda.
El presidente del Consejo coordina y dirige los trabajos del cuerpo
en la conformaci6n a su cargo. También trabaja para conciliar las po-
siciones de los distintos Estados en aras de lograr los consensos nece-
sarios para aprobar la legislaci6n.
La Secretaria General
Este Organo cumple labores de asistencia para el presidente, rew
cabando toda la informaci6n necesaria para el trabajo de las repre-
sentaciones estatales en el seno del Consejo. Es un cuerpo técnico e
independiente.
El Comité de Representantes Permanentes (Coreper)
El Comité de Representantes Permanentes (Coreper) es un 6rgafö
fundamental para el funcionamiento del Consejo. Tengamos en cuen-
ta que la complicada agenda nacional y europea de los ministros, les
impide estar en el dfa a dfa de los asuntos del Consejo. Son los repre-
sentantes permanentes de cada Estado en el Coreper quienes cumpli-
rån esa tarea.
La presidencia del Coreper, y de los grupos de trabajo técnico que
10 componen, es rotatoria y sigue el orden de rotaci6n de la presiden-
cia del Consejo.
En el Coreper se desarrollan las tareas preparatorias para las re-
uniones del Consejo. Antes de ser abordados por el Consejo, los asun-
tos son trabajados en el Coreper.
Su presidente remite los asuntos entrados a cada una de las repre-
sentaciones estatales y a los grupos de trabajo (también integrados
por funcionarios y técnicos de los Estados) que correspondan segån
el tema de que se trate. En los grupos de trabajo las representaciones
de los Estados analizarån la cuesti6n desde una perspectiva técnica.
Si hay acuerdo, el tema es elevado al Coreper para que 10 gire al Con-
sejo si no se advierten observaciones. Si una cuesti6n no puede ser
consensuada a nivel de grupos de trabajo, los representantes estatales
tratarån de Ilegar a un acuerdo a nivel de Coreper. Si 10 logran, la cues-

116
FLAVIO F. GONZALEZ UNIÖN EUROPEA
Funciön presupuestaria
117
ti6n serå elevada al Consejo para su aprobaci6n. De 10 contrario, serå
girada al Consejo para intentar destrabarla. En el Consejo las negæ
ciaciones son enfocadas, båsicamente, desde una perspectiva politica.
El Coreper también interactüa con el Parlamento y la Comisi6n
para desbloquear las propuestas de ésta ültima que no logren las ma-
yorfas necesarias para su aprobaci6n.
Atribuciones
El Consejo, de acuerdo a 10 establecido en el TUE(112), tiene las si-
guientes atribuciones:
0 Ejerce junto al Parlamento la funci6n legislativa;
Ejerce junto al Parlamento la funci6n presupuestaria;
Define polfticas y ejerce funciones de coordinaci6n en las con-
diciones que le fijan los Tratados.
Funciön Legislativa
El Consejo funciona como "poder legislativo" de la UE junto con
el Parlamento Europeo en buena parte de los temas que componen la
agenda de la integraci6n europea.
A diferencia del Parlamento, que cuenta con legitimaci6n de los
ciudadanos, el Consejo es un "poder legislativo" legitimado por la re-
presentatividad internacional de los Estados que 10 integran.
La actuaci6n legislativa del Consejo, en conjunto con el parlamen-
to, se Ileva adelante mediante los siguientes procedimientos:
Procedimiento ordinario: en el que ambas instituciones actüan
en un pie de igualdad a la hora de aprobar actos legislativos.
Este procedimiento se aplica de manera generalizada a buena
parte de los temas de la integraci6n europea
Procedimiento especial: aprobaci6n de actos legislativos por el
Consejo, en algunos casos con previa consulta o aprobaci6n del
Parlamento. En estos procedimientos no existe paridad entre
ambas instituciones.
Mås adelante analizaremos c6mo se dan estos procedimientos le-
gislativos.
(112) TUE art. 16.1.
El Consejo aprueba el presupuesto de la UE junto con el Parlamen-
to. A esos fines se ha previsto un procedimiento de doble lectura. De
un modo simplificado, diremos que el Consejo es quien efectfia la pri-
mera votaci6n en primera lectura que luego remite al Parlamento para
su tratamiento. Luego, si éste efectüa enmiendas, el proyecto vuelve
al Consejo para una segunda lectura. Si se aceptan las modificacio-
nes del Parlamento, el presupuesto queda aprobado. De 10 contrario
se conforma un comité de conciliaciån al que concurrirån represen-
tantes de los miembros del Consejo, un nümero igual de diputados del
Parlamento y representantes de la Comisi6n que intentarån acercar
posiciones. Si se logran acuerdos, éstos serån presentados al Consejo
(tercera lectura) y al Parlamento para su aprobaci6n. Si el dictamen
conjunto se adopta por ambos cuerpos, el presupuesto queda adopta-
do. Si 10 rechazan ambos cuerpos, la Comisi6n debe elaborar un nue-
vo proyecto de presupuesto y se prorroga el vigente hasta la aproba„
ci6n del nuevo. En Ifneas generales también puede decirse que queda
aprobado el presupuesto con el voto expreso de un cuerpo y el silencio
de la Otra instituci6n. También se considera rechazado por el voto ne-
gativo de uno de ellos y el silencio del otro.
Funciön de definiciön de politicas y coordinaciön
Los Tratados asignan amplias funciones de definici6n y coordina-
ci6n de polfticas al Consejo.
Por ejemplo debe supervisar la evoluci6n econ6mica de cada uno
de los Estados miembros, reforzar la coordinaci6n o supervisi6n de
sus disciplinas presupuestarias, coordinar estrategias para el empleo,
salud püblica, industria, cohesi6n econ6mica y social, etcétera.
iCörno sesiona el Consejo?
Una vez agotado el tratamiento de un tema en el åmbito del Core-
per, éste 10 remite al Consejo para su tratamiento.
Aquellos temas que son aprobados mediante procedimientos es-
critos, directamente no son incorporados al orden del dfa del Consejo
que båsicamente se organiza del siguiente modo:
0 Los temas que se aprueban sin debate.
Los que requieren un debate previo a lavotaci6n. Porlo general
son temas en los que no se lograron acuerdos a nivel de grupos
de trabajo ni en el Coreper.

118
FLAVIO E GONZALEZ
UNIÖN EUROPEA 119
Régimen de mayorias
Para la adopci6n de decisiones en el åmbito del Consejo, los Trata-
dos prevén distintos regfmenes de mayorfas, a saber:
Mayorfa simple;
Mayorfa cualificada;
Unanimidad.
Mayorfa simple: se rigen por mayorfa simple algunas pocas cues-
tiones. A modo de ejemplo se enuncian las siguientes: cuestiones re-
glamentarias que hacen al funcionamiento interno del Consejo, la pew
tici6n de propuestas a la Comisi6n, presentaci6n de recursos ante el
Tribunal de Justicia, creaci6n de Comité del Empleo, etc. Por este si+
tema, cada Estado cuenta con un voto y la mayorfa se obtiene cuando
votan a favor la mayorfa de los Estados que 10 componen.
Mayorfa cualificada: el Consejo se pronunciarå por mayorfa cua-
lificada, excepto cuando los Tratados dispongan Otra cosa(113). De este
modo, este régimen de mayorfas es el que se utiliza de manera genera-
lizada en las votaciones en el Consejo.
Cuando se trate de votaciones de propuestas de la Comisi6n o del
Alto Representante la mayorfa se integra con:
E155% de los Estados miembros debe votar a favor —10 que en
la pråctica significa 16 de los 28 Estados miembros—
Los Estados miembros favorables a la propuesta deben repre-
sentar al menos el 65% de la poblaci6n total de la UE
La minorfa de bloqueo de una propuesta se constituye con al me-
nos cuatro miembros del Consejo que representen mås del 35% de la
poblaci6n de la UE votando en contra. Sin esta clåusula, tres de los
cuatro Estados miembros mås poblados (Alemania, Francia, Italia y el
Reino Unido) podrfan formar una minorfa de bloqueo, pues su peso
demogråfico representa mås del 35% de la poblaci6n de la Uni6n.
Cuando el Consejo vote propuestas que no fueron elaboradas
por la Comisi6n ni el Alto Representante, las decisiones se adoptarån
siempre que:
0 al menos el 72% de los miembros del Consejo vote a favor, y
(113) TUE art. 16.3
estos representen al menos el 65% de la poblaci6n de la UE.
Este sistema ha Sido delineado pues Ios Estados —si bien juridi-
camente son iguales— no representan el mismo peso demogråfico,
geogråfico, econ6mico, y en definitiva, politico dentro de Europa.
Este sistema que combina la conformaci6n de una mayorfa cualifi-
cada con la no formaci6n de una minorfa de bloqueo procura cierto
equilibrio para comprometer a todos los Estados —grandes y peque-
nos en términos demogråficos— en la profundizaci6n del proceso de
integraci6n.
Unanimidad: La unanimidad estå prevista para los temas de mås
importancia. Ello da poder de veto, y por ende de negociaci6n, a cual-
quier Estado en este tipo de asuntos. Las abstenciones no impiden que
se forme una decisi6n por unanimidad, cosa que sf sucede con los vo-
tos negativos.
La unanimidad estå prevista para aceptar la incorporaci6n de nue-
vos Estados a la UE, asuntos de la PESC, defensa, impuestos, cantidad
de diputados al Parlamento Europeo, algunos aspectos de la coopera-
ci6n penal y penal, transportes, politica monetaria.
4.6. El Parlamento Europeo
Interés que representa
El Parlamento europeo es la instituci6n donde se refinen los repre-
sentantes de los ciudadanos de los Estados miembros de la UE. Los
ciudadanos estån directamente representados en la Uni6n a través del
(114)
Parlamento Europeo
Ha Sido concebido para legitimar democråticamente las decisio-
nes y las polfticas que se adopten en la Uni6n.
En ese sentido, el Parlamento es una figura atfpica dentro la fiso-
nomfa que suelen adoptar las organizaciones internacionales. Éstas
suelen sustentarse en la legitimidad internacional de los Estados. Sin
embargo, al ser la UE una organizaci6n que promueve la uniön mås
estrecha de sus pueblos, tuvo que democratizar su toma de decisiones
(115)
ampliando su base de legitimaci6n
(114) TUE art. 10.2.
(115) TUE art. 10 pårrafo 2.

120
FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 121
Serfa una paradoja establecer una organizaci6n internacional que
procure una uni6n mås estrecha de los pueblos, si éstos no fueran te-
nidos en cuenta a la hora de la toma de decisiones. La creaci6n del
Parlamento, y el progresivo incremento de sus atribuciones, vino a
solucionar el déficit democråtico que tenfa la Comunidad Econ6mica
Europea en sus inicios.
La UE es una organizaci6n fundada en la democracia represen-
tativa(116) y el pluralismo politico. El Parlamento Europeo encarna de
forma central a dicho principio. Desde sus orfgenes pas6 de ser una
instituci6n meramente consultiva a una instituci6n legislativa con ple-
nos poderes. Hoy legisla junto con el Consejo en buena parte de los
åmbitos de la Uni6n en un pie de igualdad.
A1 ejercer la representaci6n de los ciudadanos, los diputados vo-
tan individual y personalmente. No pueden recibir instrucciones ni
mandato alguno de sus Estados o de otras instituciones, ni sujetos de
derecho privado.
Atribuciones
El TUE otorga al Parlamento las siguientes atribuciones:
o la funci6n legislativa y la funci6n presupuestaria junto con el
Consejo;
ejerce funciones de control politico y funciones consultivas, en
las condiciones establecidas en los Tratados;
elige al Presidente de la Comisi6n.
Funciön legislativa
Los eurodiputados se diferencian del comün de los legisladores
pues no cuentan con iniciativa legislativa. Los diputados no pueden
presentar proyectos legislativos pues, como dijimos, el derecho de ini-
ciativa recae casi exclusivamente en la Comisi6n. Los eurodiputados
sf pueden solicitar al Parlamento Europeo que requiera a la Comisi6n
—al igual que puede hacerlo el Consejo— las iniciativas legislativas
que consideren convenientes. Los eurodiputados tienen un derecho
de iniciativa legislativa acotado a ciertos temas, como por ejemplo, el
Estatuto y ejercicio de la funci6n de Defensor del Pueblo, o cuestiones
referidas al funcionamiento del cuerpo.
(116) TUE art. 10.1.
El Parlamento es colegislador junto con el Consejo en buena parte
de los temas que hacen a la integraci6n europea. El Parlamento no tie-
ne funciones ejecutivas.
Desde el punto de vista sustantivo, un acto legislativo debe expre-
sar las opciones polfticas fundamentales, los elementos esenciales del
régimen jurfdico en cuesti6n, los objetivos generales y los principios
que los rigen. Necesariamente su base juridica tiene que estar prevista
en los Tratados. El TFUE proclama que son actos legislativos aquellos
adoptados mediante un procedimiento legislativo ya sea ordinario o
especial(117). Mås adelante veremos c6mo se desarrollan estos proce-
dimientos.
Los actos legislativos que aprueba el Parlamento junto al Consejo
son el reglamento, la directiva y la decisi6n(118).
Atribuciones de control
El Parlamento no s610 actua legislando, sino que también ejerce
funciones de control politico, especialmente, sobre la Comisi6n. Asf
puede formular interpelaciones a través de preguntas que pueden form
mularse por escrito o en forma oral en la que se recabarå informaci6n
sobre la gesti6n de determinados asuntos.
Ademås, la Comisi6n debe presentarse cada vez que 10 solicite el
Parlamento, sin perjuicio de tener que presentar un Informe anual o
diversos informes sectoriales sobre sus actividades
Por ültimo, el Parlamento puede conformar comisiones investiga-
doras para tratar infracciones concretas o una mala administraci6n.
Designaciön de autoridades de otras instituciones
El Parlamento, como 6rgano encargado de representar a los ciuda-
danos de los Estados miembros de la Uni6n, participa en el nombra-
miento de las autoridades de otras instituciones de la UE.
Asf vota la aprobaciån del Presidente de la Comisi6n y autoriza la
investidura de los restantes.
También designa al Defensor del Pueblo de la UE. Asimismo debe
expedirse de manera consultiva sobre el nombramiento del Tribunal
(117) TFUE 289.3.
(118) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 235.

122
FLAVIO F. GONZÅLEZ
UNION EUROPEA 123
de Cuentas y de los integrantes del Comité Ejecutivo del Banco Central
Europeo.
Mociön de Censura
Sefialamos que el Parlamento participa en la designaci6n de la Co-
misi6n. También dijimos que tal designaci6n se asemeja a las fbrmas
parlamentarias de conformaci6n de gobiernos. También sefialamos
que la Comisi6n es polfticamente responsable ante el Parlamento.
A consecuencia de ello, el Parlamento puede aprobar mociones de
censura para forzar la dimisi6n de la Comisi6n en su conjunto. Por ser
un instrumento de suma importancia, y en aras de garantizar cierta
estabilidad al funcionamiento de la Comisi6n, se ha previsto que deba
ser aprobada por un sistema de doble mayorfa en el que se expresen
afirmativamente dos tercios de los votos emitidos por los diputados y
que tal cantidad exprese a la mayorfa absoluta del total de los miem-
bros cuerpo.
äCömo se eligen los eurodiputados?
En sus orfgenes los eurodiputados eran elegidos de entre los
miembros de los parlamentos nacionales. Luego se avanz6 en la de-
mocratizaci6n del cuerpo al disponerse que los diputados al Parla-
mento Europeo sean electos mediante el sufragio universal, directo
y secreto de los ciudadanos de la UE. Todos los ciudadanos pueden
elegir y ser elegidos como eurodiputados pudiendo votar en su lugar
de residencia,
Las elecciones para Ios diputados del Parlamento Europeo se rigen
por las leyes electorales nacionales que deben seguir los principios y
criterios generales adoptados a nivel de la UEV
Las elecciones se realizan cada cinco afios en el mes de junio. El
ejercicio del cargo de eurodiputado es incompatible, entre otros, con
ser miembro del gobierno de un Estado miembro, ser diputado de un
Estado, miembro de la Comisi6n, Juez, Abogado o Secretario General
del Tribunal de Justicia, etcétera.
iCuåntos diputados tiene el Parlamento? iC6mo se reparten entre los
ciudadanos de los Estados miembros?
Luego de la modificaci6n del Tratado de Lisboa el Parlamento EIE
ropeo no puede contar con mås de 751 diputados. Por el criterio de-
mogråfico, los ciudadanos de Alemania, Francia, Reino Unido e Italia
son quienes mås representantes eligen. Mientras que los ciudadanos
de los Estados con menos poblaci6n, por ejemplo, Otra vez Malta, Lu-
xemburgo, etc., cuentan con menos representantes.
Bloques politicos
Dado que estamos en presencia de un cuerpo que representa a 10s
ciudadanos, los eurodiputados se agrupan conforme a principios e
ideologfas y no de nacionalidades. No puede constituirse un bloque
con todos sus integrantes de una misma nacionalidad.
i Cömo se organizan sus labores y sesiona?
El Parlamento Europeo, al igual que cualquier parlamento, sesiona
en un plenario y en comisiones. Las autoridades polfticas de cada blo-
que o grupo polftico se reünen con las autoridades del Parlamento en
el marco de la Conferencia de Presidentes para consensuar el orden del
dfa de las sesiones y los trabajos en las comisiones creadas para tratar
los distintos temas de la integraci6n. La composici6n de las comisiones
debe preservar la representaci6n de diputados de diferentes nacionæ
Iidades y grupos polfticos. En ellas se elaboran, y en su caso, aprue-
ban informes que luego serån tratados por el pleno de los diputados.
Una vez emitido un informe sobre una propuesta de norma, remi-
tida por la Comisi6n019), el asunto pasa para su tratamiento por el ple„
no de los eurodiputados. El qu6rum para sesionar es de un tercio de
los diputados. La mayor parte de los asuntos se aprueban con mayorfa
absoluta de los votos emitidos, En algunos temas se exigen mayorfas
especiales, como por ejemplo, el rechazo del presupuesto, moci6n de
censura de la Comisi6n, etcétera.
4.7. Los procedimientos legislativos en los que intervienen el Conse-
jo y el Parlamento Europeo
Hasta aquf hemos someramente analizado los procedimientos,
quorum, regfmenes de mayorfas, etc., que existen en el Consejo y el
Parlamento Europeo, respectivamente, con vistas a la adopci6n de ac-
tos legislativos. Estas pautas regulan la dinåmica interna de cada una
de estas instituciones. Sin embargo, existe Otra dinåmica, que podrfa-
mos llamar interinstitucional, en la que ambos cuerpos interactüan
para adoptar normas.
(119) La Comisi6n puede participar en las cornisiones dado que es ella quien
puede modificarla.

124
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 125
En este punto nos detendremos para analizar los procedimientos
que viabilizan dicha dinåmica interinstitucional entre el Consejo y el
Parlamento a la hora de adoptar actos legislativos.
Tales procedimientos legislativos, segün los hemos mencionado
antes, son dos:
Procedimiento ordinario;
Procedimiento especial.
A continuaci6n analizaremos ambos.
Procedimiento ordinario: El procedimiento legislativo ordinario
consiste en la adopci6n conjunta por el Parlamento Europeo y el Con-
sejo, a propuesta de la Comisiån, de un reglamento, una directiva o
una decisi6n(120).
De este modo, las normas que se aprueben por este procedimiento
serån actos legislativos. Los Tratados también admiten con caråcter
excepcional la posibilidad de dictar actos legislativos a iniciativa del
Consejo, los Estados miembros, el Banco Central Europeo, el Tribunal
de Justicia y el Banco Europeo de Inversiones(121).
El procedimiento legislativo ordinario -—un verdadero proceso de
codecisi6n entre el Parlamento y el Consejo— se ha constituido en la
regla general para la aprobaci6n de normas en la UE. Desde los orfge-
nes de la integraci6n europea, cuando el Parlamento apenas contaba
con un rol consultivo y la adopci6n de decisiones reposaba en el Con-
sejo, la UE ha evolucionado democråticamente al ampliar su base de
legitimaci6n otorgando plenas atribuciones decisorias-legislativas al
Parlamento.
Hoy en el marco del procedimiento ordinario, ambas instituciones
legislan en un marco de paridad.
Con fines didåcticos, podemos apelar a una comparaci6n del sis-
tema "bicameral" de la UE con los sistemas constitucionales de cufio
federal. Asf, el Consejo actuarfa como una Cåmara de Senadores, en
el que se encuentran representados los Estados, en nuestro caso las
provincias, mientras que el Parlamento actuarfa como una Cåmara de
Diputados donde se encuentran representados los ciudadanos. Sin
embargo, hay que tener en cuenta que esta simplificaci6n s610 preten-
(120) TFUE art. 289.1.
(121) ver TFUE art. 289.4.
de facilitar la visualizaci6n de la coexistencia de sendos decisores y de
los intereses que representan. Una vez mås resaltamos que la IJE no es
un sistema federal y que los Estados no son "provincias" que integren
en un Estado europeo. El Consejo es ante todo un åmbito diplomåtico
donde interactåan los Estados (122).
Mediante este procedimiento son legislados numerosos temas. Mås
de noventa preceptos contienen las bases jurfdicas para adoptar actos
legislativos con el procedimiento legislativo ordinario en materias muy
diversas, a saber: no discriminaci6n, ciudadanfa, mercado interior, es-
pacio de libertad, seguridad y justicia, aproximaci6n de legislaciones,
transportes, empleo, cooperaci6n aduanera, politica social, igualdad
de oportunidades y de trato, protecci6n de consumidores, etcétera.
Conviene recordar que a ve ces pueden coexistir en un mismo åmbito
material varios procedimientos de decisi6n, de modo que la adopci6n
de los principios o Ifneas båsicas podrfan aprobarse con en el procedi-
miento legislativo ordinario, mientras que las acciones concretas po-
drfan ser adoptadas mediante procedimientos legislativos especiales o
mediante actos no legislativos con consulta al Parlamento Europeo (123).
El procedimiento legislativo ordinario se abre cuando la Comisi6n
envfa su propuesta simultåneamente al Consejo y al Parlamento Euro-
peo. También la envia a los parlamentos nacionales para que exami-
nen el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Ya hemos visto,
cuando analizamos el principio de subsidiariedad, qué sucede cuan-
do los parlamentos emiten informes negativos. La Comisi6n también
envfa la propuesta al Comité de Regiones y al Comité Econ6mico y So-
Cial para que, segån corresponda, dichos comités emitan un informe
con sus observaciones al Parlamento.
Una vez enviada la propuesta se inicia un procedimiento de doble
lectura, en el que el Consejo y el Parlamento instituciones irån tratan-
do el tema de manera sucesiva. A continuaci6n se brinda una versi6n
simplificada del procedimiento, con el fin de mostrar su dinåmica en
Ifneas generales.
La propuesta primero es analizada en los åmbitos especiali-
zados de ambos cuerpos. Asf serå objeto de informes por los
(122) SÅNCHEZ MORON, Miguel, "El Consejo de Ministros" en el Tratado de De-
recho Comunitario Europeoj Editorial Civitas, 1986, Tomo I, p. 93.
(123) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NÖGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 236.

126
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 127
grupos de trabajo y por el Coreper en el Consejo, mientras que
en el Parlamento su estudio serå girado a las comisiones parla-
mentarias. El primer cuerpo en expedirse es el Parlamento.
Primera lectura
El Parlamento Europeo aprobarå su posici6n en primera lectu-
ra y la transmitirå al Consejo.
Si el Consejo aprueba la posici6n del Parlamento Europeo, se
adoptarå el acto.
Si el Consejo no aprueba la posici6n del Parlamento Europeo,
adoptarå su posici6n en primera lectura y la transmitirå al Par-
lamento Europeo.
Segunda lectura
Si el Parlamento Europeo:
aprueba la posici6n del Consejo de primera lectura o no toma
decisi6n alguna, el acto de que se trate se considerarå adoptado
tal como fue aprobado por el Consejo;
0 rechaza la posici6n del Consejo de primera lectura, el acto prow
puesto se considerarå no adoptado;
propone enmiendas que transmite al Consejo y a la Comisi6n
que dictaminarån sobre dichas enmiendas (recordemos que la
Comisi6n es la finica que puede modificar su propuesta con 10
que suele efectuar modificaciones para destrabar su aproba-
ci6n).
Si el Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento, el
acto se considerarå adoptado;
no aprueba todas las enmiendas, se convoca al Comité de Con-
ciliaci6n compuesto por los miembros del Consejo y un nume-
ro igual de diputados.
El Consejo se pronunciarå por unanimidad sobre las enmiendas
que hayan Sido objeto de un dictamen negativo de la Comisi6n.
Conciliaciön
El Comité de Conciliaci6n estarå compuesto por los miembros del
Consejo y por un nümero igual de miembros que representen al Par-
lamento Europeo. Este comité procurarå salvar las diferencias entre el
Parlamento y Consejo para poder adoptar el acto legislativo. La Comiw
si6n participa del Comité debiendo adoptar las iniciativas necesarias
para acercar a las partes.
Si el Comité de Conciliaci6n no aprueba un texto conjunto, el
acto propuesto por la Comisi6n se considerarå no adoptado.
Tercera lectura
Si el Comité de Conciliaci6n aprueba un texto conjunto, el Par-
lamento Europeo y el Consejo dispondrån cada uno de seis se-
manas a partir de dicha aprobaciön para adoptar el acto de que
se trate pronunciåndose el Parlamento Europeo por mayorfa de
los votos emitidos y el Consejo por mayorfa cualificada. En su
defecto, el acto propuesto se considerarå no adoptado.
El procedimiento legislativo ordinario es el mecanismo por el que
interactüan los tres 6rganos claves del "triångulo institucional" pre-
visto para la adopci6n de decisiones: la Comisi6n, el Consejo y el Par-
lamento Europeo. Es un procedimiento donde dichas instituciones, y
los intereses que representan, interactåan de manera equilibrada. Asf
tenemos una iniciativa elaborada por la Comisi6n en funci6n del inte-
rés general de la UE, que serå tamizada por el Consejo y el Parlamento
teniendo en cuenta el interés de los Estados y el de los ciudadanos res-
pectivamente.
Dichos intereses interactüan en las diversas lecturas, y por ültimo,
en el comité de conciliaci6n donde se tratarå de Ilegar a una soluci6n
de consenso. La Comisi6n también participa del procedimiento
lativo ordinario pues, aun cuando no adopta la norma, se requiere su
anuencia para que pueda modificarse su propuesta sin riesgo de blo-
queos.
Procedimiento legislativo especial
En esta clase de procedimientos el Consejo y el Parlamento no ac-
tåan en un pie de igualdad. En efecto, el acto serå adoptado por uno de
ellos con consulta o la aprobaci6n, segün sea el caso, del Otro.
Hay que aclarar, sin embargo, que predominan los actos aproba-
dos mediante esta via por el Consejo respecto del Parlamento. Los Tra-
tados son muy casuisticos al establecer qué actos deben aprobarse por
este procedimiento.
Los actos legislativos aprobados por esta via tienen caracteres en
sustancia idénticos con los aprobados Pör el procedimiento ordinario.
En ambos casos, los actos deben contar con base juridica y estån des-

128
FLAVIO E GONZALEZ
UNION EUROPEA 129
tinados a establecer opciones polfticas båsicas delimitando el orden
jurfdico fundamental.
Por ejemplo, en algunos acuerdos internacionales, las decisiones
de iniciar las negociaciones o autorizar su firma son adoptadas por
el Consejo, con aprobaci6n o un dictamen emitido en caråcter de
consulta del Parlamento. Los casos que requieren aprobaci6n estån
individualizados en el TFUE(124) mientras que los no individualizados
requieren de la consultat También se aplica un procedimiento especial
para adopci6n de actos del Consejo, entre otras materias, en: medidas
para luchas contra la discriminaci6n, procedimiento para elecci6n de
euro, extensi6n de derechos a la ciudadanfa, etcétera.
El Parlamento, en tanto, adopta normas por este procedimiento,
por ejemplo, relativas al Estatuto de la funci6n de Diputado, o en el
caso del Estatuto del Defensor del Pueblo.
4.8. Tribunal de Cuentas. Presupuesto de la UE
La UE tiene un presupuesto propio, distinto al de los Estados miem-
Es asf pues como se le atribuyeron competencias, también se le
han atribuido ingresos para solventar los gastos propios del ejercicio
de las mismas.
En sus orfgenes la UE se solventaba con contribuciones de los Esw
tados tal como suele suceder en cualquier organizaci6n internacional.
Luego el sistema fue evolucionando a través de la incorporaci6n de
fuentes propias de financiaci6n. En consecuencia, la UE pas6 a contar
con un presupuesto basado en la autonomfa de sus recursos. Tal auto-
nomfa fue gradualmente fortalecida a través de las distintas decisiones
que se han ido adoptando a 10 largo de la historia de la integraci6n
europea.
De esta manera, la UE cuenta con las siguientes fuentes de ingre-
so:
(124) T FUE art. 218.6 a). Las materias que especffica este artfculo son las si-
guientes: acuerdos de asociaci6n, acuerdo de adhesi6n de la Uni6n al Convenio
Europeo para la Protecci6n de los Derechos Humanos y de las Libertades Funda-
mentales, acuerdos que creen un marco institucional especffico al organizar pro-
cedimientos de cooperaci6n, acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias
importantes para la Uni6n, acuerdos que se refieran a åmbitos a los que se aplique
el procedimiento legislativo ordinario o, si se requiere la aprobaci6n del Parlamen-
to Europeo, el procedimiento legislativo especial.
Recursos propios tradicionales: son båsicamente aquellos que
provienen del cobro de las exacciones o derechos agrarios que
se perciben por la aplicaci6n de la Politica Agraria Comfin
(PAC). También integran estos recursos, los provenientes del
cobro del arancel externo comün (AEC) que percibe la UE —en
tanto uni6n aduanera— a la importaci6n de terceros pafses de
productos agrarios o industriales. Estos recursos los recaudan
los Estados miembros y los transfieren a una cuenta de la UE.
Impuesto al Valor Afiadido: esta fuente de recursos se integra
con una parte de 10 que recaudan los Estados por este tributo.
Producto Nacional Bruto: estos recursos se integran aplicando
un porcentaje uniforme sobre al Producto Nacional Bruto de
toda la Uni6n. Se aplica sobre el PBN de toda la UE pero cada
Estado contribuye segån su riqueza.
Otros ingresos: son aquellos provenientes de la aplicaci6n de
impuestos a los funcionarios, multas, venta de publicaciones,
etcétera.
Por el lado del gasto, como dijimos, la UE afronta gastos deri-
vados de la atribuci6n de competencias que han efectuado los
Estados. Tales gastos han Sido agrupados en:
Gastos operacionales: son los gastos derivados de las polfticas
de la UE, por ejemplo, crecimiento sostenible (investigaci6n,
innovaci6n, educaciön, cohesi6n social), conservaci6n y ges-
ti6n de recursos naturales (agricultura, pesca y medioambien-
te). Tales gastos absorben casi el 90% del presupuesto. Otros
gastos son operacionales son aquellos imputados a las polfticas
de ciudadanfa, libertad, seguridad y justicia, y por ültimo, los
gastos derivados de la acci6n exterior de la UE.
Gastos de funcionamiento: son aquellos destinados a solventar
el funcionamiento de las instituciones, de su personal, etcétera.
El anteproyecto del presupuesto de la UE es elaborado por la Co-
misi6n y es aprobado por un sistema de doble lectura por el Conse-
jo y el Parlamento. Luego la Comisi6n, en estrecha colaboraci6n con
los Estados miembros, es la encargada de su ejecuci6n. El Parlamento
efectüa el control politico de la ejecuci6n presupuestaria mientras que
el Tribunal de Cuentas se encarga del control técnico, externo y no po-
Iftico. El Tribunal de Cuentas estå integrado por un nacional de cada
Estado miembro. Son propuestos por los Estados y nombrados por el

130 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA
Definir y ejecutar la politica monetaria de la Uni6n
Ejecutar las polfticas de cambio de divisas
131
Consejo. Sus integrantes deben tener idoneidad profesional en mate-
ria de auditoria financiera externa.
4.9. Banco Central Europeo
La UE ha establecido una uni6n monetaria entre algunos de sus
miembros. En la actualidad la zona Euro estå conformada por 19 paf-
ses. El Reino Unido y Dinamarca decidieron no participar de la mone-
da ünica. Los restantes Estados estån en una transici6n para incorpo-
rarse a la moneda ünica. Todos los nuevos Estados miembros de la UE
deben adoptar el euro tan pronto como puedan cumplir los criterios
econ6micos y jurfdicos de convergencia a la eurozona(125)
Para regular la nueva moneda se cre6 el Banco Central Europeo
(BCE). Es una instituci6n de la UE que cuenta con autonomfa finan-
Ciera y personalidad jurfdica propia. El BCE integra, junto con todos
los Bancos Centrales de los Estados miembros, el Sistema Europeo de
Bancos Centrales (SEBC). A su vez, el BCE y los Bancos Centrales de
los Estados miembros que adoptaron el Euro conforman el Eurosiste„
ma.
En virtud del principio jerårquico, el BCE ocupa la cüspide de esta
nueva estructura institucional. Los Bancos Centrales nacionales de-
ben ajustarse a las orientaciones e instrucciones del BCE. Asimismo
el BCE puede demandar a un Banco Central nacional por ante el Tri-
bunal de Justicia de la UE cuando considere que ha incumplido con
alguna obligaci6n derivada del Estatuto que rige el sistema. Hay que
destacar que la posibilidad de demandar a un Banco Central nacional,
sin la intervenci6n judicial de su Estado, se deriva de la independencia
que detentan tanto el BCE como los Bancos Centrales nacionales.
Los objetivos del SEBC son:
0 Mantener la estabilidad de precios
Apoyo a las polfticas econ6micas generales de la Uni6n
Deberå actuar segån los principios de una economfa de mercæ
do abierta y de libre competencia
En tanto sus funciones son:
(125) TFUE art. 140 en el que, entre otras cuestiones, se menciona la necesidad
de que Ios Estados que aspiren a integrar la eurozona deban contar con estabilidad
de precios, una situaci6n presupuestaria sostenible y compatibilidad legal con las
normas que rigen Ia uni6n monetaria.
Poseer y gestionar las reservas oficiales de divisas de los Esta-
dos miembros
Promoci6n de un buen sistema de pagos de la Uni6n
El control sobre la emisi6n de moneda
Contribuir con la autoridades competentes en la supervisi6n
de las entidades de crédito y la estabilidad del sistema finan-
ciero
Para Ilevar adelante tales objetivos y funciones el BCE tiene poder
regulatorio y sancionador. Asf puede dictar reglamentos, decisiones,
recomendaciones y dictåmenes. Sin embargo, hay que aclarar que son
actos normativos no legislativos pues no son adoptados por un proce-
dimiento legislativo segün 10 establece el TFUEU26).
El BCE es independiente por 10 que no puede aceptar instruccio-
nes de los gobiernos nacionales, instituciones u 6rganos de la Uni6n
Los Organos del BCE y del SEBC son:
Consejo de Gobierno: compuesto por los miernbros del Comité
Ejecutivo y por los Gobernadores de los Bancos Centrales Eu-
ropeos cuya moneda es el Euro. Es el Organo mås importante
pues se encarga de dar las orientaciones generales, definir la
politica monetaria, emprender acciones ante el Tribunal de
Justicia de la UE.
Comité Ejecutivo: integrado por un Presidente, un Vicepresi„
dente y otros cuatro miembros. Tienen dedicaci6n exclusiva y
se encargan de la puesta en pråctica de la politica monetaria
segün las orientaciones del Consejo de Gobierno.
Consejo General: integrado por el Presidente y Vicepresidente
del BCE y los Gobernadores de los Banco Centrales de todos
los Estados miembros. La misi6n de este Organo es servir como
åmbito de cooperaci6n entre los Estados que integran la euro-
zona y aquellos que han optado para acogerse a la excepci6n
de no integraci6n.
(126) TFURArt. 289.3

132 FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 133
4.10. Comité Econ6mico y Social
Es un 6rgano consultivo de la UE. No es una instituci6n de la Uni6n.
El Comité agrupa entidades de la sociedad civil que representen inte-
reses socioecon6micos. La idea de su concepci6n fue ampliar la base
de legitimaci6n de los actos de la UE, extendiéndola mås allå de la re-
presentaci6n politica de los ciudadanos en el Parlamento.
Este comité debe ser consultado cuando 10 establecen los Trata-
dos, sin perjuicio de que pueda ser consultado cuando asi 10 juzguen
conveniente el Consejo, el Parlamento Europeo y Ia Comisi6n. Tam-
bién puede emitir un dictamen por su propia iniciativa.
Sus dictåmenes carecen de fuerza vinculante. Pero un acto que no
cuente con su dictamen, cuando sea obligatorio segün los Tratados,
puede ser pasible de nulidad.
Para su composici6n, cada Estado tiene asignado un nümero de
representantes que variarå de acuerdo con su peso demogråfico. Cada
gobierno selecciona a quienes representarån a los intereses socioeco-
n6micos de su pafs en el Comité.
4.11. Comité de las Regiones
Este comité también cumple funciones consultivas. Agrupa a los
representantes de las regiones y de los entes locales segün sea la divi-
si6n politica interna de cada Estado.
El comité también debe ser consultado cuando 10 establecen los
Tratados, sin perjuicio de que también pueda ser consultado cuando
10 juzguen conveniente el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comi-
si6n. Asf participan de manera indirecta en el proceso legislativo que
Ileva a la adopci6n de normas relacionadas con sus competencias.
También puede emitir un dictamen de propia iniciativa.
Sus dictåmenes carecen de fuerza vinculante. Pero, al igual que
en el Comité Econ6mico y Social, un acto que no cuente con su dic-
tamen cuando es obligatorio puede ser pasible de nulidad. Desde la
modificaci6n a los Tratados por el Tratado de Lisboa también cuenta
con legitimaci6n activa ante el Tribunal de Justicia de la Uni6n para
la defensa de sus prerrogativas en el marco de un proceso de nulidad.
También puede instar recursos por incumplimiento al principio de
subsidiariedad.
Para su composici6n, cada Estado tiene asignado un nümero de
representantes que variarå de acuerdo con su peso demogråfico. Cada
gobierno selecciona a los representantes de las regiones y municipios
segån el régimen propio que establezcan.
5. EL ORDEN JURfDICO
Las instituciones de la UE se pronuncian mediante diversos tipos
de actos. Ese conjunto de actos, que conforma el ordenamiento jurf-
dico de la UE, no es un mero agregado de normas. Por el contrario,
las normas de la UE estån integradas en un sistema jurfdico distinto,
aut6nomo e independiente de los derechos nacionales y del derecho
internacional, pero a su vez, estrechamente vinculado a los mismos en
una compleja interrelaci6n.
Si bien los tratados no han establecido un orden jerårquico de las
normas que integran el sistema jurfdico de la UE, detalle por cierto
nada menor a la hora de hablar de un sistema de normas, la doctrina,
y especialmente la jurisprudencia, han establecido las pautas que or-
denan aquella interrelaci6n.
También han elaborado distintas clasificaciones para esclarecer la
comprensi6n del sistema.
Una primera clasificaci6n de las normas de la UE nos habla de la
existencia de:
Normas originarias;
Normas derivadas.
5.1. Normas originarias
Son normas originarias los Tratados Constitutivos y aquellos Tra-
tados que los han modificado.
Estos acuerdos son normas convencionales regulados por el Dere-
Cho Internacional Püblico. Son Tratados, Protocolos y Anexos regidos
por el Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados027). Como
todo Tratado, una vez suscripto, cada Estado 10 aprobarå segün los
procedimientos previstos en su derecho interno y luego deberå rati-
ficarlo. Ello vale tanto para los Tratados constitutivos como para los
modificatorios.
Los Tratados Constitutivos de la UE y las sucesivas modificaciones
Son acuerdos que negocian los Estados, celebran los Estados y ratifi-
(127) Del 23 de mayo de 1969,

134 FLAVIO F. GONZÅLEZ
UNION EUROPEA 135
can los Estados. Son los Estados miembros de la UE quienes los cele-
bran sin perjuicio de la mayor o menor participaci6n de los pueblos y
sus parlamentos nacionales en la aprobaci6n.
Son Tratados constitutivos porque crearon las organizaciones in-
ternacionales que sustentaron el proceso de la UE a 10 largo de su his-
toria, pero ademås, porque establecieron sus principios, los objetivos
generales y especfficos del proceso, las polfticas comunes, las compe-
tencias atribuidas y las instituciones y procedimientos encargadas de
la gesti6n.
Dichos Tratados establecieron los cimientos jurfdicos sobre los
que se construy6 la UE.
De tal modo son Tratados Constitutivos:
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carb6n y
del Acero (CECA), celebrado en Paris el 18 de abril de 1951.
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energfa
At6mica (EURATOM), celebrado en Roma el 25 de marzo de
1957.
Tratado Constitutivo de la Comunidad Econ6mica Europea
(CEE), celebrado en Roma el 25 de marzo de 1957.
Luego dichos Tratados han Sido modificados por otros acuerdos
entre los que se destacan:
0
Decisiones relativas a los recursos propios.
El Acta Ünica Europea
(12B)
Tratado de la Uni6n Europea firmado en Maastricht(129).
Tratado de Amsterdam por el que se modifica el Tratado de la
Uni6n Europea y los Tratados Constitutivos de las Comunida-
des Europeas y determinados actos conexos(130).
El Tratado de Niza por el que se modifica el Tratado de la Uni6n
Europea y los Tratados Constitutivos de las Comunidades Eu-
ropeas y determinados actos conexos031).
(128)
(129)
(130)
(131)
Entr6 en vigor el 1/7/1987.
Entr6 en vigor el 1/11/1993.
Entr6 en vigor el 1/11/1993.
Entr6 en vigor el 1/2/2003.
Tratado de Lisboa por el que se modifica el Tratado de la Uni6n
Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y
determinados actos conexos032)
Como puede verse, a los Tratados constitutivos originales se incor-
por6 el Tratado de la Uni6n Europea. Hoy, después de las modificacio-
nes citadas, y especialmente a partir de 10 acordado en el Tratado de
Lisboa, los Tratados Constitutivos han Sido consolidados en:
e el Tratado de la Uni6n Europea (TUE), y
e el Tratado de Funcionamiento de la Uni6n Europea (TFUE).
Ambos Tratados sirven de fundamento a la UE luego de las suce-
Sivas modificaciones que han tenido los Tratados que dieron Origen a
las Comunidades en la década del cincuenta.
Ademås de los Tratados constitutivos y sus modificaciones, tam-
bién son normas originarias de la UE los Tratados de Adhesi6n en los
que se incorporan nuevos Estados miembros.
La UE, a diferencia de otras experiencias regionales, se caracteri-
z6 a 10 largo de su historia por contar con un sistema "disperso" de
normas constitutivas. Los Tratados mencionados en este punto dan
cuenta de ello. A los mencionados sumemos los Protocolos y Declara-
ciones que han previsto excepciones a las obligaciones generales para
tratar con la situaci6n particular de algunos Estados, por ejemplo, las
excepciones a favor del Reino Unido con respecto a disposiciones del
Tratado relativas a la Uni6n Econ6mica y Monetaria. Otros procesos
de integraci6n, como veremos mås adelante, cuentan con un finico
Tratado constitutivo.
También Otra caracterfstica que distingue a las normas originarias
de la UE es la vastedad de sus textos. Son Tratados muy extensos, con
artfculos muy detallados, que no s610 contienen normas y principios
de caråcter general, sino que también avanzan de un modo casufstico
en cuestiones operativas concretas.
Los Tratados constitutivos no prevén un plazo de vigencia, por el
contrario, afirman que han Sido celebrados por tiempo indetermina-
do(133). Asimismo, luego de las modificaciones a los Tratados consti-
tutivos incorporadas por el Tratado de Lisboa, los Estados pueden re-
(132) Entr6 en vigor el 1/12/2009.
(133) TUE art. 53.

136 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA
El derecho internacional de la Uni6n
5.3. Actos jurfdicos normativos. Clasificaci6n. Requisitos.
137
tirarse de la Uni6n conforme sus normas constitucionales034). A esos
fines se prevé un sistema de retirada mediante un acuerdo en el que
deberå establecerse sus condiciones, plazos, etc. De no Ilegarse a un
acuerdo, se considera que los Tratados ya no obligan al Estado una vez
transcurridos dos afios desde que se notificara la intenci6n de retirarse.
Los Tratados constitutivos admiten dos procedimientos de revi-
si6n(135).
Procedimiento ordinario: se aplica en general al TUE y el TFUE.
Por este procedimiento se pueden ampliar y reducir
nes de competencias a favor de la Uni6n. Una vez adoptada la
decisi6n de modificar los Tratados, se refine una conferencia
intergubernamental, con los tfpicos rasgos de una conferencia
multilateral, a la que concurren representantes de los Estados
miembros. La Conferencia redacta el Tratado segün el pro-
yecto para el que fue convocada. El texto se adopta de comån
acuerdo. Luego es necesaria la ratificaci6n de todos los Estados
miembros para que las modificaciones entren en vigencia.
Procedimientos simplificados: limitados a åmbitos especffi-
cos de la "politica interna" de la UE sin que se puedan efectuar
modificaciones a las competencias atribuidas. Por este proce-
dimiento se evita la celebraci6n de una conferencia intergu-
bernamental. Las modificaciones son decididas por el Consejo
Europeo y luego deben ser aprobados por todos los Estados.
También puede aplicarse a limitadas modificaciones institu-
cionales.
5.2. Normas derivadas
Las normas derivadas instrumentan los derechos y obligaciones
establecidos en los Tratados Constitutivos. Han Sido concebidas para
la puesta en pråctica de las normas "constitucionales" que no son ope-
rativas. Hemos dicho que los Estados han atribuido competencias a la
UE mediante los Tratados constitutivos. El ejercicio de tales compe-
tencias se va a expresar mediante los actos normativos que conforman
el derecho derivado de la Uni6n. El derecho derivado estå integrado
entonces por:
Los actos jurfdicos normativos
(134) TUE art. 50.
(135) TUE art. 48.
Son los actos que dictan las instituciones de la UE. Son adoptados
dentro el åmbito institucional de la Uni6n. El TFUE dispone que para
ejercer las competencias de la Uni6n, las instituciones adoptarån re-
glamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictåmenes(136).
Dichos actos son tfpicos pues se encuentran contemplados y definidos
en el artfculo 288 del TFUE. A su vez, estos actos pueden clasificarse en:
Vinculantes
Reglamentos
Directivas
e Decisiones
No vinculantes
Recomendaciones
Dictåmenes
Esta clasificaci6n remite a la obligatoriedad de los actos vinculan-
tes y la no obligatoriedad de los no vinculantes, segün los alcances que
ampliaremos luego.
A su vez, los actos vinculantes pueden ser:
Actos legislativos
0 Actos no legislativos
En cuando a su contenido, los actos legislativos regulan los elemen-
tos esenciales de un åmbito de competencias. En cuanto a los procedi-
(137).
mientos de adopci6n, son actos legislativos aquellos que
son adoptados mediante el procedimiento legislativo ordinario.
Recordemos que, en Ifneas generales, por dicho procedimiento
la Comisi6n elabora la propuesta mientras que el Parlamento y
el Consejo deben aprobarla en un pie de igualdad.
(136) TFUE art. 288,
(137) TFUE art. 290.1.

138 FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 139
son adoptados por alguno de los procedimientos legislativos
especiales (por el Consejo con participaci6n del Parlamento o
viceversa) ( 138)
En otras palabras, son actos legislativos aquellos actos vinculantes
que regulan elementos esenciales de un åmbito de competencias y son
adoptados por el Parlamento y/o el Consejo mediante el procedimien-
to legislativo ordinario o por un procedimiento legislativo especial.
Ahora bien, los actos legislativos pueden delegar en la Comisi6n la
reglamentaci6n de elementos no esenciales.
Ademås y mås allå de compromiso asumido por los Estados de
adoptar todas las medidas necesarias para la ejecuci6n de los actos
vinculantes de la UE(139)- los actos legislativos también pueden enco-
mendar su ejecuci6n y puesta en pråctica a la Comisi6n, y en el caso
de la Politica Exterior y de Seguridad Comün (PESC), al Consejo; ello
cuando se requieran condiciones uniformes de ejecuci6n en todo el
territorio de la UE.
En ambos casos, los actos que se adopten por delegaci6n o en eje-
cuci6n serån actos no legislativos. En otras palabras, serån actos no le-
gislativos:
aquellos delegados a la Comisi6n para regular elementos no
esenciales de un acto legislativo, o bien,
aquellos que otorguen competencias de ejecuci6n a la Comiw
si6n o al Consejo (en la PESC) cuando se requieran condicio-
nes uniformes de ejecuci6n en todo el territorio de la UE(140)
De este modo:
0 son actos legislativos: los Reglamentos, Directivas y Decisiones
que adopten el Parlamento y el Consejo, a propuesta de la Cow
misi6n, ya sea mediante el procedimiento legislativo ordinario
o por algån procedimiento legislativo especial.
(138) TFUE art. 289.3
(139) TFUE art. 291.1
(140) Tengamos en cuenta que Ia ejecuci6n de los actos vinculantes recae fun-
damentalmente en los Estados miembros. Cuando se requieran condiciones uni-
formes de ejecuci6n en toda Ia Uni6n, los actos legislativos pueden otorgarle dicha
competencia a la Comisi6n o al Consejo en Ia PESC.
son actos no legislativos: los Reglamentos, Directivas o Deci-
siones delegados o de ejecuci6n que adopte la Comisi6n, o en
caso de los actos de ejecuci6n de la PESC, el Consejo.
Como puede verse, en ambas clases de actos se recurre a la ti-
pologfa establecida en el TFUE art. 288 (reglamentos, directivas
o decisiones) pero efectuando el distingo que ya hemos apun-
tado en el caso de los delegados y los de ejecuci6n.
Sin perjuicio de 10 sefialado, también pueden dictar actos no legis-
lativos el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo.
Los Tratados, por su parte, suelen establecer qué tipo de acto (re-
glamento, directiva o decisi6n) deberå adoptarse para el ejercicio de
una competencia concreta. Cuando no 10 prevean, la instituci6n en-
cargada de su dictado decidirå conforme al principio de proporciona-
Iidad(M1)
Motivaciön
Los actos normativos de la UE deben fundarse teniendo en cuenta
que(142).
deben invocar expresamente la norma de los Tratados que hæ
bilita su dictado.
debe sefialarse qué instituci6n propuso la iniciativa
debe mencionarse si tuvieron participaci6n los 6rganos con-
sultivos (Comité Econ6mico y Social y el Comité de Regiones)
deben explicitarse las razones que justifican el acto de manera
clara e inequfvoca.
La falta de cumplimiento de tal requisito afecta la validez del acto.
Publicaciön. Notificaciön
Deben publicarse en el Diario Oficial de la Uni6n Europea (DOUE)
los actos legislativos y los actos no legislativos que estén dirigidos a
todos los Estados miembros (en el caso de reglamentos y directivas) o
no estén dirigidos a un destinatario concreto (en las decisiones).
(141) Ver capftulo donde analizamos los principios que rigen el ejercicio de
competencias por parte de la UE.
(142) TFUE art. 296.

140 FLAVIO F. GONZALEZ
Los actos deben publicarse en el DOUE en cada idioma oficial de la
UE. Se trata de un requisito formal y su no cumplimiento torna inefi-
caz el acto para los particulares.
Con respecto a los reglamentos, directivas y decisiones que tienen
destinatarios concretos, rige un sistema de notificaci6n por via diplo-
måtica para los Estados y por correo para los particulares.
5.4. El Reglamento
El artfculo 288 del TFUE establece que el reglamento tendrå al-
cance general, serå obligatorio en todos sus elementos y directamente
aplicable en cada Estado miembro.
El reglamento es el instrumento mås acabado dentro del sistema
jurfdico de la UE. Buena parte de la doctrina, en particular la mås em-
pefiada en hacer encajar este sistema dentro de los sistemas de fuentes
estatales, asimilan a los Reglamentos con las leyes por su generalidad,
abstracci6n y su efecto erga omnes. Sin embargo, por las diferencias
que presenta el sistema normativo de la UE con respecto a los siste„
mas estatales, es mejor caracterizarlo como el acto "mås completo y
eficaz de la gama de instrumentos de que disponen las Instituciones't
El Reglamento es el instrumento que brinda mayor intensidad nor-
mativa segün se desprende de los siguientes caracteres(143): Desde el
punto de vista de armonizaci6n de las legislaciones, el reglamento
tiene un efecto mås bien quirürgico en cuanto supone la creaci6n de
un Derecho nuevo de naturaleza comunitaria que sustituye o se yux-
tapone al derecho interno de cada Estado. En el åmbito cubierto por
el reglamento queda eliminada toda divergencia jurfdica: s610 estarå
regulado por la norma europea, salvo que ésta delegue aspectos no
esenciales o normas de ejecuci6n en las normas nacionales. Mås que
una legislaci6n "unificadora" se trata de una creaci6n ex novo de un
Derecho ånico para todos los Estados miembros044).
Alcance general
Obligatoriedad en todos sus elementos
Es directamente aplicables en cada Estado miembro
(143) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, 0b, cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 348.
(144) BOUZA VIDAL, Nuria, "Modalidades de unificaci6n y armonizaciån de
legislaciön en la Comunidad Econ6mica Europea" en el Tratado de Derecho Cornu-
nitario Europeo, Madrid, Editorial Civitas, 1986, p. 556.
UNION EUROPEA
Alcance general
El reglamento es un acto de alcance general pues estå destinado
a ser aplicado a situaciones objetivamente determinadas y respecto a
una categorfa de sujetos general y abstracta(145)
Son generales porque no estån dirigidos a regular situaciones que
permitan identificar ex ante quienes serån sus beneficiarios u obliga-
dose Por el contrario, regularån para situaciones y sujetos indetermi-
nados. Desde esta perspectiva, se dice que regulan situaciones objeti-
vamente determinadas.
El reglamento apunta a regular hechos de manera objetiva otor-
gando derechos y obligaciones a sujetos no identificables al momento
de su dictado.
Obligatoriedad de todos sus elementos
Dijimos que el reglamento es un acto vinculante porque es obliga-
torio. En este punto analizaremos los alcances de tal obligatoriedad.
El reglamento es obligatorio "en todos sus elementos" pues obliga
a cumplir los medios y los resultados que establezca. Y en esto, como
veremos, se diferencia de otro acto vinculante —la directiva— que s610
es obligatoria en cuanto a sus resultados. El reglamento, entonces, de-
tenta una obligatoriedad amplia en cuanto a su contenido.
Los obligados por un reglamento no pueden aplicarlo de manera
incompleta o selectiva, adoptando parte del articulado y dejando de
aplicar otras por no ser conveniente a sus intereses (146). El reglamento
exige que se apliquen por completo sus disposiciones. No se admite
que los Estados efectüen reservas a un reglamento. Tampoco se per-
mite que los Estados efectüen modificaciones unilaterales que desvir-
tüen su contenido, Una vez dictados los reglamentos gozan de presun*
ci6n de validez y deben ser plenamente aplicados.
Directamente aplicables
Los reglamentos, una vez dictados, no necesitan de ninguna nor-
ma interna que los incorpore a los derechos de los Estados miembros.
Los reglamentos se aplican directamente sin necesidad de normas
nacionales de transposici6n. De este modo, el reglamento, una vez
(145) Sentencia II de julio de 1968, "Zuckerfabrik Watenstedt 6/68, p. 605, cit.
Por Mangas Martin, p. 349.
(146) Sentencia 7 de febrero de 1973 "Comisi6n c/ Italia" 39/72 p. 115

142 FLAVIO F. GONZALEZ UNIÖN EUROPEA
Las caracterfsticas de las directivas son:
No tienen alcance general.
Obligatorias en cuanto a sus resultados.
143
adoptado, despliega sus efectos de manera simultånea y uniforme en
todos los Estados miembros de la UE. Los reglamentos generan dere-
chos y obligaciones por sf mismos. El reglamento es un tipo
vo autosuficiente. Ello no obsta a que algunos reglamentos prevean
la posibilidad de que sean los Estados quienes deban dictar normas
posteriores —reglamentarias, administrativas, financieras, etc.— para
que sean efectivamente aplicados.
5.5. La Directiva
El artfculo 288 del TFUE define la directiva contrastando sus carac-
terfsticas con las del reglamento. Asf dice que la directiva:
Es obligatoria para el Estado destinatario de sus disposiciones
en cuanto a los resultados, pero;
otorga al Estado libertad de formas y medios para Ilegar a ese
resultado
La directiva ha Sido el instrumento normativo mås problemåtico
del ordenamiento jurfdico de la UE.
Frente a la exigencia de aplicaci6n uniforme del Derecho de la UE,
es necesario sustituir las normas nacionales por una europea (el caso
de los reglamentos) o la configuraci6n de un instrumento que, sin
sustituir el poder legislativo nacional, permita la armonizaci6n de las
legislaciones nacionales (el caso de las Las directivas
han Sido concebidas, entonces, para armonizar las normas naciona-
les conforme a los paråmetros, metas y resultados que se fijan a nivel
europeo. La UE sanciona una directiva para que los Estados nacionæ
les adapten sus normas internas a los paråmetros y metas europeas.
El impacto armonizador de la directiva es menor que el reglamento.
En el åmbito cubierto por la directiva, la homogeneidad legislativa
s610 tiene lugar indirectamente en la medida que los Estados miem-
bros ajusten su legislaci6n interna a 10 prescripto por la directiva. En la
pråctica 10 que se produce es una serie de disposiciones de naturaleza
interna, paralelas, y que persiguen una finalidad comün: el objeto o
resultado establecido en la directiva(i48).
(147) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de Ia Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 351.
(148) BOUZA VIDAL, Nuria, "Modalidades de unificaci6n y armonizaci6n de
legislaci6n en la Comunidad Econ6mica Europea" en el Tratado de Derecho Comu-
0
0
Libertad de medios y formas para lograr dichos resultados.
Requieren normas de transposici6n.
Suelen contener un plazo para la transposici6n.
No tienen alcance general
Las directivas son normas que estån dirigidas a los Estados miem-
bros de la UE. Por ellas se obliga a los Estados a cumplir una obligaci6n
de hacer, en su caso, dictar una norma —la forma queda a elecci6n del
Estado— que logre determinados resultados. Las directivas no son de
alcance general porque tienen destinatarios concretos: los Estados.
Obligatoriedad en cuanto a los resultados. Libertad de Formas y
medios
La directiva, a diferencia del reglamento, no es obligatoria en to-
dos sus elementos. S610 son obligatorias en cuanto a los resultados a
conseguir. En este aspecto, la directiva es una norma que contiene una
obligaci6n de resultado.
Por el contrario, los Estados conservan libertad para elegir las for-
mas y los medios para concretar dicho resultado.
Sin embargo, la libertad de formas y medios no es absoluta ya que
deben ser adecuadas para el logro del resultado que fija la directiva.
Esa libertad de formas y medios estå condicionada entonces, por el
resultado y por el plazo fijado en la norma europea para concretarlo.
Requieren normas de transposiciön. Plazo
La directiva contiene a su vez una obligaci6n de hacer ya que obli-
ga a los Estados a dictar una norma nacional que la trasponga e imple-
mente en sus respectivos territorios.
Para reforzar su cumplimiento, las directivas suelen contener un
plazo en el que los Estados deben transponerla a sus derechos inter-
nos.
nitario Europeo, Madrid, Editorial Civitas, 1986,' p. 556. LASOK D, BRIDGE J. W., Law
and Institutions of the European Communities", London, 1991, Butterworths, p. 136.

144 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 145
El no cumplimiento de tal obligaci6n y el incumplimiento defec-
tuoso o fuera de término pueden ser objeto de recursos de incumpli-
miento.
En el caso de las directivas no existe aplicabilidad directa, como en
el caso de los reglamentos, sino que la norma europea depende de una
norma nacional para su aplicaci6n.
Las directivas, a diferencia del reglamento, no han Sido concebidas
para desplegar sus efectos de manera simultånea y uniforme en todo
el territorio de la UE.
5.6. Decisiones
Segün 10 dispuesto en el artfculo 288 del TFUE, las decisiones son
obligatorias en todos sus elementos para sus destinatarios.
Ya hemos analizado qué significa que una norma sea obligatoria
en todos sus elementos cuando hablamos del reglamento.
Lo que distingue a las decisiones de los reglamentos es que aque-
llas identifican a quienes son sus destinatarios.
Sus destinatarios pueden ser personas juridicas o ffsicas. En estos
casos las decisiones presentan la fisonomfa de los actos administrati-
vos del derecho interno, con la particularidad de que son dictadas por
una organizaci6n internacional.
A veces, las decisiones también pueden dirigirse a un Estado o a un
grupo de Estados miembros con 10 que tal presupuesto las aleja de la
similitud con un acto administrativo.
Mås aün, a diferencia de un acto administrativo interno, las deci-
siones pueden ser adoptadas mediante el procedimiento legislativo
ordinario.
De este modo, la decisi6n se diferencia de los reglamentos por su
caråcter subjetivo, en tanto estån destinadas generar efectos jurfdicos,
a otorgar derechos o a engendrar obligaciones para sujetos concretos.
También se pueden adoptar decisiones para clarificar el sentido de
otras normas jurfdicas.
5.7. Actos tfpicos no vinculantes
Hasta aquf hemos hablado de los actos vinculantes tipificados en
el articulo 288 citado. Vero qué sucede con los no vinculantes? Recor-
demos que segån dicho artfculo 288, las recomendaciones y los dictå-
menes son actos no vinculantes.
Las recomendaciones suelen indicar conductas a seguir o la modi-
ficaci6n de las conductas existentes.
El dictamen, por su parte, consiste en una opini6n o valoraci6n de
una conducta o situaci6n concreta.
Por su falta de obligatoriedad, estos instrumentos carecen de efec-
tos jurfdicos directos pero pueden traer aparejados efectos indirectos
cuando, por ejemplo, no haya Sido considerado su contenido con ca-
råcter previo a la adopci6n de una norma obligatoria.
Por Otra parte, en el caso de los dictåmenes motivados, su no aca-
tamiento por parte del Estado incumplidor, habilita a la Comisi6n a
interponer recurso de incumplimiento por ante el Tribunal de Justicia
5.8. Actos atfpicos
Ademås de los tipificados en el artfculo 288, los Tratados mencio-
nan a 10 largo de su articulado actos que no "encajan" en la tipificaci6n
del artfculo citado. Se alude generalmente a un nümero abierto de ac-
tos de naturaleza un tanto oscura y efectos jurfdicos indeterminados
cuya presencia en el orden jurfdico de la Uni6n es 10 ünico indiscu-
tible. "Decisiones del consejo" (distintas por sus caracteres a las que
acabamos de analizar), "Decisiones del Consejo y de los representan„
tes de los gobiernos'j "Resoluciones',' "Programas',' suelen encuadrar-
se en este albergue de los actos atfpicos cuando no encuentran mejor
acomodo con la finica condici6n de que tengan un Origen institucio-
nal en la UE(149)
5.9. El derecho internacional de la Uni6n
En este punto considero oportuno efectuar la siguiente distinci6n:
una cosa son los Tratados constitutivos de la UE que conforman su
derecho originario, y Otra cosa son los convenios que celebra la UE con
terceros Estados, asociaciones de Estados y organizaciones interna-
cionales y que son parte del derecho derivado. Dijimos que el ejercicio
de las competencias atribuidas a la UE se expresa a través del derecho
derivado, a saber:
(149) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uni6n Europea, 2010, Madrid, p. 354.

146
FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 147
los actos normativos de la UE que hemos analizado en los pun-
tos anteriores y;
0 el derecho internacional de la Uni6n.
En este punto analizaremos brevemente el derecho internacional
de la UE. Como ya dijimos la Uni6n Europea no es un actor estatal y
carece, por ende, de soberanfa y competencias generales propias de
los Estados. Hemos dicho que la UE, desde una perspectiva formal,
es una organizaci6n internacional a la que se han atribuido compe-
tencias que, en algunos casos, podrån ser ejercidas con exclusividad,
mientras que en otros, serån ejercidas de manera concurrente con sus
Estados miembros.
Y volvemos referirnos a las competencias porque ellas marcan el
trazo grueso que define la posibilidad de actuaci6n internacional de la
Uni6n. Asf, por ejemplo, en materia de competencias exclusivas, la UE
también excluye la actuaci6n internacional de los Estados miembros,
En este åmbito de competencias, la UE sustituye a los Estados Nacio-
nales. Ello se ve claramente en el caso de Ia Organizaci6n Mundial de
Comercio (OMC) donde los Estados actüan a través de la UE. Por Otra
parte, aun cuando no se hubiera atribuido una competencia "exterior"
de manera explfcita, la jurisprudencia, a partir de la doctrina de los
poderes implfcitos, otorg6 a la UE competencia exterior en aquellos
asuntos donde contaba con competencia interior.
De este modo, las relaciones exteriores de la UE encuentran su fun-
damento a través de: a) la atribuci6n expresa de competencias en los
Tratados (buena parte de ellas estån contempladas en la Quinta Parte
del TFUE "Acci6n Exterior de la Union"), b) reconocimiento jurispru-
dencial de la competencia por la teorfa de los poderes implfcitos.
Los Estados miembros, por su parte, conservan potestades en
materia de acuerdos internacionales en aquellos åmbitos de compe-
tencias no atribuidos a la UE. Con respecto a los Tratados celebrados
por los Estados miembros con anterioridad a 1958 0 a su adhesi6n, en
materias que son competencia de la Uni6n, el TFUE establece que no
serån afectados por los Tratados de la UE, con la salvedad de que los
Estados miembros deben aplicar todos los medios disponibles para
hacer cesar cualquier incompatibilidad entre el convenio internacio-
nal preexistente y el orden jurfdico de la Uni6n.
La UE ha receptado los principios del derecho internacional gene-
ral. Asf, por ejemplo, el T JUE ha interpretado las disposiciones de los
Tratados conforme a los criterios establecidos en el Convenio de Vie-
na de Derecho de los Tratados de 1969. Lo mismo ha sucedido con los
principios contemplados en otros convenios internacionales, El TJUE
dispuso que las obligaciones de un acuerdo internacional no pueden
tener por efecto menoscabar los principios constitucionales de los
Tratados Constitutivos de la
Los convenios internacionales
Mås allå de la recepci6n de los principios generales del derecho
internacional, hemos dicho que la UE también actåa en el plano inter-
nacional cuando ejerce las competencias que le han Sido atribuidas.
Asf el TFUE establece que los acuerdos que celebre obligarån por
igual a las instituciones de la Uni6n y a los Estados miembros(151).
En el caso de los convenios tampoco existe una norma en los Tra-
tados que defina su jerarqufa dentro del orden juridico de la UE. Una
vez que entr6 en vigor el acuerdo internacional, su recepci6n se efec-
tåa por un reglamento o una decisi6n meramente instrumental que
no altera su caråcter de automåtica. No obstante, no contar con un sis-
tema de jerarqufas explfcitas, la doctrina del TJUE ha establecido que
los Tratados internacionales que la Uni6n celebre con terceros deben
ajustarse a los Tratados Constitutivos de la UE(152).
5.10. Principios del derecho
La eficacia del sistema jurfdico de la UE fue reforzada por la ju-
risprudencia del TJUE a través de los principios que analizaremos a
continuaci6n. Desde dicha perspectiva, el Tribunal desempefi6 un pa-
pel trascendente en los logros de la integraci6n europea. Sin embargo,
muchas veces fue cuestionado por cierto "activismo" judicial(153).
Como veremos, mås allå de las diferencias en cada caso, los princi-
pios en cuestiån tienen como rafz comfin la interpretaci6n que hizo el
TJUE de las disposiciones del artfculo 4.3 del TUE. La norma establece
el compromiso de cooperaci6n leal que los Estados asumieron en el
(150) Sentencia Kadi del 3 de septiembre de 2008.
(151) TFUE art. 216.
(152) Dictåmenes TJUE 3/94, 1/00.
(153) Muchas veces el Tribunal supIi6 con su actuaci6n la indefinici6n —ma-
dre de lagunas jurfdicas en temas trascendentes— de las instancias polfticas y de
gobierno, por ejemplo, en el Consejo de Ministros. Luego, cuando los åmbitos polf-
ticos retomaron Ia iniciativa, el Tribunal volvi6 al "minimalismo" que habfa tenido
cuand&recién fuera creado. De este modo, sent6 las bases para el derecho de la
UE. BENGOETXEA, Joxerramon, Ihe legal reasoning of the European Court of Justice,
Oxford, Clarendon Press, 1993, ps 99.

148 FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA
149
cumplimiento de los Tratados y el derecho derivado de la UE. El artf-
culo en cuesti6n los obliga a abstenerse de toda medida susceptible de
poner en peligro la realizaci6n de los objetivos de la Uni6n. Asf, me-
diante la interpretaci6n sistemåtica y teleolågica de los Tratados, y en
pos de garantizar la concreci6n de sus objetivos, el Tribunal elabor6
principios que vinieron a completar las lagunas del sistema, con una
particularidad, siempre ha procurado garantizar el efecto ütil de las
normas para que sus preceptos no se tornen abstractos.
Se ha dicho que las técnicas interpretativas del derecho comunitæ
rio estån mås cerca de la interpretaci6n constitucional que de la inter-
pretaci6n de tratados internacionales. No obstante, existen diferencias
entre la interpretaci6n del derecho comunitario y el derecho constitu-
cional, especialmente, por la preponderancia en el primero de los crite-
rios tele016gicos propios del derecho internacional. El derecho comu-
nitario es båsicamente un programa de acci6n, es concretar el logro de
determinados objetivos en un plazo dado. Por esta raz6n la interpre-
taci6n tele016gica es muy importante en el derecho comunitario. Las
normas que adopten las partes de un tratado de integraci6n serån inter-
pretadas por el método tele016gico, teniendo especialmente en cuenta
los objetivos para los que fueron aprobadas. Las normas constitucio-
nales también pueden contar con clåusulas programåticas, clåusulas
que se proponen desarrollar polfticas para concretar objetivos, pero
como dice la doctrina, los Tratados de la UE estån expuestos a la teleo-
logia desde la base a la Cima porque sus normas estån especialmente
concebidas para poner en marcha un proceso de transformaci6n(154).
5.11. Principio de autonomfa
Los Estados atribuyeron competencias legislativas a la UE median-
te los Tratados constitutivos. Las normas aprobadas en virtud de esas
competencias legislativas y el derecho internacional de la UE, confor-
man un sistema jurfdico propio, aut6nomo e independiente de los dew
rechos nacionales y el derecho internacional; ello sin perjuicio de que
dicho derecho luego se integre con el derecho interno de cada Estado
y el orden jurfdico internacional.
(154) ITZCOVICH, Giulio, "The Interpretation of Community Law by the Euro-
pean Court of Justice", en German Law Journal, Vol. 10 NO 5, Editorial Russell Millar
Peer Zumbawsen, 2009, p. 557. Allf también se comenta que muchas de las rupturas
revolucionarias del tribunal son producto de la interacci6n de juristas provenientes
de diferentes experiencias legales que ha dado lugar a un fenömeno de hibridaci6n
o europeizaci6n en la argumentaci6n legal de Ios jueces.
De tal modo, un ciudadano de un Estado miembro de la UE serå
sujeto pasivo o podrå invocar normas nacionales o europeas en sus
relaciones con terceros o las autoridades püblicas.
El derecho de la UE es aut6nomo respecto al derecho interno de
Ios pafses, pues conserva sus propias fuentes de producci6n norma-
tiva, sus propios sistemas de actos jurfdicos y una fuente aut6noma
de interpretaci6n de la ley. El derecho de la UE es adoptado por ins-
tituciones distintas a la de los Estados miembros, como también, son
diferentes sus actos normativos, alcances, etcétera.
Como consecuencia de ello, se rechaz6 el juzgamiento de la va-
lidez de una norma de la UE segün principios y criterios propios del
derecho nacional (155).
5.12. Efecto directo
El efecto directo del Derecho de la UE consiste en que sus normas
—cumplidos ciertos recaudos, segün cada clase de norma— no s610
generan efectos juridicos para los Estados miembros sino que también
crean derechos y obligaciones para las personas, instituciones, etc.,
comprendidas dentro de su åmbito de aplicaci6n. A1 ser alcanzados
por sus efectos de manera directa, por ejemplo, los particulares pow
drån invocar las normas de la UE en sus reclamos y peticiones ante las
autoridades administrativas y judiciales.
El principio de efecto directo es una respuesta a los obståculos que
plante6 al desarrollo del derecho comunitario el dualismo. Segån el
dualismo, los Tratados que forjaron la UE vinculaban solamente a los
Estados que eran quienes asumfan sus derechos y obligaciones. La le-
galidad europea no podfa penetrar, por tanto, el espacio territorial de
los Estados miembros si éstos no procedfan previamente a transfor-
mar, desarrollar o incorporar el Derecho Europeo mediante normas
internas que sf serfan directamente aplicables a los ciudadanos. Los
Estados miembros podfan, entonces, condicionar la aplicabilidad del
Derecho Europeo a la adopci6n de medidas internas(156). El Tribunal
dio por tierra con esa posibilidad de un modo tajante. Aunque el Træ
(155) Sentencia 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsfesselschaft,
11/70 (ver MANGAS MARTIN op. cit., 2010, p. 364).
(156) MUNOZ MACHADO, Santiago, "Los principios de articulaci6n de las rela-
ciones entre derecho comunitario y el interno y las garantfas jurisdiccionales para
su aplicaci6n efectiva" en el Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Madrid, Edi-
torial Civitas, 1986, p. 509.

150
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 151
tado de la CEE s610 contenfa una disposici6n incidental(157) de la que
podia deducirse estrictamente que los reglamentos podfan ser
ceptibles de efecto directo, el Tribunal consider6 que habfa en el siste-
ma de tratados una presunci6n en general a favor de efecto directo 058)
El principio de efecto directo fue establecido en el emblemåtico
caso Van Gend En Loos059).
Van Gend En Loos era una empresa holandesa que importaba pro-
ductos qufmicos de Alemania. Cuando las autoridades holandesas
bieron los aranceles de importaci6n —recordemos que todavfa no se
habfa alcanzado la Uni6n Aduanera y que, por 10 tanto, todavfa
tfan aranceles intrazona entre Alemania y Holanda— la empresa recu-
rri6 a sus tribunales nacionales alegando que el Tratado constitutivo
de la CEE, en su artfculo 12, decfa que los Estados debfan abstenerse
de establecer nuevos derechos de aduana o de incrementarlos. El Esta-
do holandés, por su parte, aleg6 que dicho artfculo era una obligaci6n
internacional pero que no generaba derechos para los particulares. El
Tribunal holandés fue por via de una cuesti6n prejudicial por ante el
TJCE que se expidi6 sobre el efecto directo de las normas comunita-
rias.
En sus pårrafos trascendentales, la sentencia dice que:
"...el objetivo del Tratado de la CEE, que es el de establecer un mercado
cornån cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la
Comunidad, implica que dicho Tratado constituye algo mås que un Acuer-
do, que s610 crea obligaciones recfprocas entre los Estados contratantes
que esta concepci6n estå confirmada por el Preåmbulo del Tratado, que,
ademås de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y 10 hace, de forma mås
concreta, mediante la creaci6n de Organos en los que se institucionalizan
poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados miembros como
a sus ciudadanos...que, por esas razones, ha de Ilegarse a la conclusi6n de
que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurfdico de Derecho
Internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su sobera-
nfa, si bien a un åmbito restringido, y cuyos sujetos son, no $610 los Estados
miembros, sino también sus nacionales, que en consecuencia, el derecho
comunitario, aut6nomo respecto a la legislaci6n de los Estados miembros,
al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, estå también des-
tinado a generar derechos que incorporan a su patrimonio jurfdico, que esos
derechos nacen, no s610 cuando el Tratado los atribuye de modo explfcito,
(157) TC,EArt. 189.
(158) ISAAC, Guy, Manual de Derecho Comunitario General Editorial Ariel De-
recho, Barcelona, 1995, p. 189.
(159) Sentencia 5 de febrero de 1963, Van Gend En Loos.
sino también en raz6n de obligaciones que el Tratado impone de manera
perfectamente definida tanto a los particulares, como a los Estados miembros
y a las Instituciones.
El TJCE consider6 entonces que el artfculo 12 —que prohibfa nue-
vos aranceles o su aumento— era perfectamente id6neo para producir
efectos directos en las relaciones jurfdicas entre los Estados miembros
y sus justiciables.
El Tribunal de Justicia sitüa en un marco de teorfa general del Dere-
cho la necesaria correlaci6n entre obligaciån y derecho, obligaci6n de
los Estados de no aumentar los aranceles y derecho de los particulares
a confiar en los compromisos de los Estados (estoppel o teorfa de los
actos propios de los Estados) y beneficiarse de su cumplimiento(160).
Corresponde distinguir, desde un punto de vista te6rico, el prin-
cipio de efecto directo de la aplicabilidad inmediata que detentan los
reglamentos. En primer lugar, la aplicabilidad es un atributo de los
glamentos previsto en los Tratados, mientras que el efecto directo es
una creaci6n jurisprudencial. Como ya hemos .visto, la aplicabilidad
refiere a la aplicaci6n uniforme y simultånea de los reglamentos en
todo el territorio de la Uni6n sin que sean necesarias normas naciona-
les de transposici6n.
El efecto directo, por su parte, parece ser la consecuencia 16gica de
la aplicabilidad inmediata. La posibilidad de invocar una norma euro-
pea nace desde el mismo momento en que se aplica la norma. Pero la
situaci6n cambia con las directivas. Como vimos, este tipo de norma
no tiene aplicabilidad inmediata, sino que recién serå aplicable una
vez que la norma nacional incorpore sus preceptos al derecho nacio-
nal. Tal situaci6n hace que el efecto directo de sus disposiciones opere,
como veremos, de manera diferente.
Criterios para determinar si una norma tiene efecto directo
Ahora bien, no todas las normas tienen efecto directo. Tampoco
existe un criterio normativo que diga cuåndo una norma tiene tales
atributos. No puede determinarse a priori si una norma cuenta con
efecto directo. Dilucidar si una norma cuenta con efecto directo obli-
ga a efectuar un examen para determinar si cumple con los recaudos
(160) MANGAS MARTIN ARACELI, LIMN NOGUERAS DIEGO, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 367.

152 FLAVIO F. GONZÄLEZ
UNION EUROPEA
153
para la viabilidad del efecto directo que se establecieron en la senten-
cia Van Gend En Loos, a saber(161):
La norma debe ser clara y precisa, debe contener una obligaci6n
concreta y no debe dar lugar a interpretaciones ambiguas.
Su mandato debe ser incondicional y no debe dejar margen de
discrecionalidad a las autoridades nacionales.
Ello se infiere de la sentencia cuando dijo que:
"...Lo dispuesto en el artfculo 12 supone una prohibici6n clara e incon-
dicionada que se concreta en una obligaci6n, no ya de hacer, sino de no
hacer
De este modo, para contar con efecto directo una norma debe
definir concretamente qué prohibici6n o derecho dispone y a qué
obligado o beneficiario alcanza. Hay que aclarar, sin embargo, que
no es necesario definir expresamente un beneficiario sino que a esos
fines basta con quedar comprendido dentro de su åmbito de aplica-
ci6n.
Efecto Directo de los Tratados y los Reglamentos
No siempre las disposiciones de los Tratados o de los Reglamentos
cuentan con efecto directo. Para ello deben cumplir con los requisitos
sefialados en el punto precedente.
No obstante, si cumplen tales recaudos los reglamentos y los Trata-
dos (162)
cuentan con efecto directo:
Para resguardar una obligaci6n de hacer(163)'
Para garantizar el cumplimiento de una obligaci6n de no ha-
(264)
En Van Gend En Loos los derechos de los particulares surgfan a
partir de una obligaci6n de no aumentar aranceles, o sea, una obli-
gaci6n de no hacer. Mientras que en la citada sentencia Lutticke los
particulares adquirieron derechos luego de que su Estado no derogara
disposiciones discriminatorias en materia fiscal (obligaci6n de dero-
(161) HARTLEY, T. C., The Foundations of European Community Law, Claren-
don Press, Oxford, 1987, p. 193.
(162) Ver casufstica de efecto directo en Tratados en VICTOR JEAN, Louis, "El
Ordenamiento Jurfdico Comunitario", Comisi6n Europea, Bruselas, 5a ed., p. 155.
(163) Sentencia del 16 de junio de 1966, Lutticke
(164) Sentencia Van Gend En Loos ya citada.
gar, obligaci6n de hacer) segün 10 marcaban los Tratados. El incumpli„
miento de una obligaci6n de hacer, se transforma en una obligaci6n
para los Estados de abstenerse de aplicar aquellas normas que tendrfa
que haber eliminado o modificado. Esta jurisprudencia ha tenido una
extraordinaria importancia a la hora de enjuiciar distintos sectores de
los Tratados (libre circulaci6n de mercaderfas, establecimiento, etc.)
en los que se imponfa a los Estados o al Consejo un plazo concreto
para eliminar distorsiones065)
Por Otra parte, en el caso de los Tratados y los Reglamentos, el efec-
to directo se puede invocar para las:
Relaciones verticales (particularadministraciån püblica);
Relaciones horizontales (entre particulares)
Tanto en Van Gend En Loos, como en Lutticke, analizamos el efec-
to directo de las normas en las relaciones entre los particulares y sus
administraciones püblicas. En esos casos hablamos de efecto directo
vertical.
Pero el efecto directo se aplica también a los casos donde el titular
del derecho y el obligado son particulares. En estos casos diremos que
estamos en presencia de una norma de la uni6n con efecto directo ho-
rizontal. Por ejemplo, en la sentencia Comisi6n c/Repüblica Heléni-
ca(166) se declar6 inaplicable una norma nula de un convenio colectivo
laboral que no se ajustaba a las normas comunitarias disponiéndose
que el juez nacional debfa aplicar éstas ültimas sin que fuera necesaria
la derogaci6n de aquella.
Por 10 expuesto, se dice que los Tratados y los Reglamentos tienen
efecto directo pleno o completo.
Efecto Directo de las Directivas
Bastante mås complejo es el anålisis del efecto directo de las
rectivas. Recordemos, como dijimos, que las directivas no tienen apli-
cabilidad inmediata sino que dependen de la norma nacional que las
transponga. iEntonces, por ejemplo, cuando nace para una empresa
el derecho a invocar una directiva de la UE por ante sus tribunales na-
cionales?, contra quién podrfa invocarla?
(165) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS) Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la UniÖn Europea, 2010, Madrid, p. 368.
(166) Sentencia del 28 de octubre de 1999, Comisi6n C/ Repüblica Helénica.

154
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA
155
En primer lugar, fue el TJCE quien habilit6 la posibilidad de que
las directivas también sean susceptibles de efecto directo, y por ende,
invocadas ante los jueces nacionales(167)
Luego, elabor6 una frondosa jurisprudencia para precisar los al-
cances del efecto directo con relaci6n a estas normas. Asf se fijaron las
siguientes pautas para poder invocar una directiva ante las autoridaw
des administrativas y judiciales nacionales:
Que haya vencido el plazo para que el Estado miembro cumpla
con su obligaci6n de transponer Ia directiva al ordenamiento
interno(168)
Que la directiva haya Sido deficientemente transpuesta069)
El efecto directo de las directivas surge cuando el Estado incumple
con sus obligaciones en cuanto al plazo y el resultado, Hemos dicho
que las directivas comprenden una obligaci6n de resultado y una obli-
gaci6n de hacer en un plazo determinado. Cuando el Estado, incorpo-
ra deficientemente la directiva a su legislaci6n interna, estå adoptando
medios que no son consistentes con el result-ado que se propone la
norma de la Uni6n, y por ende, no cumple con su obligaci6n de re-
sultado. Cuando no cumple con la incorporaci6n en el plazo fijado,
incumple con su obligaci6n de hacer. Cualquiera de ambos incumpli*
mientos, trae aparejado efecto directo a la directiva.
Ahora bien, en el caso de las directivas el efecto directo, a diferen-
cia de 10 que sucede con los reglamentos, es parcial pues s610 podrån
ser invocadas por los particulares en sus relaciones con el Estado
(efecto directo vertical). No se admite el efecto directo horizontal de
las directivas en las relaciones entre particulares. Tampoco pueden ser
invocadas por el Estado contra los particulares (efecto directo vertical
(167) Sentencia del 4 de diciembre de 1974, Van Duyn.
(168) Sentencia 5 de abril de 1979, Ratti. El sefior Ratti habfa Sido procesado
penalmente en Italia por haber cumplido con normas de embalaje de disolventes
segån una directiva europea, pero contraviniendo la norma italiana que debfa ser
derogada. El plazo para derogar Ia norma italiana habfa vencido. El TJCE dijo que
no se podia aplicar ley nacional —aun cuando fuera derecho penal— contraria a
una directiva europea cuyo plazo de transposici6n al orden jurfdico interno habfa
vencido.
(169) Sentencia del 19 de enero de 1982 Ursula Becker. En este caso, se plante6
Ia no aplicabilidad de la norma nacional de transposici6n cuando no ejecuta co-
rrectamente Ia directiva.
(170) Sentencia 26 de febrero de 1986, Marshall. Ver también VICTOR, Jean Lou*
is, El Ordenamiento Juridico Comunitario, ob. cit. ps 164, MOITINHO DE ALMEIDA,
Este efecto directo parcial viene a "castigar" al Estado incumplidor,
sin perjuicio de los recursos judiciales que pueda instar la Comisi6n por
ante el T JUE contra dicho Estado. Cuando se habla de invocar una direc-
tiva ante un Estado, se estå hablando del Estado Nacional, las autorida-
des a nivel provincial, auton6mico, etc., e incluso municipales, o empre-
sas del estado. Las obligaciones derivadas de una directiva se pueden
invocar contra las autoridades del Estado que deban aplicar la directiva
y dejar de aplicar las normas nacionales que no sean conformes a ella.
Por su parte, el TJUE ha establecido una noci6n amplia de "particu-
lar',' pues no estå limitada a los sujetos de derecho privado, sino tam-
bién a aquellas autoridades püblicas (por ejemplo un ayuntamiento)
que invoquen una directiva en su relaci6n vertical con autoridades gu-
bernamentales de mayor nivel(171).
Efecto directo de las decisiones
Las decisiones son normas obligatorias para los destinatarios que
designa. El TJUE admiti6 efecto directo de las decisiones(i72). En este
caso el TJUE afirm6 que no s610 los reglamentos contaban con efec-
to director sino que las directivas y las decisiones también podfan ser
susceptibles de ser invocados por los particulares en tanto se trataba
de actos obligatorios.
5.13. Primacia del derecho de la UE
Dijimos que el derecho de la UE es un ordenamiento jurfdico aut&
nomo. Un ordenamiento que coexiste con otros, y especialmente dentro
de cada pafs, con el derecho interno de cada Estado. iQué norma debe-
ria prevalecer en caso de conflicto entre ambos sistemas normativos?
El principio de primacfa, al igual que el de efecto directo, ha Sido
desarrollado por el Tribunal a través de diversas sentencias. Fue con-
cebido para tratar la relaci6n jerårquica que existe entre el derecho de
la Uni6n y los ordenamientos jurfdicos nacionales.
Fue planteado por primera vez en la sentencia Flaminio Costa c/
Enel(173). Para introducir la cuesti6n podemos decir que por el prin-
cipio de primacfa, en las materias atribuidas a la UE, la norma de la
José Carlos, Direito Cornunitårio a Orden Juridica Comunitåria as Liberdades Fun-
damentqis na CEE Centro Publicaoes do Ministerio da Justica, Lisboa, 1985, p. 74.
(171) Sentencia 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto.
(172) Sentencia del 6 de octubre de 1970, Grad.
(173) Sentencia del 15 de julio de 1964.

156
FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 157
Uni6n prevalece sobre las normas nacionales. Las normas de la UE
deben ser aplicadas desde que entran en vigor aun cuando medie la
eventual preexistencia de una norma nacional incompatible. Y deben
seguir siendo aplicadas durante todo el perfodo en el que permanez-
can en vigor, a pesar de la ulterior adopci6n de una norma nacional
incompatible.
A partir de esto, el Tribunal dedujo que la norma nacional incom-
patible es inaplicable y prescribi6 que las autoridades nacionales —y
especialmente el juez— tenfan la obligaci6n de dejarla de aplicar(174).
Segün Mangas Martin & Lifieras(i75) en Costa c/Enel el TJCE fun-
d6 la primacfa del derecho de la Uni6n por sobre los nacionales sobre
cuatro bases:
La atribuci6n de competencias que hicieron los Estados a favor
de la Uni6n entrafia una limitaci6n definitiva, en determinados
åmbitos, de sus derechos soberanos a favor del ordenamien-
to jurfdico comunitario, por 10 que no puede prevalecer una
norma nacional posterior sobre esos derechos definitivamente
transferidos.
La primacfa se basa en el caråcter obligatorio de las normas
del derecho derivado, expresamente previsto en el art. 288
del TFUE. Desde dicha perspectiva, el TJCE estim6 que el re-
glamento se opone a la aplicaci6n de toda medida legislativa,
incluso posterior, incompatible con sus disposiciones(176). Lo
mismo puede afirmarse respecto de las directivas, en tanto sus
disposiciones puedan ser invocadas contra las medidas nacio-
nales que no respeten su contenido. Los Estados no pueden
invocar normas internas para no respetar las obligaciones y
plazos de las normas comunitarias. Por ello, los Tribunales na-
cionales deben abstenerse de aplicar normas nacionales que
contradigan las de la Uni6n.
El compromiso leal que asumieron todos los Estados al decidir
formar parte de la UE. El principio de cooperaci6n leal obliga a
los Estados a abstenerse de realizar cualquier acci6n que entor-
(174) ISAAC, Guy Manual de Derecho Comunitario General, Editorial Ariel Dee
recho, Barcelona, 1995, p. 205.
(175) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cite Instituciones
y Derecho de la Uni6n Europea, 2010, Madrid, p. 388.
(176) Sentencia del 14 de diciembre de 1971, Polito.
pezca el logro de los objetivos del Tratad0077). No cumplir con
este principio serfa violentar el principio general de derecho
internacional pacta sunt servanda(178)
Los Estados han acordado que los Tratados y el derecho deriva-
do se apliquen de manera uniforme, sin discriminaciön, entre
los ciudadanos de los diversos Estados miembros. Si no existie-
ra el principio de primacfa, si cada Estado pudiera modificar las
normas comunes mediante la sanci6n de normas nacionales,
los derechos y obligaciones de los particulares variarfan de un
pafs a otro y traerfan aparejada tal discriminaci6n que no serfa
compatible con la misma esencia de la Uni6n. Si se admitiera
que cada Estado pudiera modificar el derecho de la UE, éste
directamente dejarfa de existir.
Luego en la sentencia Simmenthal (179), se prosigui6 con el desarro-
110 del principio de la primacfa. Alli se dijo que las disposiciones del
Tratado y los actos de las instituciones directamente aplicables tienen
por efecto, en sus relaciones con el derecho interno de los Estados
miembros, no s610 el hacer inaplicable de pleno derecho toda dispo-
sici6n contraria de la legislaci6n nacional existente, sino también im-
pedir la adopci6n vålida de nuevos actos legislativos nacionales en la
medida en que éstos fueran incompatibles con norma comunitarias.
Luego agreg6 que negar tal posibilidad serfa refutar el caråcter efecti-
vo de compromisos incondicionales e irrevocablemente asumidos por
los Estados miembros, en virtud del Tratado, y pondrfa asi en tela de
juicio las bases mismas de la Comunidad. En virtud de ello se dedu-
jo que todo juez nacional tiene la obligaci6n de aplicar fntegramente
el derecho comunitario y de proteger los derechos que éste confiere
a los particulares, dejando sin aplicaci6n toda disposici6n eventual-
mente contraria de la ley nacional, ya sea ésta anterior o posterior a
la norma comunitaria. Asi el juez nacional encargado de aplicar, en el
marco de su competencia, las disposiciones del derecho comunitario,
tiene la obligaci6n de asegurar el pleno efecto de estas normas dejan-
do inaplicada si fuere necesario, en virtud de su propia autoridad, toda
disposici6n contraria de la legislaci6n nacional, incluso posterior, sin
que para ello tenga que pedir o esperar su previa eliminaci6n por via
legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional. De este
modo, el TJCE no se involucra en determinar qué 6rgano debe declara
(177) TUE art. 40.
(178) Convenio de Viena sobre Derecho de Ios Tratados art, 26 y 27.
(179) Sentencia del 9 de marzo de 1978, Simmenthal.

158 FLAVIO F. GONZALEZ
la nulidad o inconstitucionalidad de una norma nacional incompati-
ble con el derecho comunitario pues no tiene competencia para ello.
Por el contrario, determin6 que en caso de conflicto entre la norma na-
cional y la comunitaria, el juez deberå declarar inaplicable la primera,
En caso de que existiera alguna norma procesal nacional que inhibiera
tal posibilidad, y no se pudiera garantizar la primacfa de la norma de
la UE, dicha norma o pråctica debe ser declarada incompatible con el
derecho comunitario, pues el juez puede declarar tal inaplicabilidad
de acuerdo con las normas de la Uni6n.
El Tribunal de Justicia precis6 que la primacfa alcanza a todas las
normas de Derecho europeo, tanto si proceden del Derecho primario
como del Derecho derivado. Ademås, es aplicable contra cualquier
norma nacional: ley, reglamento, decreto, resoluci6n, circular, etc. El
poder judicial estå igualmente sujeto al principio de primacfa. En efec-
to, la jurisprudencia debe acatar el derecho de la Uni6n. En 10 que a las
constituciones nacionales se refiere, el Tribunal de Justicia consider6
que también estån sujetas al principio de primacfa. Desde la senten-
cia San Michele (180) el Tribunal de Justicia ha considerado que corres-
ponde al juez nacional no aplicar las disposiciones de una constitu-
ci6n que cuestione el Derecho comunitario. También en Costa c/Enel
el TJCE dijo que el derecho de la Uni6n prevalecfa sobre el derecho
nacional "cualquiera que sea'! Sin embargo, corresponde aquf sefialar
que la norma europea no prevalece sobre las constituciones naciona-
les pues estån destinadas a regir —por el principio de atribuci6n de
competencias— åmbitos diferentes. De este modo, las Constituciones
siguen estableciendo las bases de los ordenamientos jurfdicos nacio-
nales en aquellos temas que no han Sido atribuidos a la organizaci6n
internacional. Luego, el derecho de la UE se aplica a las materias atri-
buidas no pudiendo los Estados invocar su Constituci6n para impedir
los efectos de la norma europea. Asimismo, cada nuevo Estado miem-
bro de la UE debe modificar sus normas constitucionales para que el
derecho de la Uni6n pueda desplegar sus efectos sin "obstrucciones"
de las constituciones nacionales.
5.14. Tutela judicial efectiva
Por este principio los Estados estån obligados a asegurar el pleno
respeto de las normas de la UE. Los jueces nacionales son competen-
tes de oficio para proteger dichos derechos y los particulares deben te-
(180) Sentencia del 22 de junio de 1965, San Michele.
159
UNION EUROPEA
ner garantizado el acceso a la justicia para invocarlos en la defensa de
sus intereses. Todos los jueces cuentan con esa competencia, por 10
que existe un control difuso. A esos fines, no son necesarios procedi-
mientos especiales sino que, en principio, podrån utilizarse cualquiera
de los procedimientos judiciales nacionales. Los procedimientos na-
cionales en los que se haga valer derechos tutelados por la Uni6n, no
podrån establecer requisitos o condiciones menos favorables para los
justiciables que aquellos previstos para tutelar derechos consagrados
por las normas internas. Desde ya, la aplicaci6n de normas de la UE
por parte de las autoridades nacionales debe ser motivada y debe ser
susceptible de control jurisdiccional. En el marco de estas garantfas,
también se ha establecido que las jurisdicciones nacionales pueden
dictar medidas cautelares suspendiendo la aplicaci6n de la ley nacio-
nal, incluso en los casos en los que las normas procesales nacionales
no prevean dicha posibilidad, cuando la vigencia de la norma nacio-
nal pueda afectar los derechos consagrados en las normas de la UE. En
la sentencia Simmenthal ya citada, se habfa establecido que los jueces
nacionales estån facultados por las leyes de la UE "para hacer todo 10
necesario" para garantizar su vigencia. Luego, en la sentencia Factor-
(181) el TJCE estim6 que si existiera una norma nacional que in-
tame
hibe la aplicaci6n de medidas cautelares para garantizar la vigencia
del derecho de la Uni6n, dicha norma nacional no debe ser aplicada.
También estån autorizados a suspender la ejecuci6n de actos de la
ministraci6n.
5.15. Responsabilidad estatal por incumplimiento del derecho de la
UE
Los Estados son responsables por los dafios que causen a los par-
ticulares cuando incumplen el derecho de la Uni6n. Ello se deriva del
principio de efecto directo y de primacfa, como también, de la tutela
efectiva de derechos. Dichos principios tendrfan un valor simb61ico,
si no contaran con un sistema que penalice su no cumplimiento. De
este modo, la obligaci6n de reparar los dafios derivados del incum-
plimiento del derecho de la Uni6n viene a reforzar la eficacia de las
normas de la UE. Existe obligaci6n de reparar patrimonialmente los
dafios que sufren los particulares cuando el incumplimiento provenga
de una acci6n u omisi6n, como también, cuando tal incumplimiento
provenga de la Administraci6n o del Poder Legislativo de un Estado
nacional. El incumplimiento puede referirse a cualquier tipo de nor-
(181) Sentencia del 19 de junio de 1990, Factortame.

161
160
UNION EUROPEA
FLAVIO F. GONZÅLEZ
ma obligatoria de la UE; Conforme a ello, por ejemplo, se estableci6
que un Estado nacional debe indemnizar a los particulares damnifi-
cados por la no sanci6n de una ley nacional destinada a garantizar la
vigencia de un derecho consagrado por una directiva de la UE(182). Por
10 general, el supuesto de reparaci6n de dafios ha surgido en los casos
de directivas no transpuestas o cuando fueron mal incorporadas a los
derechos internos. Para que dicho incumplimiento deba ser reparado,
la jurisprudencia estableci6 que la norma vulnerada debe ser clara en
sus disposiciones y no contenga amplios mårgenes de interpretaci6n,
la existencia de un eventual error de derecho, su caråcter excusable o
inexcusable, que una instituci6n de la UE no haya contribuido a pro-
vocar el incumplimiento. A la hora de establecer la responsabilidad de
los Estados debe analizarse la relaci6n de causalidad entre el incum-
plimiento del derecho de la Uni6n y el dafio resarcible cuyo monto se
establecerå conforme las normas nacionales.
5.16. Consecuencias de estos principios
Segün Mangas Martin y Lifiån Nogueras083), las consecuencias
pråcticas de estos principios son:
Las normas de la Uni6n pueden crear obligaciones de hacer y
de no hacer.
Los derechos y obligaciones creados por las normas de la UE
directamente aplicables son exigibles a todos y por todos los
poderes püblicos, y ademås, en las relaciones entre los parti-
culares.
Los derechos reconocidos, de forma precisa e incondicional,
en una directiva no ejecutada o incorrectamente ejecutada, a
cargo de los poderes püblicos, cualquiera sea la forma jurfdi-
ca de su actuaci6n y su régimen jurfdico, son exigibles en todo
momento a los poderes püblicos administrativos y judiciales.
Tiene que ser excluida la aplicaci6n de normas internas, cual-
quiera sea su naturaleza, que contradigan la norma de la Uni6n,
ese mandato es objetivo y rige para particulares, autoridades
administrativas y judiciales.
(182) Sentencia del 19 de noviembre de 1991 Francovich.
(183) MANGAS MARTIN, Araceli, LINÅN NOGUERAS, Diego, ob. cit. Instituciones
y Derecho de la Uniön Europea, 2010, Madrid, p. 409.
0
0
0
0
La norma de la Uni6n sustituye la nacional en caso de contra-
dicci6n.
Los derechos reconocidos por la UE deben ser protegidos fnte-
gramente.
El particular tiene derecho a una reparaci6n pecuniaria cuando
los poderes püblicos de su pafs le provoquen un perjuicio.
Los actos internos que denieguen derechos garantizados por la
Uni6n, deben ser motivados y susceptibles de control jurisdic-
cional.
Las jurisdicciones nacionales son competentes para proteger
los derechos consagrados por la Uni6n.
Los poderes de los jueces nacionales cuando aplican el dere-
cho de la Uni6n, no se limitan a los que cuenta en virtud del
derecho nacional, sino que éstos se ven ampliados por los po-
deres previstos en el derecho de la Uni6n, previa autorizaci6n
del TJCE por via de la cuesti6n prejudicial.
Existe un control difuso que autoriza a todos los jueces nacio-
nales para examinar la compatibilidad de la norma nacional
con el derecho de la UE.
Los jueces nacionales estån obligados a interpretar el derecho
de la Uni6n conforme a sus fines.
Los jueces nacionales pueden dictar medidas cautelares que
suspendan la aplicaci6n de una ley nacional o la ejecuci6n de
actos internos por parte de la Administraci6n en los supuestos
de violaci6n del derecho de la Uni6n.
6. EL SISTEMA JURISDICCIONAL
Ningün sistema normativo puede tener asegurada su eficacia sin
un sistema judicial o arbitral que 10 resguarde. El artfculo 19 del TUE
establece que el TJUE garantizarå el respeto del derecho en la aplica-
ci6n y la interpretaci6n de los Tratados. Hemos visto el rol importante
que ha desempefiado el T JUE a la hora de cumplir dicha tarea. Pero el
TJUE no estuvo s610 en esa misi6n. Para ello ha contado con la colabo-
raci6n de los jueces nacionales.
Tengamos en cuenta que el Derecho de la UE es aplicado en los
Estados miembros por sus respectivos jueces nacionales. Los jueces
nacionales son los "jueces naturales" del derecho comunitario en cada

162 FLAVIO F. GONZALEZ UNIÖN EUROPEA
163
pafs. Ahora bien, esos jueces interactüan con los jueces de la uni6n
cuando hay que interpretar normas europeas. En cambio, otros con-
flictos en los que haya que aplicar el derecho europeo van a tramitar
directamente por ante los jueces de la Uni6n. Como veremos, para la
aplicaci6n y la interpretaci6n del derecho de la Uni6n se ha previsto
un sistema jurisdiccional donde interactüan los jueces nacionales y
los de la UE.
Para comprender el origen de dicha interacci6n,. no estå de mås
recordar que los Estados no s610 atribuyeron a favor de la UE com-
petencias ejecutivas y legislativas, sino que también atribuyeron com-
petencias jurisdiccionales. Por ello, a diferencia de 10 que sucede en
otras organizaciones internacionales, donde las controversias se di-
rimen mediante sistemas arbitrales, las funciones judiciales de la UE
son ejercidas por tribunales de naturaleza jurisdiccional.
Por Otra parte, al ser la Uni6n una Comunidad de pueblos, no s610
litigarån por ante su tribunal de justicia los Estados —que por cierto
apenas litigan entre sf— sino que también actuarån las instituciones
comunitarias, y en ciertos casos, los particulares.
Todo ello denota que estamos en presencia de un sistema bastante
atfpico y singular.
6.1. El tribunal de Justicia de la Uni6n Europea (TJUE). Tribunales y
competencias
Segün 10 establecido por el TUE (184), la jurisdicci6n en la UE es ejer-
cida por el Tribunal de Justicia de la Uni6n Europea (TJUE). Dicho tri-
bunal estå organizado del siguiente modo:
La instancia superior que es ejercida por el propio Tribunal de
Justicia.
Una instancia intermedia a cargo de un Tribunal General.
Instancias inferiores donde actuarån tribunales especializados.
Hasta el momento el ünico tribunal especializado creado es el
que juzga asuntos vinculados con la funci6n püblica europea.
El T JUE cuenta, entre otras, con las siguientes competencias:
(184) TUE art. 19.
0Controla la legalidad de la actuaci6n de las instituciones de la
UE, sea dicha actuaci6n por acci6n u omisi6n; ello a través de
los recursos de anulaci6n y omisi6n respectivamente.
Controla los incumplimientos al Derecho de la UE por parte de
los Estados miembros mediante el recurso de incumplimiento.
Para garantizar la aplicaci6n uniforme del derecho de la UE en
todos los Estados de la Uni6n, interpreta sus alcances en todos
los litigios judiciales de los Estados donde se controviertan sus
alcances. A esos fines se han previsto las cuestiones prejudiciæ
les de interpretaci6n.
Examina validez de actuaci6n de instituciones de la UE a través
de cuestiones prejudiciales de validez.
Interviene en juicios de responsabilidad extracontractual de la
UE, mientras que la responsabilidad contractual se dirime por
ante los tribunales nacionales.
Conflictos laborales de la UE con sus dependientes y funciona„
rios.
Recursos de casaci6n contra las resoluciones del Tribunal Ge-
neral.
Dictåmenes consultivos en materia de acuerdos internaciona-
les antes de su firma para examinar su compatibilidad con los
Tratados constitutivos de la UE.
Composiciön. Jueces
Estå integrado por un juez por Estado parte para que estén repre-
sentados en su seno todos los ordenamientos jurfdicos de la UE.
Los jueces son elegidos de comün acuerdo por los Estados de
acuerdo con la propuesta que efectåa cada uno de ellos. Los candida-
tos deben reunir los requisitos que en sus pafses los tornarfan elegibles
para las mås altas magistraturas judiciales. Los candidatos deben dar
garantfas de independencia.
Los jueces tienen un mandato de seis afros pudiendo ser renova-
dos sin limite de veces.
Los jueces elegirån quién serå el presidente del Tribunal quien
tendrå un mandato de tres afios pudiendo ser reelegido.

164
Abogados Generales
FLAVIO F. GONZALEZ UNION EUROPEA 165
Los Abogados Generales son miembros del Tribunal de Justicia y
tienen status de jueces. Los Abogados Generales tienen la funci6n de
asistir al Tribunal.
La funci6n de estos Abogados Generales es presentar püblicame1E
te, con toda imparcialidad e independencia, conclusiones motivadas
sobre los asuntos en los que Estatuto del Tribunal requiere su inter*
venci6n(185). Generalmente actüan en cuestiones novedosas presen-
tando su informe al final de la etapa oral de las actuaciones. Sus con-
clusiones estån destinadas a facilitar el trabajo del Tribunal. De este
modo, podrå leerse la sentencia junto con las conclusiones del Abogæ
do General para tener un acabado conocimiento de las actuaciones y
sus implicancias jurisprudenciales.
Conformaciön en salas del Tribunal
El pleno de TJUE, con sus veintiocho jueces, se constituye excep-
cionalmente. Por 10 general, el trabajo del Tribunal se va a organizar
en salas de tres o cinco jueces, y por ültimo, en la Gran Sala (trece
jueces). Segån su naturaleza, el caso serå asignado al tipo de confor-
maci6n que corresponda. Los asuntos que ya tienen una jurispru-
dencia consolidada son girados a la sala de tres jueces, aquellos que
requieren un mayor desarrollo jurisprudencial serån girados a la sala
de cinco jueces, mientras que la Gran Sala va a actuar en aquellas
cuestiones que no tengan jurisprudencia previa. El Pleno s610 va a
actuar en aquellos casos de gravedad institucional, por ejemplot el
cese de miembros de la Comisi6n, la destituci6n del Defensor del
Pueblo, etcétera.
Tribunal General
Este tribunal funcion6 como una primera instancia del Tribunal
de Justicia, hasta que con la creaci6n de los tribunales especializados,
también comenz6 a actuar como instancia de apelaci6n de éstos ülti-
mos.
El Tribunal General ha Sido concebido para analizar los casos de
gran complejidad fåctica supliendo asf las falencias que en ese aspecto
tenfa el Tribunal Justicia.
(185) TFUE art. 252.
Estå integrado por un miembro por cada Estado. En este caso tam-
bién se requiere que los jueces den garantfa de independencia y es-
tén en condiciones de ejercer funciones judiciales en sus pafses. Los
jueces del Tribunal General son elegidos con el mismo procedimiento
que los jueces del Tribunal de Justicia. Tienen un mandato de seis
afros renovables. Este tribunal no cuenta con Abogados Generales.
También funciona en Salas de tres y cinco jueces, Gran Sala y el Pleno
que se conformarån segån la complejidad del asunto. También puede
funcionar con un juez ünico.
Entre otras competencias, el Tribunal General tiene jurisdicci6n
en los recursos (léase acciones) que entablarån las personas ffsicas
y juridicas, excepto el recurso de incumplimiento. También actåa en
los recursos de los Estados miembros contra la Comisi6n y del Banco
Central Europeo. Serå competente para emitir dictåmenes prejudicia-
les en materias especfficas. Por ültimo actüa como instancia de apela-
ci6n contra las resoluciones de los Tribunales Especializados.
6.2. Tribunales Especializados
Estos tribunales han Sido concebidos para tratar cuestiones que
merecen una competencia especffica, ya sea por su volumen o por la
aplicaci6n de una normativa especial. En la actualidad s610 funciona
el Tribunal de la Funci6n Püblica. Dicho tribunal estå conformado por
siete jueces con un mandato de seis afros. Deben cumplir condiciones
de idoneidad e independencia similares a las de los Tribunales Gene-
rales. El reglamento por el que se crea el Tribunal Especializado deter-
minarå el nümero de integrantes y su competencia.
6.3. Caracterfsticas generales de los procedimientos
Las normas procesales estån contempladas en el Estatuto del TJUE
y en los reglamentos de procedimiento del Tribunal de Justicia, del
Tribunal General y del Tribunal de la Funci6n Püblica. En Ifneas gene-
rales, el procedimiento que se utiliza en cada una de estas instancias
es bastante parecido. Es un procedimiento mixto con una fase escrita
y una fase oral. Es a su vez un procedimiento inquisitivo pues el Tribu-
nal tiene una actitud proactiva a la hora de indagar los hechos y orde
nar el tråmite de las actuaciones.
En la fase escrita de los recursos, las partes van a exponer los he-
chos, su derecho y Ias pretensiones. Asf habrå una demanda, una con-
testaci6n, una réplica y una düplica que trabarån la litis en los térmi-
nos que allf se planteen. Con respecto a las cuestiones prejudiciales,

166 FLAVIO F. GONZÅLEZ
UNION EUROPEA 167
no habrå un tråmite contradictorio pudiendo; sin embargo las partes,
los Estados y las instituciones de la UE efectuar sus observaciones.
Una vez realizadas las presentaciones, habrå un informe prelimi-
nar a cargo de un juez ponente.
Luego en la fase oral, que puede ser suprimida en algunos casos, se
procederå a la lectura del informe del juez ponente, se escucharå a los
representantes y abogados de las partes. De ser necesario, se interro-
garå a testigos y se escucharå el informe de peritos. Luego, se escuchæ
rån las conclusiones del Abogado General. Una vez concluida la etapa
oral, las actuaciones pasan a deliberaci6n de los jueces para el dictado
de la sentencia. No se admiten votos particulares y la sentencia hace
cosa juzgada desde su dictado.
6.4. Recurso de Anulaci6n
Este recurso ha Sido previsto para controlar la legalidad de la ac-
tuaci6n de las Instituciones de la UE. El TFUE086) establece cuåles son
los recaudos para que sea procedente.
El recurso de anulaci6n puede ser interpuesto contra:
los actos legislativos;
o actos del Consejo;
0 actos de la Comisi6n, y
o actos del Banco Central Europeo.
Siempre que dichos actos no sean recomendaciones o dictåme-
nes
actos del Parlamento Europeo, y
o actos del Consejo Europeo.
Cuando dichos actos estén destinados a producir efectos jurfdicos
frente a terceros.
Controlarå también la legalidad de los actos de los demås 6rganos
u organismos de la Uni6n destinados a producir efectos jurfdicos fren-
te a terceros. La jurisprudencia ha ampliado tal posibilidad a todos los
(186) TFUE Arts, 263 y 264.
actos, tfpicos o atfpicos que produzcan efectos jurfdicos para terce-
ros(187)
Tienen legitimaci6n activa para interponer este recurso los Es-
tados, las instituciones (Comisi6n, Consejo y el Parlamento contra
cualquiera de las otras que haya incumplido), el Tribunal de Cuentas,
el Banco Central Europeo, el Comité de Regiones en salvaguarda de
sus competencias, y los particulares, sean personas ffsicas o jurfdicas,
cuando se vean afectados directa e individualmente por el acto regla-
mentario en cuesti6n. Los particulares, como puede apreciarse, tienen
una legitimaci6n activa restringida en funci6n del interés que deten-
ten para entablar la acci6n.
Asf el Tribunal analizarå si el acto impugnado incumple con las
disposiciones del Tratado y el derecho derivado. También analizarå si
fue dictado por el Organo competente, si sufre vicios sustanciales de
forma y desvfo de poder. De constatarse la existencia de vicios o in-
compatibilidades el tribunal declararå su nulidad.
6.5. Recurso de Omisi6n
Por este recurso se pretende controlar la legalidad de la inacci6n
de las instituciones de la UE. Este recurso es la contracara del recurso
de anulaci6n. Aquél ha Sido previsto para sancionar aquellas acciones
de las instituciones de la UE que van contra las normas, mientras que
éste fue concebido para poner fin a una inacci6n de las instituciones
que sea contraria a la ley.
El recurso de omisi6n s610 serå admisible en tanto la instituci6n
haya Sido previamente requerida a actuar. La legitimaci6n activa y pa-
Siva en este recurso es similar a la del recurso de anulaci6n. La omisi6n
que se persigue es la abstenci6n de actuaralando las normas impo-
nen tal actuaci6n088). La sentencia declararå la omisi6n contraria al
Tratado. La instituci6n, 6rgano u organismo que no haya actuado de
acuerdo con 10 que le ordenaba hacer la ley, deberå adoptar todas las
medidas necesarias para la ejecuci6n de la sentencia del Tribunal (189).
(187)QSentencia 9 de octubre de 1990 Francia c/ Comisi6n.
(188) TFUE 265.
(189) TFUE art. 266.

168 FLAVIO F. GONZALEZ
UNION EUROPEA 169
6.6. Recurso de Incumplimiento
Como hemos visto, los Estados son muchas veces los encargados
de aplicar el derecho de la Uni6n en sus territorios. Son ellos quienes
suelen adoptar normas internas para, por ejemplo, ejecutar un regla-
mento o para transponer una directiva. De este modo, cuando no eje-
cutan los actos que manda la norma de la UE, o cuando los ejecutan de
manera defectuosa, quedan expuestos al recurso de incumplimiento
previsto en el TFUE090)
El incumplimiento estatal puede ser producto de una omisi6n o
una acci6n. Los incumplimientos mås comunes son la no incorpo-
raci6n o la incorporaci6n defectuosa de una directiva. En este caso,
cuando hablamos de Estado 10 hacemos en un sentido amplio porque
el incumplimiento puede referirse a los 6rganos del Estado nacional
pero también a las instancias estatales subnacionales o locales.
La Legitimaci6n activa en el recurso de incumplimiento corres-
ponde a la Comisi6n (excepcionalmente pueden detentarla el Banco
Central Europea en casos de su competencia) y a los otros Estados
miembros. Hay que decir, sin embargo, que los Estados casi no litigan
entre sf. La mayor parte de las veces quien acciona contra el Estado
incumplidor es la Comisi6n en su rol de "guardiana de los Tratados't
El procedimiento consta de una fase precontenciosa por la que la
Comisi6n determinarå con precisi6n, luego de escuchar al Estado in-
fractor, el alcance del incumpJimiento ya sea en sus aspectos de hecho
como de derecho. Si no se subsanan las observaciones de la Comi-
si6n, ésta emitirå un dictamen motivado en el que se delimitarå for-
malmente el objeto del futuro litigio. Obviamente los Estados pueden
subsanar las observaciones en esta etapa. La Comisi6n, por su parte,
cuenta con facultades discrecionales para decidir si inicia o no la fase
jurisdiccional.
La fase jurisdiccional entonces se dirimirå conforme los términos
delimitados en el dictamen motivado. La Comisi6n debe probar el in-
cumplimiento no siendo suficientes las presunciones. La sentencia
condenatoria obliga a los Estados a dictar todas las medidas necesæ
rias para concluir con tal incumplimiento(191). Si no cumplen con la
sentencia de cumplimento, los Estados estån expuestos a la imposi-
ci6n de una multa.
(190) TFUE Arts. 258 a 260.
(191) TFUE art. 260.
Por su parte, estas sentencias son importantes a la hora de habili-
tar acciones por dafios y perjuicios de los particulares afectados por el
incumplimiento de sus Estados.
6.7. Recurso por responsabilidad extracontractual
Por este recurso tramitan los reclamos por dafios y perjuicios cau-
sados por las instituciones de la UE o sus agentes en el ejercicio de sus
funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los
derechos de los Estados miembros(192).
6.8. Cuestiones Prejudiciales
Por este procedimiento el juez nacional que estå dirimiendo un
litigio y debe aplicar una norma de la Uni6n o un acto comunitario
cuestionado, debe recurrir al TJUE para que la interprete o determine
su validez.
Recordemos que los jueces nacionales son quienes usualmente
aplican el derecho de la Uni6n en los conflictos que se suscitan entre
particulares, entre particulares y su Estado, como también, entre las
distintas instancias o niveles de gobierno de un mismo pafs.
De no existir el dictamen prejudicial, cada juez aplicarfa el derecho
de la UE conforme sus criterios de interpretaci6n pudiendo derivar tal
situaci6n en serias asimetrfas. il)e qué servirfa contar con un derecho
uniforme si después surgen disparidades en su aplicaci6n? Imagine-
mos la desigualdad que reinarfa entre los ciudadanos, las empresas
y los gobiernos de los distintos pafses, Para evitar esta situaci6n fue
concebido este procedimiento. La cuesti6n prejudicial ha Sido estæ
blecida para garantizar la aplicaci6n uniforme del derecho de la Uni6n
en todos los Estados de la UE.
Asimismo, por esta via se admite también la posibilidad de contro-
lar la validez de los actos de las instituciones de la Uni6n. Los jueces
nacionales no pueden declarar la invalidez de un acto normativo de la
UE. Por ello, de suscitarse tal cuestionamiento en un litigio nacional,
y cuando su resoluci6n sea necesaria para dilucidar el caso, deberån
recurrir por via prejudicial al TJUE para que, en su caso, pronuncie tal
declaraci6n.
(192) TFUE art. 340.

170 FLAVIO F. GONZÅLEZ
UNION EUROPEA 171
De este modo el TFUE(193) establece que el T JUE serå competente
para pronunciarse con caråcter prejudicial sobre:
La interpretaci6n de los tratados;
La validez e interpretaci6n de los actos adoptados por las Insti-
tuciones, 6rganos y organismos de la Uni6n.
La consulta va a ser solicitada por el juez nacional. Las partes s610
pueden solicitar al juez que la requiera. La cuesti6n prejudicial es un
procedimiento que tramita en virtud de la colaboraci6n que debe exisw
tir entre los jueces nacionales y el TJUE para aplicar el derecho de la
Uni6n.
La interpretaci6n puede referirse a una norma del Tratado o del
derecho derivådo, sea tfpico o atfpico, independientemente de su caw
råcter obligatorio o no vinculante.
La cuesti6n prejudicial, por su parte, s610 puede versar sobre la va-
lidez de un acto normativo aplicable a la controversia que se dirime
ante el juez nacional.
Asf, la cuesti6n prejudicial es un incidente que tramitarå en el mar-
co de un proceso principal que se suspenderå hasta tanto aquella se
resuelva. No es un incidente contradictorio, sin perjuicio de que las
partes efectüen observaciones.
El planteamiento de la cuesti6n prejudicial es facultativo para los
jueces de instancias inferiores, pero obligatorio para las instancias cu-
yas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de dew
recho interno.
De este modo, el juez nacional efectuarå preguntas al TJUE en
aquellas cuestiones que guardan relaci6n con el litigio que dirime re-
mitiendo los antecedentes de hecho y de derecho. El TJUE debe pro-
nunciarse las cuestiones prejudiciales salvo que no estén cumplidos
los requisitos para su procedencia.
Las sentencias hacen cosa juzgada para el juez que solicit6 la con-
sulta y para los que intervengan ulteriormente. La sentencia de inter-
pretaci6n desplegarå efectos en los tribunales nacionales de todos los
Estados miembros que deberån seguir sus criterios en las causas que
tramiten, excepto que existan nuevos argumentos que puedan justifi-
car un cambio de la jurisprudencia.
(193) TFIJE art. 267.
La sentencia que declare la invalidez de un acto normativo de la
Uni6n obligarå al juez de la causa a no aplicarlo deparando también
efecto erga omnes. De todos modos, esta declaraci6n de invalidez no
implica la nulidad (propia del recurso de anulaci6n) por 10 que el acto
seguirå vigente, y en su caso, deberå ser derogado por la instituci6n
que 10 adopt6.

UNION EUROPEA Y DERECHO
INTERNACIONAL PRIVADO
Por Alfredo M. SOTO
Dentro del espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE, han
entrado en vigencia fuentes de caråcter uniforme y comunitario, con-
figurando, asf, el "Derecho Internacional Privado intracomunitario de
segunda En efecto se ha elegido, en principio, el Re-
glamento (de alcance general, obligatorio y directamente aplicable en
cada Estado Parte(2)) y no la Directiva (que obliga al Estado miembro
en cuanto al resultado pero no la forma y los medios), para unificar
y hacer que tal fuente entre en vigor simultåneamente para todos los
Estados. Tales son los siguientes casos: Reglamento 2015/1848 sobre
procedimientos de insolvencia; Reglamento (CE) NO 44/2001 del Con-
sejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competenciå judicial, el
reconocimiento y la ejecuci6n de resoluciones judiciales en materia
civil y mercantil (Bruselas I y Bruselas I bis 1215/2012); Reglamento
(CE) NO 1206/2001 del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativo a la
cooperaci6n entre los 6rganos jurisdiccionales de los Estados
bros en el åmbito de la obtenci6n de pruebas en materia civil o mer-
cantil; Reglamento (CE) No 2201/2003 del Consejo, de 27 de noviembre
de 2003, relativo a la competencia, el reconocimiento yla ejecuci6n de
resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad
parental, por el que se deroga el Reglamento (CE) NO 1347/2000; Re-
glamento (CE) No 805/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de
21 de abril de 2004, por el que se establece un tftulo ejecutivo euro-
peo para créditos no impugnados; Reglamento (CE) NO 861/2007 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007, por el que
(l) LAGARDE, ob. cit., p. 46. En cuanto al Derecho Internacional Privado ek
tracomuriitario serfa el Derecho Internacional Privado en términos tradicionales.
Vida, p. 48.
(2) SÅNCHEZ LORENZO, ob. cit., p. 35.

UNION EUROPEA Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO 175
ALFREDO M. SOTO
se establece un proceso europeo de escasa cuantfa; Reglamento (CE)
No 864/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de
2007, relativo a la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales
(Roma II); Reglamento (CE) NO 1393/2007 del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, relativo a la notificaci6n y al
traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extraju-
diciales en materia civil o mercantil (notificaci6n y traslado de docu-
mentos) y por el que se deroga el Reglamento (CE) No 1348/2000 del
Consejo; Reglamento (CE) n 0 593/2008 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 17 de junio de 2008, sobre la ley aplicable a las obligaciones
contractuales (Roma I); Reglamento (CE) n 0 4/2009 del Consejo, de
18 de diciembre de 2008, relativo a la competencia, la ley aplicable, el
reconocimiento y la ejecuci6n de las resoluciones y la cooperaci6n en
materia de obligaciones de alimentos; Reglamento (CE) n 0 662/2009
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, por el
que se establece un procedimiento para la negociaci6n y celebraci6n
de acuerdos entre Estados miembros y terceros pafses sobre materias
especfficas en relaci6n con la ley aplicable a las obligaciones contrac-
tuales y extracontractuales; Reglamento (CE) n 0 664/2009 del Conse-
jo, de 7 de julio de 2009, por el que se establece un procedimiento para
la negociaci6n y la celebraci6n de acuerdos entre Estados miembros y
terceros pafses sobre la competencia, el reconocimiento yla ejecuci6n
de resoluciones judiciales en materia matrimonial, de responsabili-
dad parental y de obligaciones de alimentos, y sobre la ley aplicable en
materia de obligaciones de alimentos. Reglamento (UE) 2015/2421 del
Parlamento Europeo y del Consejo, que modifica el reglamento (CE)
861/2007, que instituye un procedimiento europeo para las controver-
sias de escasa cuantfa, y el Reglamento (CE) 1896/2006 que establece
un procedimiento europeo monitorio; reglamento (UE) 655/2014 que
establece un procedimiento para la orden europea de retenci6n de ac-
tivos bancarios a fin de facilitar el recupero transfronterizo de los cré-
ditos en materia civil y comercial; reglamento (UE) 650/2012 relativo
a la competencia, a la ley aplicable, al reconocimiento y a la ejecuci6n
de las decisiones y a la aceptaci6n y a la ejecuci6n de los actos püblicos
en materia de sucesiones y a la creaci6n de un certificado sucesorio
europeo
(3) Ver jurisprudencia del T JUE sobre estas fuentes de derecho internacional
privado en http://wwwraccursio.com/private/uploads/JURISP_TJUE_2016_DIPRI-
VADOu.pdf
No puede dejarse de lado, de todos modos, la elaboraci6n de la Di-
rectiva 2003/8/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, destinada a
mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante
el establecimiento de reglas mfnimas comunes relativas a la justicia
gratuita para dichos litigios.
Asimismo cabe agregar: la Resoluci6n del Consejo de 25 de mayo
de 2000 relativa a una red comunitaria de Organos nacionales respon-
sables de la soluci6n extrajudicial de los litigios en materia de con-
sumo; la Decisi6n del Consejo, de 28 de mayo de 2001, por la que se
crea una Red Judicial Europea en materia civil y mercantil; la Decisi6n
de la Comisiån, de 25 de septiembre de 2001, por la que se aprueba
un manual de organismos receptores y un léxico de los documentos
transmisibles o notificables, en cumplimiento del Reglamento (CE)
NO 1348/2000 del Consejo, relativo a la notificaci6n y al traslado en
los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en
materia civil o mercantil; la Recomendaci6n de la Comisi6n, de 4 de
abril de 2001, relativa a los principios aplicables a los Organos extraju-
diciales de resoluci6n consensual de litigios en materia de consumo;
la Decisi6n de la Comisi6n, de 9 de noviembre de 2004, por la que se
establece un formulario para la solicitud de asistencia juridica gratuita
con arreglo a la Directiva 2003/8/CE del Consejo destinada a mejorar
el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el esta-
blecimiento de reglas mfnimas comunes relativas a la justicia gratuita
para dichos litigios; la Decisi6n de la Comisi6n, de 26 de agosto de
2005, por la que se establece un formulario para la transmisi6n de las
solicitudes de justicia gratuita en aplicaci6n de la Directiva 2003/8/CE
del Consejo; la Decisi6n 2008/976/ JAI del Consejo, de 16 de diciembre
de 2008, sobre la Red Judicial Europea; el Convenio establecido sobre
la base del artfculo K.3 del Tratado de la Uni6n Europea, relativo a la
notificaci6n o traslado en los Estados miembros de la Uni6n Europea
de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercan-
til.
Jurisdicciön internacional en materia de responsabilidad parental
(segün Regl. [CEI No 2201/2003 del Consejo de 27 de noviembre de
2003 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecuci6n de
resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad
parental, por el que se deroga el Reglamento [CEI no 1347/2000) (4).
(4) Vid nuestro "Temas estructurales de la jurisdicci6n internacional y de
la cooperaci6n interjurisdiccional en materiade responsabilidad parental en la
Uni6n European, LL suplemento de la Universidad del Salvador, 16/7/08, 4.

176
Antecedente
Caracteristicas positivas
ALFREDO M. SOTO
UNIÖN EUROPEA Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Caracteristicas negativas
177
Si se trata de una demanda relativa a la responsabilidad parental
(art. 10), esto es:
a) al derecho de custodia y al derecho de visita;
b) a la tutela, la curatela y otras instituciones anålogas;
c) a la designaci6n y las funciones de toda persona u organismo
encargado de ocuparse de la persona o de los bienes del menor,
de representarlo o de prestarle asistencia;
d) al acogimiento del menor en una familiao enun establecimien-
to;
e) a las medidas de protecci6n del menor ligadas a la administra-
ci6n, conservaci6n o disposici6n de sus bienes.
Presentada ante el tribunal:
De la residencia habitual del menor (art. 80) o
Competente en materia de divorcio, separaci6n judicial o nuli-
dad matrimonial (art. 12, 1, a), o
Elegido por los c6nyuges o por los titulares de Ia responsabili-
dad parental en el momento de someter el asunto ante el 6rga-
no jurisdiccional (art. 12, 1, b), o
Del Estado con que el menor esté estrechamente vinculado, o
de la residencia habitual de uno de los titulares de la responsa-
bilidad parental o de la nacionalidad del menor (art. 12, 3, a), o
Elegido por todas las partes en el momento de presentar el
asunto ante el Organo jurisdiccional (art. 12, 3, b).
Y definidos, en su caso, los vocablos 6rgano jurisdiccional, juez,
Estado miembro, Estado miembro de origen, responsabilidad paren-
tal, titular de la responsabilidad parental, derechos de custodia, etc.
(calificaciones autårquicas del art. 20)
Y, en su caso, resueltas las eventuales "cuestiones previas',' si la ju-
risdicci6n depende de la comprobaci6n de:
Que uno de los c6nyuges ejerza la responsabilidad parental del
menor (caso 2);
El interés superior del menor (caso 3).
Y no se hubiera presentado demandas de responsabilidad parental
sobre un menor, que tenga el mismo objeto y la misma causa ante el
Organo jurisdiccional de otro Estado miembro (litispendencia y accio-
nes dependientes, art. 19 ince 2)
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la jurisdicci6n internacional del tribunal referido
Caracteristicas negativas
Salvo que exista otro tribunal de Otro Estado miembro con el que
el menor tenga una vinculaci6n especial (porque es el de la residencia
habitual del menor después de la presentaci6n de la demanda, o ha
Sido su residencia habitual, o es el Estado de la nacionalidad del me-
nor, o porque es el Estado de la residencia habitual de un titular de la
responsabilidad parental, o es el de situaci6n de los bienes del menor
y el asunto se refiere a la protecci6n del mismo con referencia a la ad-
ministraci6n, conservaci6n o disposici6n del patrimonio) y esté mejor
situado para conocer del asunto o de una parte especffica del mismo, y
siempre que responda al interés superior del menor (art.
Cooperaciön internacional de 30 (reconocimiento de resoluciones
en materia de responsabilidad parental (segün Reglamento (CE) No
2201/2003 del Consejo de 27 de noviembre de 2003 relativo a la corn*
petencia, el reconocimiento y la ejecuci6n de resoluciones judiciales
en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por el que se
deroga el Reglamento (CE) no
(5) En este caso nos encontramos ante una jurisdicci6n normal pero, en parte,
contraria al orden påblico internacional en sentido fuerte, ya que hay Otro tribu-
nal mås apropiada o convenientemente competente en la esfera internacional, no
exactamente en términos de utilidad, eficiencia del proceso o eficacia de la senten-
cia, rasgqs caracteristicos del llamadoforum non conveniens, sino por razones de
justicia iritrfnseca, equidad, en fin, podrfa Ilegar a configurarse inclusive un foro de
necesidad. V. nuestro "temas estructurales de la jurisdicci6n...», cit.
(6) Vid. nuestro "Temas estructurales de Ia jurisdicci6n internacional...", cit

178
Antecedente
ALFREDO M. SOTO
Caracteristicas positivas
Si se trata de una solicitud de reconocimiento de una resoluci6n
dictada en un Estado miembro sobre responsabilidad parental, pre-
sentada ante la autoridad competente de otro Estado miembro
TERCERA PARTE
Y cumplidos los requisitos formales (art. 37 y 38)
Copia de la resoluci6n que reüna las exigencias necesarias para
determinar su autenticidad
AMÉRICA
Original y copia auténtica del documento que acredite la notifi-
caci6n o traslado de la demanda o documento equivalente a la
parte rebelde, en su caso,
Traducci6n certificada por persona habilitada a tal fin en uno
de los Estados miembros, de los documentos, si 10 exigiere el
tribunal requerido
Y se diere cumplimiento a los requisitos procesales: respeto de
los principios fundamentales del procedimiento del Estado miembro
requerido, en particular las reglas del debido proceso (notificaci6n o
traslado de la demanda o documento equivalente al demandado, au-
diencia al menor, salvo casos de urgencia) —art, 23 inc. b, c y d.
Caracteristicas negativas
Y la resoluci6n no fuera inconciliable con Otra dictada posterior-
mente con relaci6n a la responsabilidad parental en el Estado reque-
rido (art. 23 ince d).
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå el reconocimiento de la resoluci6n
Caracteristicas negativas
Salvo que fuese manifiestamente contrario al orden püblico del
Estado requerido, teniendo en cuenta el interés superior del menor
(requisito material, sustancial o de fondo, art. 23 inc. a).
(7) No se exigen legalizaciones ni formalidades anålogas para presentar estos
documentos ni para el poder para pleitos (art. 52).

ALALC Y ALADI
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: I. Antecedentes hist6ricos de ia integraci6n latinoamericana.
2. ALALC. 3. ALADL 3.1. Diferencias con ALALC. Objetivos. 3.2.
Principios. 3.3. Categorias de paises. 3.4. Instrumentos, 3.5. Trato a los
paises de menor desarrollo. 3.6. Instituciones. Comunidad Andina.
1. ANTECEDENTES HISTåRICOS DE LA
INTEGRAC1åN LATINOAMERICANA
iQué fuimos, antes de ser argentinos?, iO los peruanos antes de ser
tales?, los colombianos antes de ser colombianos? iAcaso fuimos
espafioles, såbditos de la corona? La respuesta es americanos, todos
fuimos americanos antes de que se desarrollaran nuestras nacionali-
dades.
La visi6n y la conciencia de América Latina en su totalidad, como
una unidad geogråfica, cultural e hist6rica que tuvieron los libertado-
res, precursores y primeros actores del proceso integracionista, sur-
gieron de distintos cauces suficientemente conocidos. En todos los
documentos del movimiento de la Independencia, la palabra América
—referida a la América espafiola— y "la unidad y fraternidad de los
americanos" prevalece sobre el patronfmico del propio pafs. "La Amé-
rica toda existe en naci6n" decfa un verso de la canci6n caraquefia, la
tierra natal de Bolivar, que habrfa de convertirse mås tarde en himno
nacional venezolano. El pensamiento de San Martin en 1819 cuando
afirmaba "Mi pafs es toda la América y mi interés es igual por las Pro-
vincias Unidas y Chile" no es una expresi6n Ifrica sino un sentimiento
profundo surgido de una convicci6n de pertenecer a una gran naci6n
que se estaba formando. Miranda Bolivar, Hidalgo y Morelos, Roca-
fuerte, Rivadavia, Monteagudo, San Martfn, O'Higgins, José Antonio
Miralla, José Cecilio del Valle se sentfan "americanos" hablando no
s610 lamisma lengua gramatical sino la misma lengua de ideas para
expresar una idea cornün y alcanzar un objetivo comün. Existi6 un
"mercado comün" de la libertad y comprendfa a toda la regi6n his-

182
FLAVIO F. GONZÅLEZ
ALALC Y ALADI 183
panoamericana para luchar por la independencia y para afianzarla, y
dentro de él circulaban los ejércitos, los recursos financieros y los di-
rigentes politicos e intelectuales sin que importara la regi6n de donde
provenfan. EI sentimiento espontåneo y tåcito de solidaridad era mås
real y mås profuso que el de las nacientes nacionalidades(l).
Podemos decir entonces que ser americano nos precedi6 a ser
nacionales de los Estados, que con el devenir de los afros, sucedieron
a las colonias de Espafia. En el marco de la gesta emancipadora ser
americano era definido por un Origen comfin, pero especialmente, en
oposici6n a "ser espafiol'.' Ser americano significaba ser solidario con
aquel que se enfrentara con las tropas realistas, no s610 por los lazos
de fraternidad que comenzaban a construirse, sino también por inte-
rés: proveer a la defensa del todo, implicaba garantizar la propia, S610
desde dicha perspectiva, puede comprenderse el esfuerzo financiero
de las provincias del Rfo de la Plata para sufragar la campafia de San
Martfn a Chile, o el significativo aporte de los chilenos para que el Li-
bertador pudiera Ilevar su campafia hasta Pert.
A1 mismo tiempo, y mås allå de esta solidaridad, hay que decir que
las ex colonias espafiolas tenfan una escasa comunicaci6n entre sf. En
parte por las dificultades derivadas de Ias caracterfsticas y las grandes
extensiones geogråficas que nos separaban, pero también, porque no
pudieron superar la estructura de las relaciones externas heredadas
de la época colonial. Tengamos en cuenta que cada una de ellas habfa
Sido parte de una relaci6n radial en la que Espafia se ubicaba en el
centro y en el que las colonias casi no mantenfan vfnculos entre sf. Ello
se daba especialmente en el terreno econ6mico. Habfa poco contacto
comercial entre las ex colonias. Ellas enviaban casi todas sus riquezas
—especialmente las minerales— a Espafia. Luego del proceso eman-
cipador, tal esquema de relaciones se mantuvo. S610 cambio el inter-
locutor dado que el papel que antes detentaba Espafia 10 pasaron a
ocupar otras potencias europeas, en especial, Gran Bretafia.
Sin embargo, hubo intentos para que la solidaridad entre las na-
cientes naciones se expresara en otras cuestiones distintas de la guerra
de la independencia. En 1823, Bernardo Monteagudo public6 en Lima
el "Ensayo sobre la necesidad de una Federaci6n general entre los Es-
tados Hispanoamericanos y su organizaci6n't Sim6n Bolivar, por su
parte, un ferviente impulsor de la causa americana, reuni6 en 1826, en
(I) LAGOS, Gustavo, en el pr.610go de ('América Latina Integrada" de HERRERA,
Felipe, Editorial Losada, Buenos Aires, segunda edici6n, 1967, p. 13.
Panamå, un Congreso al que fueron convocadas las ex colonias espa-
fiolas. Los representantes de las provincias del Rfo de Ia Plata, Chile y
Bolivia no acudieron por problemas internos. Allf Bolivar plante6 con-
formar una uni6n politica federal, para equilibrar el poder que empe-
zaba a insinuar Estados Unidos. Bolivar fracas6 porque ya estaban en
juego las fuerzas que provocarfan la dislocaci6n latinoamericana(2)
Esas fuerzas centrifugas se manifestaron en las luchas de poder que
los caudillos y generales criollos entablaron ni bien se alej6 la amena-
za de una reconquista espafiola. Ello deriv6 en la fragmentaciön de los
antiguos virreinatos y capitanfas generales en muchas mås unidades
politicas que las existentes durante la colonia. Asi comenzaron a ges-
tarse los Estados que sucedieron a las colonias.
Hay que tener en cuenta que toda unidad politico-territorial (lla-
mémosle pafs, Estado Naci6n, provincia o como se prefiera)'no es Otra
cosa que el territorio adyacente a una ciudad. En Latinoamérica, en la
época de la independencia, todo estaba dado para constituir una finica
entidad politico-territorial en virtud de las otras unidades: de religi6n,
de lengua, de historia, de arte y un largo etcétera. Sin embargo, a pesar
de la voluntad manifiesta de Bolivar y San Martin no fue asf. El pro-
blema consisti6 —y esto 10 vio Claro Sarmiento— en que no hubo una
ciudad con la fuerza suficiente como para imponerse al resto. Por esto
cada pais de nuestro continente se extiende hasta donde se extiende
el imperium de su ciudad principal, y allf donde ese imperium se en-
contr6 con otras ciudades no tan fuertes, pero tampoco tan débiles, se
opt6 por la soluci6n federal como en Argentina, Brasil y México
Como decfamos, concluido el proceso de emancipaci6n en 1824
con la batalla de Ayacucho, comenz6 el proceso de formaci6n de los
Estados nacionales en esta parte del continente. Proceso por el que los
americanos empezamos a ser "menos americanos',' y mås nacionales
de los Estados que se iban formando. Esos Estados consolidaron las
nacionalidades que Ilevaron nuestros rasgos americanos a un segun-
do Plano.
El proceso de conformaci6n de las nacionalidades podrfamos caw
racterizarlo diciendo que el Estado primero se constituye como pro-
piedad eminentemente regia sobre el sefiorfo, y luego, al delimitar sus
funciones burocråtico-administrativas, delimitarå conjuntamente su
(2) HERRERA, Felipe, enAmérica Latina Integrada ob. cit. p. 48.
(3) DEL PERCIO, Enrique M. en La Condici6n Social, Buenos Aires, Jorge Baudi-
no Ediciones, 2010, ps. 161 y162,

184 FLAVIO F. GONZÅLEZ
ALALC Y ALADI
185
jurisdicci6n geogråfica (territorio). De inmediato, entonces, la soberæ
nfa estatal deberå construir el sujeto social de la referencia territorial,
esto es, la Naci6n(4).
Los esfuerzos para construir los Estados, forjar las naciones y con-
solidar cierta unidad territorial después de concluidas las guerras civi-
les insumieron buena parte del siglo XIX. En este perfodo, los Estados
no mantuvjeron los lazos de solidaridad forjados al calor de las guerras
de la independencia. S610 se unen para hacer frente a posibles agre-
siones externas, como en el caso del Tratado de Confederaci6n entre
Pert, Bolivia, Chile, Nueva Granada y Ecuador de 1848, o el celebrado
por Chile Perü y Ecuador en 1856. Luego, en términos econ6micos,
como dijimos, mantuvieron el patr6n eurocéntrico heredado de la
época colonial sin forjar lazos entre ellos.
No obstante, una vez que los Estados lograron cierta estabilidad, se
retoma en los cfrculos intelectuales la necesidad de recuperar el pro-
yecto cornün. En 1862 se crea la Sociedad de Uni6n Americana inte-
grada, entre Otros, por Juan Bautista Alberdi y Benjamin Vicuna Mac-
kena en la que plantean la necesidad de avanzar en la construcci6n de
manera gradual de una gran patria americana.
Pero hasta aquf nos hemos referido especialmente a la experiencia
de las colonias espafiolas. iQué habfa sucedido en Brasil mientras tan-
to? Brasil logr6 su independencia en 1822. El Principe regente Pedro
desobedece la orden del Rey de volver a Portugal, declara la indepen-
dencia y se proclama emperador del nuevo Estado. Como puede verse,
la independencia de Brasil fue muy distinta a la de las colonias espa-
fiolas. En primer lugar, fue mucho menos incruenta, pero ademås, la
figura del Emperador contuvo las tendencias centrffugas evidenciadas
en Hispanoamérica, y de este modo, Brasil conserv6 su integridad te-
rritorial al evitar la fragmentaci6n que en otras partes provocaron las
guerras civiles. El 15 de noviembre de 1889 cae la monarqufa y Bra-
sil adopta una Repåblica como forma de gobierno. Es a partir de ese
momento que Brasil inicia la senda de la integraciån latinoamericana
junto a los pafses de habla hispana.
Y para ello, son las relaciones con Estados Unidos las que crearon
las circunstancias que condujeron a América Latina a tomar concien-
(4) ESCOLAR, Marcelo, "Elementos Hist6ricos para una Teorfa de la Diferen-
ciaci6n e Integraci6n territorial. Geograffa Politica del Estado„Naci6n moderno" en
Integraci6n Latinoamericana y Territorio, Ediciones CEUR, Instituto de Geograffa,
Facultad de Filosoffa y Letras, Universidad de Buenos Aires, UBA, 1994, p. 32.
cia de su comunidad de intereses(5), Tengamos en cuenta que en 1889
Estados Unidos convoc6 a la primera conferencia Panamericana con
la finalidad de promover y aumentar su comercio con el resto del con-
tinente e iniciando el sistema interamericano que culmin6 en 1948
con la creaci6n de la Organizaci6n de Estados Americanos (OEA).
Pero por aquellos afros, a la par de la comunidad de intereses que
van a ser identificados, los pafses latinoamericanos empiezan a cele-
brar tratados bilaterales. Tratados que versarån en fijar los lfmites in-
terestatales y en garantizar la libertad de navegaci6n y comercio por
los rfos.
Recién en la segunda década del s. xx, comienza a pensarse en una
integraci6n latinoamericana mås amplia, concretamente, empieza a
plantearse la posibilidad de una integraci6n econ6mica. Hasta 1938
se proponen diversos planes para crear una uni6n aduanera latinoa-
mericana o uniones parciales, entre los que hay que destacar el del
Presidente Hip61ito Irigoyen. Entre 1939 y 1947 se desarrollan diversas
iniciativas que no se concretan, como una convenci6n de complemen-
taci6n industrial y de libre cambio entre Argentina y Brasil (1939), y un
proyecto de uni6n aduanera del Plata (1941). A1 finalizar la década del
cuarenta se habfa formado una red de convenios bilaterales entre los
pafses de Latinoamérica(6)
Sin embargo, luego de la Segunda Guerra Mundial (1939* 1945), te-
niendo como referencia la experiencia de integraci6n que se estaba
desarrollando en Europa, y a partir de 10 previsto en el artfculo XXIV
del GATT, los Estados decidieron dar un nuevo impulso al proceso de
integraci6n regional a partir de ALALC, primero, y de la ALADI, des-
pués. En sus orfgenes el proyecto integracionista en la regi6n fue mol-
deado a partir de las premisas y postulados de la Comisi6n Econ6mica
para América Latina (CEPAL) de la ONU. Entre otros planteos, la
tegraci6n era considerada un instrumento para industrializar el con-
tinente debido al deterioro de los términos de intercambio que evi-
denciaban los bajos precios de los productos primarios que exportaba
la regi6n. Asf se promovfa conformar una zona de libre comercio de
materias primas en primer lugar, para avanzar luego en liberar el co-
mercio de productos industriales. Por ültimo se proponfa avanzar en
una uni6n aduanera. Ratl Prebisch escribfa: "Disuelta la constelaci6n
hispånica que unfa estrechamente a estos pafses, un siglo y medio de
(5) LAGOS, Gustavo, ob. cit. p. 17.
(6) LAGOS, Gustavo ob. cite, p. 18.

186 FLAVIO F. GONZALEZ
ALALC Y ALADI
187
nobles expresiones, de emotivas manifestaciones de confraternidad
no ha logrado Otra forma de vinculaci6n econ6mica que la impues-
ta por cierta complementariedad primaria. Es Otro el camino a seguir
ahora. La época que el crecimiento de estos pafses estaba impulsado
desde afuera ha terminado irreversiblemente. La aceleraci6n del cre-
cimiento depende fundamentalmente del propio y deliberado esfuer-
zo de estos pafses, de su firme decisi6n de combinar racionalmente
sus fuerzas vitales en una politica de desarrollo... y también en alto
grado de su Claro convencimiento de que s610 por la vinculaci6n cada
vez mås estrecha entre ellos —en el åmbito de un mercado comün—
podrån los pafses latinoamericanos cumplir sus propios designios de
desarrollo nacional(7). Desde la época de la colonia, los Estados lati-
noamericanos habfan Sido periféricos en un marco de relaciones ra-
diales donde todos se vinculaban aisladamente con el centro de poder
de turno. Las polfticas de integraci6n regional significaban un primer
paso para modificar esa forma de vinculaci6n ya que, por un lado, los
estados latinoamericanos procuraban intensificar sus relaciones reci-
procas, mientras que a la vez, sumaban esfuerzos para unificar postu-
ras y fortalecer posiciones comunes en el vfnculo centræperiferia.
2. ALALC
A partir de 1960, especialmente a partir de 10 que habfa sucedido
con el lanzamiento de la integraci6n europea, se dio el puntapié inicial
en el proceso de integraci6n regional latinoamericano.
La Asociaci6n Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) fue la
primera experiencia de cooperaci6n regional de esta parte del conti-
nente para liberalizar el comercio entre sus socios(8). La ALALC estuvo
conformada por todos los pafses de Sudamérica excepto Surinam, Gu-
yana y la Guayana francesa. Luego se incorpor6 México.
El Tratado tenfa por objeto constituir una zona de libre comercio
(ZLC) y la Asociaci6n latinoamericana de Libre Comercio de confor-
midad con el artfculo XXIV del GATT(9). La ZLC debfa estar conforma-
da en un plazo no mayor a doce afios. La ZLC fue concebida como un
paso previo para el logro de un objetivo estratégico mås ambicioso: el
mercado comån. Claro, también hay que decir que iba a ser muy diffcil
(7) PREBISCH, Raül, "El mercado Comån Latinoamericano" en Comercio Exte-
rior To IX No 5, mayo 1959, también publicado en "Integraci6n & Comercio Banco
Interamericano de Desarrollo, BID INTAL Nümero Especial, 35 afios, p. 31,
(8) Se constituy6 mediante el Tratado de Montevideo del 18 de febrero de 1960.
(9) Tratado ALALC art. 10.
lograr un mercado comån partiendo de un esquema de cooperaci6n
modesto como la ZLC. En los hechos, el Tratado estaba orientado a
lograr la conformaci6n de una ZLC dejando planteado el objetivo del
mercado comin en el terreno de 10 declamatorio. Esta inconsistencia
tiene su explicaci6n en que la ALALC fue modelada a partir del ideario
de la Comisi6n Economica para América Latina (CEPAL) de las Na-
ciones Unidas. La CEPAL planteaba la necesidad de ampliar espacios
econ6micos conformando un mercado comün regional mediante la
desgravaci6n arancelaria automåtica; ello en combinaci6n con mode-
los sustitutivos de importaciones. Este planteo sufri6 presiones intra y
extra regionales que no 10 visualizaban como un paradigma aceptable.
A consecuencia de ello, al momento de suscribirse el tratado de Mon-
tevideo de 1960, los instrumentos que planteaba la CEPAL fueron re-
cortados, optåndose por una implementaci6n "negociada" en desme-
dro de la "automaticidad" planteada. Tal recorte desvirtu6 el proyecto
y le hizo perder dinamism000).
Asf, en la transici6n a la ZLC, los Estados parte se comprometieron
a eliminar gradualmente las restricciones a los intercambios de sus
(11)
productos originarios
Para hacerlo acordaron reducir sus aranceles a través de dos vfas:
la reducci6n unilateral de restricciones (listas nacionales) y;
los acuerdos colectivos de reducciån de aranceles (la lista co-
mün).
0 Acuerdos complementarios entre pares de pafses.
Cada tres afros, durante el perfodo de transici6n, los Estados irfan
incorporando productos a la lista comün de reducci6n de aranceles de
modo tal de Ilegar al cuarto trienio con el setenta y cinco por ciento de
aquellos productos liberados(12). Las concesiones incorporadas en la
lista comün debfan serfan irrevocables y regfa el principio de clåusula
de naci6n mås favorecida, por 10 que cualquier concesi6n otorgada a
un Estado parte automåticamente se extendfa a los demås(13).
(10) LAREDO IRIS, Mabel, "Definici6n y redefinici6n de los objetivos del pro-
ceso de integraci6n latinoamericana (1960-1990) en Integraciön Latinoamericana,
BID INTAL, Bs. As, No 171-172, 1991, p. 6y ss.
(11) Tratado ALALC Arts. 2 y 3.
(12) Tratado ALALC art. 70,
(13) Tratado ALALC art. 80.

188 FLAVIO F. GONZALEZ
En virtud de esta estrategia, la zona de libre comercio tendrfa que
haber estado constituida en 1973. Sin embargo, nada de ello sucedi6.
Como dijimos, en ALALC, a diferencia de 10 que planteaba la CEPAL
y de 10 que acontece en los acuerdos de libre comercio mås recientes,
se pretendfa lograr la reducci6n de aranceles y de otras restricciones
mediante un complejo proceso de negociaci6n en Urondasl' No se
avanz6 mediante un programa de desgravaci6n lineal y automåtico.
Esto trajo como consecuencia que los Estados concedieran reduc-
ciones arancelarias en aquellos productos donde eran competitivos,
resignando muy poco en aquellos items donde no 10 eran. El método
"negociador" fracas6 y s610 se pudo negociar una ronda de concesio-
nes arancelarias fracasando las ulteriores.
A1 mismo tiempo, surgi6 cierto cuestionamiento al modelo de
ALALC de parte de los pafses Andinos que planteaban conformar un
esquema de integraci6n que fuera mås allå del terreno comercial. Los
pafses andinos querfan una integraci6n que avanzase en cuestiones
vinculadas al desarrollo. Tengamos en cuenta que en el marco de la
ALALC, Argentina, Brasil y México fueron los Estados que mås se favo-
recieron en el terreno comercial en desmedro de los pafses interme-
dios o aquellos de menor desarrollo relativo(14).
Por Otra parte, en el åmbito institucional, ALALC cont6 con insti-
tuciones propias de un sistema clåsico de cooperaci6n interguberna-
mental.
Las instituciones eran la Conferencia de las Partes Contratantes en
la que se centraba el poder decisorio y un Comité Ejecutivo Perma-
nente cuya funci6n principal era proponer iniciativas a la Conferencia
y decidir por delegaci6n. Ambos organismos estaban conformados
por representantes de los gobiernos de los Estados Parte. El Comité
tenia una Secretarfa, independiente de los gobiernos, con funciones
técnicas y administrativas. Luego se incorpor6 el Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores que s610 se constituy6 para decretar el fin de
la ALAC y dar inicio a la ALADI.
Las decisiones en los 6rganos de la ALALC se adoptaban cuando
se reunfan los votos de dos tercios de los pafses (un voto por pafs) no
admitiéndose votos negativos. Existfa, entonces, un poder de veto que
(14) ZALDUENDO, Susana, "TM 1960 TM 1980" Universidad de Bolofia, Nota di-
dåctica, 2007, p. 2.
189
ALALC Y ALADI
evidencia los serios condicionantes institucionales que enfrentaba el
proceso. El qu6rum requerfa que por 10 menos estuvieran presentes
dos tercios de Estados.
Las controversias no tenfan un mecanismo expreso de resoluci6n,
dejåndose en el Comité facultades mediadoras. Los Estados propo-
nfan, decidfan y controlaban las politicas del proceso, ello desde una
Optica que privilegiaba sus intereses particulares y no los del conjunto.
El numero de miembros, y el poder de veto que tenia cada Estado, tam-
bién atentaban contra el desarrollo de polfticas comunes ambiciosas.
Por ültimo, la idea planteada por los pafses Andinos de avanzar en
un proceso mås ambicioso no era tenida en cuenta por los otros so-
cios. Los pafses andinos consideraron entonces que habfa Ilegado la
hora de cristalizar sus propias ideas en un acuerdo propio, un acuerdo
que avanzara en una integraci6n econ6mica mås profunda al estilo de
la experiencia europea. Pero habfa escollos jurfdicos que sortear en
el ordenamiento juridico de la ALALC. El Tratado de Montevideo de
1960 no habfa previsto mecanismos para la celebraci6n en su seno de
acuerdos subregionales en los que no participaran todos sino algunos
de sus miembros. Se tuvo que forzar entonces una interpretaci6n del
Tratado a través de resoluciones del Consejo de Ministros. En este sen-
tido:
- la Resoluci6n 202(VI) aprobada en la VI Conferencia de las Partes
Contratantes, el 2/9/1967, dispuso que se establecieran normas sobre
acuerdos subregionales, indicando algunas pautas para ello;
- la Resoluci6n 203(VI) aprobada en la VI Conferencia de las Par-
tes Contratantes, en la misma fecha que la anterior, autoriz6 las bases
para un acuerdo subregional presentadas por Colombia, Chile, Ecua-
dor, Pert y Venezuela, delegando en el Comité Ejecutivo Permanente
de la ALALC, comprobar su compatibilidad con las pautas de la Reso-
luci6n 202(VI);
la Resoluci6n 222 (VII) aprobada en la VII Conferencia de las Par-
tes Contratantes, estableci6 las normas sobre acuerdos subregionales,
dentro de las pautas de la Resoluci6n 202 (VI) (15).
De este modo, naci6 el Grupo Andino, creado por el Acuerdo de
Cartagena el 26 de mayo de 1969 como un modelo que se planteaba,
(15) ZALDUENDO, Susana, ob. cit., p. 3.

190 FLAVIO F. GONZALEZ
ALAIC Y ALADI 191
no ya una mera cooperaci6n comercial, sino que avanzaba en la idea
de conformar un mercado comün.
En 1980, como la ALALC se estanc6 a la hora de avanzar en el logro
de la ZLC, los Estados parte se reunieron una vez mås en Montevideo
para redefinir al proceso de cooperaci6n.
3. ALADI
En el Tratado de Montevideo de 1980, se reformu16 la ALAC creån-
dose la Asociaci6n Latinoamericana de Integraci6n La
Asociaci6n tiene su sede en la ciudad de Montevideo.
ALADI fue concebida como un nuevo formato institucional para
dar cauce al proceso de integraci6n iniciado con la ALALC.
Ello expresamente 10 dice el Tratado cuando afirma que ALADI
prosigue el proceso de integraci6n encaminado a promover el desa-
rrollo econ6mico, social arm6nico y equilibrado de la regi6n(i7).
Por ültimo, segün los Tratados ALADI tiene como funci6n båsica la
promoci6n y regulaci6n del comercio recfproco, la complementaci6n
econ6mica y el desarrollo de las acciones de cooperaciön econ6mica
que coadyuven a la ampliaci6n de los mercados(18).
3. l. Diferencias con ALALC. Objetivos
Para el logro de los fines antes enunciados, ALADI present6 los si-
guientes cambios respecto de ALALC:
Puso el acento en la vfa subregional respecto de la regional;
Se decidi6 dejar abierta la puerta para que la integraci6n fuera
mås allå de un programa de liberaci6n comercial.
Abandon6 la idea de conformar una ZLC por la de constituir un
årea de preferencias arancelarias;
De este modo, en términos sustanciales, los objetivos de ALADI
fueron, en primer lugar, y ante el fracaso de la estrategia regional in-
tentada en ALALC, fortalecer en términos institucionales la via subrew
gional para que los pafses miembros pudieran celebrar acuerdos de
(16) A los once pafses que conformaban Ia ALALC y pasaron a integrar la
ALADI se agreg6 Cuba en 1999.
(17) Tratado de Montevideo art, 10.
(18) Tratado de Montevideo 1980, art. 20.
alcance parcial entre sf. Los acuerdos de alcance parcial, tal como su
nombre 10 indica, comprendfan a algunos miembros de la ALADI.
ALADI fue concebida como un marco institucional —a nivel regio-
nal— para las experiencias de integraci6n subregional.
Tales acuerdos podfan versar sobre diferentes temas: complemen-
taci6n econ6mica, turismo, agropecuarios, cooperaci6n cientffica,
medio ambiente, etc. ALADI abri6 las puertas para avanzar en mate-
rias distintas a la liberalizaci6n del comercio.
Por Otra parte, a diferencia de ALALC —que habfa Sido constituida
como ZLC en los términos del artfculo XXIV del GATT— ALADI fue
constituida de conformidad con la Clåusula de Habilitaci6n aprobada
por el GATT un afio antes, en 1979. Como ya hemos explicado, dicha
Clåusula brinda mås flexibilidad que el artfculo XXIV pues "habilita" a
los Estados a encarar procesos regionales sin cumplir con los exigen-
(19)
tes requisitos del artfculo en cuesti6n
En virtud de la Clåusula de Habilitaci6n del GATT, entonces, los
Estados abandonaron la idea de conformar una ZLC para avanzar en
un årea de preferencias arancelarias. Se opt6 por un esquema menos
ambicioso que la ZLC pero se mantuvo como objetivo a largo plazo
establecer, en forma gradual y progresiva, un mercado comån latino*
americano(20). Sin embargo, al igual de 10 que sucedfa en ALALC, la
idea de avanzar en un mercado comün también debe ser analizada
como un planteo de naturaleza ret6rica. Si bastante diffcil iba a ser lo-
grar tal objetivo en el marco de una ZLC, bastante mås complejo iba
a ser conseguirlo a través un årea de preferencias arancelarias donde
(19) Recordemos una vez mås que el artfculo XXIV del GATT permite excep-
tuarse de Ia clåusula de naci6n mås favorecida a los pafses que conformen una
uni6n aduanera o una zona de libre comercio. La idea del art. XXIV es apuntalar
Ia liberalizaci6n multilateral del comercio mediante vias regionales. Sin embargo,
para evitar que 10 regional, o sea, que la uni6n aduanera o la zona de libre comercio,
sirvan de excusa para elevar las restricciones al comercio a terceros pafses, el art.
XXIVfija los "pisos mfnimos" de liberalizaci6n que deben tener. La Clåusula de Ha-
bilitaci6n de 1979, en cambio, por tratarse de un beneficio para los pafses en desa-
rrollo, permite acometer la via regional mediante libertad de formas, o sea, habilita
a que los paises en desarrollo puedan liberalizar su comercio recfproco mediante
modelos de integraci6n que pueden ser distintos a la zona de libre comercio y la
uni6n aduanera. Ademås, no se les exige a los "habilitados" el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el articulo XXIV. En el caso de ALADI, por la clåusula de
habilitaci6n, los pafses miembros optaron por un årea de preferencias arancelarias
en Lugar de la ZLC que los paises habfan acordado concretar en ALAI,C.
(20) Tratado de Montevideo de 1980, art. 10.

192
FLAVIO F. GONZALEZ ALALC Y ALADi 193
los pafses ni siquiera Ilegan a liberalizar por completo el comercio
trazona de mercaderfas. Tengamos en cuenta, ademås, que tanto en la
ZLC como en el årea de preferencias arancelarias, estamos en preserF
cia de procesos de cooperaci6n en los que los Estados no avanzan en
fusionar sus territorios aduaneros como un paso previo para la fusi6n
de los mercados nacionales en un mercado comün.
Teniendo en cuenta 10 dicho, la transformaci6n de la ALALC en la
ALADI plante6 un cambio metod016gico sustancial e inici6 una nueva
etapa en el proceso de integraci6n regional. La zona de libre comer-
Cio entre un grupo numeroso de pafses —en aquel entonces menos
conectados y mås distantes que ahora— con fuertes asimetrfas de di-
mensiones y grados de desarrollo, se habfa tornado inviable.
El cambio de metodologfa signific6 también el reconocimiento de
la realidad de distintas subregiones y sectores, con densidades de in-
terdependencia e intereses que no necesariamente se extendfan al res-
to de los pafses. En ALADI se invirti6 el enfoque original de la ALALC
en la que los instrumentos regionales eran la regla y los sub-regionales
y sectoriales la excepci6n. Por el contrario, se hizo de 10 parcial —gru-
po de pafses o sectores determinados— la regla principal, siendo 10
regional el marco(21).
La flexibilidad del Tratado de Montevideo ha permitido entonces
la formaci6n de bloques subregionales, plurilaterales o bilaterales con
distinto alcance. La ALADI no ha hecho sino acompafiar 10 que sus
pafses miembros han ido concretando de manera individual o como
subgrupos a través del tiempo (22).
3.2. Principios
ALADI se funda en los siguientes principios(23):
Pluralismo, sustentado en la voluntad de los pafses miembros
para su integraci6n, por encima de la diversidad que en mate-
ria politica y economica pudiera existir en la regi6n;
(21) PENA FELIX "ALALC Conquistas y frustraciones: lecciones de medio siglo
de integraci6n regional" en Revista del Memorial de América Latina enero-marzo
de 2010, publicado pågina web del autor, p, 1.
(22) El Sistema de Preferencias de ALADI, 2002, ALADI, Secretarfa General,
ALAD1/SEC/Estudio 128/Rev2, 28/6/2002, p. 10.
(23) Tratado Montevideo 1980, art. 30.
Convergencia, que se traduce en la multilateralizaci6n progre-
Siva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciow
nes peri6dicas entre los pafses miembros, en funci6n del esta-
blecimiento del mercado comfin latinoaméricano;
Flexibilidad, caracterizada por la capacidad para permitir la
concertaci6n de acuerdos de alcance parcial, regulada en for-
ma compatible con la consecuciån progresiva de su convergen-
cia y el fortalecimiento de los vfnculos de integraci6n;
Tratamientos diferenciales, establecidos en la forma que en
cada caso se determine, tanto en los mecanismos de alcance
regional como en los de alcance parcial, sobre la base de tres
categorfas de pafses, que se integrarån tomando en cuenta sus
caracterfsticas econ6mico-estructurales. Dichos tratamientos
serån aplicados en una determinada magnitud a los pafses de
desarrollo intermedio y de manera mås favorable a los pafses
de menor desarrollo econ6mico relativo; y
Mültiple, para posibilitar distintas formas de concertaci6n entre
los pafses miembros, en armonfa con los objetivos y funciones
del proceso de integraci6n, utilizando todos los instrumentos
que sean capaces de dinamizar y ampliar los mercados a nivel
regional.
Los principios apuntan a garantizar cierta libertad a los Estados
parte de ALADI para la celebraciön de acuerdos parciales, pero tam-
bién, procurando que dichos acuerdos permitan una futura conver-
gencia en un mercado comån de alcance regional.
También se les da un tratamiento mås favorable a los pafses de me-
nor desarrollo econ6mico.
Un pårrafo aparte merece el principio que pregonaba el plurali+
mo. N6tese que cuando se firm6 el Tratado de Montevideo en 1980,
buena parte de los pafses del continente eran gobernados por dictæ
duras militares. Por 10 tanto, no se hablaba de pluralismo hacia el in-
terior de los Estados, sino de cierta coexistencia entre los regfmenes
dictatoriales y democråticos que gobernaban los pafses de la regi6n.
Coexistencia que, afortunadamente, hoy es inadmisible porque los
acuerdos de integraci6n regional suelen contar con una clåusula dew
mocråtica que obliga a excluir a los Estados que no tienen gobiernos
democråticos.

194
FLAVIO E GONZALEZ
ALALC Y A1.ADl 195
3.3. Categorias de pafses
Con vistas a conceder un trato favorable a los pafses de menor de-
sarrollo, los pafses de ALADI han Sido clasificados en las siguientes
categorfas:
Pafses de menor desarrollo relativo: Bolivia, Ecuador y Para-
guay;
Pafses de desarrollo intermedio: Colombia, Chile, Pert, Uru-
guay, Venezuela y Cuba.
Por ültimo tenemos a Argentina, Brasil y México.
3.40 Instrumentos
Para cumplir con sus objetivos, ALADI cuenta con los siguientes
instrumentos:
La Preferencia Arancelaria Regional (PAR);
Los Acuerdos de alcance regional (AAR);
Los Acuerdos de alcance parcial (AAP).
Los dos primeros son instrumentos de alcance regional en el que
se ven involucrados todos los Estados, mientras que el ültimo es un
instrumento en el que no participan todos. Los dos primeros han teni-
do logros limitados, mientras que el ültimo ha Sido un instrumento de
amplio desarrollo.
Preferencia Arancelaria Regional (PAR)
Dijimos que en ALADI se decidi6 abandonar el proyecto de esta-
blecer una ZLC y se decidi6 avanzar en un Area de Preferencias Aran-
celarias.
Esa Area fue instrumentada mediante una Preferencia Arancelaria
Regional (PAR).
La PAR compromete a los pafses de ALADI a otorgar una prefe-
rencia arancelaria aplicable a sus importaciones recfprocas. Esa pre-
ferencia consiste en la reducci6n porcentual de los gravåmenes mås
favorables que se aplican a terceros pafses y es uno de los escasos me-
canismos vigentes que instrumenta y hace efectivos los tratamientos
diferenciales. Esta preferencia alcanza al universo arancelario, salvo
en aquellos productos comprendidos en las listas de excepciones(20.
La PAR, entonces, son las preferencias que se otorgan reciproca-
mente los Estados miembros respecto de los aranceles que rigen para
terceros pafses, Consiste en que los Estados miembros de ALADI ten-
drån en su comercio recfproco un arancel mås bajo que el que mantie-
nen con terceros. Como puede verse, la PAR es una excepci6n al prin-
cipio de naci6n mås favorecida permitida, en el caso de ALADI y tal
como explicamos, en virtud de la Clåusula de Habilitaci6n de 1979.
Las preferencias serån otorgadas en porcentajes diferentes segün
las tres categorfas de pafses que integran la ALADI y alcanzan a todo el
universo arancelario, menos las excepciones que cada pafs decidi6 no
incluir en el beneficio.
La PAR tuvo un rol preponderante hasta el principio de la década
del noventa del siglo XX, cuando perdi6 protagonismo ante el uso cre-
ciente de los acuerdos de alcance parcial.
Acuerdos de alcance regional (AAR)
Los acuerdos de alcance regional son aquellos en los que partici-
pan todos los Estados Miembros. La PAR fue establecida por un AAR.
Pueden ser de contenido comercial, agropecuarios, de comple-
mentaci6n econ6mica, de cooperaci6n cientffica y tecn016gica, de
promoci6n del turismo y de preservaci6n del medio ambiente, etcé-
tera.
Acuerdos de alcance parcial (AAP)
Como ya se dijo, ALADI se transform6 en el marco legal regional
para la celebraci6n de acuerdos de integraci6n o cooperaci6n subre-
gionales. Y ese cambio de paradigma se instrument6 a través de los
acuerdos de alcance parcial (AAP).
Por su parte, la flexibilidad de formas permitida a la ALADI por
la Clåusula de Habilitaci6n del GATT de 1979, se extendi6 automåti-
camente a los acuerdos parciales que pudieron celebrar sus Estados
miembros. De este modo, ALADI sirvi6 de "paraguas jurfdico'j en el
GATT primero, y en la OMC después, para que los pafses pudieran
(24) El Sistema de Preferencias de ALADI, 2002, ALADI, Secretarfa General,
ALAD1/SEC/Estudio 128/Rev.2, 28/6/2002 p. 11.

196
FLAVIO F. GONZALEZ
ALALC Y ALADI 197
celebrar acuerdos comerciales parciales por afuera de los lfmites del
artfculo XXIV del GATT.
La idea de los AAP es abrir la posibilidad de celebrar acuerdos que
s610 beneficien a sus firmantes sin que haya que extender sus venta-
jas al resto de los miembros de la ALADI. Para evitar que con ellos se
licuara el proyecto de integraci6n regional, se estableci6 que dichos
acuerdos previeran medios para su convergencia con otros acuerdos
en el marco de la ALADI(25).
Siguiendo con el anålisis del trabajo de Zalduendo, los AAP pue-
den clasificarse en:
0
de "renegociaci6n del patrimonio hist6rico" (AAP.R) que com-
prenden la renegociaci6n en ALADI de las preferencias otorga-
das en la ALALC;
comerciales (AAP.C): cuyo ünico objetivo es aumentar el co-
mercio y el åmbito de aplicaci6n de cada acuerdo se limita a un
sector productivo, respecto de cuyos productos se conceden las
preferencias;
de complementaci6n econ6mica (AAP.CE): para aumentar el
comercio pero también promover el aprovechamiento de los
factores de la producci6n y estimular la complementaci6n de
las economfas;
de preferencias para pafses no miembros (AAP.A25TM): previs-
tos en el art. 25 del TM 1980 para conceder trato preferente a
pafses latinoamericanos;
agropecuarios (AAP.AG): para regular el comercio de ese sector
pero sin incluir preferencias, pudiendo estar referidos a pr(»
ductos especfficos o a sectores agropecuarios;
de promoci6n del comercio (AAP.PC): referidos a materias no
arancelarias, pueden comprender cooperaci6n aduanera, faci-
litaci6n del transporte, conducta comercial, normas sanitarias
y fitosanitarias, etc.;
otras materias (AAP.A14TM); previstos en el art. 14 del TM 1980,
pueden referirse a cooperaci6n cientffica y tecn016gica, promo*
ci6n del turismo, preservaci6n del medio ambiente, etcétera.
(25) ZALDUENDO, Susana, ob. cit., ps. 7 y 8.
Zalduendo, continüa diciendo que la principal diferencia entre los
AAP comerciales y los de complementaci6n econ6mica, ademås de su
contenido, radica en que las concesiones que se otorgan los Estados
firmantes de un acuerdo de alcance parcial comercial (AAP.C), son au-
tomåticamente extensivas a los Pafses de menor desarrollo, mientras
que no sucede 10 mismo en los de complementaci6n economica (AAP.
CE); ello segün se decidi6 en la Resoluci6n del Consejo de Ministros 2
que se aprob6 conjuntamente con el Tratado de Montevideo de 1980.
En la pråctica, durante los primeros afios de la ALADI la mayorfa de los
AAP tuvieron por objeto 10 que se llam6 la "renegociaci6n del patri-
monio hist6rico" para revisar las preferencias otorgadas bajo los insw
trumentos de la ALALC (listas nacionales, lista comün, listas de venta-
jas no extensivas y acuerdos de complementaci6n). Se firmaron 40 de
esos acuerdos de los cuales quedan solamente 9 en vigencia porque los
demås han Sido absorbidos por los nuevos Acuerdos de Complemen-
taci6n Econ6mica suscritos posteriormente. En cuanto a los AAP.C,
acuerdos comerciales, incluyen preferencias por determinados secto-
res productivos o Ifneas de productos (måquinas de oficina, aparatos
electrodomésticos, colorantes y pigmentos, industria qufmica, foto-
gråfica, petroqufmica, y otros), se firmaron 27 en la primera década de
funcionamiento de la ALADI, de los cuales quedan 2 vigentes, ambos
entre Uruguay y Venezuela (industria qufmica e industria fonogråfica).
El trabajo de Zalduendo dice luego que los ACE (AAP.CE) o acuer-
dos de complementaci6n econ6mica, se transformaron en el instru-
mento mås utilizado en la ALADI (recuérdese que ellos no se extien-
den automåticamente a los Pafses de Menor Desarrollo. Pråcticamente
cada pafs ALADI ha firmado con la mayorfa de los otros Miembros este
tipo de acuerdo). A partir de la década de los afros '90 se produce un
cambio sustantivo y en la ALADI se comenzaron a suscribir convenios
que tienen por objeto conformar zonas de libre comercio ("acuerdos
de nueva generaci6n"). La lista de estos nuevos acuerdos abarca los
siguientes:
ACE 18 (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, de conformaci6n
del Mercosur);
ACE 23 (Chile - Venezuela);
ACE 24 (Chile - Colombia);
ACE 31 (Bolivia - México);
ACÉ32 (Chile Ecuador);
ACE 33 (Colombia, México, Venezuela) - G3, o Grupo de los Tres;

198 FLAVIO F. GONZALEZ
ALALC Y ALADI 199
ACE 35 (Mercosur - Chile);
ACE 36 (Mercosur Bolivia);
ACE 38 (Chile Perü);
ACE 41 (Chile - México)
ACE 58 (pafses del Mercosur con Pert)
ACE 59 (pafses del Mercosur con Colombia, Ecuador y Venezuela)
ACE 60 (México Uruguay).
Por ültimo, como dijimos, estos acuerdos deben contener clåusu„
las de adhesi6n para los otros miembros de la ALADI y para la conver-
gencia de sus disposiciones con las de la Asociaci6n, Deben contener,
asimismo, disposiciones para otorgar un trato diferenciado a los paf-
ses de menor desarrollo relativo(26).
3.5. Trato a los pafses de menor desarrollo
Los Estados miembros establecieron condiciones favorables para
la participaci6n de los pafses de menor desarrollo econ6mico relativo
en el proceso de integraci6n, basåndose en los principios de la no re-
ciprocidad y de la cooperaci6n comunitaria. Con el prop6sito de ase-
gurarles un tratamiento preferencial, los pafses miembros se compro-
metieron a establecer la apertura de los mercados, asf como concertar
programas y otras modalidades especfficas de cooperaci6n(27).
3.6. Instituciones
En ALADI se mantuvo el disefio institucional de naturaleza interw
gubernamental de ALALC.
Son 6rganos politicos de la Asociaci6n:
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores (el "Conse-
jo");
La Conferencia de Evaluaci6n y Convergencia (la "Conferen-
cia"); Y
o El Comité de Representantes (el "Comité").
(26) Tratado de Montevideo 1.980, art. 90.
(27) Tratado de Montevideo 1980, arts. 15 y 16.
A su vez, los 6rganos politicos son asistidos por un Organo técnico
denominado Secretarfa General (la "Secretarfa").
El Consejo es el Organo supremo de la Asociaci6n y estå integra-
do por los Ministros de Relaciones Exteriores. Adopta las decisiones
que corresponden a la conducci6n politica del proceso de integraci6n.
Debe sesionar y tomar decisiones con la presencia de todos sus miem-
bros. Tiene las siguientes atribuciones:
0
Dictar normas generales que tiendan al mejor cumplimiento
de los objetivos de la Asociaci6n, asf como al desarrollo arm6-
nico del proceso de integraci6n;
Examinar el resultado de las tareas cumplidas por la Asocia-
ci6n;
Adoptar medidas correctivas de alcance multilateral de acuer-
do con las cuando ello sea necesario respecto de un acuerdo de
alcance parcial;
Establecer las directivas a las cuales deberån ajustar sus labo-
res los restantes 6rganos de la Asociaci6n, tomar conocimiento
de asuntos que le eleven los otros Organos politicos y delegar
tareas en ellos;
Fijar las normas båsicas que regulen las relaciones de la Asocia-
ci6n con otras asociaciones regionales, organismoso entidades
internacionales, como también;
Aceptar la adhesi6n de nuevos pafses miembros;
Acordar enmiendas y adiciones al Tratado;
Designar al Secretario General.
El Consejo fija la orientaci6n general de la ALADI, es el 6rgano
encargado de aceptar las nuevas adhesiones y de fijar las polfticas en
materia de relacionamiento externo. Adopta decisiones para corregir
aquellos acuerdos de alcance parcial que afecten la multilateraliza-
ci6n y su convergencia en el marco de la ALADI. Por ültimo debe con-
trolar el trabajo de los 6rganos de menor jerarqufa y designa al titular
de la Secretarfa general.
La Conferencia estå integrada por representantes plenipotencia-
rios de los Estados miembros. Se refine cada tres afios y también se
siona y adopta decisiones con la presencia de todos sus integrantes.
Es el 6rgano encargado de asistir al Consejo en aquellas cuestiones
estratégicas del proceso. De todos modos, su principal funci6n consis-

200 FLAVIO F. GONZÅLEZ
ALALC Y ALADI 201
ti6 en realizar las negociaciones multilaterales para fijar la preferencia
arancelaria regional y el propiciar la negociaci6n y concertaci6n de
acuerdos de alcance regional en los que participen todos los pafses
miembros.
El Comité es el 6rgano permanente de la Asociaci6n. Estå integra-
do por un representante permanente por cada Estado miembro con
derecho a un voto. Sesiona y adopta decisiones con la presencia de dos
terceras partes de sus miembros. Entre las atribuciones y obligaciones
del Comité se destacan:
El Consejo, la Conferencia y el Comité adoptan decisiones con el
voto afirmativo de dos tercios de los pafses miembros. En aquellas
medidas de mayor trascendencia, por ejemplo, aceptar nuevos pafses
miembros, o la decisi6n de corregir acuerdos de alcance parcial, las
decisiones deben adoptarse por la misma mayorfa pero sin que se re-
gistren votos negativos. En estos casos, la abstenci6n no significa voto
negativo y la ausencia se interpreta como abstenci6n.
0
Promover la concertaci6n de acuerdos de alcance regional
Dar continuidad a las actividades del proceso de integraci6n;
Analizar y promover medidas para lograr mecanismos mås
avanzados de integraci6n;
Adoptar las medidas necesarias para la ejecuci6n del Tratado y
de todas sus normas complementarias;
Cumplir con las tareas que le encomienden el Consejo y la
Conferencia;
Aprobar el programa anual de trabajos de la Asociaci6n, su pre-
supuesto anual y fijar las contribuciones de los pafses miem-
bros al mismo;
Representar a la Asociaci6n ante terceros pafses;
Formular recomendaciones al Consejo, a la Conferencia y con-
vocar sus reuniones;
Proponer f6rmulas para resolver las cuestiones planteadas por
los pafses miembros, cuando fuera alegada la inobservancia de
algunas de las normas o principios del presente Tratado;
La Secretaria es dirigida por un Secretario General y estå compues-
ta por personal técnico y administrativo. Sus funciones son de apoyo
técnico y administrativo a los Organos politicos del disefio institucio-
nal. El Secretario General ejerce su cargo por un perfodo de tres afros.
En el desempefio de sus funciones, el titular del 6rgano técnico, asf
como el personal técnico y administrativo, no solicitarån ni recibirån
instrucciones de ningån Gobierno ni de entidades nacionales o inter-
nacionales. Se abstendrån de cualquier actitud incompatible con su
calidad de funcionarios internacionales. Los Estados se obligaron a su
vez a respetar dicha independencia.

COMUNIDAD ANDINA
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: l. Instituciones. 1.1. Consejo Presidencial Andino. 1.2.
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. 1.3. Comisi6n.
1.4. Secretaria General. 1.5. Parlamento Andino. 1.6. Otros Organos.
2. El Orden Juridico de la Comunidad Andina. 3. Tribunal de Justicia
Andino. 3.1. Acciön de Nulidad. 3.2. Recurso por Omisiån o Inactividad.
3.3. Acci6n de Incumplimiento. 3.4. Interpretaciån Prejudicial. 3.5.
Competencia arbitral y laboral,
El 26 de mayo de 1969, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perfi
firmaron el Acuerdo de Cartagena, con el objeto de promover una
mejora en el nivel de Vida de sus habitantes a través de la integraci6n
economica y social. El proceso se denomin6 Pacto Andino, Grupo An-
dino o Acuerdo de Cartagena y pretendi6 lograr —a nivel subregio-
nal— una integraci6n mås profunda que la alcanzada a nivel regional
en el marco de la ALALC. El proceso tom6 como punto de referencia
la experiencia que se desarrollaba en las Comunidades Europeas. El
13 de febrero de 1973, Venezuela se adhiri6 al Acuerdo. Chile, por su
parte, se retir6 del proceso el 30 de octubre de 1976. Luego Venezuela
denunci6 su pertenencia a este espacio en 2006 para solicitar su adhe-
si6n al MERCOSUR.
En sus inicios el proceso privilegi6 un "modelo de sustituci6n de
importaciones',' o "cerrado',' en otras palabras, proteccionista. En ese
contexto, el comercio intrazona no tuvo una vigorosa expansi6n. Re-
cién en 1989 se decidi6 abandonar el modelo de desarrollo cerrado
por uno de regionalismo abierto. De este modo se decidi6 priorizar el
logro de una zona de libre comercio para facilitar el comercio recipro-
co de los Estados miembros.
Los pafses andinos eliminaron los aranceles al comercio recfpro„
co y formaron una zona de libre comercio en 1993. La zona de libre
comercio permiti6 una expansi6n del comercio dentro de los paråme-
tros que ofrecen el tamafio de las respectivas economfas. Luego tam-
bién se avanz6 en liberar los servicios, especialmente de transporte en

204 FLAVIO F. GONZÅLEZ COMUNIDAD ANDINA
1. INSTITUCIONES
1.1. Consejo Presidencial Andino
205
sus diferentes modalidades. Pert recién se incorpora a la zona de libre
comercio en 1997.
Por Otra parte, en 1995 se habfa adoptado un arancel externo co-
mün para las importaciones provenientes de los pafses no socios()),
con 10 que el esquema va adoptando paulatinamente la fisonomfa de
una uni6n aduanera. El proceso aspira a la formaci6n gradual de un
mercado comün latinoamericano(2). Tengamos en cuenta que la Co-
munidad Andina, en tanto acuerdo subregional en el marco de ALADI,
debe prever su convergencia con los otros procesos de integraci6n de
la regi6n. De 10 dicho se desprende que estamos en presencia de un
proceso de integraci6n en transici6n.
En 1997, teniendo en cuenta los progresos en curso, se firm6 el
Protocolo de Trujillo en el que se adapt6 el Acuerdo de Cartagena a
los cambios en el escenario internacional. Esta reforma permiti6 que
la conducci6n del proceso pase a manos de los Presidentes y que tanto
el Consejo Presidencial Andino como el Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores formen parte de la estructura institucional.
Desde el punto de vista institucional, se cre6 la Comunidad Andina
en reemplazo del Pacto Andino. La Comunidad Andina estå integrada
por los Estados miembros y por los 6rganos e instituciones del Sistema
Andino de Integraci6n
Luego, el proceso decidi6 dar prioridad a otros temas distintos de
la integraci6n comercial. Asf se avanz6 en trabajar en los problemas
de la pobreza, de exclusi6n y la desigualdad. En el 2003 se establece
un Plan Integrado de Desarrollo Social y vuelven a recuperar priori-
dad aquellas cuestiones ligadas al desarrollo que habfan permanecido
en un segundo plano en la década del noventa, mientras los pafses se
concentraban en lograr la zona de libre comercio.
En 2003 se aprob6 el Instrumento Andino de Migraci6n Laboral
que permitirå, de manera progresiva y gradual, la libre circulaci6n y
permanencia de los nacionales de los Estados miembros con fines la-
borales bajo relaci6n de dependencia.
Hoy la integraci6n Andina también desarrolla la Agenda Social,
una Agenda Ambiental, Cooperaci6n Polftica, Relaciones Externas y
Desarrollo Productivo y Comercial.
(1) Decisi6n 370 y 535.
(2) Acuerdo de Cartagena art. LO pårrafo 10.
(3) EI Sistema Andino de Integraci6n fue formalizado por medio del Acta de
Trujillo suscripta los dfas 9 y 10 de marzo de 1996. Ver Protocolo de Trujillo articulo 50.
El Consejo Presidencial Andino es el 6rgano del Sistema Andino
de Integraci6n (SAI), que refine a los presidentes de los Estados Par-
te. Es el Organo encargado de su conducci6n polftica. Los presidentes
marcan en esas reuniones las directrices generales del proceso de in-
tegraci6n que luego deberån ser puestas en pråctica por los Organos
de menor rango.
Se refine en forma ordinaria una vez al afro, por 10 general en el
pafs que ejerce la presidencia del cuerpo, y de manera extraordinaria
cuando 10 estime conveniente.
Son sus atribuciones(4):
0
Definir la polftica de integraci6n subregional andina;
Orientar e impulsar las acciones en asuntos de interés de la Su-
bregi6n en su conjunto, asf como las relativas a la coordinaci6n
entre los 6rganos e instituciones del Sistema Andino de Inte-
graci6n;
Evaluar el desarrollo y los resultados del proceso de la integra-
ci6n subregional andina;
Considerar y emitir pronunciamientos sobre los informes, ini-
ciativas y recomendaciones presentados por los 6rganos e ins-
tituciones del Sistema Andino de Integraci6n; y,
Examinar todas las cuestiones y asuntos relativos al desarrollo
del proceso de la integraci6n subregional andina y su proyec-
ci6n externa.
1.2. Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores
El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores es un 6r-
gano de direcci6n polftica, integrado por los cancilleres de los Estados.
Su funci6n es garantizar el logro de los objetivos del proceso de la in-
tegraci6n subregional y de formular y ejecutar la politica exterior de
la Comunidad Andina. Cuenta con capacidad legislativa en materia
de politica exterior. Aprueba Declaraciones y Decisiones. Las Declæ
raciones son no vinculantes. Las Decisiones son normas jurfdicas y se
(4) Protocolo de Trujillo artfculo 120.

207
206
COMUNIDAD ANDINA
FLAVIO F. GONZALEZ
rigen segün 10 establecido.en el Tratado de Creaci6n del Tribunal de
Justicia. Las Decisiones son adoptadas por consenso(5).
Son atribuciones de este Consejo(6):
Formular la politica exterior de los Pafses Miembros en los
asuntos que sean de interés subregional, asf como orientar y
coordinar la acci6n externa de los diversos 6rganos e institucio„
nes del Sistema Andino de Integraci6n;
o Formular, ejecutar y evaluar, en coordinaci6n con la Comisi6n,
la politica general del proceso de la integraci6n subregional an-
dina;
Dar cumplimiento a las Directrices que le imparte el Consejo
Presidencial Andino y velar por la ejecuci6n de aquellas que
estén dirigidas a los otros 6rganos e instituciones del Sistema
Andino de Integraci6n;
o Suscribir Convenios y Acuerdos con terceros pafses o grupos de
paises o con organismos internacionales sobre temas globales
de politica exterior y de cooperaci6n;
Coordinar la posici6n conjunta de los Pafses Miembros en foros
y negociaciones internacionales, en los åmbitos de su compe-
tencia;
Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de
interés comün, dentro del marco de su competencia, de confor-
midad con las normas y objetivos del Acuerdo;
Recomendar o adoptar las medidas que aseguren la consecu-
ci6n de los fines y objetivos del Acuerdo de Cartagena, en el
åmbito de su competencia;
Velar por el cumplimiento arm6nico de las obligaciones deri-
vadas del presente Acuerdo y del Tratado de Montevideo de
1980;
Aprobar y modificar su propio reglamento;
Aprobar el Reglamento de la Secretarfa General y sus modifica-
ciones, a propuesta de la Comisi6n; y,
(5) Protocolo de Trujillo artfculo 170.
(6) Protocolo de Trujillo artfculo 160.
Conocer y resolver todos los demås asuntos de interés cornfin
en el åmbito de su competencia.
1.3. Comisi6n
La Comisi6n de la CAN es el 6rgano normativo del Sistema Andi-
no de Integraci6n. Se encuentra integrado por un representante ple-
nipotenciario de cada uno de los Pafses Miembros. Sus atribuciones
legislativas se expresan mediante la adopci6n de Decisiones junto al
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
La Comisi6n formula, ejecuta y evalüa la polftica de integraci6n
subregional andina en materia de comercio e inversiones; adopta las
medidas necesarias para el logro de los objetivos del Acuerdo de Car-
tagena, asi como para el cumplimiento de las Directrices del Conse-
jo Presidencial Andino; y coordina la posici6n conjunta de los Pafses
Miembros en foros y negociaciones internacionales en el åmbito de su
competencia.
Son sus atribuciones
Formular, ejecutar y evaluar la politica de integraci6n subre-
gional andina en materia de comercio e inversiones y cuando
corresponda, en coordinaci6n con el Consejo Andino de Minis-
tros de Relaciones Exteriores;
Adoptar las medidas que sean necesarias para el logro de los
objetivos del Acuerdo de Cartagena, asf como para el cumpli-
miento de las Directrices del Consejo Presidencial Andino;
Coordinar la posici6n conjunta de los Pafses Miembros en foros
y negociaciones internacionales, en el åmbito de su competen-
cia;
Velar por el cumplimiento arm6nico de las obligaciones deri-
vadas del presente Acuerdo y del Tratado de Montevideo de
1980;
Aprobar y modificar su propio reglamento;
Aprobar, no aprobar o enmendar las propuestas que los Pafses
Miembros, individual o colectivamente, o la Secretarfa General
sometan a su consideraci6n;
(7) Protocolo de Trujillo artfculo 220.

208 FLAVIO F. GONZÅLEZ
COMUNIDAD ANDINA
209
• Mantener una vinculaci6n permanente con los 6rganos e insti-
tuciones que conforman el Sistema Andino de Integraci6n, con
miras a propiciar la coordinaci6n de programas y acciones en-
caminadas al logro de sus objetivos comunes;
0 Representar a la Comunidad Andina en los asuntos y actos de
interés comån, dentro del marco de su competencia, de confor-
midad con las normas y objetivos del Acuerdo;
Aprobar los presupuestos anuales y evaluar la ejecuci6n presu-
puestal de la Secretarfa General y del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina, asf como fijar la contribuci6n de cada uno
de los Pafses Miembros; y,
Someter a consideraci6n del Consejo Andino de Ministros de
Relaciones Exteriores la propuesta de Reglamento de la Secre-
tarfa General.
La Comisi6n adoptarå sus Decisiones con el voto favorable de la
mayorfa absoluta de los Pafses Miembros. Existen excepciones a este
régimen, en las que se prevén mayorfas agravadas
1.4. Secretarfa General
Con sede permanente en Lima (Pert), la Secretaria General es el
6rgano ejecutivo de la Comunidad Andina. Estå a cargo de un Secre-
tario General que es elegido por consenso en el Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisi6n.
La Secretarfa General tiene capacidad propositiva, por cuanto estå
facultada a formular Propuestas de Decisi6n al Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores y a la Comisi6n. En ese sentido, se
asemeja a la Comisi6n de la UE.
Son sus atribuciones(9):
Velar por la aplicaci6n de este Acuerdo y por el cumplimiento
de las normas que conforman el ordenamiento jurfdico de la
Comunidad Andina;
Atender los encargos del Consejo Andino de Ministros de Rela-
ciones Exteriores y de la Comisi6n;
(8) Protocolo de Trujillo artfculo 260.
(9) Protocolo de Trujillo artfculo 300.
0
0
Formular al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exte-
riores y a la Comisi6n, propuestas de Decisi6n, de conformidad
con sus respectivas competencias, asf como iniciativas y suge-
rencias a la reuni6n ampliada del Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores, destinadas a facilitar o acelerar el
cumplimiento de este Acuerdo, con la finalidad de alcanzar sus
objetivos en el término mås breve posible;
Efectuar los estudios y proponer las medidas necesarias para
la aplicaci6n de los tratamientos especiales en favor de Bolivia
y Ecuador y, en general, las concernientes a la participaci6n de
los dos pafses en este Acuerdo;
Evaluar e informar anualmente al Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores y a la Comisi6n sobre los resultados de
la aplicaci6n de este Acuerdo y el logro de sus objetivos, pres-
tando especial atenci6n al cumplimiento del principio de dis-
tribuci6n equitativa de los beneficios de la integraci6n, y pro-
poner las medidas correctivas pertinentes;
Efectuar los estudios técnicos y las coordinaciones que le enco-
mienden los otros Organos del Sistema Andino de Integraci6n y
otros que a su juicio sean necesarios;
Mantener vfnculos permanentes de trabajo con los Pafses
Miembros, coordinando con el organismo nacionäl de integra-
ci6n que cada pafs sefiale para tal efecto;
Elaborar su programa anual de laborest en el cual incluirå pre-
ferentemente los trabajos que le encomienden los otros Orga-
nos del Sistema;
Promover reuniones peri6dicas de los organismos nacionales
encargados de la formulaci6n o ejecuci6n de la politica econ6-
mica y, especialmente, de los que tengan a su cargo la planifi-
caci6n;
Mantener vfnculos de trabajo con los 6rganos ejecutivos de las
demås organizaciones regionales de integraci6n y cooperaci6n
con la finalidad de intensificar sus relaciones y cooperaci6n re-
ciproca;
Llevar las actas de las reuniones ampliadas del Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores y las de la Comisi6n, y
elaborar la agenda tentativa de sus reuniones, en coordinaci6n
con los presidentes de dichos Organos;

211
210
COMUNIDAD ANDINA
FLAVIO F. GONZALEZ
Ser depositaria de las actas de las reuniones y demås
tos de los 6rganos del Sistema Andino de Integraci6n y dar fe de
la autenticidad de los mismos;
Editar la Gaceta Oficial del proceso de integraci6n;
Ejercer la Secretarfa de la Reuni6n de Representantes de las ins-
tituciones que conforman el Sistema Andino de Integraci6n; y,
Ejercer las demås atribuciones que expresamente le confiere el
ordenamiento jurfdico de la Comunidad Andina.
Se pronuncia mediante Resoluciones.
1.5. Parlamento Andino
Creado en 1979, el Parlamento Andino es el Organo deliberativo de
la Comunidad Andina. Su misi6n es representar a los pueblos de la
Comunidad Andina. Sus integrantes son elegidos entre los legislado-
res de los Congresos Nacionales habiéndose previsto que en el futuro
sean elegidos mediante el sufragio directo y universal de los ciudada-
nos de los Estados miembros.
1.6. Otros årganos
Corporaci6n Andina de Fomento (CAF), Fondo Latinoamericano
de Reservas (FLAR), Consejo Consultivo Empresarial Andino, Consejo
Consultivo Empresarial Andino, Consejo Consultivo Laboral Andino,
Consejo Consultivo de Pueblos Indfgenas, Organismo Andino de Sa-
lud, Convenio Sim6n Rodriguez, Universidad Andina Sim6n Bolivar.
2. EL ORDEN JURfDICO DE LA COMUNIDAD ANDINA
El ordenamiento jurfdico de la Comunidad Andina comprendeac):
El Acuerdo de Cartagena, sus Protocolos e Instrumentos adi-
cionales;
El Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia y sus Protocolos
Modificatorios;
Las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones
Exteriores y la Comisi6n de la Comunidad Andina;
(10) Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
art. 10.
Las Resoluciones de la Secretarfa General de la Comunidad
Andina; y,
Los Convenios de Complementaci6n Industrial y otros que
adopten los Pafses Miembros entre sf y en el marco del proceso
de la integraci6n subregional andina.
No existe una norma expresa que establezca una jerarqufa de fuen-
tes normativas, pero ella se infiere al estar los Tratados que conforman
el derecho originario por encima del derecho derivado(ll).
Las Decisiones obligan a los Pafses Miembros desde la fecha en que
sean aprobadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Ex-
teriores o por la Comisi6n de la Comunidad Andina(12). Las Decisiones
del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Co-
misi6n y las Resoluciones de la Secretaria General serån directamente
aplicables en los Pafses Miembros a partir de la fecha de su publica-
ci6n en la Gaceta Oficial de la Comunidad, a menos que las mismas
sefialen una fecha posterior. Cuando su texto asf 10 disponga, las Deci-
siones requerirån de incorporaci6n al derecho interno, mediante acto
expreso en el cual se indicarå la fecha de su entrada en vigor en cada
Pais Miembro(13). Las normas comunitarias no estån expuestas a nin-
guna condici6n, una vez adoptadas, rigen sin necesidad de incorpora-
ci6n en virtud de su aplicabilidad directa. Y en los casos que las nor-
mas requieran una norma nacional que las complemente, los Estados
(14)
no tienen ningün poder discrecional de apreciaci6n
Los Pafses Miembros estån obligados a adoptar las medidas que
sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que con-
forman el ordenamiento jurfdico de la Comunidad Andina. Se compro-
meten, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea con-
traria a dichas normas o que de algün modo obstaculice su aplicaci6n.
El Tribunal de Justicia andino determin6 que el ordenamiento ju-
rfdico de la Comunidad prevalece, en el marco de sus competencias,
(11) NOVAK TALAVERA, Fabiån, Derecho Comunitario Andino, Pontificia Uni-
versidad Cat61ica de Perå, Instituto de Estudios Internacionales, Fondo Editorial
2003, p. 65.
(12) Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina art.
20.
(13) Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina art.
30.
(14) •NOVAK TALAVERA, Fabiån, Derecho Comunitario Andino Pontificia
versidad Cat61ica de Peru, Instituto de Estudios Internacionales, Fondo Editorial
2003, p. 68.

212
FLAVIO F. GONZALEZ COMUNIDAD ANDINA
213
sobre las normas nacionales sin que puedan oponerse a medidas o
actos unilaterales de los Pafses Miembros(15).
No se trata propiamente de que la norma comunitaria posterior
derogue a la norma nacional preexistente, al igual que ocurre en el
plano del derecho interno, puesto que son dos ordenamientos jurf-
dicos distintos, aut6nomos y separados, que adoptan dentro de sus
propias competencias formas peculiares de crear y extinguir el dere-
Cho, que por supuesto no son intercambiables. Se trata, mås propia-
mente, del efecto directo del principio de aplicaci6n inmediata y de
la primacfa que en todo caso ha de concederse a las normas comuni-
tarias sobre las internas. Hay —se ha dicho— una ocupaci6n del te-
rreno con desplazamiento de las normas que antes 10 ocupaban, las
cuales devienen inaplicables en cuanto resulten incompatibles con
las previsiones del derecho comunitario ("preemtion"). La norma in-
terna, sin embargo, podrfa continuar vigente aunque resulte inapli-
cable, y permanecer en estado de latencia hasta que el derecho co-
munitario que la desplazo se modifique eventualmente y le deje libre
el terreno, si es que la norma nacional Ilega a resultar compatible con
él. La derogaci6n propiamente dicha de una norma interna, por ser
contraria a una comunitaria, puede resultar indispensable para efec-
tos pråcticos, en determinados casos. Pero como tal derogaci6n ha-
brfa de ser decidida por el derecho interno y no por el comunitario, el
derecho integracionista, en principio, se contenta con la aplicaci6n
preferente. Su efecto inmediato y directo no serfa compatible con la
condici6n de que las normas nacionales contrarias sean expresa-
mente derogadas por el legislador nacional, ya que ello dependerfa
de este y no de la comunidad. La norma comunitaria, cuando se hace
necesario, adopta precisiones que definen su aplicabilidad, como en
el caso del artfculo 85 de la Decisi6n motivo de autos sobre trånsito
de legislaci6n. Pero de todos modos, ante la posibilidad de alguna
injerencia nacional para complementar, ejecutar o adaptar la norma
comunitaria, la doctrina y la jurisprudencia suelen aplicar criterios
muy restrictivos, tales como el principio del "complemento indis-
pensable" que tradicionalmente se utiliza en el derecho interno para
verificar hasta donde pueden Ilegar las innovaciones normativas que
se incorporan a un reglamento con el fin de complementarlo. De esta
suerte, s610 suelen legitimarse las medidas complementarias adop-
tadas por los Pafses Miembros que resulten ser estrictamente necesa-
(15) Proceso Interno 491, 0001-1P-1987, Sociedad Aktiebolaget Volvo c/ Superw
intendencia de Industria y Comercio.
rias para la ej ecuci6n de la norma comunitaria y, por tanto, que favo-
(16)
rezcan su aplicaci6n y que de ningfin modo 10 traben o desvirtåen
3. TRIBUNAL DE JUSTICIA ANDINO
Es el 6rgano jurisdiccional de la Comunidad Andina. Estå integra-
do por un magistrado elegido en cada uno de los Pafses Miembros.
Los magistrados gozarån de plena independencia en el ejercicio de
sus funciones, no podrån desempefiar otras actividades profesionales,
remuneradas o no, excepto las de naturaleza docente. La sede perma-
nente del Tribunal es en Quito, Ecuador.
El Tribunal estå inspirado en la experiencia de las Comunidades
Europeas, ello es especialmente evidente cuando se analizan sus com-
petencias.
3.1. Acci6n de Nulidad
Esta acci6n ha Sido prevista para controlar la legalidad de los actos
normativos de los 6rganos de la Comunidad. Concretamente, el Tribu-
nal puede declarar la nulidad de las Decisiones del Consejo Andino de
Ministros de Relaciones Exteriores, de la Comisi6n de la Comunidad
Andina, de las Resoluciones de la Secretarfa General y de los Conve-
nios dictados o acordados con violaci6n de las normas que conforman
el ordenamiento jurfdico de la Comunidad Andina, incluso por des-
viaci6n de poder. Tienen legitimaci6n activa para intentar esta acci6n
los Estados, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores,
la Comisi6n de la Comunidad Andina, la Secretaria General o las per-
sonas naturales o jurfdicas en las condiciones previstas en el Tratado
de Creaci6n del Tribunal de Justicia(17).
El plazo para presentar la acci6n es de 2 afros desde la fecha pre„
vista en la norma cuestionada para su entrada en vigencia. Existe la
posibilidad de presentar una excepci6n de inaplicabilidad de las nor-
mas cuestionadas en los tribunales nacionales aunque haya vencido el
plazo mencionado.
(16) Proceso Interno 1772, 0002-1P-1988, Cavelier s/lnconstitucionalidad del
artfculo 454 de Ia ley 90 de 1979 sobre registro de productos farmacéuticos previo
informersobre su aceptaci6n.
(17) Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina art.
170.

214
FLAVIO F. GONZALEZ
COMUNIDAD ANDINA
215
3.2. Recurso por Omisi6n o Inactividad
Por esta acci6n se pretende controlar la legalidad de la inacciön de
los 6rganos de la Comunidad Andina. Serfa la contracara de la acci6n
de nulidad. Aquella ha Sido prevista para sancionar las acciones de los
6rganos de la Comunidad que adolezcan de vicios, mientras que ésta
fue concebida para poner fin a una inacci6n de las instituciones que
sea contraria a la
La legitimaci6n activa y pasiva en este recurso es similar a la de la
acci6n de nulidad.
La instituci6n, Organo u organismo que no haya actuado confor-
me a 10 que le ordenaba hacer el derecho de la Comunidad Andina,
deberå adoptar todas las medidas necesarias para la ejecuci6n de la
sentencia del Tribunal.
3.3. Acci6n de Incumplimiento
Asf como las acciones de nulidad o de omisi6n irfan dirigidas con-
tra los 6rganos de la Comunidad Andina, la legitimaci6n pasiva de la
acci6n de incumplimiento recae en los Estados.
Cuando la Secretarfa General considere que un Pafs Miembro ha inw
currido en incumplimiento de obligaciones emanadas de las normas o
Convenios que conforman el ordenamiento jurfdico de la Comunidad
Andina, le formularå sus observaciones por escrito. El Pafs Miembro
deberå contestarlas dentro del plazo que fije la Secretarfa General, de
acuerdo con la gravedad del caso, el cual no deberå exceder de sesenta
dfas. Recibida la respuesta o vencido el plazo, la Secretarfa General de
conformidad con su reglamento y dentro de los quince dfas siguientes,
emitirå un dictamen sobre el estado de cumplimiento de tales obliga-
ciones, el cual deberå ser motivado. Si el dictamen fuere de incumpli-
miento y el Pafs Miembro persistiere en la conducta que ha Sido objeto
de observaciones, la Secretarfa General deberå solicitar, a la brevedad
posible, el pronunciamiento del Tribunal. El Pais Miembro afectado,
podrå adherirse a la acci6n de la Secretarfa General 09). Los Estados y
los particulares afectados por el incumplimiento de Otro Estado recién
(18) Ver Tratado de Creaci6n del lh•ibunal de Justicia de Ia Comunidad Andina
art. 370.
(19) Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia de ia Comunidad Andina art.
230.
pueden recurrir al Tribunal a través de esta acci6n una vez agotada la
instancia ante la Secretarfa General.
3.4. Interpretaci6n Prejudicial
Por este procedimiento, el juez nacional que estå dirimiendo un litiw
gio y debe aplicar una norma de la Comunidad Andina o un acto de un
6rgano regional que se cuestione, puede recurrir al Tribunal para que la
interprete o determine su validez. Corresponderå al Tribunal interpretar
por via prejudicial las normas que conforman el ordenamiento jurfdico
de la Comunidad Andina. Como sabemos, no basta con tener una norma
comün, sino que es necesario que sea aplicada de un modo uniforme(20).
Los Jueces nacionales que conozcan de un proceso en el que deba
aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el or-
denamiento jurfdico de la Comunidad Andina, podrån solicitar, direc-
tamente, la interpretaci6n del Tribunal acerca de dichas normas, siem-
pre que la sentencia sea susceptible de recursos en derecho interno. Si
Ilegare la oportunidad de dictar sentencia sin que hubiere recibido la
interpretaci6n del Tribunal, el juez deberå decidir el proceso. En todos
los procesos en los que la sentencia no fuere susceptible de recursos en
derecho interno, el juez suspenderå el procedimiento y solicitarå direc-
tamente de oficio o a petici6n de parte la interpretaci6n del Tribunal(21).
En su interpretaci6n, el Tribunal deberå limitarse a precisar el con-
tenido y alcance de las normas que conforman el ordenamiento juridi-
co de la Comunidad Andina, referida al caso concreto. El Tribunal no
podrå interpretar el contenido y alcance del derecho nacional ni califi-
car los hechos materia del proceso, no obstante 10 cual podrå referirse
a éstos cuando ello sea indispensable a los efectos de la interpretaci6n
solicitada. El juez que conozca el proceso deberå adoptar en su sen-
tencia la interpretaci6n del Tribunal.
3.5. Competencia arbitral y laboral
Por ültimo la Corte actüa como una instancia arbitral y resuelve los
litigios laborales del personal que trabaja en los 6rganos del Sistema
Andino de Integraci6n.
(20) KRESALJA ROSELL6, Baldo, Derecho Comunitario Andino Pontificia Uni-
Cat61ica de Pert, Instituto de Estudios Internacionales, Fondo Editorial
2003,
(21) Tratado de Creaci6n del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina art.
330.

MERCOSUR
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: I. Antecedentes Histåricos. 2. Factores que Ilevan a la creaci6n
del MERCOSUR. 3. Composici6n. Estados Asociados. 4. Personalidad
jurfdica. 5. Anålisis del Preåmbulo del Tratado de Asunci6n. 6. EI
MERCOSUR politico. 7. El MERCOSUR social. 8. El objetivo estratégico
en materia econ6mica: un mercado comån. 9. La Uni6n Aduanera.
9.1. La dimensi6n interna o intra-zona. 9.2. La dimensi6n externa de
Ia Uni6n Aduanera. 10. El comercio de servicios. II. La circulaci6n de
capitales. 12. Libre circulaci6n de personas. 13. Relaciones Externas
del MERCOSUR. 14. Instituciones. 14.1. El Consejo del Mercado Cornån
(CMC). 14.2. EI Grupo Mercado Comin (GMC). 14.3. La Comisiån de
Comercio del MERCOSUR (CCM). 14.4. La Secretaria Administrativa
del MERCOSUR (SAM). 14.5. La toma de decisiones. 14.6. El Parlamento
del MERCOSUR. 14.7. Alto Representante General del MERCOSUR.
14.8. EI Comité de Representantes Permanentes (CRPM). 14.9, El Foro
Consultivo Econ6mic0*Social.14.10. El Foro Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR
(FCCR). 14.11. El gradualismo institucional en el MERCOSUR. 14.12. La
opci6n por el caråcter intergubernamental. Su incompatibilidad con
Ios objetivos del MERCOSUR.. 14.13. Un diseiio institucional en el que
predominan los intereses particulares. 15. EI ordenamiento juridico.
15.1. Un orden jurfdico intergubernamental. 15.2. Fuentes del derecho.
15.3. El caråcter obligatorio de las normas. Necesidad de incorporaci6n.
15.4. Efecto indirecto. 15.5. Falta de plazo para incorporar Ias normas.
15.6. Vigencia simultånea de las normas. Publicidad. 15.7. Criterios de
interpretaciån. 15.8. Asimetrias respecto de la primacfa del Derecho del
MERCOSUR sobre el derecho interno. 16. Soluci6n de controversias. 16.1.
Introducci6n. Naturaleza arbitral. 16.2. Fines. Åmbito de Aplicaciån.
Elecci6n de foro. 16.3. Derecho aplicable. 16.4. Etapa de negociaciones
politicas. 16.5. Etapa arbitral. 16.6. Opiniones consultivas.
1. ANTECEDENTES HIST6RICOS
Durante el s. XIX
Lasrlaciones entre Argentina y Uruguay, como también, con Pa-
raguay vienen desde la misma génesis de nuestros Estados. Todos fui-
mos parte del Virreinato del Rfo de la Plata, pero Paraguay, a diferencia

218 FLAVIO F. GONZALEZ
de la Banda Oriental, nunca fue parte de las Provincias Unidas del Rfo
de la Plata.
Con Brasil, por su parte, desde la época de la colonia las controver-
sias estuvieron centradas en el control de la Banda Oriental. Este con-
flicto hizo eclosi6n cuando ambos Estados —ya independientes— fuæ
ron a una guerra en 1824 que deriv6 en la independencia de Uruguay.
En el ano 1856 se firm6 el primer Tratado de Amistad Comercio y
Navegaci6n entre Argentina y Brasil. Mås tarde, ambos Estados fueron
parte —junto a Uruguay— de la TripleAlianza que derrot6 a Paraguay en
la terrible guerra que se extendi6 entre 1864 y 1870. Los cuatro pafses que
se vieron involucrados en el conflicto hoy forman parte del Mercosur.
En el afro 1889 cay6 la monarqufa en Brasil. La proclamaci6n de la
Repüblica federativa con el nombre "Estados Unidos del Brasil" y el
lema positivista de "Orden y Progreso" consolid6 la identidad america-
na de dicho pafs. "Republicanizaci6n" y "americanizaci6n" pasaron a
ser sin6nimos para la elite brasilefia, cuyo nuevo proyecto de inserci6n
continental valorizaba en particular a la Argentina y a Estados Unidos.
Simultåneamente Argentina comenzaba a tener estabilidad politica e
ingresaba en una etapa de gran desarrollo econ6mico y cultural. Los
vfnculos con el mundo transatlåntico se fortalecieron con los crecien-
tes flujos comerciales, financieros y humanos. El ideal modernizador
prioriz6 la tendencia europefsta, mientras que para el resto del conti-
nente se favoreci6 una politica de uni6n americana —en verdad hispa-
noamericana— con el prop6sito, segün Alberdi, de neutralizar a Brasil
sin necesidad de ir a la guerra. Cobraron importancia por entonces los
litigios por cuestiones de lfmites. Las fricciones con los pafses vecinos
impusieron la cuestiån regional en la agenda de la politica exterior ar-
gentina. La necesidad de preservar el clima de paz y orden para asegu-
rar la prosperidad econ6mica Ilev6 a la diplomacia argentina a adherir-
se a los procedimientos arbitrales para la resoluci6n de los conflictos(l).
En el s. XX
Ya en el s. xx, el vfnculo de Argentina y Brasil se desenvolvi6 en dos
etapas: la primera vinculada a la resoluci6n de los conflictos limftro-
(I) HIRST, M6nica y RUSSEL, Roberto, El Mercosur y los cambios en el sistema
politico internacional, Programa Mercosur de la Fundaci6n OSDE. Fundaci6n
OSDE 2001, p, 29, citado por Marfa Guillermina Acuna en Las Relaciones Argenti-
na-Brasil: convergencias y divergencias en el largo camino hacia la consolidaciön de
una alianza estratégica, Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI) WP
02/2006, p. 11.
219
MERCOSUR
fes, mientras que en la segunda —a partir de la década del 30— ambos
Estados intentaron el desarrollo de procesos de cooperaci6n e inte-
graci6n,
Sin embargo, a partir de la década del 60, Argentina y Brasil prota-
gonizaron conflictos diplomåticos por el aprovechamiento hidroelécw
trico de los rfos de la Cuenca del Plata. A ello sumemos cierta compe-
tencia por el liderazgo en la regi6n manifiesta, especialmente, durante
la vigencia de gobiernos militares en ambos pafses.
Luego, en la década del '80, merced al impulso polftico de los go-
biernos democråticos encabezados por Rail Alfonsfn y José Sarney,
en Argentina y Brasil respectivamente, se inici6 una nueva etapa en la
que se dejaron de lado la desconfianza y los roces del pasado. Ambos
lfderes dieron un giro copernicano a la relaci6n de ambos pafses. Se
pas6 de la agenda ('negativa" que habfan instalado los gobiernos mi-
litares, a una agenda positiva que muy pronto empez6 a mostrar sus
primeros éxitos en el terreno de la integraci6n.
El relanzamiento de la relaciön Argentina-Brasil desde los 80, a partir
de los gobiernos democråticos de Rail Alfonsin yJosé Sarney
La Declaraciån de Iguazü(2), firmada por los Presidentes Raül Al-
fonsfn y José Sarney, aparece como el primer paso en direcci6n a un
relanzamiento de la relaci6n bilateral. Siete meses después, el 29 de
julio de 1986, los dos mandatarios suscribieron el Acta para la Inte-
graci6n Argentino-Brasilefia en Buenos Aires y, mås tarde, el acta de
Amistad Argentino-Brasilefia en Brasilia, el 10 de diciembre de 1986.
Finalmente esta etapa se completarfa con el Tratado de Integraci6n,
Cooperaci6n y Desarrollo de 1988, ratificado por los congresos nacio-
nales de los dos pafses en 1989 (3).
El Tratado de Integraci6n, Cooperaci6n y Desarrollo apuntaba a
consolidar los logros alcanzados en los acuerdos previos y a estable-
cer un espacio econ6mico cornün y un mercado comün. El Tratado
procur6 el logro de dichas metas en dos etapas. En la primera, se fij6
el objetivo de negociar una rebaja de aranceles gradualmente y en un
plazo de 10 afros. La gradualidad apuntaba a facilitar la adaptaci6n a
las nuevas reglas por parte de los actores econ6micos. Para la segunda
(2) Peclaraci6n de Iguazå 30 de noviembre de 1985.
(3) ACUNA, MARfA GUILLERMINA, en Las Relaciones Argentina-Brasil: conver-
gencias y divergencias en el largo camino hacia •la consolidaciön de una alianza es-
tratégica, Centro Argentino de Estudios Internacionales (CAEI) WP 02/2006, p. 17.

220 FLAVIO F. GONZÅLEZ
MERCOSUR
221
etapa, se pretendfa alcanzar el mercado comün a través de la elabora-
ci6n de normas armonizadas en diferentes åreas.
Con respecto a las instituciones encargadas de poner en marcha
la iniciativa bilateral, el Tratado mantuvo la tendencia "interguberna-
mental" de los antecedentes regionales, pero a diferencia de aquellos,
con un disefio mås simple y flexible.
El recambio de gobiernos en Argentina y Brasil a fines de la dé-
cada del 80 deriv6 en una reformulaci6n del proceso de integra-
ci6n (4) evidenciada en una mayor actitud liberalizadora del comer-
Cio y una menor predisposici6n a ser sensible a los costos de la in-
tegraci6n.
Ambos pafses firmaron el Acta de Buenos Aires y luego el Acuerdo
de Alcance Parcial NO 14. En dichos documentos se decidiå conformar
un mercado comün que debfa estar establecido el 31 de diciembre de
1994. El establecimiento de una fecha en la que se debfa conseguir
el objetivo constitufa de por sf una novedad, måxime si tenemos en
cuenta 10 breve del plazo. Pero ademås, se modific6 la estrategia para
alcanzarlo pues se pas6 de un esquema de negociaci6n, a uno de re-
bajas arancelarias generalizadas, lineales y automåticas con un crono„
grama fijado en el mismo acuerdo.
Se avanzarfa en el mercado comån a través de una zona de libre
comercio que debfa alcanzarse como regla para todos los productos
excepto para aquellos sensibles. A1 igual que 10 sucedido en ALALC, se
mantenfa la inconsistencia de pretender alcanzar el mercado comün
mediante una zona de libre comercio.
En cuanto al disefio institucional se mantiene en el Acta el poder
decisorio en manos de la Comisi6n creada por el Tratado de 1988,
pero asistida ahora por un 6rgano nuevo: el Grupo Mercado Comün
(GMC). El GMC podia proponer polfticas, evaluar su marcha, conciliar
las diferencias que surgieran y aplicar las clåusulas de salvaguardia.
En ese sentido se continüa con la tendencia, iniciada en el Tratado de
Integraci6n firmado en 1988, de avanzar en una institucionalizaci6n
gradual.
(4) Vid HIRST, M6nica, en {'Condicionantes y motivaciones del proceso de in-
tegraci6n y fragmentaci6n en América Latina", en Integraciön Latinoamericana,
BID INTAL Bs. As., 1992, No 175, p, 24.
2. FACTORES QUE LLEVAN A LA CREAC16N DEL MERCOSUR
El MERCOSUR ha Sido producto de causas ubicadas en un plano
sistémico de las relaciones internacionales, como también, a nivel in-
terno de cada naci6n.
Entre las primeras, tenemos por un lado el fin de la guerra frfa, y
desde una perspectiva econ6mica, el impacto de la globalizaci6n, la
aceleraci6n econ6mica en términos relativos del Sur frente al Norte, el
impacto de las nuevas tecnologfas en acotar las limitaciones econ6mi-
cas ocasionadas por las distancias ffsicas, la revoluci6n de la economfa
de la informaci6n y el surgimiento de actores econ6micos y financie-
ros globales åvidos por mejorar su posicionamiento aprovechando las
ventajas de cada regi6n(5). Estas causas motivaron un significativo in-
cremento de los acuerdos regionales en todo el mundo a partir de la
década del 90, y en ese sentido, el Cono Sur no fue la excepci6n.
A su vez, frente a la conformaci6n de grandes bloques econ6micos,
en desmedro del multilateralismo, los pafses del årea abandonaron la
estrategia de "llaneros solitarios" (6) por una politica que aumentara la
dimensi6n de mercados incentivando la inversi6n y potenciando la
capacidad de negociaci6n frente a los otros bloques.
En el plano econ6mico interno, el cambio de contexto signific6
para los actores privados regionales el desaffo de afrontar una nue-
va territorialidad para sus negociosfi). Los incentivos que brindaban
las ventajas arancelarias permitieron visualizar a la regi6n como una
oportunidad para comerciar, para asociarse con actores extra-zona,
para cooperar intra-regionalmente, ello sin perjuicio de los temores
que la apertura acarreaba. Con esta motivaci6n los empresarios apo-
yaron, a diferencia de experiencias regionales anteriores, el proceso
que deriv6 en el MERCOSUR.
(5) El Sur de lasAméricas en un mundo en transiciön: Escenarios y politicas, Bs.
As., enero 1995, organizado por FLACSO Argentina y Forosur conclusiones mesa I,
p. 4 y ss.
(6) GONZÅLEZ IZQUIERDO, Jorge, '{Prioridades y opciones para la integraci6n lati-
noamericana" en Integraci6n Latinoamericana BID INTAL 1993 Bse As., No 193, p. 15.
Ver también HIRST, M6nica, art. cit. "Condicionantes y motivaciones...", p. 19 y ss.
(7) CICCOLELLA, Pablo, "Los territorios del capitalismo supraestatal" en obt cit.
en nota anterior Integraciön Latinoamericana y Territorio p. 98 y ss. ver también
PORTA, LOPEZ y LUGONES en Comercio y Competitividad en el Mercosur CENIT DT
12 /julio de 1993, Bs. As., p. 18 y ss.

222
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 223
En el plano interno, pero en el terreno politico, ya hemos sefialado
como influy6 positivamente la democratizaci6n de nuestros pafses en
la integraci6n.
Ahora bien, la "nueva actitud" hacia la integraci6n present6 ma-
tices entre los socios mayores del Mercosur(8). En Brasil, por ejemplo,
primaron las motivaciones polfticas por sobre las econ6micas mien-
tras que en Argentina la situaci6n fue inversa. Estas diferencias en-
cuentran su fundamento en el peso de cada economfa, la importancia
relativa de los intercambios comerciales entre ambos socios y las posi-
bilidades de liderazgo regional que tiene uno y Otro actor.
3. COMPOSIC16N. ESTADOS ASOCIADOS
El Mercado Comån del Sur (MERCOSUR) fue constituido median-
te el Tratado de Asunci6n suscripto por Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay el 26 de marzo de 1991.
Argentina 10 aprob6 mediante la ley 23.981, Brasil a través del
Decreto Legislativo 197, Paraguay con la Ley 9/91 y Uruguay me-
diante la Ley 16.196. De este modo, el Tratado de Asunci6n, una vez
transcurridos 30 dfas de depositados tres instrumentos de ratifica-
ci6n ante el gobierno paraguayo, entr6 en vigor el 29 de noviembre
de 1991.
Afios mås tarde, el 4 de julio de 2006, se firm6 en Caracas el Proto-
colo de Adhesi6n de la Repüblica Bolivariana de Venezuela al MER-
COSUR por 10 que ahora es miembro pleno(9), Bolivia, por su parte,
estå en proceso de adhesi6n. Recordemos que el Tratado de Asunci6n
fue inscripto en ALADI como Acuerdo de Complementaci6n Econo-
mica 18, y que como tal, estå abierto a la adhesi6n de los Estados que
conforman aquella organizaci6n(10). El Protocolo de Adhesi6n de la
Repüblica Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR estableci6 las con-
diciones y los plazos previstos para la plena incorporaciån de dicho
(8) Vide también HIRST, Monica, art. cit. "Condicionantes y motivaciones...", p.
28 y FRENKEL, Roberto, "Se profundizarån las diferencias" artfculo publicado Dia-
rio Clarin de Bs. As. el 17 de marzo de 1997 p. 16.
(9) Pendiente de aprobaci6n por el parlamento de Paraguay. Venezuela serå
formalmente miembro del MERCOSUR 30 dfas después que se deposite el quinto
instrumento de ratificaci6n.
(10) Tratado de Asunci6n art. 20. Para viabilizar tales adhesiones, en el afio
2005 se aprob6 la Decisi6n CMC No 28/05, que reglamenta Ias condiciones necesa-
rias para Ia adhesi6n de un nuevo Estado Parte al MERCOSUR, a la luz de los obje-
tivos y principios establecidos en el Tratado de Asunci6n.
Estado. Tal incorporaci6n se efectuarå siguiendo los principios de gra-
dualidad, flexibilidad y equilibrio.
De este modo el MERCOSUR estå integrado por Argentina, Brasil,
Paraguay, Uruguay y Venezuela mientras que Bolivia estå en proceso
de incorporaci6n.
El MERCOSUR admite también la posibilidad de que los Pafses
miembros de la ALADI, con los que haya suscripto Acuerdos de
bre Comercio, puedan ser Estados Asociados al MERCOSUR sin ser
miembros plenos. Para ello deberån presentar la solicitud respecti-
va al Consejo del Mercado Comün y adherir al Protocolo de Ushuaia
sobre Compromiso Democråtico en el MERCOSUR, la Repüblica de,
Bolivia y la Repüblica de Chile. También deben adherir a la "Declara-
ci6n Presidencial sobre Compromiso Democråtico en el MERCOSUR';
celebrado el 25 de junio de 1996 en Potrero de Funes, provincia de San
Luis. Los Estados asociados pueden participar en las reuniones del
MERCOSUR y celebrar acuerdos(n).
Son Estados asociados al MERCOSUR Chile, Bolivia, Pert, Ecuador
y Colombia.
4. PERSONALIDAD JURfDICA
El MERCOSUR es una organizaci6n internacional que tiene per-
sonalidad juridica de Derecho Internaciona102). En el ejercicio de esa
personalidad puede practicar todos los actos necesarios para la rea-
lizaci6n de sus objetivos, en especial contratar, adquirir o enajenar
bienes muebles e inmuebles comparecer en juicio, conservar fondos y
hacer transferencias.
También puede celebrar acuerdos de sede para el funcionamiento
de sus instituciones en diversas ciudades de Ios Estados miembros, y
por supuesto, convenios y acuerdos internacionales con otros pafses o
grupos de paises en el marco de relaciones externas que analizaremos
mås adelante.
5. ANÅLISIS DEL PREÅMBULO DEL TRATADO DE ASUNCION
Mås allå de los factores politicos y econ6micos que incidieron en
la creaci6n del MERCOSUR, el preåmbulo del Tratado de Asunci6n
(11) Dec. CMC 18/04.
(12) Protocolo de Ouro Preto art. 34.

224
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 225
establece, desde un punto de vista formal, la finalidad del proceso de
integraci6n.
Tengamos en cuenta que los preåmbulos no deben ser considera-
dos como elementos decorativos de los Tratados. Asi se ha dicho que
no son un adorno formal Sino una gufa concreta para la interpretaci6n
jurfdica y la acci6n polftica03).
Las normas convencionales internacionales son interpretadas a
través de métodos que tienen en cuenta la sistemåtica del orden ju-
rfdico que las regula, analizåndolas en su conjunto, incluidos sus
preåmbulos. Otro método de interpretaci6n es el tele016gico por el
que se interpreta las clåusulas de un acuerdo internacional teniendo
especialmente en cuenta los fines para los que han Sido firmados. Esos
fines suelen ser introducidos, en primer lugar, en los preåmbulos, y
luego, de manera mås concreta, en la parte dispositiva de los Tratados.
De este modo, los fines de un Tratado, expresados en su preåmbulo,
iluminan y dan raz6n de ser al resto de sus clåusulas.
No obstante, hay que decir que el Preåmbulo del MERCOSUR nos
presenta una "fotograffa" de Ios fines que inspiraron su creaci6n al
momento de la firma del Tratado de Asunci6n.
Hay que decir, sin embargo, que los nuevos fines no quedaron plas-
mados en el Preåmbulo del Tratado de Asunci6n.
La evoluci6n sf se expres6, en cambio, en el derecho derivado y en
los acuerdos y protocolos celebrados en el marco del Tratado de Asun-
ci6n. Hubiera Sido de buena técnica legislativa modificar el Tratado
de Asunci6n para dar cuenta de los nuevos objetivos. Como dijimos,
cuando se interpretan tele016gicamente los Tratados, sus preåmbu-
los no son meramente decorativos, sino que; por el contrario deparan
consecuencias normativas.
Hecha esta aclaraci6n, y a diferencia de la experiencia europea y
de la Comunidad Andina donde sus preåmbulos hacen hincapié en
la integraci6n polftica, en el MERCOSUR el nücleo del Tratado de
Asunci6n, tal como 10 plantea el Preåmbulo, reside en el proyecto co-
mercial. Asf se plantea que la ampliaci6n de las dimensiones de sus
(13) Primer Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSR, dictado el
28/4/99, constituido para la controversia sobre comunicados NO 37, del 17 de di-
ciembre de 1997, y NO 7, del 20 de febrero de1998 del departamento de operaciones
de comercio exterior (DECEX) de la Secretarfa de Comercio Exterior (SECEX): apli-
caci6n de medidas restrictivas al comercio recfproco, pårrafo 58.
mercados nacionales, a través de la integraci6n, constituye condici6n
fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econ6mico con
justicia social. Se habla de impulsar un mercado cornån para lograr
el desarrollo en el marco de la preservaci6n del medio ambiente, el
mejoramiento de las interconexiones ffsicas, la coordinaci6n de las
polfticas macroecon6micas y la complementaci6n de los diferentes
sectores de la economfa. Los Estados afirman en el Preåmbulo que
conformaron el MERCOSUR como una respuesta a la consolidaci6n
de grandes espacios econ6micos y la importancia de lograr una ade-
cuada inserci6n internacional para sus pafses.
Mås allå de la cuesti6n comercial, en el åmbito econ6mico el MER-
COSUR también busca promover el desarrollo cientffico y tecn016gico,
como también, modernizar sus economfas para ampliar la oferta y la
calidad de los bienes y servicios con vistas a mejorar las condiciones
de Vida de sus habitantes
En el avance hacia esos fines, el MERCOSUR es regido por los si-
guientes principios:
gradualidad;
flexibilidad;
0 equilibrio.
El gradualismo fue tenido en cuenta, por ejemplo, en la adopci6n
del programa de liberaci6n comercial por el que se decidi6 avanzar en
la eliminaci6n de barreras arancelarias y no arancelarias. La flexibili-
dad, por su parte, se ha manifestado en las diferentes excepciones que
suele implantar el MERCOSUR en sus regfmenes generales. En tanto,
el principio de equilibrio se expres6 en un trato mås benigno en cuan-
to a cantidad de excepciones y mayores tiempos de adaptaci6n en fa-
vor de Uruguay y Paraguay.
El Preåmbulo del Tratado de Asunci6n inscribe al MERCOSUR
como una instancia mås para el desarrollo en forma progresiva de la
integraci6n de América Latina, conforme a los objetivos del Tratado
de ALADI.
Por filtimo, la finica consideraci6n de tipo politico en el Preåmbulo
reza que los Estados reafirman su voluntad politica de dejar estableci„
das las&ases para una uni6n cada vez mås estrecha entre sus pueblos,
pero con una salvedad, dicha uni6n se concibe para "alcanzar los obje-
tivos arriba mencionados',' o sea, para lograr los objetivos comerciales

226
FLAVIO F. GONZÅLEZ
MERCOSUR 227
y econ6micos. Como si 10 politico se subordinara a 10 econ6mico(14).
Muy distinto, por cierto, a la experiencia europea donde la integraci6n
econ6mica se promueve como un instrumento para el logro de fines
polfticos, por ejemplo, la paz.
Como ya hemos dicho, serfa interesante actualizar el Preåmbulo
del Tratado de Asunci6n teniendo en cuenta el nuevo espfritu de la
integraci6n.
6. EL MERCOSUR POLfTICO
Dijimos que el MERCOSUR ha evolucionado de ser un acuerdo co-
mercial a un proyecto de naturaleza polfticae Elio no quiere decir, ob-
viamente, que se vaya a avanzar en la constituci6n de un nuevo Estado
o de cualquier clase de espacio polftico de naturaleza supra-estatal.
Por el contrario, como veremos, los Estados han Sido muy reacios a
conferir atribuciones de naturaleza estatal a favor de las instituciones
del MERCOSUR.
No obstante, los Estados privilegiaron al MERCOSUR para canali-
zar la cooperaci6n y concertaci6n polfticas a la hora de preservar las
instituciones democråticas y de solucionar conflictos regionales(15).
Recordemos que, merced al MERCOSUR, se han desplegado una
serie de vfnculos politicos y econ6micos que actüan como incentivo
para la convergencia de posiciones en desmedro de las Viejas posturas
en las que predominaba la rivalidad
En este contexto, los Estados Parte del MERCOSUR, junto con Bo-
livia y Chile, adoptaron el "Mecanismo de Consulta y Concertaci6n
Polftica" que sirve para acordar posiciones polfticas de alcance regio-
(16)
También se habfa firmado la "Declaraci6n Presidencial sobre
Compromiso Democråtico en el MERCOSUR" (17), asf como el Protoco-
10 de Adhesi6n de Bolivia y Chile a dicha Declaraci6n. En dicho instru-
mento se dice que Ia plena vigencia democråtica es condici6n esencial
para la cooperaci6n en el marco del MERCOSUR.
(14) Algo que luego vari6, pero que refleja el espfritu de la década del noventa
cuando se firm6 el Tratado de Asunci6n.
(15) Ahora comparte esa preferencia con UNASUR.
(16) Declaraci6n firmada en Asunci6n, el 17 de junio 1997.
(17) Declaraci6n firmada en Potrero de Ios Funes, San Luis, el 25 de Junio de
1996.
También en diversas ocasiones se han suscripto documentos de
apoyo al reclamo argentino por la soberanfa de las Islas Malvinas.
En la Reuni6n del Consejo del Mercado Comün de julio de 1998,
los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y de las Repübli-
cas de Bolivia y Chile firmaron el "Protocolo de Ushuaia sobre Com-
promiso Democråtico't También adhirieron Venezuela, Perü y Ecua-
dor(18). Allf se reforz6 la declaraci6n sobre compromiso democråtico
antes mencionada, pues se estableci6 que la vigencia de las institucio-
nes democråticas es condici6n indispensable para la participaci6n de
un Estado en cualquier proceso de integraci6n del que forme parte.
Cualquier ruptura democråtica implica la suspensi6n del derecho a
participar en los åmbitos institucionales del proceso de integraci6n,
e incluso, en la suspensi6n de los derechos y obligaciones en general
que se deriven de los Tratados constitutivos. En aquella reuni6n tarn-
bién se firm6 la "Declaraci6n Politica del MERCOSUR, Bolivia y Chile
como zona de Paz" a través de la cual los seis pafses manifiestan que la
paz constituye un elemento esencial para la continuidad y el desarro-
110 del proceso de integraci6n regional. En ese sentido, los seis gobier-
nos acordaron fortalecer los mecanismos de consulta y cooperaci6n
sobre temas de seguridad y defensa
Por ültimo, mediante la Decisi6n CMC NO 05/07, se cre6 el Ob-
servatorio de la Democracia del MERCOSUR (ODM) para realizar
el seguimiento de los procesos electorales en los Estados Parte del
MERCOSUR; coordinar las actividades del Cuerpo de Observadores
Electorales del MERCOSUR que se realicen a pedido del Estado Par-
te.
En sfntesis, queda Claro entonces que el MERCOSUR es un proceso
que va mås allå de 10 comercial, de 10 econ6mico para avanzar en te-
mas relacionados con la politica y la paz regional.
7. EL MERCOSUR SOCIAL
El Preåmbulo del Tratado de Asunci6n plantea que una de las ra-
zones que impulsaron la creaci6n del mercado comfin fue la de lograr
el desarrollo con justicia social.
A esos fines fue creado el Instituto Social del MERCOSUR
Entre sus objetivos se destacan el contribuir a la consolidaci6n de la
(18) Todavfa no entr6 en vigor para Pert.
(19) Aprobado mediante Dec. CMC NO 03/07.

228
FLAVIO E GONZÅLEZ MERCOSUR 229
dimensi6n social como un eje fundamental en el desarrollo del MER-
COSUR, aportar a la superaci6n de las asimetrfas en materia social,
colaborar técnicamente en el disefio de polfticas sociales de alcance
regional, intercambiar buenas pråcticas en materia social, promover
mecanismos de cooperaciön horizontal e identificar fuentes de finan-
ciamiento para programas sociales. El ISM tiene su sede permanente
en la ciudad de Asunci6n. A partir del 2008, cuenta con su propio pre-
supuesto.
8. EL OBJETIVO ESTRATÉGICO EN MATERIA
ECONÖMICA: UN MERCADO COMÜN
Los Estados acordaron concretar la conformaci6n de un mercado
comün en diciembre de 1994: el Mercado Comün del Sur (MERCO-
SUR). Se ha sefialado que el flujo comercial libre es el pilar elegido
en el sistema del Tratado de Asunci6n para adelantar y desarrollar el
MERCOSUR(20).
El plazo para concretar ese mercado comün era muy exiguo y, a dew
cir verdad, teniendo en cuenta la experiencia comparada, imposible
de lograrv Tengamos presente que la Comunidad Econ6mica Europea
prevefa el establecimiento paulatino de un mercado comün que final*
mente concret6 en 1992.
No obstante, bien vale aclarar que en el MERCOSUR, mås allå del
plazo expreso, el mercado comün estå planteado como un objetivo es-
tratégico, como una meta de largo alcance.
Segün el Tratado de Asunci6n(21), el mercado comün implica:
La libre circulaci6n de bienes, servicios y factores productivos
entre los pafses, a través, entre otros, de la eliminaci6n de los
derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circula-
ci6n de mercaderfas y de cualquier Otra medida equivalente;
El establecimiento de un arancel externo comün y la adopci6n
de una politica comercial comün con relaci6n a terceros Esta-
dos o agrupaciones de Estados y la coordinaci6n de posiciones
en foros econ6mico-comerciales regionales e internacionales;
(20) Primer Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSR, dictado el
28/4/99, citado, pårrafo 66.
(21) Tratado de Asunci6n art. 10.
La coordinaci6n de polfticas macroecon6micas y sectoriales
entre los Estados Parte: de comercio exterior, agrfcola, indus-
trial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios,
aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se
acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de compe-
tencia entre los Estados Parte;
El compromiso de los Estados Parte de armonizar sus legisla-
ciones en las åreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento
del proceso de integraci6n.
El objetivo del MERCOSUR es constituir un mercado comün con
los alcances definidos en el artfculo 10 del Tratado de Asunci6n. En
otras palabras, los Estados acordaron sustituir sus mercados naciona-
les por un mercado ünico regional, sin que esto permita presuponer
que hayan decidido desarrollar un espacio comün con la envergadura
y el ambicioso nivel de compromisos que se da en el caso europeo.
Por 10 tanto, cuando en el MERCOSUR se habla de mercado comün,
hay que hacerlo en referencia a la idea que los Estados miembros han
establecido en el Tratado de Asunci6n. El MERCOSUR es el "mercado
comünt' descripto en el artfculo 10 del Tratado fundacional(22).
Un primer anålisis de la norma nos permite visualizar que los Es-
tados definieron concretar el mercado comün desarrollando polfticas
en dos dimensiones.
e Intra-zona;
Extra-zona.
Asf, en la dimensiön intrazona las acciones apuntan a eliminar res-
tricciones para garantizar:
o la libre circulaci6n de mercaderfas ("bienes");
libre circulaci6n de servicios;
libre circulaci6n de personas y capital ("factores productivos"
segün la redacci6n del Tratado de Asunci6n);
ello en un marco de adecuadas condiciones de competencia y
con legislaciones arm6nicas;
(22) BAPTISTA, Luiz Olavo, "A Institucionalizacao do Mercosul", Paper prepa-
rado parå el encuentro "Mercosur: Foro del Futuro", Bs. As., 30 de agosto de 1996
p. 4 y ss., en especial 10 sefialado en p. 5 respecto de Ia importancia de la interpreta-
ci6n auténtica de los Tratados.

230 FLAVIO E GONZALEZ
MERCOSUR 231
La dimensiön extrazona —frente a terceros Estados— del mercado
comün implica :
0 establecer un arancel externo comån;
desarrollar una politica comercial comün;
coordinar posiciones en foros econ6micos internacionales.
Podemos ver que el MERCOSUR procura un mercado comin pues
plantea la libre circulaci6n de mercaderfas, servicios y factores pro-
ductivos (personas y capital).
A su vez, con la eliminaci6n de restricciones arancelarias y no
arancelarias en el comercio de mercaderfas y el establecimiento de un
arancel externo comün, el MERCOSUR define que va a concretar el
logro del mercado comün a través de la conformaci6n previa de una
uni6n aduanera.
En ese sentido, a la hora de sustituir los diversos mercados nacio-
nales por un mercado regional, se decidi6 avanzar primero en sustituir
los territorios aduaneros nacionales por un territorio aduanero co-
mtn. La uni6n aduanera es la escala previa para el logro del mercado
comån.
Y aquf estriba Otra diferencia con las experiencias de ALALC y
ALADI. En aquellas, se procuraba lograr —sin un plazo concreto— un
mercado cornün a través de una zona de libre comercio y un årea de
preferencias arancelarias respectivamente. Ahora, en cambio, se fijaba
un plazo concreto y se optaba por una "escala previa" mås ambiciosa.
La uni6n aduanera iba a ser el nücleo sobre el que se apoyarfa la
construcci6n del mercado comün.
Desde dicha perspectiva, la uni6n aduanera es el objetivo intermew
dio —de naturaleza instrumental— para el logro del objetivo estraté-
gico del mercado comün.
Como hemos visto, el logro de un mercado comün es una meta
ambiciosa que requiere de "escalas" previas. La experiencia europea
nos muestra como se transito el camino al mercado comån pasando
antes por el logro de una uni6n aduanera. La experiencia comparada
ensefia que, aunque el mercado comån sea un espacio donde también
circulan libremente los servicios, las personas y el capital, los Estados
suelen afrontar primero aquellas cuestiones relacionadas con la libre
circulaci6n de mercaderfas mediante la implementaci6n de una uni6n
aduanera.
Y en relaci6n con esta cuesti6n, como veremos en los puntos si-
guientes, los Estados suelen intentar la libre circulaci6n de mercade-
rfas derribando primero las barreras arancelarias —que son mås trans-
parentes y fåciles de detectar y eliminar— que las no arancelarias. Por
10 general, la libre circulaci6n de servicios, de personas y capital son
tratadas cuando ya se han logrado avances en materia de libre circu-
laci6n de mercaderfas. En materia de servicios, en una primera etapa
suelen tener mås desarrollo normativo aquellas cuestiones conexas
con el comercio de mercaderfas, por ejemplo, el transporte de cargas.
El MERCOSUR se ha planteado Ilegar al mercado comin de un
modo gradual y a largo plazo. Como veremos mås adelante, en el cami-
no han existido demoras, polfticas erråticas o que directamente con-
tradicen el logro de los objetivos plasmados en el Tratado de Asunci6n.
Esto ha diluido las posibilidades de concretar el objetivo estratégico, al
punto que los Estados readecuan sus acciones para concentrarse en
lograr la uni6n aduanera.
A continuaci6n analizaremos las politicas para implementar la
uni6n aduanera; ello desde una perspectiva normativa como también
su puesta en ejecuci6n.
9. LA UNION ADUANERA
Como sefialamos en el MERCOSUR se procura alcanzar el merca-
do comün mediante la implementaci6n gradual de una uni6n aduane-
ra, Sin embargo, teniendo en cuenta la puesta en pråctica del Tratado
de Asunci6n, se ha dicho con raz6n que el MERCOSUR es una uni6n
aduanera "imperfecta'l
Ello es asf porque en el MERCOSUR conviven logros propios de
una uni6n aduanera plena con excepciones y asignaturas pendientes
que limitan severamente tal calificaci6n.
Sin proponernos un examen exhaustivo, y a los fines de entrever
qué estadio de evoluci6n alcanz6 el MERCOSUR, analizaremos en pri-
mer lugar los compromisos adoptados en el Tratado de Asunci6n para
conformar la uni6n aduanera y para analizar luego hasta qué punto
fueron plasmados en los hechos. Analizaremos primero las polfticas
desarrolladas en la dimensi6n intrazona y después aquellas relaciona-
das con una dimensi6n extrazona.
9. l. La dimensi6n interna o intra-zona
Una vez mås recordamos que la uni6n aduanera es un modelo de
integraci6n para derribar barreras al comercio de mercaderfas. El ar-

232 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 233
tfculo 1 del Tratado de Asunci6n dice que el MERCOSIJR alcanzarå la
libre circulaci6n de bienes en el comercio intrazona mediante, entre
otras polfticas:
la eliminaci6n de los derechos aduaneros y de tributos de efec-
to equivalente;
la eliminaci6n de restricciones no arancelarias a la circulaci6n
de mercaderfas y de medidas de efecto equivalente.
Veamos a continuaci6n qué implica cada una de estas acciones
Eliminaciön de derechos aduaneros y gravåmenes
Los derechos aduaneros son los aranceles que se pagan cuando
una mercaderfa entra o sale de un territorio aduanero. Cuando la mer-
caderfa ingresa a un territorio aduanero proveniente de Otro, debe pa-
gar el derecho de importaci6n previsto en la nomenclatura arancelaria
correspondiente. Cuando los paga al salir, estamos en presencia de de-
rechos de exportaci6n.
Los pafses del MERCOSUR acordaron eliminar dichos aranceles
en su comercio recfproco, en otras palabras, una mercaderfa exporta-
da de un pafs miembro del MERCOSUR a Otro debfa tener un arancel
aduanero equivalente a cero. De este modo, el Tratado se propuso que
las mercaderfas que circulen dentro del MERCOSUR no paguen nin-
gün arancel aduanero.
Pero ademås de proponerse eliminar los derechos de importaci6n,
los pafses acordaron eliminar aquellos tributos o recargos de efecto
equivalente, o sea, aquellos tributos que sin ser derechos de importa-
ci6n graven el comercio exterior reciproco.
Para concretar dicho objetivo en la fecha pactada (el 31 de diciem-
bre de 1994) los Estados establecieron un perfodo de transici6n en el
que se comprometieron a aplicar un Programa de Liberaci6n Comer-
cial. Dicho programa consisti6 en efectuar rebajas arancelarias pro-
gresivas, lineales y automåticas para Ilegar al 31 de diciembre de 1994
con arancel cero sobre la totalidad del universo arancelario en el co-
mercio recfproco(23).
(23) Tratado de Asunci6n art. 50 a).
0
Las rebajas fueron progresivas porque no se dieron de un dfa
para el Otro, sino que fueron concretåndose segün el cronogra-
ma establecido en el Anexo I del Tratado de Asunci6n;
fueron lineales porque comprendieron a toda la Ifnea de pro-
ductos, a diferencia de las experiencias de integraci6n previas
donde se desgravaba el comercio por sectores;
automåticas porque son convenidas en el Tratado sin que sea
necesario avanzar en las desgravaciones mediante rondas de
negociaci6n.
El Programa de Liberaci6n Comercial fue desarrollado en el Anexo
I del Tratado de Asunci6n. Allf, en 10 que tiene que ver con la cuestiön
que analizamos, los Estados fijaron el cronograma para eliminar los
gravåmenes y Ilegar al arancel cero el 31 de diciembre de 1994.
Pero eliminar los aranceles aduaneros, una vez que se adopt6 deci-
si6n politica de hacerlo, no es tan complicado si se avanza en un pro-
grama de desgravaciones automåticas como el adoptado por el MER-
COSUR. Los aranceles aduaneros estån identificados en un nomen-
clador arancelario en cada pafs. El problema son los demås tributos o
recargos de efecto equivalente. Para facilitar la identificaci6n de tales
tributos, en el anexo I se defini6 el concepto de gravamen. Alli se dijo
que:
o se entiende por gravåmenes los derechos aduaneros y cuales-
quiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de caråcter
fiscal monetario, cambiario o de cualquier Otra naturaleza, que
incidan sobre el comercio exterior. No quedan comprendidos
en dicho concepto las tasas y recargos anålogos cuando res-
pondan al costo aproximado de los servicios prestados(24).
Asf, deben eliminarse los derechos de importaci6n y los recargos
fiscales, monetarios o cambiarios que incidan en el comercio exterior
recfproco de los Estados miembros, siempre que los mismos no sean
para solventar el costo de un servicio prestado. Las tasas y recargos por
servicios prestados son los ünicos gravåmenes admitidos.
No obstante, hay que tener en cuenta que el Tratado al definir
"gravamen" no s610 habla de los derechos de importaci6n, sino que
se refiere a los derechos que gravan el comercio exterior en general,
(24) Tratado de Asunci6n Anexo I art. 20 a).

234 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR
Eliminaciön de restricciones no arancelarias
235
por 10 que tampoco corresponderfa aplicar derechos de exportaci6n
al comercio intra-zona (25).
Como puede observarse, el plan original del Tratado de Asunci6n
previ6 un breve perfodo de transici6n para Ilegar al mercado comån
el 31 de diciembre de 1994. En ese perfodo de transici6n los Estados
exceptuaron a algunos sectores del libre comercio excluyéndolos de la
desgravaci6n arancelaria. Cada Estado estableci6 sus listas nacionales
de excepciones. Uruguay y Paraguay tuvieron un régimen mås favora-
ble en esta cuesti6n respecto a la Argentina y Brasil.
Luego, como era de prever, los hechos demostraron la imposibili„
dad de cumplir en tiempo la meta de concretar el mercado comün y
la uni6n aduanera. Por ello se modificaron los plazos y los objetivos
mediante un nuevo Régimen de Adecuaci6n Final a la Uni6n Adua-
nera(26).
La idea entonces fue Ilegar a la uni6n aduanera el 31 de dicierrv
bre de 1999 sin definir plazo alguno para el logro del mercado comün.
Para entonces, los Estados debfan tener eliminadas totalmente las res-
tricciones arancelarias con las excepciones expresamente admitidas
de los regfmenes especiales para azücar y automotores. De esta mane-
ra, en esa fecha qued6 consagrado de derecho el principio de la libre
circulaci6n de bienes en el territorio del MERCOSUR.
Ya en el primer laudo arbitral dictado en el marco del Protocolo de
Brasilia se dijo que el Régimen de Adecuaci6n Final a la Uni6n Adua-
nera, al tiempo de resolver algunas de las dificultades que se habfan
presentado en la eliminaci6n de los gravåmenes arancelarios y en el
régimen de excepciones y salvaguardias, estableci6 un plazo final para
completar, mediante desgravaciones lineales y automåticas, la total
eliminaci6n de los aranceles en el comercio intræMERCOSUR. El plæ
zo, que comenzaba a correr el 1 de enero de 1995 era de cuatro afios
para Argentina y Brasil y de cinco para Paraguay y Uruguay, expirando,
por consiguiente para la totalidad del MERCOSUR el 31 diciembre de
1999. A esa fecha la totalidad de los productos del universo arancelario
debe circular en el årea libre de gravåmenes arancelarios(27).
(25) En su momento, esto ha dado lugar a controversias pues Argentina recla-
ma el derecho a percibir retenciones a sus exportaciones.
(26) Régimen de Adecuaci6n Final a la Uni6n Aduanera aprobado por CMC
Dec. 5/94 y 24/94,
(27) Primer Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSR, dictado el
28/4/99, citado, pårrafo 77.
Como hemos visto, los obståculos al comercio internacional pue
den ser de naturaleza arancelaria o no arancelaria. Las restricciones
no arancelarias son aquellas medidas —distintas a los tributos o gra*
våmenes— de cualquier naturaleza que obstaculicen el comercio in-
ternacional.
Son aquellas barreras que no sean un arancel. Pueden tomar di-
versas formas: cuotas, restricciones voluntarias, gufas, licencias,
tricciones financieras, normas técnicas, ambientales, regulaciones sa-
nitarias que afectan indirectamente el precio y el volumen de comer-
cio(28). Pueden ser formales o informales, estas ültimas en el sentido de
que surgen sin un respaldo legal(29).
Ha Sido usual que los Estados erijan barreras no arancelarias a me-
dida que reducfan o eliminaban las arancelarias. Los aranceles son
restricciones transparentes, visibles con solo consultar el nomencla-
dor aduanero de un pafs. En cambio, las restricciones no arancelarias
pueden ser "opacas% en tanto surjan de vfas de hecho, o pueden apa-
recer "disfrazadas" esgrimiendo fines loables, por ejemplo: dictar una
medida para proteger el medio ambiente o la salud de las personas,
cuando en verdad, se busca cerrar la importaci6n para proteger a un
productor o rama de producci6n local. Por tal motivo, es muy diffcil
avanzar en la eliminaci6n de dichas barreras. En nuestro ejemplo, por
caso, los exportadores y su gobierno protestarfan porque se ha erigido
(28) Por ejemplo, existen dos clases de licencias: Ias automåticas que deben ser
tramitadas por los exportadores para Ilevar una estadfstica del comercio exterior
(no suelen demorar) y las no automåticas que suelen exigirse para los productos
comprendidos en alguna excepci6n o restricci6n al libre comercio (por ej. por razo-
nes sanitarias) que sf suelen constituir un obståculo al comercio, Brasil hizo uso de
este sistema cuando exigfa las "gufas", luego fue Argentina quien requiri6 la aplica-
ci6n de este mecanismo. Otra forma de obståculo al comercio son las restricciones
para prefinanciar importaciones, ya que de esta manera se las desalienta tornån-
dolas antiecon6micas. También se han levantado barreras argumentando motivo
ambientales, como cuando Argentina prohibiå Ia importaci6n de neumåticos me-
diante la Ley 25.626 que luego, como veremos, fuera declarada incompatible con el
derecho del MERCOSUR por el Tribunal Permanente de Revisi6n en el laudo 1/05.
(29) LOPEZ ALDO CENTURION "Restricciones no arancelarias en el MERCO-
SUR" presentado en el seminario "Los nuevos desaffos para Ia integraci6n regional"
BID INTAL, Buenos Aires 2 y 3 de octubre de 2002. A principios de 2010 Argentina
recibi6 quejas por las prolongadas e injustificadas demoras en frontera a los camio-
nes con Pioductos provenientes de Brasil. Tal obståculo era informal. Se trataron de
vfas de hecho de la administraci6n pues la demora de los vehfculos no fue dispuesta
mediante un acto administrativo.

236
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR
las que apunten a proteger la moralidad påblica;
237
una barrera al comercio, mientras el gobierno del pafs que importaba
el producto en cuesti6n dirfa que aprob6 la medida para cuidar la sa-
lud de las personas, el medio ambiente, etc. Una discusi6n que puede
prolongarse en el tiempo indefinidamente y ser Inuy diffcil de zanjar.
No obstante, estas dificultades, el MERCOSUR acord6 eliminar las
restricciones no arancelarias y cualquier Otra medida de efecto equi-
valente en el comercio intra-zona de los pafses miembros (30).
A1 igual que con las restricciones arancelarias, el Programa de Libe-
raci6n Comercial también fue concebido para eliminar las restriccio-
nes no arancelarias(31). Los Estados Parte s610 podfan aplicarlas hasta
el 31 de diciembre de 1994. Luego de dicha fecha, las restricciones no
arancelarias debfan quedar eliminadas(32).
Asi como se defini6 el concepto de gravamen respecto de las me-
didas arancelarias, en el Anexo I también se formu16 la definici6n de
restricci6n con relaci6n a las no arancelarias. De este modo, para el
MERCOSUR son restricciones (33):
0 cualquier medida de caråcter administrativo, financiero, cam-
biario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado
Parte impida o dificulte, por decisi6n unilateral, el comercio
recfproco. No quedan comprendidos en dicho concepto las
medidas adoptadas en virtud de las situaciones previstas en el
artfculo 50 del Tratado de Montevideo de 1980 (ALADI).
N6tese que no se admiten medidas unilaterales aunque pueden
admitirse las que surjan de un acuerdo de los pafses miembros del
MERCOSUR. Estån vedadas las medidas no arancelarias de cualquier
naturaleza que impidan o dificulten el comercio reciproco en tanto no
se encuentren comprendidas en las excepciones que habilita el artfcu-
10 50 del Tratado de ALADI.
Por 10 tanto, segån el Tratado de Asunci6n, y de conformidad con
el artfculo 50 citado, quedan permitidas las siguientes restricciones no
arancelarias:
aquellas acordadas por los Estados parte en un marco multila-
teral;
(30) Tratado de Asunci6n art. 10.
(31) Tratado de Asunci6n art. 50 a).
(32) Tratado de Asunci6n Anexo I art, 10.
(33) Tratado de Asunci6n Anexo I art. 20 b).
aquellas que sean concebidas como leyes y reglamentos de se-
guridad;
o que regulen las importaciones o exportaciones de armas, mu-
niciones y otros materiales de guerra y, en circunstancias ex-
cepcionales, de todos los demås artfculos militares;
que protejan la Vida y salud de las personas, los animales y los
vegetales;
o que traten la importaci6n y exportaci6n de oro y plata metå-
licos;
apunten a proteger el patrimonio nacional de valor artfstico,
hist6rico o arqueolågico;
y que traten de la exportaci6n, utilizaci6n y consumo de mate-
riales nucleares, productos radiactivos o cualquier Otro mate-
rial utilizable en el desarrollo o aprovechamiento de la energfa
nuclear.
Las restricciones no arancelarias debfan ser eliminadas el 31 de di-
ciembre de 1994, Luego, por el Programa de Adecuaci6n a la Uni6n
Aduanera, dicho plazo se extendi6 al 31 de diciembre de 1999.
Desde 1991 existieron numerosos intentos para eliminar esta clase
de restricciones(34). Ademås del tratamiento conjunto, también hubo
(35)
intentos bilaterales
En uno de los Tribunales Arbitrales Ad Hoc del MERCOSUR se con-
firm6 que dichas trabas debfan estar eliminadas el 31 de diciembre de
1999. El primer Laudo Arbitral analiz6 que el Programa de Liberaciån
Comercial se formaba indisolublemente con la vertiente arancelaria y
la no arancelaria. Dijo que el Tratado de Asunci6n y su Anexo I asf 10
reconocen al darle el mismo tratamiento a ambas, con una fecha co-
mtn de finalizaci6n. No obstante, el Laudo sefialaba que advirtiendo
sus caracterfsticas diferentes, no se imponfa un mismo mecanismo para
(34) CMC Dec. 1/92, 3/94, 17/97, 22/00, 34/06, 6/07, y 27/07; GMC Res. 123/94
y 32/95. Para ampliar esta cuesti6n ver GONZÅLEZ, Flavio Floreal, en "Mercosur:
restricciones no arancelarias", publicado en "Doctrina Judicial" editada por Revista
Juridica<La Ley" Buenos Aires, 29 de mayo de 1998, DJ, 1998-2-149.
(35) Por ejemplo, la comisi6n de monitoreo del comercio entre Brasil y Argen»
tina, los åmbitos de la Comisiån de Comercio del MERCOSUR y las instancias de
negociaci6n previa concebidas en el sistema de soluci6n de controversias.

238 FLAVIO F. GONZALEZ
Ilegar al desmantelamiento de unas y otras restricciones. En el caso de
las Restricciones arancelarias dijo que se habfa establecido un calenda-
rio de desgravaciones lineales automåticas y progresivas hasta Ilegar al
arancel cero, mientras que en el caso de las Restricciones No Arance-
larias, reconociendo implfcitamente las dificultades de su desarme, no
se habfa fijado un procedimiento especffico para hacerlo efectivo. No
obstante, insistfa el Tribunal, la eliminaci6n de barreras no arancelarias
debfa completarse en la misma fecha que las arancelarias. No se indica-
ba pues, a diferencia de 10 que sucedfa con Restricciones Arancelarias,
un procedimiento determinado para alcanzar el resultado deseado. Se
habfa dejado a las partes la libertad, argument6 el Tribunal, de deter-
minar qué procedimiento seguirån para hacerlo, si unilateral por cada
Estado o colectivamente mediante negociaciones definiéndose tam-
bién el ritmo de la eliminaci6n. Pero la libertad de las Partes se limita
a eso. No queda al arbitrio de las Partes, dijo el Tribunal, decidir si la
eliminaci6n de las Restricciones No Arancelarias se iba a hacer efectiva
o no. Como tampoco quedaba a su arbitrio, dijo, la fecha en la que la
eliminaci6n debfa estar finalizada. La fecha, segün el Tribunal, no era
Otra que la misma sefialada para las Restricciones Arancelarias, el 31 de
diciembre de 1999. Las partes estaban en consecuencia obligadas a eli-
minar las Restricciones No Arancelarias y a hacerlo en la fecha indica-
da, simultåneamente a la cafda de todos los aranceles a cero. Habfa; por
consiguiente una obligaci6n concreta para las partes al respecto y no
una mera indicaci6n programåtica o declarativa insisti6 el Tribunal(36).
Por su parte, el Tercer Tribunal conformado en el marco del Pro-
tocolo de Brasilia, dirimiendo un conflicto sobre Salvaguardias, des-
taca el prop6sito de las Partes de crear un "territorio donde el libre
movimiento de mercaderfas sin obståculos serfa la regla båsica en las
relaciones comerciales" de acuerdo con el Tratado de Asunci6n (art.
10) y su Anexo L En consecuencia, en tanto los miembros de Mercosur
no hayan actuado en forma conjunta para acordar en forma expresa la
aceptaci6n de medidas restrictivas al comercio, los Estados miembros
estarån inhibidos de aplicar tales medidas en forma unilateral. De esta
premisa el Tribunal concluye que hasta tanto no haya una norma ex-
presa a contrario, prevalece el principio de libertad de comercio entre
los miembros del Mercosur(37).
(36) Primer Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSR, dictado el
28/4/99, citado, pårrafo 68.
(37) Tercer Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR, dictado el
10/372000, constituido para decidir sobre la aplicaci6n de medidas de salvaguardia
239
MERCOSUR
Sin embargo, mås allå de los pronunciamientos de los distintos
Tribunales, y a diferencia de 10 sucedido con las restricciones aran-
celarias, el MERCOSUR no ha hecho progresos en materia de res-
tricciones no arancelarias. En los diversos intentos se promovfa su
identificaci6n y clasificaci6n para decidir cuåles restricciones eran
incompatibles con el comercio y disponer su eliminaci6n. Aunque
los intentos para removerlas se han repetido, los Estados se las han
ingeniado para erigir nuevas barreras. En el ültimo intento los Esta-
dos han identificado las barreras no arancelarias. Se supone que al 31
de diciembre de 2012 no deben existir mås barreras de este tipo, salvo
las que se encuentren debidamente justificadas en el artfculo 50 del
Tratado de ALAD1(38).
Sobre la invocaci6n del artfculo 50 por parte de los Estados, hubo
un interesante contrapunto entre un Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAH) y
el Tribunal Permanente de Revisi6n del MERCOSUR (TPR) durante el
conflicto entre Argentina y Uruguay sobre neumåticos remoldeados.
Argentina habfa sancionado la Ley 25.626 prohibiendo la importa-
ci6n de neumåticos remoldeados por motivos ambientales. Tal medida
constitufa una restricci6n no arancelaria a las importaciones de neumå
ticos y afect6 las exportaciones, entre otros pafses, de neumåticos pro-
venientes de Uruguay. Dicho pais dijo que tal restricci6n contravenfa el
articulo 1 del Tratado de Asunci6ny sus normas concordantes mientras
que Argentina dijo que eståbamos en presencia de una excepci6n al
régimen general de libre comercio en virtud del artfculo 50 del Tratado
de ALADI. Recordemos, como vimos arriba, que el ANEXO I del Trata-
do de Asunci6n exceptüa de la definici6n de restricci6n no arancelaria
a las medidas contempladas en el artfculo 50 de ALADI. En otras pala-
bras, pueden imponerse restricciones no arancelarias fundadas en las
causales que enumera dicho artfculo. De este modo, para Argentina
no eståbamos en presencia de una restricci6n econ6mica al comercio
sino de una medida para proteger el medio ambiente de conformidad
con 10 que promueve el Preåmbulo del Tratado de Asunci6n, el dere-
cho derivado del MERCOSUR y el artfculo 50 del Tratado de ALADI.
sobre productos textiles (Res. 861/99) del Ministerio Economfa y Obras y Servicios
Påblicos., p. 18 y ss
(38) La Dec. CMC 27/07 estableci6 que una vez identificadas las restricciones,
el GMC debia adoptar politicas para que Argentina y Brasil no tuvieran mås barre-
ras no arancelarias al 31 de diciembre de 2010, mientras que Uruguay y Paraguay
debfan eliminarlas al 31 de diciembre de 2012. Uno de los tantos intentos, como
dijimos, para poner fin a este tipo de medidas.

240 FLAVIO F. GONZALEZ
Frente a tales posturas, el TAH que intervino en esa controversia
dijo que habfa dos principios contrapuestos. Por un lado, el libre co-
mercio (esgrimido en este caso por Uruguay) y la protecci6n del me-
dio ambiente (planteado por Argentina). Luego determin6 que debfa
definir la prevalencia de uno sobre otro(39). Asf, en ese caso concreto
dio prevalencia al medio ambiente y le dio la raz6n a Argentina. Con-
cretamente, dijo que el libre comercio s610 puede tener sentido como
instrumento del bienestar de los seres humanos que viven en la regi6n.
Léase bienestar como un concepto amplio, que implica todos los ele-
mentos que contribuyen para mejorar la calidad de Vida de los hom-
bres. En este cuadro, el libre comercio no puede gozar de una prioridad
absoluta, puesto que es instrumento del bienestar humano no un fin en
sf mismo. El concepto de un mercado libre de barreras debe ser tem-
perado con otros principios, igualmente consagrados por el Derecho,
tales como la eficiencia, la cooperaci6n entre los pueblos, la preserva-
ci6n del medio ambiente, la prevenci6n, la precauci6n, entre otros(40).
El TPR, por su parte, cuando revis6 el laudo del TAH, 10 revoc6
diciendo que en un proceso de integraci6n no hay dos principios en
conflicto, como habfase planteado, sino que existe un solo principio,
el libre comercio, al que pueden anteponerse ciertas excepciones (por
ejemplo, la causal medio ambiental que habfa planteado Argentina).
No se trataba, dijo el Tribunal, de analizar la prevalencia de un princi-
pio sobre Otro, sino de juzgar la pertinencia de las excepciones al prin-
cipio de libre comercio(41).
Por ello, dijo, ante la ausencia de normas que establezcan criterios
de rigor para analizar la pertinencia de dichas excepciones, el TPR se
aboc6 a la tarea de fijarlos.
Asf dijo que habfa que examinar, con criterio restrictivo(42) si:
(39) Laudo del Tribunal Ad-Hoc del MERCOSUR, emitido el 25/10/05, cons-
tituido para entender en Ia controversia presentada por la Repfiblica Oriental del
Uruguay a Ia Repüblica Argentina sobre "Prohibici6n de importaci6n de neumåti-
cos remoldeados", pårrafo 55.
(40) Laudo del Tribunal Ad-Hoc del MERCOSUR, emitido el 25/10/05, cons-
tituido para entender en la controversia presentada por Ia Repüblica Oriental del
Uruguay a Ia Repüblica Argentina sobre "Prohibici6n de importaciön de neumåti-
cos remoldeados", pårrafo 66.
(41) Laudo 1/05 del Tribunal Permanente de Revisi6n del MERCOSUR, emiti-
do el 20/12/05, constituido para entender en la controversia presentada por Ia Re-
püblica Oriental del Uruguay a la Repüblica Argentina sobre "Prohibici6n de im-
portaci6n de neumåticos remoldeados", pårrafo 9.
(42) Laudo 1/05 pårrafo 17.
0
241
MERCOSUR
la medida en cuesti6n, en primer lugar, restringe el libre comer-
Cio entre los Estados miembros(43),
si se trataba de una medida no arancelaria discriminatoria. So-
bre esta cuesti6n, invocando jurisprudencia europea, dijo que
era necesario determinar si eståbamos en presencia de una dis-
criminaciån directa (la restricci6n no arancelaria s610 afecta a
los productos extranjeros) o indirecta (la restricci6n afecta mås
a los productos extranjeros que a los nacionales). También dijo
que la discriminaci6n puede consistir en aplicar normas dis-
tintas a situaciones comparables, o normas iguales a situaci6n
distintas(44).
si era una medida justificada, para ello es menester analizar los
objetivos y los fundamentos que dieron lugar a la norma que
aprueba la medida no arancelaria(45).
si era proporcional. La proporcionalidad se verifica analizando
si la medida es necesaria, si efectivamente satisface el fin que
busca conseguir y si no hay Otra medida que Ilegue al mismo
(46)
resultado sin ser restrictiva
De este modo, el TPR sienta un criterio trascendental a la hora de
examinar la legalidad de una restricci6n no arancelaria a la luz del
Derecho del MERCOSUR. Cuando una medida no arancelaria (por
ejemplo una norma fitosanitaria adoptada por un Estado miembro del
MERCOSUR en virtud de las excepciones del artfculo 50 del Tratado
de ALADI) restrinja el comercio intrazona afectando a los productores
de Otro Estado miembro (mås que a los nacionales del pafs que dic-
t6 la medida); y cuando dicha medida no se encuentre justificada y
tampoco sea proporcionada segån 10 visto en los puntos precedentes,
entonces no habrå pasado el examen de rigor y serå incompatible con
el Derecho del MERCOSUR.
Régimen de Origen
En una uni6n aduanera los productos extra-zona, una vez que pa-
gan el arancel externo comün, deberfan circular dentro del espacio
como cualquier mercaderfa oriunda de la regi6n. No deberfa existir
ninguna distinci6n entre productos originarios y extra-zona. Tal dis-
(43k Laudo 1/05 citado pårrafo 14.
(44) Laudo 1/05 citado pårrafo 15.
(45) Laudo 1/05 citado pårrafo 16.
(46) Laudo 1/05 citado pårrafo 17.

242
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR
243
tinci6n, sf tiene raz6n de ser en una zona de libre comercio pues allf
cada Estado conserva su derecho a aplicar sus derechos de importa-
ci6n nacionales. Por 10 tanto, en una zona de libre comercio, los pro*
ductos extra-zona que circulan dentro de ella pagan tantas veces los
aranceles de importaci6n como territorios atraviesen.
Como veremos, al cobrar dos veces el arancel, el MERCOSUR actüa
como si fuera una zona de libre comercio en vez de hacerlo como una
uni6n aduanera.
Por ello debe recurrir a los certificados de Origen instrumentados
en el Régimen de Origen del MERCOSUR (ROM). Para controlar que
s610 los productos originarios del MERCOSUR circulen libremente
dentro del espacio de integraci6n y que los extrazona paguen impues-
tos, etcétera.
Los bienes que son producidos en alguno de los pafses del MERCO-
SUR se denominan "originarios del MERCOSUR" y pueden ser comer-
cializados entre los pafses del bloque sin el pago del arancel de impor-
taci6n. Las disposiciones vinculadas al Régimen de Origen MERCO-
SUR estån contenidos en la Decisi6n CMC NO 01 /04 y diversas normas
complementarias(47). Como principio general, el Régimen de Origen
MERCOSUR prevé que serån considerados originarios del MERCO-
SUR los bienes elaborados fntegramente en el territorio de cualquiera
de los Estados Parte del MERCOSUR utilizando materiales originarios.
En el caso de los bienes elaborados utilizando materiales de terceros
estados se prevé, como Criterio general, que para ser considerados ori-
ginarios del MERCOSUR los mismos cumplan con la condici6n de que
el valor CIF de los insumos importados de estos pafses no exceda el
40% del valor FOB del bien final (regla del valor agregado), o bien, que
al producto final le corresponda una clasificaci6n arancelaria a nivel
de partida arancelaria diferente de la de sus insumos (regla del salto
de partida)Ø8).
Luego, también existen regfmenes de Origen del MERCOSUR con
aquellos Estados que gozan de un régimen de comercio especial, por
(47) El artfculo 20 de la Dec. CMC No 01/04 define el åmbito de aplicaci6n del
mismo, previendo que hasta el 10 de enero de 2006 Ios Estados Parte podrån reque-
rir el cumplimiento del régimen de Origen del MERCOSUR para todo el comercio
intrazona. Este plazo fue prorrogado hasta el 31 de diciembre de 2010 por Ia Dec.
CMC NO 20/05. Luego fue prorrogado una vez mås hasta el 31 de diciembre de 2016
por la Dec. CMC 44/10.
(48) Conf. web oficial del MERCOSUR.
ejemplo, Chile, Bolivia, Pert, México, Colombia, Ecuador, Venezuela
y Cuba.
Tratamiento de asimetrias
El MERCOSUR es un proceso de integraci6n donde existen signi-
ficativas asimetrfas entre sus miembros. Brasil tiene una economfa
mucho mayor que Argentina, mientras que ambos Estados superan
en mucho a Uruguay y Paraguay. Lo mismo sucede en cuanto a dis-
posici6n de recursos naturales, territorio, poblaci6n, competitividad
de sus economfas, infraestructura, etc. El Fondo para la Convergencia
Estructural del MERCOSUR fue concebido para financiar
programas que promuevan la convergencia estructural, el desarrollo
de la competitividad y la cohesi6n social, en particular de los pafses
mås pequefios y las regiones menos desarrolladas.
El FOCEM se integra con aportes anuales de los Estados Parte. Los
Estados mås grandes aportan mås y reciben menos. Inversamente, los
(50)
pequefios aportan menos y reciben mas
Los fondos se aplican para proyectos de distinta indole, por ejem-
plot en vivienda, transportes, incentivos a las microempresas, biosegu-
ridad y capacitaci6n tecn016gica y temas sanitarios.
Mås allå de las asimetrfas estructurales, existen también asimetrfas
normativas, por ejemplo, aquellas que tienen que ver con los regime-
nes de incentivos y las polfticas de apoyo a la radicaci6n de empresas,
las diferencias en materia de legislaci6n laboral, etc. Tales asimetrfas
dan por resultado diferentes reglas de juego para los actores econ6mi-
cos que operan en el MERCOSUR e inciden en la radicaci6n de inver-
siones con un Claro beneficiado: Brasil. Se supone que un mercado,
o incluso un territorio aduanero, comün deben tener "un campo de
juego" nivelado para que la liberalizaci6n del comercio no deje inde-
fensos a quienes no pueden hacer frente a la competencia proveniente
de los territorios generosos en subsidios e incentivos financieros.
El Tratado de Asunci6n expresamente prevé que el mercado co-
mün implica la coordinaci6n de polfticas macroecon6micas y secto-
riales entre los Estados Parte en materia de comercio exterior, agrfco-
lap industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios,
(492 Aprobado mediante Decisi6n CMC NO 45/04.
(50) Los aportes han Sido establecidos de acuerdo con Ios siguientes porcentæ
jes: Argentina 27%, Brasil 70%, Paraguay 1% y Uruguay 2%. Luego Paraguay recibe
48%, Uruguay 32%, Argentina 10% y Brasil 10%.

244 FLAVIO F. GONZALEZ
aduanera, de transportes y comunicaciones; ello a fin de asegurar con-
diciones adecuadas de competencia entre los Estados Parte. También
se asumfa el compromiso de armonizar las legislaciones para lograr el
fortalecimiento del proceso de integraci6n (51).
Los avances en materia de incentivos fiscales para la radicaci6n de
empresas, un tema sensible desde la creaci6n del MERCOSUR, han
Sido pråcticamente nulos.
9.2. La dimensi6n externa de la Uni6n Aduanera
Dijimos que el MERCOSUR se plante6 la necesidad de avanzar en
el logro del mercado comån desarrollando primero una Uni6n Adua-
nera. La 16gica serfa sustituir los territorios aduaneros nacionales por
un territorio aduanero comån, como paso previo a la sustituci6n de
los mercados nacionales por uno integrado.
iC6mo deberfa funcionar esa 16gica? En primer lugar deberfan eli-
minarse las fronteras aduaneras intra-zona de los mercados que buscan
la integraci6n, estableciendo una nueva frontera extrazona, una fronte-
ra comün para delimitar el territorio aduanero en formaci6n en su re-
laci6n con terceros Estados. Esa nueva frontera suele estar dada por el
arancel externo comån y una politica comercial comün. De este modo,
los aranceles aduaneros nacionales son reemplazados por un arancel
comün para gravar las importaciones provenientes de terceros Esta-
dos. Este arancel deberfa ser gestionado por una autoridad aduanera
cornün. Luego, deberfa desarrollarse una politica comercial comün en
la que, entre otras medidas, se adopte por ejemplo un C6digo Aduanero
Comün, un sistema de normas antidumping para las exportaciones pro-
venientes de terceros mercados, clåusulas de salvaguarda, etc. Ademås
deberfa coordinarse posiciones en los foros econ6micos internaciona-
les y celebrarse en conjunto los acuerdos comerciales con terceros.
Ese, en Ifneas generales, es el camino que deberfa recorrerse para
conformar una uni6n aduanera. pero qué ha sucedido, en cambio, en
el MERCOSUR?
El Arancel Externo Comün. El destino de la renta aduanera
El Tratado de Asunci6n establece que el mercado comün implica
establecer un arancel externo comån(52). Luego amplfa el concepto di-
(51) Tratado de Asunci6n art. 10.
(52) Tratado de Asunci6n art. 10.
245
MERCOSUR
ciendo que durante el periodo de transici6n que rigi6 hasta diciembre
de 1994, los Estados iban a acordar un arancel externo comfin que in-
centive la competitividad externa de los pafses miembros(53).
Finalmente, el Arancel Externo Comån (AEC) fue adoptado en el
afro 1994, mediante la Decisi6n 22/94 del Consejo Mercado Comün
(CMC).
El AEC sustituy6 los aranceles nacionales a partir del 1 de enero
de 1995. Sin embargo, tuvo un régimen de excepciones desde su im-
plementaci6n. Tales excepciones se dieron en Bienes de Capital, In-
formåtica y Telecomunicaciones. En estos sectores rigen los aranceles
nacionales. Luego se acordaron mås excepciones al AEC a través de
listas nacionales. Estas listas son conocidas con perforaciones adicio-
nales al AEC en las que cada Estado tiene un nümero fijo de excepcio-
nes pudiendo variar cada seis meses la composici6n de los productos
(54)
que la integran
El AEC se aplica sobre la Nomenclatura Comün del MERCOSUR
(NCM) que comprende al universo de productos. Cada producto se
identifica con un item o c6digo de ocho dfgitos. La NCM estå organi-
zada del mismo modo que el Sistema Armonizado de la Organizaci6n
Mundial de Aduanas. A diferencia de aquella que tiene un nomenclæ
dor de 6 dfgitos, la NCM con dos digitos adicionales para brindar ma-
yor nivel de detalle a los c6digos arancelarios.
El AEC consiste en una alfcuota aplicable a cada item arancelario.
La estructura original del AEC constaba de 11 niveles arancelarios va-
riando de dos en dos puntos porcentuales para cubrir una escala aran-
celaria que iba del 0% al 20%
Como principio general, los productos con mayor valor agregado
tienen un mayor AEC en la medida que exista una producci6n regio-
(53) Tratado de Asunci6n art. 50 c).
(54) Dec. CMC 56/10 art. 46 y ss. establecen que cada Estado Parte podrå man-
tener una Lista Nacional de Excepciones al Arancel Externo Comån (AEC), en Ios
siguientes términos:a) Repåblica Argentina: hasta 100 c6digos NCM hasta el 31 de
diciembre de 2015, b) Repüblica Federativa del Brasil: hasta 100 c6digos NCM hasta
el 31 de diciembre de 2015, c) Repüblica del Paraguay: hasta 649 c6digos NCM hasta
el 31 de diciembre de 2019, d) Reptblica Oriental del Uruguay: hasta 225 c6digos
NCM haita el 31 de diciembre de 2017. A1 elaborar sus listas nacionales, los Estados
Parte tendrån en cuenta la oferta exportable existente en el MERCOSUR. Los Es-
tados Parte podrån modificar, cada seis meses; hasta un 20% de Ios c6digos NCM
incluidos en Ias listas de excepci6n.

246 FLAVIO E GONZALEZ
nal. Durante su vigencia el AEC ha sufrido diversas modificaciones, las
cuales se pueden clasificar en:
transitorias y permanentes;
generales o especfficas;
de porcentual o por cambio de la denominaciån arancelaria.
También existe la posibilidad de aprobar cupos de productos im
portados sujetos a reducciones arancelarias especfficas y temporales
por razones de abastecimiento.
iQuién cobra el AEC? Cada Estado cobra el AEC cuando un pro-
ducto es importado desde un tercer Estado a su territorio aduanero.
Pero en el MERCOSUR también se ha desnaturalizado el cobro del
AEC pues, en ciertos casos, los productos importados de extrazona
deben pagarlo dos veces. En efecto, cuando un producto proveniente
de un tercer Estado ingresa al MERCOSUR por un pais para dirigirse
luego a Otro Estado miembro, paga el AEC dos veces: primero en el
pafs por donde ingres6 y luego en el pais de destino final. Ese doble
pago es perjudicial para el exportador pues se torna anticompetitivo,
pero también, para el importador y los consumidores que ven subir
sus costos y los precios injustificadamente. Los productos extrazona
deben circular libremente por el interior de una uni6n aduanera una
vez que pagan el AEC. Una vez pago el AEC, el producto proveniente
de un tercer Estado deberfa ser considerado como si fuera un produc-
to originario del MERCOSUR. El pago del AEC deberfa "nacionalizar"
al producto extrazona para que circule libremente dentro del MERCO-
SUR. El doble pago del AEC se debe a que los Estados son celosos de
su recaudaci6n aduanera. En el MERCOSUR, a diferencia de 10 que
sucede en la Uni6n Europea, donde los impuestos aduaneros conform
man una renta comin que integra el presupuesto de la UE, la renta
aduanera seguirå perteneciendo a los Estados nacionales
Para enfrentar esta situaci6n se defini6 que los bienes importados
desde terceros pafses que cumplan con la politica arancelaria comün
del MERCOSUR, recibirån el tratamiento de bienes originarios, tanto
en 10 que respecta a su circulaci6n dentro del MERCOSUR, como a
su incorporaci6n en procesos productivos(55). Para Ilevar adelante esta
decisi6n se ha previsto normativamente(56) la eliminaci6n del doble
(55) Dec, CMC 54/04.
(56) Dec. CMC 10/10.
247
MERCOSUR
cobro del AEC y la distribuci6n de la renta aduanera en tres etapas
finalizando la filtima el 1 de enero de 2019(57). De concretarse dicha
meta —y en caso de eliminarse las restricciones no arancelarias al co-
mercio intrazona— el 1 de enero de 2019 el MERCOSUR podrfa pre-
sentar una fisonomfa bastante proxima a una uni6n aduanera plena.
A su vez, para implementar el plan mencionado, los gobiernos de-
ben interconectar los sistemas informåticos de sus aduanas y aprobar
el C6digo Aduanero Comån(58). También se ha previsto el estableci-
miento de una compensaci6n para el Paraguay, considerando su con-
dici6n especial como pais sin litoral marftimo y la eventual pérdida
de recaudaci6n derivada de la eliminaci6n del doble cobro del AEC.
También se ha planteado que se efectuarå el monitoreo peri6dico de
los impactos econ6micos y comerciales resultantes de la eliminaci6n
del doble cobro del AEC sobre los Estados Parte para en su caso propo-
ner medidas que mitiguen los efectos negativos.
Cödigo Aduanero del MERCOSUR. La ausencia de una autoridad
aduanera cornün
En la Cumbre de Presidentes de San Juan de 2010 se aprob6 el C6-
digo Aduanero del MERCOSUR(59).
El C6digo, una materia pendiente de larga data(60), ha Sido criticado
porque delega en los Estados la regulaci6n de aspectos sustanciales de
la legislaci6n aduanera. La critica dice que subsistirfan disparidades
en la legislaci6n aduanera de los distintos pafses miembros. La uni6n
aduanera, como dijimos, consiste en sustituir los diversos territorios
nacionales por un territorio aduanero comün. Es 16gico entonces que
(57) En la primera etapa se prevé eliminar el doble cobro del AEC para los pro-
ductos "sin transformaciån" que provengan de terceros mercados. Con respecto a
Ia renta aduanera serå percibida por Ios Estados partes, y en este caso, serå girada
al pais que sea el destino final del producto. En Ia segunda etapa se incluyen Ios
productos que, una vez ingresados al MERCOSUR, serån objeto de una transfor-
maci6n y en este caso la renta aduanera serå destinada al pais donde se consuman
los bienes en cuesti6n. En la tercera etapa se van a incluir aquellos bienes no com-
prendidos en Ia primera y en la segunda y deberå estar concluida a mås tardar el I
de enero de 2019.
(58) Los sistemas han Sido interconectados, mientras que el C6digo Aduanero
del MERCOSUR fue adoptado en el marco de la Cumbre de Presidentes celebrada
en San Juan en 2010.
(59) Adoptado mediante Dec. CMC 27/10. Ahora debe ser aprobado por cada
uno de los Estados segån los respectivos procedimientos internos.
(60) El primer c6digo aduanero del MERCOSUR que nunca entr6 en vigencia
se aprob6 en 1994 mediante Ia DEC CMC 25/94.

248
FLAVIO F. GONZALEZ MERCOSUR 249
dicho territorio cuente con un c6digo aduanero unico para que todos
los operadores que actåan en él cuenten con las mismas reglas de jue-
go.
Pero como los Estados no pudieron dejar de lado sus diferencias
en materia de cultura y metodologfa aduaneras, o incluso, en algunas
cuestiones de naturaleza fiscal como las retenciones a la exportaci6n
de Argentina, se opt6 por aprobar un "c6digo marco" que armoniza
las cuestiones en las que se pudo Ilegar a acuerdos y se mantienen las
normas nacionales en donde no se pudieron saldar las diferencias.
Se ha dicho que las "leyes-marco" son normas jurfdicas incompletas,
mediante las cuales se delega, usualmente en el poder administrador,
la atribuci6n de completarlas mediante otras normas que, al no ser
leyes propiamente dichas y ser dictadas por un Organo ejecutivo, se
suelen denominar "reglamentos delegados'.' Pese a su nombre, éstas
no son normas reglamentarias, sino que tienen sustancia legal, pues
legislan en forma paralela a través de normas "praeter legem", sin las
cuales la materia contenida en la "ley marco" se encuentra acotada
a meros lineamientos. Las leyes marco implican necesariamente una
delegaci6n de facultades legislativas en los Organos administrativos.
Un "c6digo marco'j entonces, es un ordenamiento parcial, que no con-
tiene todo 10 que debe decir sobre la materia de que trata, 10 que dista
mucho de 10 que en derecho se identifica con la palabra "c6digo'.' Por
Otra parte, al estar compuesto por dos 6rdenes de normas; las del "c6-
digo marco" y las "complementarias", que son dictadas por separado,
en otros momentos, y por otras personas que se mueven en un contex-
to conceptual distinto de aquél en el cual se movieron los redactores
de la norma marco, se rompe la unidad de criterio entre las diversas
disposiciones del mismo ordenamiento(61).
Por tal motivo, mås allå de los acuerdos logrados en el C6digo, sub-
sistirån asimetrfas que serån verificables en las disfmiles regulaciones
nacionales para una misma cuesti6n. A ello sumemos que tampoco se
ha conformado una autoridad aduanera comün, con 10 que la pråctica
de cada una de las administraciones nacionales agravarå aün mås el
cuadro de asimetrfas.
De un total de 180 artfculos se prevén delegaciones en 40 de ellos.
Tal delegaci6n se da en cuestiones sustanciales. Asf, por ejemplo, el
(61) BARREIRA, Enrique, "EI C6digo Aduanero del Mercosur" en Aduana News
periådico jurfdico aduanero, transporte y comercio exterior, I de octubre de 2010.
C6digo armoniz6 la lista de destinos de importaci6n al enumerar(62)
que son:
a) inclusi6n en un régimen aduanero de importaci6n;
b) reembarque;
c) abandono, o
d) destrucci6n.
Sin embargo, dej6 librado a la reglamentaci6n de cada Estado los
requisitos, formalidades y procedimientos, con 10 que, en los hechos,
podrfan darse asimetrfas en el tratamiento a los productos importados
dentro del mismo territorio aduanero.
No obstante, una vez que se apruebe por parte de los Estados
miembros el C6digo y sus normas reglamentarias y complementarias,
constituirån la legislaci6n aduanera comån del Mercado Comün del
Sur (MERCOSUR). Dicha legislaci6n aduanera se aplicarå a la totali*
dad del territorio de los Estados Parte. Las legislaciones aduaneras de
cada Estado Parte serån aplicables supletoriamente dentro de sus res-
pectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no regulados especffica-
mente por este C6digo, sus normas reglamentarias y complementarias.
Mantendrån su validez, en cuanto no se opongan a las disposiciones
de este C6digo, las normas dictadas en el åmbito del MERCOSUR en
materia aduanera. También mantendrån su validez los tratados inter-
nacionales que se encuentren vigentes en cada Estado Parte a la fecha
de entrada en vigor de este C6digo(63).
El territorio aduanero del MERCOSUR se delimita diciendo que es
aquel en el cual se aplica la legislaciån aduanera comün del MERCO-
SUR(64). El territorio aduanero del MERCOSUR sustituirfa al territorio
aduanero de los pafses miembros. De este modo, estaremos en pre-
sencia de una exportaci6n cuando una mercaderfa salga del territorio
aduanero del MERCOSUR y de una importaci6n cuando un bien in-
grese a dicho territorio proveniente de Otro mercado(65).
(62kC6digo Aduanero del MERCOSUR art. 35.
(63) C6digo Aduanero del MERCOSUR art. 10.
(64) C6digo Aduanero del MERCOSUR art. 20.
(65) C6digo Aduanero del MERCOSUR art. 30.

250 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR
251
Defensa de la Competencia y normas antidumping
Sucintamente diremos que las pråcticas anticompetitivas o deslea-
les en el comercio pueden darse en dos planos:
en el plano interno cuando se dan situaciones monop61icas,
abuso de posici6n dominante, etc., que afecten la competencia
en un mercado.
0 en el comercio internacional cuando hay ventas con dumping
o precios subvencionados para perjudicar a las industrias del
pais importador(66).
En un mercado comün no deberfan existir normas antidumping
para el comercio intrazona porque los bienes deberfan circular como
10 hacen en un mercado interno. El dumping se entiende como una
pråctica propia del comercio internacional, no como una pråctica
de comercio interno. En un mercado comfinxleberfa regir las politi-
cas para defensa de la competencia que sf se aplican a un mercado
interno. Se dijo en el Laudo 4 que los procedimientos y las medidas
antidumping no son procedentes en los espacios integrados. En estos,
ante presuntas pråcticas comerciales desleales, se deben aplicar las re-
glas de la defensa de la competencia (67).
Pero como hemos visto, el MERCOSUR estå muy lejos de ser un
mercado comün. Elio también se nota porque ha tenido dificultades
para dar un tratamiento consistente a las pråcticas anticompetitivas y
desleales de comercio que se dan en el interior del espacio.
(66) EI dumping se da cuando un producto se exporta con un precio mås bajo
que el que tiene en su mercado doméstico. To dump significa tirar a la basura, en
este caso, exportar con "precios basura" para conquistar el mercado del pais im-
portador eliminando a los productores locales. Es una pråctica predatoria pues se
entiende que, una vez eliminada Ia competencia local, el exportador adquiere una
situaci6n monop61ica. El dumping estå penado en el åmbito de Ia Organizaciån
Mundial del Comercio. A1 igual que las exportaciones subsidiadas cuando afecten
a los productores del pais importador. Cuando se comprueban ventas con dumping
o subsidiadas, el pafs importador fija un arancel adicional —llamado derecho an-
tidumping o compensatorio, segån estemos en presencia de dumping o subsidios
respectivamente— para neutralizar el margen de dumping o el efecto del subsidio.
Vid. GONZÅLEZ, Flavio Floreal, "Dumping y subsidios en el comercio internacio-
nal", Buenos Aires, 2001, Editorial Ad-Hoc, ps. 41 y ss.
(67) Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR constituido para dew
cidir sobre la controversia entre la Repåblica Federativa de Brasil y la Repåblica Ar-
gentina sobre aplicaci6n de medidas antidumping contra la exportaci6n de pollos
enteros, provenientes de Brasil (Res. 574/2000) del Ministerio de Economfa de la
Repüblica Argentina, pårrafo 149.
Recordemos que en el Tratado de Asunci6n los Estados se compro-
metieron a coordinar polfticas macroecon6micas y sectoriales para
garantizar adecuadas condiciones de competencia(68). Frente a las im-
portaciones con dumping provenientes de terceros Estados acordaron
aplicar sus normas de defensa nacionales. También acordaron esta-
blecer normas comunes sobre competencia comercial(69)
De este modo se abocaron a trabajar para aprobar un Protocolo
de Defensa de la Competencia. La discusi6n se dio en el åmbito del
Comité Técnico (CT) NO 5 de Defensa de la Competencia, en el que se
cotejaron las importantes asimetrfas en el tratamiento de la cuesti6n
pues Argentina y Brasil contaban con leyes en la materia mientras que
Uruguay y Paraguay carecfan de ellas.
Se elabor6 un proyecto de Protocolo de Defensa de la Competen-
cia con vistas a brindar protecci6n contra las pråcticas desleales y de
control de las fusiones y adquisiciones. El proyecto contenfa normas
especfficas sobre pråcticas restrictivas de la competencia y un capftulo
sobre actos de concentraci6n. Los Organos de aplicaci6n eran la CCM
y el Comité de Defensa de la Competencia concluyendo los procedi-
mientos en el Protocolo de Brasilia de Soluci6n de Controversias.
Asf los acuerdos avanzaron, hasta que en noviembre de 1996, en
la reuni6n del CT NO 5, surgieron discrepancias en materia de ayudas
estatales entre Argentina, Paraguay y Uruguay, por un lado, y Brasil por
el otro, ya que este ültimo se oponfa a desarmar su sistema de subsi-
dios. Asimismo, Argentina también condicion6 la aprobaci6n del Pro-
tocolo a que se mantuviera la vigencia de las legislaciones nacionales
en materia de dumping y derechos compensatorios en el comercio
intrazona, con 10 que se revisaba el acuerdo de los Estados Parte de re-
emplazar la legislaci6n antidumping en los casos intra-Mercosur por
la legislaci6n de defensa de la competencia(70). Argentina sustentaba
su posici6n en la falta de consolidaci6n de la uni6n aduanera(71).
Finalmente el Protocolo de Defensa de la Competencia (PDC)
fue aprobado(72) pero nunca entr6 en vigencia. Mås afin fue deroga-
do cuando se adopt6 el Acuerdo de Defensa de la Competencia en el
(68) Tratado de Asunci6n, art. 10.
(69) Tratado de Asunci6n art. 40.
(70) Res. GMC 129/94.
(71) Ver Informe Mercosur" NO 1 cit. p. 28.
(72) Dec. CMC 18/96.

252 FLAVIO F. GONZÅLEZ
que los Estados desistieron de acordar una norma comün(73). En efec-
to, el Acuerdo deja al arbitrio de cada ley nacional y sus respectivas
autoridades, el tratamiento de cualquier pråctica anticompetitiva, ya
sean que se originen en sus respectivos territorios o en algün Otro pafs
miembro(74).
Por su parte, en materia de normas antidumping, cada Estado si-
gui6 aplicando sus propias normas para el dumping intrazona o ex-
trazona. Argentina dirigi6 buena parte de ellas contra importaciones
provenientes de Brasil.
Ello, finalmente, motiv6 una controversia sobre medidas anti-dum-
ping aplicadas por Argentina a las importaciones de pollo provenientes
de Brasil(75). El Tribunal Ad Hoc, en su Aclaraci6n al Laudo, determin6
que la singularidad de la situaci6n en el MERCOSUR radicaba en que
al tiempo que se habfa establecido el principio de la libre circulaci6n
de bienes, persistfan trabas de diferente naturaleza que perturbaban
su aplicaci6n. También decfa que no existfan instrumentos para apli-
car medidas de defensa de la competencia. Hasta tanto ello no ocurrie-
ra, los Estados parte estaban habilitados para aplicar sus legislaciones
antidumping al comercio intrazona. Debfan hacerlo para defender la
competencia pero no como recurso para restringir el comercio. Desde
esa perspectiva, y teniendo en cuenta el principio de libre comercio
del MERCOSUR, se consider6 conforme a derecho del MERCOSUR la
investigaci6n antidumping argentina sobre los pollos provenientes de
Brasil. Por su parte, el petitorio de Brasil para que se declare incom-
patible dicha investigaci6n con el Acuerdo Antidumping de la OMC
no fue admitida porque las normas de esa organizaci6n internacio-
nal no eran derecho aplicable para los tribunales del MERCOSUR(76).
Con ese antecedente, al no poder aplicarse las normas de la OMC
en materia de dumping al MERCOSUR, los Estados aprobaron la Dec.
(73) Dec. CMC 43/10.
(74) Dec. CMC 43/10 arts 20y30.
(75) Laudo 4 del Tribunal Arbitral Ad-I-loc del MERCOSUR constituido para
decidir sobre Ia controversia entre Ia Repüblica Federativa de Brasil y la Repüblica
Argentina sobre aplicaci6n de medidas antidumping contra la exportaci6n de po-
Ilos enteros, provenientes de Brasil (Res. 574/2000) del Ministerio de Economfa de
la Repüblica Argentina.
(76) Ver pårrafo 130 del Laudo 4 del MERCOSUR citado donde se dice que el
derecho de la OMC no era aplicable al MERCOSUR. Brasil plante6 entonces una
controversia por ante el sistema de Soluci6n de Controversias de la OMC donde se
le dio la raz6n diciendo que Ia investigaci6n argentina no era compatible con las
normas antidumping de Ia OMC.
253
MERCOSUR
CMC 13/02 por el que se estableci6 la aplicaci6n en el MERCOSUR del
Acuerdo Relativo a la Aplicaci6n del artfculo VI del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT) de la Organi-
zaci6n Mundial de Comercio. Dicho Acuerdo regula tanto cuestiones
de fondo como de procedimiento en materia de polfticas antidum-
ping.
El Acuerdo de la OMC ya habfa Sido adoptado por las legislaciones
nacionales de los Estados Parte cuando adhirieron a esa organizaci6n
internacional en 1994(77), pero no era derecho que integrara el orden
jurfdico mercosurefio y por 10 tanto no podia ser invocado ante un tri-
bunal del MERCOSUR. Con la decisi6n del Consejo del Mercado Co-
mün, el acuerdo en cuesti6n pas6 a formar parte del derecho del MER-
COSUR, y por 10 tanto, invocable en una controversia mercosurefia.
Ademås, en la Decisi6n mencionada se previ6 que los Estados
pudieran dirimir sus controversias por dumping en el åmbito del sis-
tema de soluci6n de controversias del MERCOSUR como en el de Ia
OMC(qg).
De este modo, en el MERCOSUR se siguen aplicando normas anti-
dumping sobre la base de las respectivas legislaciones nacionales, en
los hechos, bastante arm6nicas pues todas han debido ser ajustadas a
los criterios del GATT cuando los paises adhirieron a la OMC(79).
Por Otra parte, y con relaci6n al comercio extra-zona, mås allå de
que el Tratado de Asunci6n prevea la aplicaci6n de normas naciona-
les(80), hubiera Sido consistente con el logro del mercado cornfin que
los pafses del MERCOSUR tuvieran un reglamento anti-dumping co-
mün para las importaciones provenientes de terceros Estados. Eso su-
cede en otras experiencias de integraci6n, pero en el MERCOSUR no
(77) Argentina 10 hizo mediante la Ley 24.325, Brasil por el Decreto Legislati-
vo No 30 del 15 de diciembre de 1995, Paraguay por la Ley 444/94 y Uruguay por la
ley 16.671 del 13 de diciembre de 1994.
(78) Dec. CMC 13/02 art. 20.
(79) En Argentina los derechos antidumping y Ios derechos compensatorios
(para neutralizar el efecto en las importaciones de los subsidios de Estados ex-
tranjeros) son impuestos por el Ministerio de Economfa. En el caso del dumping,
previamente la Subsecretarfa de Politica y Gesti6n Comercial investiga la existen-
cia de dumping y la Comisi6n Nacional de Comercio Exterior (CNCE), un 6rgano
desconcentrado de aquel ministerio, investiga la existencia de dafio y la relaci6n
relaci6n Oausal entre el dumping y el dafio alegado por los productores locales. Los
procedimientos estån regulados en el Decreto 1393/2008.
(80) Tratado de Asunci6n art. 40.

254
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 255
ha Sido posible. De hecho, hubo intentos técnicos para Ilegar a una
norma comün. Después de todo, a medida que el territorio aduanero
comün se vaya perfeccionando serfa 16gico defenderlo con una norma
comån.
10. EL COMERCIO DE SERVICIOS
Hemos dicho que en virtud del Tratado de Asunci6n, el mercado
comün que se propone constituir el MERCOSUR implica el libre co-
mercio de servicios(81). También hemos dicho que el proceso de inte-
graci6n, en los primeros afros, concentr6 su agenda en el logro de la
libre circulaci6n de mercaderfas vfa el perfeccionamiento de la uni6n
aduanera.
Sin embargo, buena parte de los flujos en el comercio internacio-
nal se corresponden al tråfico de servicios. EL GATT, que antes de la
Ronda de Uruguay s610 trataba sobre comercio de mercaderfas, am-
plié sus regulaciones para abarcar ahora el comercio de servicios y la
propiedad intelectual.
Existen cuatro tipos de comercio internacional de servicios:
el cliente consume en su pafs un servicio brindado desde otro
pais (comercio transfrontera);
el cliente se traslada al pafs del prestadory consume allf los ser-
vicios (por ejemplo en materia de turismo, servicios médicos,
educaci6n, transporte);
el prestador de servicios abre una sucursal en un pafs extranje-
ro para brindar servicios;
consultores que viajan al extranjero a brindar servicios, por
ejemplo, profesionales.
Por 10 general, al no consistir en barreras arancelarias, los obs-
tåculos al comercio internacional de servicios suelen ser diffciles de
identificar. Los obståculos al comercio de servicios pueden derivar de
normas dictadas por funcionarios de menor rango, incluso, de funcio-
narios municipales. En el åmbito de la OMC para evitar la discrimina-
ci6n de los prestadores extranjeros a favor de los nacionales, o entre
prestadores extranjeros de distintas nacionalidades, se establecieron
los principios de trato nacional y de naci6n mås favorecida respectivæ
(81) Tratado de Asunci6n art. 10.
mente (82). A su vez, como vimos, se habilit6 la posibilidad de que los Es-
tados acuerden tratados de integraci6n donde liberalicen el comercio
de servicios entre ellos exceptuåndose de extender dichas ventajas a
terceros estados en virtud de la clåusula de naci6n mås favorecida(83).
En el MERCOSUR, en virtud del artfculo V del GATS, se firm6 el
Protocolo de Montevideo de Comercio de Servicios donde se acord6,
siguiendo la metodologfa del GATS, realizar rondas de negociaci6n
para eliminar los obståculos al comercio de servicios. No se utiliz6 el
criterio adoptado en el NAFTA donde se libera la prestaci6n de todos
los servicios excepto los incluidos en una lista de excepci6n. El pro-
tocolo tiene por objeto liberalizar el comercio de servicios y comple-
mentariamente cumplir con el artfculo V del GATS de darle cobertura
universal. Se definen modos de provisi6n, reglas de Acceso al Mercado
y Tratamiento Nacional similares a los del GATS.
El Protocolo comprende los distintos tipos de servicios arriba clasi-
ficados. Para su tratamiento, se plantea el compromiso de otorgar trato
nacional a los prestadores de servicios que sean oriundos de un Estado
parte cuando brinden servicios en otro, y el acceso al mercado recep-
tor cuando 10 hagan desde su propio pafs. Se establecieron también
anexos especificos por sectores para el transporte aéreo, marftimo y te-
rrestre, servicios financieros, movimiento de personas ffsicas. Luego se
incluy6 otro anexo con los compromisos especfficos de liberalizaci6n
del comercio que adoptaron los Estados en esa primera oportunidad.
11. LA CIRCULAC1åN DE CAPITALES
Los Estados acordaron la posibilidad de celebrar transacciones de
cualquier naturaleza en moneda local(84). Para ello se deben estable-
cer acuerdos bilaterales entre los Bancos Centrales de los respectivos
pafses.
Por su parte, el Protocolo de Colonia para la Promoci6n y Protec-
ci6n Reciproca de Inversiones nunca entr6 en vigor(85).
(82) Acuerdo General de Comercio de Servicios (GATS) art. XVII y II respecti-
vamente.
(83) Acuerdo General Comercio Servicios (GATS) art. V.
(84) OMC Decisiones 25/07 y 9/09.
(85) Firmado en Colonia el 17 de enero de 1994, No fue ratificado por ninguno
de los Estados parte.

256 FLAVIO F. GONZÅLEZ
12. LIBRE CIRCULAC16N DE PERSONAS
MERCOSUR 257
Los Estados firmaron el Acuerdo sobre Residencia para Nacionales
de los Estados Parte del MERCOSIJR(86). A diferencia del caso europeo,
donde los nacionales de un Estado pueden circular, residir, trabajar y
hasta ejercer derechos politicos en Otro Estado miembro sin realizar
tråmites migratorios, en el MERCOSUR ellos s610 es posible luego de
haber cumplimentado los tråmites de migraci6n.
Cumplimentados dichos tråmites, y habiendo obtenido una resi-
dencia temporaria, los extranjeros tienen derecho a entrar, salir y per-
manecer en el pafs receptor. También pueden realizar actividades por
cuenta propia o ajena. El inmigrante que obtiene la residencia tiene
los mismos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y econ6-
micas que los nacionales, y también tienen derecho al trabajo. Pueden
también peticionar a las autoridades, asociarse con fines lfcitos y ejer-
cer su culto. Gozan de los mismos derechos laborales que los naciona-
les en especial en materia de remuneraci6n, condiciones de trabajo y
seguros sociales.
Los hijos de los inmigrantes que nazcan en el pafs de recepci6n
tienen derecho a tener un nombre, una nacionalidad, a registrar su
nacimiento y a la educaci6n. En caso de ser inmigrantes en situaciån
irregular, no se puede negar el acceso a la educaci6n de los hijos
13. RELACIONES EXTERNAS DEL MERCOSUR
El Preåmbulo del Tratado de Asunci6n plante6 que el MERCO-
SUR debe ser considerado como un nuevo avance en el esfuerzo ten-
diente al desarrollo de la integraci6n de América Latina en el marco
de ALADI. Recordemos que MERCOSUR es un acuerdo de alcance
parcial (87)—un proceso de integraci6n de alcance subregional— en el
marco de aquel proceso regional.
A1 mismo tiempo, dada su naturaleza de uni6n aduanera con in-
tenci6n de transformarse en mercado comün, el MERCOSUR decidi6
adoptar una politica comercial comfin en su relaci6n con terceros Es-
tados o agrupaciones de Estados. Y también la coordinaci6n de po-
siciones en foros econ6mico-comerciales regionales e internacionæ
(86) Firmado en Brasilia el 6 de diciembre de 2002. En la misma fecha se firm6
un Acuerdo en idénticos términos relativo a los nacionales de los Estados del MER-
COSUR, Bolivia y Chile.
(87) Acuerdo de Alcance Parcial - Complementaci6n Economica (ACE 18),
les(88). El nuevo territorio aduanero comån, asf como debe armonizar
sus reglas de juego en el interior del espacio, también debe hacerlo en
su vfnculo con el mundo, ya sea, cuando define su arancel externo co-
mün o el resto de sus reglamentaciones comerciales, como también,
cuando negocia acuerdos internacionales para liberalizar el comercio
con otros Estados o grupos de Estados.
El MERCOSUR encar6 esa cuesti6n a través de diferentes estånda-
res. Con respecto a los miembros de ALADI, defini6 la posibilidad de
otorgarles el estatus de Estados Asociado.
Se han desarrollado acuerdos bilaterales: los Acuerdos de Alcance
parcial de Complementaciön Econömica. En dichos acuerdos se ha es-
tablecido un cronograma para la conformaci6n de una zona de libre
comercio entre el MERCOSUR y los pafses firmantes segfin el caso.
Los pafses con los que el MERCOSUR firm6 tales acuerdos son:
Chile formaliz6 su asociaci6n al MERCOSUR el 25 de junio de
1996 con la suscripci6n del Acuerdo de Complementaci6n Eco-
n6mica MERCOSUR - Chile (89).
Bolivia se asoci6 el 17 de diciembre de 1996, mediante la firma
del Acuerdo de Complementaci6n Econ6mica MERCOSUR
(90)
Bolivia
El 18 de octubre de 2004 se firm6 el Acuerdo de Complemen-
taci6n Economica del MERCOSUR con Colombia, Ecuador y
Venezuela (luego éste filtimo pafs solicit6 su adhesi6n como
miembro pleno del MERCOSUR) (91).
El 30 de noviembre de 2005 se suscribi6 el Acuerdo de Comple-
mentaci6n Econ6mica MERCOSUR Pert (92).
México (miembro de ALADI) no es miembro asociado del
MERCOSUR pero celebr6 un acuerdo marco en cuyo seno los
Estados mercosurefios han celebrado tratados bilaterales con
(88) Tratado de Asunci6n art. 10.
(89) ACE 35.
(90)NACE 36.
(91) ACE 59.
(92) ACE 58.

258 FLAVIO F. GONZÅLEZ
aquella naci6n para establecer åreas de preferencias econ6mi-
c as (93)
0 Cuba (también miembro de ALADI) no es un pafs asociado al
MERCOSUR pero se firm6 el 21 de julio de 2006 un acuerdo para
el otorgamiento de preferencias arancelarias recfprocas(94).
Ademås de los Acuerdos de Complementaci6n Econ6mica firma-
dos en el marco de la ALADI, el MERCOSUR firm6 acuerdos de comer-
Cio preferencial con la India, Egipto, Sudåfrica e Israel. También estå
negociando con Marruecos, Turqufa, Jordania y estå negociando un
acuerdo con la Uni6n Europea.
En el åmbito de la OMC, a diferencia de la Uni6n Europea que actüa
como tal, los Estados del MERCOSUR deben hacer valer sus intereses
individualmente, por ejemplo en los procedimientos de soluci6n de
controversias. Ello sin perjuicio de que se coordinen polfticas, segün
el caso, en las distintas negociaciones que se dan en el seno de aquella
organizaciön internacional.
14. INSTITUCIONES
El Tratado de Asunci6n estableci6 un sistema institucional provi-
sorio para el periodo de transici6n al mercado comün. Antes de que
concluyera dicho perfodo, el 31 de diciembre de 1994, los Estados de-
bian reunirse para determinar la estructura institucional definitiva de
los 6rganos de administraci6n del Mercado Comün, asf como las atri-
buciones especfficas de cada uno de ellos y su sistema de adopci6n de
decisiones(95). Durante la transici6n el esquema cont6 con una estruc-
tura institucional de naturaleza intergubernamental integrada por los
siguientes 6rganos:
Consejo del Mercado Comün (CMC);
o Grupo del Mercado Comfin (GMC);
(93) En verdad el acuerdo marco (ACE 54) fue suscripto el 5 de julio de 2002,
dos dias después que el acuerdo bilateral (ACE 53) que habfan firmado Brasil y Mé-
xico (el 3 de julio de 2002) para otorgarse preferencias arancelarias recfprocas. Ello
fue criticado por sus otros socios del MERCOSUR porque debilit6 la politica comer-
Cial cornin del bloque. Uruguay luego firm6 el 15 de noviembre de 2003 un acuerdo
(ACE 60) con México para establecer una zona de libre comercio con 10 que se agra-
v6 la situaci6n planteada. Antes, el 27 de septiembre de 2002 el MERCOSUR habia
firmado un acuerdo sobre automotores con México (ACE 55).
(94) ACE 62.
(95) Tratado de Asunci6n art. 18.
259
MERCOSUR
Secretarfa Administrativa
El primero fue concebido como un 6rgano de conducci6n politica
de naturaleza decisoria, mientras que el Grupo tendrfa funciones eje-
cutivas presentando iniciativas y adoptando normas reglamentarias
de las que aprobara el CMC. A1 GMC también .1e fue encomendado
velar por el cumplimiento de las polfticas acordadas. La Secretaria Ad-
ministrativa actu6 como 6rgano de apoyo.
Concluido el periodo de transici6n, los miembros del MERCOSUR
firmaron el 17 de diciembre de 1994 el Protocolo de Ouro Preto en el
que se determin6 la nueva estructura institucional. La nueva estruc-
tura fue concebida teniendo en cuenta la dinåmica implfcita en todo
proceso de integraci6n y la consecuente necesidad de adaptar la es-
tructura institucional a las transformaciones ocurridas(96).
Se defini6 que la estructura institucional tuviera los siguientes (3r-
(97).
ganos
Consejo del Mercado Cornfin (CMC);
Grupo Mercado Comin (GMC);
Comisi6n de Comercio del Mercosur (CCM);
Comisi6n Parlamentaria Conjunta (CPC);
e Foro Consultivo Econ6micoSocial (FCES);
Secretarfa Administrativa del Mercosur (SAM).
También en el marco de la flexibilidad y el gradualismo que siem-
pre caracteriz6 al MERCOSUR, se previ6 que podrfan ser creados los
6rganos auxiliares que fueren necesarios para el logro de los objetivos
del proceso de integraci6n.
Como veremos, el MERCOSUR no s610 ha creado un sinnümero
de 6rganos auxiliares, sino que también ha avanzado en la creaci6n de
otros 6rganos de mayor envergadura, entre otros, por ejemplo, el Par-
lamento del MERCOSUR que ha venido a reemplazar a la Comisi6n
Parlamentaria Conjunta. También se cre6 el Comité de Representan-
tes Permanentes y el Alto Representante General del MERCOSUR con
las atribuciones que veremos en cada caso.
(96) Protocolo de Ouro Preto (POP) Preåmbulo.
(97) POP art. 10.

260 FLAVIO GONZALEZ
MERCOSUR 261
Sin hacerlo expresamente, el Protocolo jerarquiza a unos 6rganos
respecto de otros. Esa jerarqufa viene dada, en primer lugar, cuando se
establece que algunos Organos son decisorios mientras que otros no.
O sea, los decisorios son organos de mayor importancia porque tienen
capacidad de adoptar normas. Y luego, la jerarqufa viene dada por la
composici6n y su nivel de atribuciones. Tengamos presente que hay
un Organo integrado por funcionarios con rango ministerial, mientras
que los otros estarån compuestos por funcionarios de menor rango.
Son Organos decisorios
(98).
El Consejo del Mercado Comün (CMC);
el Grupo Mercado Comün (GMC) y la;
Comisi6n de Comercio del MERCOSUR (CCM).
Dichos Organos son de naturaleza intergubernamental. Por ser de-
cisorios conforman el nåcleo institucional del esquema.
El CMC y el GMC, como dijimos, existfan en el perfodo de transi-
ci6n mientras que Ia CCM fue creada cuando faltaba poco para que
expire y antes de la firma del POP(99).
Como en todo disefio institucional intergubernamental, los 6rgæ
nos han Sido concebidos como åmbitos para facilitar la cooperaci6n
entre los gobiernos. No se atribuyen competencias estatales a favor
de las instituciones tal como sucede en la experiencia europea. Por el
contrario, los Estados retienen todas sus atribuciones. En las institu-
ciones intergubernamentales van a confluir los distintos niveles jerår-
quicos de las burocracias nacionales para acordar polfticas y adoptar
normas que avancen en el logro de la integraci6n. Utilizando la imagen
de una escalera, respecto del MERCOSUR podrfamos decir que en el
peldafio superior se halla el CMC compuesto por ministros, debajo de
él se encuentra el GMC, y por filtimo, mås abajo, se halla la CCM con
funcionarios de menor rango. En cada uno de estos peldafios interac-
tåan funcionarios de rango similar. Allf coordinan acciones, negocian
y adoptan normas segfin las atribuciones conferidas. Luego, los pel-
dafios superiores les dan instrucciones a los inferiores, mientras que
(98) POPart 20.
(99) Fue creada por al Dec. CMC 9/94 el 5 de agosto de 1994. En el Preåmbulo
del POP los Estados reconocieron la destacada labor de los 6rganos que habfan ac-
tuado en el periodo de transici6n.
éstos preparan propuestas para que sean adoptadas por los superiores
cuando el tema excede sus competencias.
Por tal motivo, cada una de las instituciones del MERCOSUR refle-
jan en su composici6n, y en sus atribuciones, los niveles jerårquicos
de las burocracias de sus Estados miembros.
14.1. El Consejo del Mercado Comån (CMC)
El Consejo del Mercado Comün (CMC) es el 6rgano superior del
MERCOSUR. Tiene a su cargo la conducci6n politica del proceso de
integraci6n y la toma de decisiones para concretar los objetivos esta-
blecidos por el Tratado de Asunci6n y la constituci6n final del merca-
do comün(100). Es el 6rgano encargado de definir las polfticas del MER-
COSUR y en él se adoptan las decisiones y normas mås importantes.
Se adjudic6 al CMC un nivel de composici6n de rango ministerial.
Estå integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los Minis-
tros de Economfa de los Estados Parte(101). Ademås, como Otra muestra
de su lugar en la jerarqufa institucional del MERCOSUR, aunque no
formen parte del CMC, los Presidentes de los Estados parte también
participan de sus reuniones.
La Presidencia del CMC es ejercida por rotaci6n de los Estados
Parte, en orden alfabético, por un perfodo de seis meses cada uno(i02)
Como todo 6rgano de rango ministerial no es un 6rgano permanente
aunque debe celebrar reuniones peri6dicamente(i03). Debe reunirse
todas las veces que 10 estime oportuno, por 10 menos una vez por sæ
mestre con la participaci6n de los Presidentes de los Estados Parte. Las
reuniones del Consejo del Mercado Comün serån coordinadas por los
Ministerios de Relaciones Exteriores y podrån ser invitados a partici-
par en ellas otros Ministros o autoridades de nivel ministerial.
Son funciones y atribuciones del Consejo del Mercado Comün(104):
(100) POP art. 30.
(101) POP art. 40,
(102) POP art. 50.
(103) Obviamente, Ios ministros de los Estados parte, Iejos estån de poder de-
dicarse de manera permanente a los asuntos del MERCOSUR. Lo mismo sucede con
el Consejode Ministros en la UE y con otros ejemplos en Ia experiencia comparada.
Por 10 general, los 6rganos permanentes son de menor rango, mientras que los mi-
nistros se reünen con cierta periodicidad para adoptar las normas de importancia.
(104) POP art. 80.

262 FLAVIO F. GONZÅLEZ MERCOSUR 263
l) Velar por el cumptimiento del Tratado de Asunci6n, de sus Pro-
tocolos y de los acuerdos firmados en su marco;
2) Formular polfticas y promover las acciones necesarias para la
conformaci6n del mercado comün;
3) Ejercer la titularidad de la personalidad juridica del Mercosur;
4) Negociar y firmar acuerdos, en nombre del Mercosur, con ter-
ceros pafses, grupos de pafses y organismos internacionales.
Dichas funciones podrån ser delegadas por mandato expreso
al Grupo Mercado Comün en las condiciones establecidas en
el inciso VII del artfculo 14;
5) Pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el
Grupo Mercado Comün;
6) Crear reuniones de ministros y pronunciarse sobre los acuer-
dos que le sean remitidos por las mismas;
7) Crear los 6rganos que estime pertinentes asf como modificar-
los o suprimirlos;
8) Aclarar cuando 10 estime necesario el alcance de sus Decisio-
nes;
9) Designar al Director de la Secretarfa Administrativa del MER-
COSUR;
10) Adoptar decisiones en materia presupuestaria y financiera;
11) Homologar Reglamento Interno del Grupo Mercado Comån.
De tales términos, y de los que surgen de otros artfculos del POP,
puede concluirse que las atribuciones y funciones del CMC pueden
agruparse en:
Conducci6n polftica: la atribuci6n aquf individualizada en el
punto 2) es la expresi6n del rol de conducci6n y orientaci6n po-
Iftica que tiene el CMC.
Decisorias: mås allå de que todas las acciones y atribuciones
pueden requerir la adopci6n de normas, el CMC es un Orga-
no especialmente decisorio por las atribuciones otorgadas en
los puntos 5), 6), 8) y 10). Puede aprobar proyectos de normas
propios o que les haya elevado el GMC, y en su caso, el Parla-
mento del MERCOSUR, el Alto Representante y el Comité de
Representantes Permanentes. El CMC también adoptarå las
propuestas de normas que sean acordadas en las reuniones de
ministros que no integran el CMC. Por filtimo adopta decisio-
nes en materia presupuestaria (punto 10). Algunos Protocolos
celebrados en el marco del Tratado de Asunci6n y las normas
derivadas de mayor importancia fueron adoptadas en el CMC.
Control: como Organo de conducciån politica supervisa el prc»
ceso de integraci6n. Las funciones de control también se mani-
fiestan en la atribuci6n individualizada como l).
Representaci6n: el MERCOSUR tiene personalidad jurfdica in-
ternacional. El CMC, como Organo integrado por los Ministros
de Relaciones exteriores del MERCOSUR, es el encargado de
ejercer la titularidad de dicha personalidad y de celebrar acuer-
dos internacionales con terceros estados u organizaciones in-
ternacionales. En ese sentido, han Sido concebidas las funcio-
nes de los puntos 3) y 4) (105).
Organizativas: el CMC como 6rgano de conducci6n politica no
s610 adopta las decisiones de mayor importancia y controla a
los Organos de menor rango, sino que también, obviamente, tie-
ne la ültima palabra en la organizaci6n general de la estructura
institucional. A la hora de organizar tiene amplias atribuciones
para crear Organos de rango ministerial y de menor jerarqufa
(ver atribuciones punto 6 y 7). También homologa el reglamen-
to interno del GMC006)
El CMC se pronuncia mediante Decisiones que son obligatorias
para los Estados parte(107). Cada Decisi6n se referirå solamente a un
tema. Las Decisiones del Consejo del Mercado Comün serån numera-
das a partir del nümero 1 y seguidamente se indica el afio calendario
respectivo. Se identifican con las siguientes siglas: MERCOSUR/CMC/
DEC. NO (108)
(105) El POP tiene en cuenta el criterio establecido en el artfculo 7.2.a) de la
Convenci6n de Viena sobre Derecho de los Tratados que asigna a los Jefes de Esta-
do, de Gobierno y a los Ministros de Relaciones Exteriores personerfa para celebrar
Tratados sin necesidad de plenos poderes. No obstante, en consonancia con el resto
de las previsiones de aquella convenci6n, también brinda la posibilidad de delegar
la representaci6n del MERCOSUR en un 6rgano de menor rango, el GMC, el Alto
Representante, etcétera,
(106) POP art. 14.X.
(107) art. 90.
(108) El CMC se aboca a cuestiones que van mås allå de 10 meramente comer-
Cial pues avanza en todas Ias åreas del MERCOSUR. Desde 10 econ6mico hasta
mas vinculados con la investigaci6n cientffica y la etcétera.

264 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 265
Teniendo en cuenta que el CMC es un Organo de nivel ministerial
integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economfa,
pero que también debe tratar temas que son propios de las compe-
tencias de otros ministros, se han creado las Reuniones de Ministros
de otras åreas para que dichos funcionarios desarrollen politicas para
el MERCOSUR. Tales Reuniones de Ministros celebran sus encuentros
con cierta periodicidad y sus acuerdos luego son girados al CMC para
que sean adoptados como normas. Las Reuniones de Ministros no son
åmbitos normativos(109). Asf se han establecido las siguientes Reunio-
nes: Reuni6n de Altas Autoridades en el Area de Derechos Humanos
(RAADDHH), Reuni6n de Ministros de Agricultura (RMA), Reuni6n
de Ministros de Cultura (RMC), Reuni6n de Ministros de Economfa y
Presidentes de Bancos Centrales (RMEPBC), Reuni6n de Ministros de
Educaci6n (RME), Reuni6n de Ministros de Industria (RMIND), Re-
uni6n de Ministros de Interior (RMI), Reuni6n de Ministros de Justicia
(RMJ), Reuni6n de Ministros de Medio Ambiente (RMMA), Reuni6n
de Ministros de Minas y Energfa (RMME), Reuni6n de Ministros de
Salud (RMS), Reuni6n de Ministros de Trabajo (RMT), Reuni6n de
nistros de Turismo (RMTUR), Reuni6n de Ministros y Autoridades de
Ciencia, Tecnologfa e Innovaci6n (RMACTIM).
Ademås, y para la asistencia en temas especfficos, se han creado
diversos Organos auxiliares.
14.2. El Grupo Mercado Comin (GMC)
El POP mantuvo que el GMC siga siendo el 6rgano ejecutivo del
MERCOSUR(110). Estå integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
miembros alternos por pafs entre los que deben estar representantes de
los Ministerios de Relaciones Exteriores, de los Ministerios de Econo-
mfa y de los Bancos Centrales. La coordinaci6n del GMC queda a cargo
de los Ministerios de Relaciones Exteriores. El GMC puede convocar,
cuando 10 juzgue conveniente, a representantes de otros Organos de la
Administraci6n Påblica o de la estructura institucional del MERCOSUR.
No obstante ser un Organo ejecutivo, el GMC no es un 6rgano per-
manente. Tampoco estå integrado por funcionarios con dedicaci6n
(1.09) En esto presenta diferencias con el caso europeo, pues allf el Consejo de
Ministros es decisorio no importa Ia conformaciön que tenga. Aquf sölo es deciso-
rio el CMC integrado, como vimos, por los Ministros de Relaciones Exteriores y de
Economfav Los demås ministros se reunirån y remitirån sus acuerdos al CMC para
Ia adopci6n de la norma.
(110) POP art. 10.
exclusiva. Por el contrario, los Estados suelen ser representados en el
GMC por los funcionarios nacionales a cargo de las relaciones econo-
micas internacionales o de la integraci6n, por 10 general son los Secre-
tarios o Subsecretarios del årea correspondiente. Este 6rgano puede
reunirse de manera ordinaria o extraordinaria tantas veces como sea
necesarioan)
Sus funciones y atribuciones son:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Velar, dentro de los lfmites de su competencia. Por el cumpli-
miento del Tratado de Asunci6n, de sus Protocolos y de los
acuerdos firmados en su marco.
Proponer proyectos de Decisi6n al Consejo del Mercado Cow
mtn.
Tomar las medidas necesarias para el cumplimiento de las De-
cisiones adoptadas por el Consejo del Mercado Comün.
Fijar programas de trabajo que aseguren avances para el esta-
blecimiento del mercado comån.
Crear, modificar o suprimir 6rganos tales como subgrupos de
trabajo y reuniones especializadas, para el cumplimiento de
sus objetivos.
Manifestarse sobre las propuestas o recomendaciones que le
fueren sometidas por los demås 6rganos del MERCOSUR en el
åmbito de sus competencias.
Negociar, con la participaci6n de representantes de todos los
Estados Parte, por delegaci6n expresa del Consejo del Mercado
Comfin y dentro de los lfmites establecidos en mandatos espe-
cfficos concedidos con esa finalidad, acuerdos en nombre del
MERCOSUR con terceros pafses, grupos de pafses y organismos
internacionales. El Grupo Mercado Comtfin, cuando disponga
de mandato para tal fin, procederå a la firma de los mencio-
nados acuerdos. El Grupo Mercado Comün, cuando sea auto-
rizado por el Consejo del Mercado Comün, podrå delegar los
referidos poderes a la Comisi6n de Comercio del MERCOSUR.
Aprobar el presupuesto y la rendici6n de cuentas anual presen-
tada por la Secretarfa Administrativa del MERCOSUR.
(111) POP art. 13.

266 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 267
9) Adoptar Resoluciones en materia financiera y presupuestaria,
basado en las orientaciones emanadas del Consejo.
10) Someter al Consejo del Mercado Comün su Reglamento Inter-
no.
11) Organizar las reuniones del Consejo del Mercado Comfin y
preparar los informes y estudios que éste le solicite.
12) Elegir al Director de la Secretaria Administrativa del MERCO-
SUR.
13) Supervisar las actividades de la Secretaria Administrativa del
MERCOSUR.
14) Homologar los Reglamentos Internos de la Comisi6n de Co-
mercio y del Foro Consultivo Econ6mico-Social.
A1 igual de 10 que sucede con el CMC, las funciones y atribuciones
del GMC pueden agruparse en:
Iniciativa: formulaci6n de programas de trabajo y elaboraci6n
de propuestas de normas para que sean adoptadas por el CMC,
tal como surge de las atribuciones individualizadas en el punto
2).
Ejecutivas: es la identificada en el 4). A diferencia de 10 que su-
cede con el CMC, donde se definen polfticas, en el GMC, en
tanto Organo ejecutivo, se definen programas de trabajo.
Decisorias: mås allå de que todas las acciones y atribuciones
conllevan la adopci6n de normas, el GMC es un 6rgano deci-
sorio por las atribuciones otorgadas en los puntos 3), 6), 8), 9).
Adopta normas de acuerdo con las propuestas que le elevan
los 6rganos e instancias inferiores, como también, teniendo en
cuenta que es un Organo ejecutivo, para la puesta en pråctica
de las Decisiones del CMC.
Control: al igual que el CMC, pero limitado a su åmbito de com-
petencia, segün surge de la atribuci6n aquf identificada 1). Sin
embargo, como veremos, ese control —en los hechos— queda
a cargo de los Estados a partir de sus reclamos contra el pafs
incumplidor. No hay como en el caso europeo, un Organo eje-
cutivo independiente que realice un control de oficio.
Representaci6n: el GMC negocia y celebra acuerdos interna-
cionales con terceros Estados u organizaciones internacionales
por delegaci6n del CMC. En ese sentido, han Sido concebidas
las funciones de los puntos 7).
Organizativas: el GMC como Organo ejecutivo tiene numerosas
funciones organizativas. De ello dan cuenta las atribuciones
individualizadas en el punto 5) donde puede crear subgrupos
de trabajo y reuniones especializadas. Tengamos en cuenta que
el trabajo dentro de este 6rgano se organiza en subgrupos de
trabajo conforme a los diversos temas. De ello, surge que no
puede crear otros 6rganos que los aquf previstos dado que tal
funci6n le compete al CMC. A pesar de ser un 6rgano ejecutivo,
se ha querido que la decisi6n de crear Organos quede en manos
de funcionarios de rango ministerial. El GMC también aprueba
el presupuesto y la rendici6n de cuentas de la Secretaria Admi-
nistrativa del MERCOSUR (SAM) de conformidad con el punto
8) y resoluciones de naturaleza presupuestaria segün punto 9).
Elige al director de la SAM y supervisa sus actividades sobre la
base de las atribuciones aquf individualizadas en los puntos
12) y 13). Por ültimo debe asistir al CMC (punto 11) y homolo-
gar los reglamentos internos de la Comisi6n de Comercio y del
Foro Econ6mico y Social (punto 14).
El Grupo Mercado Comün se pronuncia mediante Resoluciones
obligatorias para los Estados Parte(112). Del GMC, en tanto 6rgano eje-
cutivo, dependen un sinnümero de Organos. Entre ellos, los siguientes
institutos y observatorios:
Instituto MERCOSUR de Formaci6n (IMEF): Se encarga de
brindar capacitaci6n en temas de integraci6n, especialmente
para funcionarios, la sede del Instituto es en Montevideo.
Observatorio de la Democracia del MERCOSUR (ODM) fue
creado para controlar comicios y fortalecer los procesos demo-
cråticos en la regi6n en el marco del Protocolo de Ushuaia so-
bre Compromiso Democråtico.
(112) A diferencia de 10 que sucede con el CMC que interviene en todo tipo de
temas, Ia actuaci6n del GMC se concentra en aquellas vinculadas al mercado co.
mtn. Suele intervenir en Ia adopci6n de reglamentos técnicos, normas sanitarias,
zoosanitarias y fitosanitarias, interviene excepcionalmente en materia de AEC por
delegaci6nedeI CMC, negocia y aprueba acuerdos internacionales, normas sobre
transporte, programas laborales comunes, normas comunes de control en deter-
minados establecimientos, normas sobre buenas pråcticas, normas sobre ejercicio
profesional, etcétera.

269
268 FLAVIO F. GONZÅLEZ
MERCOSUR
Sus funciones y atribuciones son (114):
Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias
y Departamentos del MERCOSUR (FCCR).
Observatorio del Mercado de Trabajo del MERC()SUR (OMTM)
es un åmbito para el estudio del mercado laboral en el MERCO-
SUR.
Pero ademås, dado la amplitud de temas que trata, cuenta con el
apoyo de diversos 6rganos auxiliares, a saber Grupos, Subgrupos de
Trabajo, Reuniones Especializadas, Comisiones y Comités.
Este amplio universo de Organos auxiliares ha Sido concebido para
asistir al GMC en el cumplimiento de sus funciones ya sea efectuando
el seguimiento de los temas que se les encomienden, elaborando pro-
puestas, etc. Los subgrupos de trabajo se crearon primero y tienen una
competencia mås amplia que los demås 6rganos con åreas de trabajo
especfficas y que fueron creados a medida que se iba detectando su
necesidad.
14.3. La Comisi6n de Comercio del MERCOSUR (CCM)
La Comisi6n de Comercio del MERCOSUR, es el 6rgano encarga-
do de asistir al GMC en todo 10 relativo al MERCOSUR comercial. Su
misi6n es(i13).
supervisar la aplicaci6n de los instrumentos de politica co-
mercial comfin acordados para el funcionamiento de la uni6n
aduanera.
efectuar un seguimiento y revisar las polfticas comerciales co-
munes y las vinculadas al comercio intra-Mercosur.
Asf como el CMC se destaca por ser el encargado de la conducci6n
politica del MERCOSUR, y el GMC por ser un åmbito ejecutivo, la CCM
se caracteriza por su especializaci6n técnica en aquellas cuestiones
relacionadas con el comercio extræzona e intra-zona del bloque.
Estå integrada por cuatro miembros titulares y cuatro miembros
alternos por Estado Parte y serå coordinada por los Ministerios de
Relaciones Exteriores. Debe reunirse por 10 menos una vez al mes o
siempre que le fuera solicitado por el Grupo Mercado Comün o por
cualquiera de los Estados Parte. Por 10 general se integra con funcio-
narios con rango de coordinador o Director.
(113) POP art. 16.
1) Velar por la aplicaci6n de los instrumentos comunes de pc»
Iftica comercial intra-Mercosur y con terceros pafses, organis-
mos internacionales y acuerdos de comercio;
2) Considerar y pronunciarse sobre las solicitudes presentadas
por los Estados Parte con respecto a la aplicaci6n y al cumpli-
miento del arancel externo comin y de los demås instrumentos
de politica comercial comün;
3) Efectuar el seguimiento de la aplicaci6n de los instrumentos
de politica comercial comün en los Estados Parte;
4) Analizar la evoluci6n de los instrumentos de politica comer-
Cial comin para el funcionamiento de la uni6n aduanera y
mular Propuestas a este respecto al Grupo Mercado Comün;
5) Tomar las decisiones vinculadas a la administraci6n y a la
aplicaci6n del arancel externo comün y de los instrumentos de
politica comercial comün acordados por los Estados Parte;
6) Informar al Grupo Mercado Comün sobre la evoluci6n y la
aplicaci6n de los instrumentos de politica comercial comün,
sobre la tramitaci6n de las solicitudes recibidas y sobre las de-
cisiones adoptadas respecto de las mismas;
7) Proponer al Grupo Mercado Cornün nuevas normas o mo-
dificaciones de las normas existentes en materia comercial y
aduanera del Mercosur;
8) Proponer la revisi6n de las alfcuotas arancelarias de item es-
pecfficos del arancel externo cornfin, inclusive para contemplar
casos referentes a nuevas actividades productivas en el åmbito
del Mercosur;
9) Establecer los comités técnicos necesarios para el adecuado
cumplimiento de sus funciones asf como dirigir y supervisar Ias
actividades de los mismos;
10) Desempefiar las tareas vinculadas a la polftica comercial
comin que le solicite el Grupo Mercado Cormln;
11) Adoptar el Reglamento Interno, que someterå al Grupo
Mercado Comfin para su homologaci6n.
(114) POP art 19.

270 FLAVIO F. GONZÄLEZ
MERCOSUR 271
En la CCM, las atribuciones y funciones pueden ser agrupadas en
Iniciativa: Formula propuestas en el åmbito comercial del
MERCOSUR por las atribuciones aquf individualizadas en los
puntos 4), 7) y 8). Propone modificar legislaci6n comercial y
aduanera en general y las alfcuotas del AEC en particular.
Decisorias: adopta normas relacionadas con la aplicaci6n y ad-
ministraci6n del AEC por las atribuciones individualizadas en
los puntos 2) y 5).
Control: limitado a su åmbito de competencia segån surge de
las atribuciones aquf identificadas como puntos l), 3) y 4).
Representaci6n: La CCM puede negociar y firmar acuerdos in-
ternacionales en su åmbito de competencias por delegaci6n
del GMC previa autorizaci6n del CMC(115)
e Asistencia al GMC: debe realizar las tareas que le encomiende
el GMC, informar sobre la aplicaci6n de los instrumentos de
politica comercial comün y elaborar propuestas (puntos 4, 6 y
7).
Organizativas: la CCM puede conformar diferentes Comités
Técnicos dentro de su åmbito de actuaci6n para organizar su
trabajo. (punto 9). Su reglamento es homologado por el GMC.
La Comisi6n de Comercio del MERCOSUR sirve también como
åmbito para tramitar, en primera instancia, las controversias comer-
ciales entre los Estados Parte. La CCM se pronuncia mediante Direc-
tivas o Propuestas. Las Directivas son obligatorias para los Estados
Parte (116)
El trabajo de la CCM ha Sido organizado por temas en los siguien-
tes Comités Técnicos:
(115) POP Art 14 VII.
(116) Por la GMC/Res. 69/00 se facult6 a la CCM a adoptar medidas especfficas
de caråcter arancelario a efectos de garantizar un abastecimiento normal y fluido
de productos en los Estados Partes, de acuerdo a 10 dispuesto en esta Resoluci6m De
esta forma, la CCM interviene en las reducciones arancelarias de uno de los Esta-
dos parte —respecto al AEC— para facilitar la importaci6n de productos extra-zona
por razones de falta de abastecimiento. Tales medidas demandan buena parte de la
actividad de la CCM. También se aprueban normas relacionadas con el régimen de
origen, armonizaciön de pråcticas aduaneras, clasificaci6n arancelaria de produc-
tos dentro de la nomenclatura del MERCOSUR, etcétera.
0
Aranceles, Nomenclatura y Clasificaci6n de Mercaderfas (CT
Asuntos Aduaneros (CT No 2);
Normas y Disciplinas Comerciales (CT No 3);
Polfticas Påblicas que distorsionan la Competitividad (CT
No 4);
Defensa de la Competencia (CT No 5);
Estadfsticas de Comercio Exterior del MERCOSUR (CT No 6)
Defensa del Consumidor (CT NO 7);
Comité de Defensa Comercial y Salvaguardias (CDCS).
14.4. La Secretaria Administrativa del MERCOSUR (SAM)
La Secretarfa Administrativa es un 6rgano permanente de apoyo
operativo. Tiene a su cargo la prestaci6n de servicios a los demås 6rgæ
nos del MERCOSUR y tiene su sede en la ciudad de Montevideo.
Desarrolla las siguientes actividades:
Servir como archivo oficial de la documentaci6n del MERCO-
SUR.
Realizar la publicaci6n y la difusi6n de las normas adoptadas
en el marco del Mercosur. En este contexto, le corresponderå:
1) Realizar, en coordinaci6n con los Estados Parte, las traduc-
ciones auténticas en los idiomas espafiol y portugués de todas
las decisiones adoptadas por los Organos de la estructura insti-
tucional del Mercosur, conforme 10 previsto en el artfculo 39; y
2) Editar el Boletfn Oficial del Mercosur.
Organizar los aspectos logfsticos de las reuniones del Consejo
del Mercado Comtn, del Grupo Mercado Comån y de la Co-
misi6n de Comercio del Mercosur y, dentro de sus posibilida-
des de los demås 6rganos del Mercosur, cuando las mismas se
celebren en su sede permanente. En 10 que se refiere a las re-
uniones realizadas fuera de su sede permanente, la Secretaria
Administrativa del Mercosur proporcionarå apoyo al Estado en
el que se realice la reuni6n.
informar regularmente a los Estados Parte sobre las medidas
implementadas por cada pafs para incorporar en su orde-

272
FLAVIO F. GONZALEZ MERCOSUR 273
namiento jurfdico las normas emanadas de los 6rganos del
Mercosur previstoS en el artfculo 2 de este Protocolo.
Registrar las listas nacionales de los årbitros y expertos asf como
desempefiar otras tareas determinadas por el Protocolo de Bræ
silia, del 17 de diciembre de 1991.
Desempefiar las tareas que le sean solicitadas por el Consejo
del Mercado Comün el Grupo Mercado Comün y la Comisi6n
de Comercio del MERCOSUR.
Elaborar su proyecto de presupuesto y una vez que éste sea
aprobado por el Grupo Mercado Comün practicar todos los ac-
tos necesarios para su correcta ejecuci6n.
Presentar anualmente su rendici6n de cuentas al Grupo Mer-
cado Comün asf como un informe sobre sus actividades.
Las funciones sefialadas son netamente administrativas. Algunas
estån vinculadas con la organizaci6n de las reuniones, pero también
hay otras relacionadas con la transposici6n de las normas del MERCO-
SUR en los ordenamientos jurfdicos internos. También Ileva el registro
de los årbitros que intervendrån en caso de aplicarse los procedimien-
tos de soluci6n de disputas. La SAM presenta su proyecto de presupues-
to que es aprobado por el GMC, 6rgano al que debe rendirle cuentas.
La SAM estå a cargo de un Director, quien tendrå la nacionalidad
de uno de los Estados Parte. Es electo por el Grupo Mercado Comün
en forma rotativa previa consulta a los Estados Parte y es designado
por el Consejo del Mercado Comün. Tiene mandato de dos afros es-
tando prohibida la reelecci6n
14.5. La toma de decisiones
Las decisiones de los Organos del MERCOSUR serån tomadas por
consenso y con la presencia de todos los Estados Partee Consenso no
significa unanimidad, sino que no existan votos negativos(117).
14.6. El Parlamento del MERCOSUR
El Parlamento del MERCOSUR fue creado en el afro 2005 y tiene su
sede en Montevideo(118). Ha Sido concebido como un åmbito de repræ
(117) POP art. 37.
(118) Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR. Firmado en
Montevideo, 9 de diciembre de 2005.
sentaci6n ciudadana. Generalmente, los parlamentos creados en los
procesos de integraci6n son creados para ampliar su base de legiti-
maci6n social y evitar las criticas centradas en su déficit democråtico.
En ese sentido, el Parlamento del MERCOSUR no es una excepci6n y
vino a suplantar a la Comisi6n Parlarnentaria Conjunta integrada por
legisladores que no eran elegidos directamente por la gente sino por
los respectivos parlamentos nacionales. El nuevo Parlamento fue es-
tablecido para que haya una representaci6n directa del pueblo en el
åmbito institucional del MERCOSUR, para que sean los ciudadanos
—y no los parlamentos nacionales— quienes elijan a sus representan-
tes en el åmbito del proceso de integraci6n.
De este modo, el Parlamento del MERCOSUR es un 6rgano de re-
presentaci6n de sus pueblos, independiente y aut6nomo.
Estå integrado por representantes denominados Parlamentarios
del MERCOSUR. Dichos representantes deben ser electos el "Dfa del
MERCOSUR Ciudadano'j de forma simultånea en todos los Estados
Parte, a través de sufragio directo, universal y secreto de acuerdo con
la legislaci6n interna de cada Estado Parte. El Parlamento es un cuerpo
unicameral y sus principios, competencias e integraci6n estån siendo
puestos en pråctica por etapas. En la primera, se conform6 con diputa-
dos elegidos por cada uno de los parlamentos nacionales a raz6n de 18
por pafs. En la actualidad, estamos en presencia de una etapa de tran-
sici6n donde conviven diputados elegidos por la ciudadanfa con otros
todavfa elegidos por los parlamentos. En un futuro todos deberån ser
elegidos directamente por la ciudadanfa. La cantidad de diputados
que se eligen en cada pafs se determina por el peso demogråfico de
cada uno, pero con un criterio de representaci6n proporcional atenua„
da para los pafses mås grandes. En funci6n de esa proporcionalidad
atenuada Brasil tendrå 75 Parlamentarios, Argentina 43 y Venezuela
32 mientras que Paraguay y Uruguay tendrån 18 respectivamente, Los
parlamentarios son independientes en el ejercicio de sus funciones.
Tienen un mandato de 4 afros y pueden ser reelectos.
Los prop6sitos del Parlamento son:
Representar a los pueblos del MERCOSUR, respetando su plu-
ralidad ide016gica y politica
Asumir la promoci6n y defensa permanente de la democracia,
la libertad y la paz.
Impulsar el desarrollo sustentable de la regi6n con justicia so-
Cial y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones

274 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 275
Garantizar la participaci6n de los actores de la sociedad civil en
el proceso de integraci6n
Estimular la formaci6n de una conciencia colectiva de valores
ciudadanos y comunitarios para la integraci6n.
Contribuir a consolidar la integraci6n latinoamericana me-
diante la profundizaci6n y ampliaci6n del MERCOSUR.
Promover la solidaridad y la cooperaci6n regional e internacio-
nal.
El Parlamento debe desarrollar sus competencias respetando, en-
tre otros principios, el pluralismo y la tolerancia, la transparencia de la
informaci6n, la cooperaci6n con los demås Organos del MERCOSUR,
el respeto de los derechos humanos, el repudio a toda forma de dis-
criminaci6n y la promoci6n del patrimonio cultural y de cooperaci6n
con los procesos de integraci6n, el desarrollo sustentable y la equidad
y la justicia en los asuntos regionales e internacionales.
El Parlamento del MERCOSUR tiene, entre otras, las siguientes
competencias:
1) Velar en el åmbito de su competencia por la observancia de las
normas del MERCOSUR.
2) Velar por la preservaci6n del régimen democråtico en los Esta-
dos Parte, de conformidad con las normas del MERCOSUR, y
en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democråtico en el MERCOSUR, la Repüblica de Bolivia y la Re-
püblica de Chile.
3) Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situaci6n
de los derechos humanos en los Estados Parte, teniendo en
cuenta los principios y las normas del MERCOSUR.
4) Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los 6r-
ganos decisorios y consultivos del MERCOSUR e invitar los in-
tegrantes de dichos 6rganos para que informen sobre la marcha
del proceso de integraci6n, intercambien opiniones, etcétera,
5) Recibe al inicio y al final de cada Presidencia Pro Tempore del
MERCOSUR un informe sobre sus actividades.
6) Realizar reuniones con el Foro Consultivo Econ6mico-Social
y entidades de la sociedad civil sobre la marcha del MERCO-
SUR.
7)
8)
9)
Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los 6rganos deci-
sorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Parte,
sean personas ffsicas o juridicas, relacionadas con actos u omi-
siones de los Organos del MERCOSUR.
Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cues-
tiones vinculadas al desarrollo del proceso de integraci6n, por
iniciativa propia o a solicitud de otros Organos del MERCOSUR.
Proponer proyectos de normas del MERCOSUR para su consi-
deraci6n por el Consejo del Mercado Comün.
10) Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orien-
tados a la armonizaci6n de las legislaciones nacionales de los
Estados Parte.
11) Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos
nacionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de los obje-
tivos del MERCOSUR.
12) Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia repre-
sentativa y participativa en el MERCOSUR.
13) Recibir dentro del primer semestre de cada afio un informe so-
bre la ejecuci6n del presupuesto de la Secretaria del MERCO-
SUR del afio anterior.
14) Elaborar y aprobar su presupuesto.
15) Se expide sobre la adhesi6n de nuevos Estados al MERCOSUR.
Puede solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente
de Revisi6n.
Una de las funciones primordiales del Parlamento del MERCO-
SUR es acelerar los procedimientos internos para la entrada en vigor
de las normas del MERCOSUR en los Estados Parte. El procedimiento
se aplica a las normas que requieran aprobaci6n legislativa en uno o
varios Estados. En esos casos el Parlamento debe:
elaborar dictåmenes sobre todos los proyectos dc normas del
MERCOSUR que requieran tal aprobaci6n legislativa en un pla-
zo de noventa dias (90) de efectuada la consulta.
Dichos proyectos deberån ser enviados al Parlamento por el 6r-
gano decisorio del MERCOSUR, antes de su aprobaci6n.
Si el proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado por el 6r-
gano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen

276 FLAVIO F. GONZÄLEZ MERCOSUR
277
del Parlamento, la norma deberå ser remitida por cada Poder
Ejecutivo nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte,
dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) dfas, contados a partir
de dicha aprobaci6n.
o En caso de que la norma aprobada no estuviera en conformi-
dad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere
expedido en el plazo mencionado, la misma sigue su tråmite
ordinario de incorporaci6n
Los Parlamentos nacionales deben adoptar un procedimiento
preferencial para la consideraci6n de las normas del MERCO-
SUR que hayan Sido adoptadas de conformidad con los térmi-
nos del dictamen del Parlamento.
EI plazo måximo de duraciån del procedimiento previsto en el
pårrafo precedente, serå de hasta ciento ochenta (180) dfas cow
rridos, contados a partir del ingreso de la norma al respectivo
Parlamento nacionalt
e Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Par-
lamento del Estado Parte rechaza la norma, la norma debe ser
reenviada para su reconsideraci6n del Organo correspondiente
del MERCOSUR.
El Parlamento tiene asf atribuciones que pueden ser agrupadas
en:
Polfticas: vela por la vigencia de la democracia y los derechos
humanos en el MERCOSUR, segån se desprende de los puntos
2), 3) y 12). También es polftica la atribuci6n de expedirse sobre
la admisi6n de nuevos Estados.
Participativas: recepta las inquietudes del mundo econ6mico
y social, la sociedad civil, e incluso, los particulares (puntos 6
o Iniciativa: son aquellas atribuciones aquf individualizadas en
los puntos 9) y 10).
Colabora en la adopci6n de normas: el Parlamento del MER-
COSUR no es un 6rgano decisorio pero colabora con dicha
ci6n cuando la norma deba ser transpuesta mediante incor-
poraci6n legislativa a los ordenamientos jurfdicos nacionales
de alguno o todos los Estados parte. Se establecen asimismo
distintas atribuciones para que el Parlamento del MERCOSUR
desarrolle su tarea en estrecha vinculaci6n con los parlamentos
nacionales (ver punto 11)019).
Control: Como suele suceder con los parlamentos, se le han
atribuido competencias de control, especfficamente, en aque-
llas aquf mencionadas en los puntos 1), 4) 5), 13).
El Parlamento adopta sus actos a través de mayorfa simple, abso-
luta, especial o calificada. Las reuniones del Parlamento y de sus Co-
misiones podrån iniciarse con la presencia de al menos un tercio de
sus miembros, en el que estén representados todos los Estados Parte.
Cada Parlamentario tendrå derecho a un voto. El parlamento se ex-
pide mediante Dictåmenes, Proyectos de normas, Anteproyectos de
normas, Declaraciones, Recomendaciones, Informes y Disposiciones.
Ningün acto es normativo, en el sentido de ser derecho derivado del
MERCOSUR de caråcter obligatorio que deba ser transpuesto por los
Estados miembros a sus ordenamientos jurfdicos nacionales.
El Parlamento organiza su trabajo en diferentes comisiones, a sa-
ber: Asuntos Jurfdicos e Institucionales; Asuntos Econ6micos, Finan-
cieros, Comerciales, Fiscales y Monetarios; Asuntos Internacionales,
Interregionales y de Planeamiento Estratégico; Educaci6n, Cultura,
Ciencia, Tecnologfa y Deporte; Trabajo, Polfticas de Empleo, Seguri-
dad Social y Economfa Social. Desarrollo Regional Sustentable, Or-
denamiento Territorial, Vivienda, Salud, Medio Ambiente y Turismo;
Ciudadanfa y Derechos Humanos; Asuntos Interiores, Seguridad y
Defensa; Infraestructura, Transportes, Recursos Energéticos, AgricuL
tura, Pecuaria y Pesca; Presupuesto y Asuntos Internos.
14.7. Alto Representante General del MERCOSUR
Los Estados decidieron establecer un 6rgano que fortaleciera las
capacidades de producciån de propuestas de polfticas regionales y de
gesti6n comunitaria en diversos temas.
(119) Sin embargo, el Acuerdo Politico para la Consolidaci6n del MERCOSUR
y Propuestas Correspondientes, aprobado por CMC Dec. 28/10 promueve la am-
pliaci6n y consolidaci6n de las competencias del Parlamento del MERCOSUR, de
modo tal de facilitar una evoluci6n progresiva de sus facultades legislativas y de
control;tentre Ias cuales se incluirfan su facultad de codecisi6n, su prerrogativa de
emitir opini6n sobre tratados de adhesi6n de nuevos miembros y demås tratados
internacionales.

278 FLAVIO F. GONZALEZ
Asf crearon la figura del Alto Representante General del MERCO-
SUR como un Organo del. CMC(120). El cargo es ejercido por una perso-
nalidad politica destacada, nacional de uno de los Estados Parte, con
reconocida experiencia en temas de integraciån. Ejerce funciones por
un perfodo de tres afios prorrogables por otros tress Su designaci6n
debe respetar el principio de rotaci6n de nacionalidades.
Un dato significativo es que el Alto Representante debe desempe-
fiarse teniendo en cuenta el interés general del MERCOSUR y la profun-
dizaci6n del proceso de integraci6n(i21). En ese aspecto, la creaci6n de
esta figura puede Ilegar a ser un primer paso para conformar un 6rga-
no que se encargue de promover iniciativas, controlar el cumplimien-
to de las normas, y en su caso, efectuar reclamos a los incumplidores
desde una perspectiva que persiga el interés general del MERCOSUR.
La Comisi6n cumpli6 ese rol en la UE y se transform6 en el motor del
proceso de integraci6n. Veremos hasta qué punto evoluciona la figura
del Alto Representante para cumplir ese papel en el MERCOSUR. Por
el momento es un modesto avance, la figura del Alto Representante no
actüa en un pie de igualdad con los otros 6rganos sino que depende
del CMC y sus atribuciones estån muy lejos de las que detenta la Co-
misi6n Europea.
Son atribuciones del Alto Representante(122):
Presentar al CMC y al GMC, segån sea el caso, propuestas vin-
culadas al proceso de integraci6n del MERCOSUR, incluyendo
los Estados Asociados, relacionadas con las sigujentes åreas:
salud, educaci6n, justicia, cultura, empleo y seguridad social,
vivienda, desarrollo urbano, agricultura familiar, género, com-
bate a la pobreza y a la desigualdad, asf como otros de caråcter
social, aspectos vinculados a la ciudadanfa del MERCOSUR,
promociön de la identidad cultural del MERCOSUR en los Es-
tados Parte, en terceros pafses y en grupos de pafses, facilita-
ci6n de actividades empresariales que potencien en el åmbito
privado - los beneficios de la integraci6n, promoci6n comer-
Cial conjunta de los Estados Parte del MERCOSUR, teniendo en
cuenta la complementariedad de sus economfas, promoci6n
del MERCOSUR como un årea de recepci6n de inversiones ex-
(120) Creado por CMC Dec. 63/10. Esta decisi6n debe ser incorporada a Ios
ordenamientos jurfdicos nacionales antes del 31 de diciembre de 2011.
(121) CMC Dec. 63/10 art. 40.
(122) CMC Dec. 63/10 art. 80.
279
MERCOSUR
tra-zona, misiones de observaci6n electoral y cooperaci6n para
el desarrollo.
Asesorar al CMC, cuando le sea solicitado, en el tratamiento
de temas relacionados al proceso de integraci6n, en todas sus
åreas.
Coordinar los trabajos relativos al Plan de Acci6n para el Esta-
tuto de la Ciudadanfa del MERCOSUR.
Impulsar iniciativas para la divulgaci6n del MERCOSUR en los
åmbitos regionales e internacionales.
Representar al MERCOSUR, por mandato expreso del Consejo
del Mercado Comün y en coordinaci6n con los Organos de la
estructura institucional del MERCOSUR correspondientes, res-
petando 10 previsto en el articulo 8, inciso 4 del Protocolo de
Ouro Preto, en las siguientes ocasiones: relaciones con terceros
pafses, grupos de pafses y organismos internacionales, organis-
mos internacionales ante los cuales el MERCOSUR posea status
de observador y reuniones y foros internacionales en los cuales
el MERCOSUR considere conveniente participar por medio de
una representaci6n comün.
Participar, como invitado, en eventos y seminarios que traten
sobre temas de interés del MERCOSUR en Ias materias indica-
das en el primer punto de esta secci6n. En este caso deberå in-
formar al CMC sobre su participaci6n.
Contribuir para la coordinaci6n de las acciones de los Organos
de la estructura institucional del MERCOSUR vinculadas con
una misma årea especffica, dentro de las åreas indicadas en el
primer punto.
Mantener diålogo con otros 6rganos del MERCOSUR, como
el Parlamento, el Foro de Consulta y Concertaci6n Polftica, el
Foro Consultivo Econ6micoSocial y el Foro Consultivo de Mu-
nicipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del
MERCOSUR en temas relacionados con sus atribuciones.
Coordinar las misiones de observaci6n electoral solicitadas al
MERCOSUR y Ia realizaci6n de actividades y estudios vincula-
dos a la consolidaci6n de la democracia en la regi6n.
Coordinar con el GMC la organizaci6n de misiones conjuntas de
promoci6n comercial y/o de inversiones, que tomen en cuenta
la complementariedad de las economfas de los Estados Parte.

280 FLAVIO F. GONZÅLEZ MERCOSUR
281
Realizar las actividades que sean requeridas por el CMC.
Participar, como invitado, de las reuniones del CMC y, cuando
sea el caso, de las reuniones del GMC.
Elaborar y presentar su presupuesto anual al GMC, que serå
examinado por el Grupo de Asuntos Presupuestarios (GAP),
para aprobaci6n en la ültima Reuni6n Ordinaria del GMC del
afio anterior al de la ejecuci6n presupuestaria
Las atribuciones pueden agruparse, entre otras, en efectuar pro-
puestas en las åreas que menciona la norma, representar al MERCO-
SUR cuando se le delegue expresamente tal atribuci6n, y coordinar e
interactuar con los otros 6rganos del MERCOSUR. Estas atribuciones
deben desarrollarse teniendo en cuenta el interés general del MER-
COSUR, excepto en los casos que actüa por delegaci6n del CMC, por
ejemplo, representando al MERCOSUR, donde sus funciones deben
limitarse al mandato conferido. N6tese que se le han conferido atri-
buciones para desarrollar propuestas —teniendo en cuenta el interés
general— en materias relacionadas con el MERCOSUR politico, el
MERCOSUR social, el MERCOSUR productivo, el MERCOSUR educa-
tivo, el MERCOSUR cultural, etc. No se mencionan especfficamente
atribuciones para desarrollar propuestas en relacionadas con la uni6n
aduanera y el mercado comån.
El Alto Representante General dei MERCOSUR serå asesorado por
funcionarios diplomåticos designados por los Estados Parte y por un
Gabinete administrativo, que tendrå su sede en Montevideo. También
contarå con el apoyo de la Secretarfa del MERCOSUR (SAM). El Alto Re-
presentante General podrå solicitar al Sector de Asesorfa Técnica de la
SAM la elaboraci6n de estudios, informesyotros documentos de trabajo.
14.8. El Comité de Representantes Permanentes (CRPM)
Los Estados del MERCOSUR, en el marco del gradualismo con el
que avanzaron en desarrollar las instituciones del esquema, y tenien-
do en cuenta que era necesario crear un Organo permanente que
tiera el trabajo de los ministros en el åmbito del MERCOSUR, crearon
el Comité de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM)
como 6rgano dependiente del CMC(i23)
(123) Creada por CMC Dec. 11/03.
El CRPM estå integrado por los Representantes Permanentes de
cada Estado Parte para el MERCOSUR y por un Presidente que debe
ser una personalidad politica destacada.
El Presidente ejerce sus funciones por un perfodo de 2 (dos) afros
pudiendo el Consejo del Mercado Comån extenderlo por un afio adi-
cional, antes del término de sus funciones.
El CRPM tiene las siguientes competencias:
asistir al Consejo del Mercado Comån y a la Presidencia Pro
Tempore del MERCOSUR, en todas las actividades que le sean
requeridas por cualquiera de estos;
presentar iniciativas al Consejo del Mercado Comün sobre ma-
terias relativas al proceso de integraci6n del MERCOSUR, las
negociaciones externas yla conformaci6n del Mercado Comün;
0 afianzar las relaciones econ6micas, sociales y parlamentarias
en el MERCOSUR, estableciendo vfnculos con la Comisi6n Par-
lamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Econ6mico y Social,
asf como con las Reuniones Especializadas del MERCOSUR.
Ademås, el Presidente del CRPM puede representar al MERCOSUR
en las relaciones con terceros pafses, grupos de pafses y organismos
internacionales por mandato del Consejo. El Presidente participa en
las reuniones del CMC y de las Reuniones de Ministros. La Comisi6n
funciona modo permanente en Montevideo y es asistida por la SAM.
14.9. El Foro Consultivo Econ6mico-Social
El Foro Consultivo Econ6mico-Social es el 6rgano de representa-
ci6n de los sectores econ6micos y sociales. Estå integrado por igual
nümero de representantes de cada Estado Parte. Tiene funci6n con-
sultiva y se manifestarå mediante Recomendaciones al Grupo Mercæ
do Comün.
14.10. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provin-
cias y Departamentos del MERCOSUR (FCCR)
Este Foro depende del GMC y ha Sido creado para que participen
del proceso de integraci6n los Estados subnacionales. El Foro es el 6r-
gano de representaci6n de los gobiernos locales de los Estados Par-
te. Estå integrado por representantes electos de Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos designados por los Estados
Parte. Su funci6n es emitir recomendaciones y propuestas relativas al

282
FLAVIO E GONZALEZ
MERCOSUR
283
impacto politico y social a nivel municipal, estadual, provincial y dew
partamental, del proceso de integraci6n.
14.11. El gradualismo institucional en el MERCOSUR
El MERCOSUR ha evolucionado de ser un proceso de integraci6n
fundamentalmente comercial a una experiencia que también avanz6
sobre aspectos politicos, sociales, productivos, etcétera.
Tal evoluci6n se ha visto reflejada en las distintas• "capas ge016gi-
cas" que experiment6 el desarrollo institucional del MERCOSIJR. En
un principio, el mismo nombre de los 6rganos decisorios nos habla de
un proyecto enfocado al logro del mercado comün. Luego se fueron
afiadiendo institutos, observatorios, comités, etc, que tienen que ver
con los nuevos alcances y objetivos que se pretenden dar al proceso.
Todo esto es una manifestaci6n del desarrollo gradual que han tenido
las instituciones del MERCOSUR.
Afios atrås, y antes que se crearan tantos 6rganos, me pregunté si
en el MERCOSUR existfa gradualismo o fobia al desarrollo institucio-
nal; ello por la debilidad y escasez de instituciones(124). A1 respecto se
decfa que el gradualismo —en 10 que a cantidad de instituciones se re-
fiere— significaba que, a la hora de crear una instituci6n, debfa existir
una necesidad que justificara las funciones del nuevo organismo y no
crear instituciones previendo problemas cuya concreci6n pudiera no
producirse(125)
Hoy no hay escasez de 6rganos, pero persiste cierto "raquitismo"
desde el punto de vista cualitativo. Creo que el gradualismo del MER-
COSUR tuvo su mejor faceta por el lado del desarrollo cuantitativo,
pero quedan asignaturas pendientes en cuanto a las atribuciones de
las instituciones, recursos, cantidad de 6rganos permanentes, inde-
pendencia, etc. Es cierto también, que tales asignaturas pendientes
estån relacionadas con haber optado por instituciones de naturaleza
intergubernamental en vez de haber implementado 6rganos suprana-
(124) GONZALEZ, Flavio F. en "MERCOSUR: incompatibilidad de sus institu-
ciones con la necesidad de perfeccionar la uni6n aduanera. Propuesta de cambio.
Publicado en Integraciön & Comercio Banco Interamericano de Desarrollo, BID
IN TAL Na 9, septiembre-siciembre 1999, p. 90. Allf tomaba la expresi6n "fobia al
desarrollo institucional" de HALPERIN, Marcelo en "El Reto de la Nueva Integra-
ci6n: objetivos e instrumentos para la consolidaci6n del Mercosur" publicado en
Integraciön Latinoamericana, Buenos Aires BID-IN TAL NO 175, 1992.
(125) COHEN, Isaac, "Beyond the NAFTA:The Institutional Dimension" IDB-
ECLAC working paper on trade in the western hemisphere No 29, march 1993, p. 9.
cionales. Sobre esta cuestiån me extiendo en el punto siguiente. No
obstante, aün manteniendo el disefio intergubernamental, podrfan
haberse creado 6rganos con atribuciones suficientes para actuar como
motor de la integraci6n o ejercer un control de oficio verificando los
incumplimientos de los Estados. Es necesario un Organo que desde
la perspectiva del interés cornün active el proceso de integraci6n con
propuestas y controle el cumplimiento de las normas. En esos puntos,
segün mi juicio, la estructura intergubernamental presenta debilida-
des. Un tfmido paso en esa direcci6n ha Sido la creaci6n de la figura
del Alto Representante.
14.12. La opci6n por el caråcter intergubernamental. Su incompati-
bilidad con los objetivos del MERCOSUR.
En otro trabajo analicé la incompatibilidad de las instituciones del
MERCOSUR con la idea de avanzar en el logro de la uni6n aduane-
ra(126). Para ello partf del siguiente anålisis: la experiencia comparada
muestra que los procesos regionales han Sido gestionados —aun con
distintos matices— de la siguiente manera:
Los procesos de integraci6n (mercado comün, uni6n aduane-
ra, etc.) suelen ser gestionados por una organizaci6n suprana-
cional a la que los miembros le atribuyen el ejercicio de com-
petencias estatales propias de soberanfa, tal como ha sucedi-
do en el caso europeo. Recordemos, se atribuye el ejercicio de
competencias pero no se cede soberanfa. En otras palabras, la
integraciån economica va acompafiada de cierta integraci6n
polftica.
En los procesos de cooperaci6n (åreas de preferencias, zonas
de libre comercio, etc.) no hay espacio econ6mico comün, ni
politica comån frente a terceros. Por 10 tanto, cada Estado man-
tiene la autonomia de su mercado y los Organos son åmbitos
para facilitar la colaboraci6n intergubernamental. No hay inte-
graci6n econ6mica ni polftica.
(126) GONZALEZ, Flavio F. en "MERCOSUR: incompatibilidad de sus institu-
ciones con la necesidad de perfeccionar Ia uni6n aduanera. Propuesta de cambio."
Publicado en "Integraci6n & Comercio" Banco Interamericano de Desarrollo, BID
IN TAL Na 9, septiembre-diciembre 1999, p. 90. La evidencia empirica que sustenta
los puntos que siguen, estå citada en aquel trabajo. Mås allå del tiempo transcurri-
do, esa evidencia refleja ciertas pråcticas que se han mantenido hasta Ia actualidad.

284
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR
285
En Ifneas generales, la idea que subyace a esto es que un espacio
comün debe ser gestionädo por una autoridad comün, un nücleo ins-
titucional y normativo que esté por encima de los Estados.
En el MERCOSUR la incompatibilidad a la que aludo consiste en
que se ha optado por un disefio institucional intergubernamental para
gestionar un proyecto de integraci6n.
En su momento, un sector de la doctrina sefia16 que esto era una
incongruencia, pues se quiere administrar un proyecto de integraci6n
con mecanismos institucionales propios de la cooperaci6n. Dicha fa-
lencia no se verificarfa s610 al contraponer modelos te6ricos, sino que
las mayores necesidades derivadas de la integraci6n exigen institu-
ciones con instrumentos mås desarrollados. De ello cabrfa concluir,
se dijo, que habrfa que reducir los objetivos del proceso o ampliar las
facultades de las instituciones (127).
Algunos autores desde la ciencia politica argumentaron, en cam-
bio, que la elecci6n por el criterio intergubernamental no serfa des-
acertada ya que existen ejemplos en el mundo en los que mayores
niveles de intercambio no requieren mayores niveles de institucio-
nalizaci6n(128). S610 se requerirfa un mayor desarrollo institucional de
control cuando se demandan armonizaciones de polfticas generadas
detrås de la frontera. A su vez, para dicho sector, la opci6n por el ca-
råcter intergubernamental encuadrarfa en 10 que se ha denominado
la "segunda ola" de procesos de integraci6n en el mundo, en la que
los actores raramente establecen estructuras supranacionales impor-
tantes o elaborados mecanismos para la toma de decisiones comunes.
También, pero en este caso desde el åmbito jurfdico, se ha afirmado
que el Tratado de Asunci6n Ileva en sf un c6digo genético de 10 que
podrå Ilegar a ser el proceso del MERCOSUR en sus futuros desarrollos
institucionales, sefialåndose que dicho c6digo serfa el de la coopera-
ci6n intergubernamental entre Estados, en vez de un proceso de ad-
(127) HALPERIN, Marcelo en "El Reto de la Nueva Integraci6n: objetivos e ins-
trumentos para Ia consolidaci6n del Mercosur" publicado en Integraciön Latinoa-
mericana Buenos Aires BID-IN TAL NO 175, 1992, p. 32; JACQUE, Jean-Paul en "Ins-
tituciones y Derecho de la Integraci6n Europea" en Integraciön Latinoamericana
Buenos Aires, BID IN TAL NO 193, septiembre de 1993, p. 21.
(128) KHALER, Miles, "International Institutions and the Political Economy of
Integration" Washington D. C., The Brookings Institution, 1995, p. II, 81 y 117. GRIE-
co, Joseph NIL, " Tie Political Economy of Reginalism", Cap: "Sources of variation
in Regional Institutionalization", New York, Columbia University Press 1997, p. 171.
ministraci6n Antes se habfa afirmado que la cuesti6n
de la supranacionalidad era uno de los tantos mitos que atravesaban
el debate sobre la integraci6n latinoamericana inspirados en formula-
ciones romåntico utopistas y que las instituciones intergubernamen-
(130)
tales habfan Sido una herramienta eficaz para la integraci6n
Por mi parte, y haciendo propias expresiones de un sector de la doc-
trina, creo que es necesario avanzar en la supranacionalidad del MER-
COSUR. No se trata de copiar instituciones de otras experiencias, ni de
aplicar a ultranza modelos te6ricos. Ella es necesaria para garantizar
el cumplimiento de los acuerdos a través de un sistema integrado por
normas y jueces (nacionales y supranacionales) con las caracterfsticas
que hemos estudiado en el caso europeo. Claro, para tener normas su-
pranacionales es necesario contar con instituciones supranacionales
que las aprueben. Insisto, ello no quiere decir que haya que replicar el
modelo europeo en el MERCOSUR. Tampoco que las instituciones por
sf sean suficientes para acelerar la integraci6n. El caso andino es una
prueba de ello. La integraci6n es ante todo un fen6meno politico, ecow
n6mico, geogråfico, cultural, etc, y las instituciones van a operar sobre
esos factores. No obstante, las instituciones pueden jugar un papel im-
portante a la hora de facilitar o ralentizar un proceso de integraci6n.
En ese sentido, las instituciones del MERCOSUR no contribuyeron a
su desarrollo porque favorecen los incumplimientos.
Ademås la intergubernamentalidad del MERCOSUR, como vere-
mos, tiene sus propias falencias. La intergubernamentalidad de nues-
tro proceso de integraci6n todavfa puede ser mejorada. En verdad,
cabrfa preguntarse si las instituciones del MERCOSUR no han Sido
disefiadas para que los Estados tengan margen de maniobra para in-
cumplir aquellas polfticas ya acordadas sin afrontar costos por ello(131).
(129) BAPTISTA, Luiz Olavo, "A Institucionalizacao do Mercosul. Avaliacao
critica e perspectivas" Documento preparado para Encuentro "Mercosur: Foro del
Futuro" celebrado en Buenos Aires el 30 de agosto de 1996, p. 5.
(130) ORREGO, Vicuna Francisco, "Los presupuestos juridicos de un proceso
de integraciån econ6mica efectivo" en Revista Derecho de la Integraci6n NO 24,
marzo 1977, también publicado en Integraciön & Comercio Nümero Especial, BID
INTAL, p. 79 y ss.
(131) Ver GUZMAN, Andrew To, "The Design of International Agreements" en
The European Journal of International Law Vol. 16 no.4 EJIL 2005 donde el autor
sefiala que Ios Estados que se involucran en un acuerdo internacional van a dise-
nar sus instituciones teniendo en cuenta, en el caso concreto, los beneficios de su
cumplimiento y Ios costos de no cumplir el acuerdo. Los Estados no se equivocan
cuando crean instituciones débiles, simplemente no quieren verse compelidos a
cumplir todos Los acuerdos formales que celebran para ir ajuståndolos sobre la

286
FLAVIO F. GONZALEZ
Entre otras razones, los Estados del MERCOSUR han optado por
un disefio intergubernamental porque no han tenido la voluntad de
enfrentar el "fantasma de la El "fantasma" estå
corporizado por un discurso que alega que Ias instituciones suprana-
cionales serfan arena de lucha entre los intereses de los Estados y los
de las autoridades supranacionales en el que los primeros perderfan
frente a las segundas. De este modo, los Estados no querrfan enfrentar
el riesgo de perder poder respecto de las autoridades comunes.
Sin embargo, como vimos en el caso europeo, la supranacionalidad
no significa que los Estados pierdan competencias estatales propias
de su soberanfa, sino que las organizan de Otra manera. No se pierde
poder, se 10 comparte con otros Estados en un åmbito institucional co-
mtn. No es un juego de suma cero donde 10 que unos ganan otros 10
pierden, sino de sinergias. El tema pasa por determinar cuånto ganan
los Estados por "compartir" ese poder. En la respuesta a ese interro-
gante podrfan encontrarse los incentivos para avanzar en un proceso
supranacional. En el caso europeo, las consecuencias positivas son
obvias en términos de paz, mejor inserci6n internacional de los pafses
actuando en bloque, bienestar econ6mico, social, etc. En el caso del
MERCOSUR, la vigencia del fantasma aån no nos dio el coraje sufi„
ciente para averiguar la respuesta. Los fantasmas no existen, pero, sin
embargo, en el MERCOSUR todavfa dan mied0033).
14.13. Un disefio institucional en el que predominan los intereses
particulares
Mås allå de la discusi6n intergubernamental versus supranacional,
las instituciones del MERCOSUR también presentan otras dificulta-
des.
Como vimos, en el MERCOSUR los Organos decisorios sirven para
que interactüen los distintos niveles jerårquicos de las burocracias na-
cionales. Los gobiernos son los protagonistas centrales de la gesti6n
marcha o directamente retrotraerlos en caso de que sean muy onerosos o inconve-
nientes en términos politicos, sociales, econ6micos, etcétera.
(132) HALPERIN, Marcelo, en "El Reto de la Nueva Integraci6n: objetivos e ins-
trumentos para la consolidaci6n del Mercosur" publicado en IntegraciÖn Latinoa-
mericana Buenos Aires BID-INTAL NO 175, 1992, p. 37.
(133) Argentina y Paraguay modificaron sus constituciones para habilitar la
supranacionalidad. En Brasil Ia Constituci6n pareciera no permitir esa opci6n. Se
sefiala que la mayor reticencia para avanzar en la supranacionalidad reside en su
sistema judicial. Brasil hizo especial hincapié en el caråcter intergubernamental de
las instituciones del MERCOSUR.
287
MERCOSUR
del MERCOSUR a través de dichos 6rganos. Son los gobiernos quie-
nes presentan iniciativas, deciden transformarlas en normas y los que
controlan que se cumpla 10 resuelto litigando en caso de disputa. Hay
que aclarar, sin embargo, que ahora la posibilidad de presentar pro-
puestas estå mås descentralizada al habilitarse el derecho de iniciativa
al Parlamento del MERCOSUR, al Comité de Representantes Perma-
nentes y al Alto Representante del MERCOSUR, figura ésta encargada
de preparar iniciativas siguiendo el interés general del MERCOSUR.
El CMC, el GMC y la CCM estån integrados exclusivamente por
funcionarios de los gobiernos, especfficamente, por miembros de los
respectivos poderes ejecutivos. Los gobiernos subnacionales, los mu-
nicipios, los empresarios, los trabajadores, los grupos sociales, etc, de-
ben recurrir a sus respectivos gobiernos nacionales para hacer valer
sus intereses en los 6rganos decisorios. El Parlamento, por su parte,
atempera esto al habilitar Otra puerta de acceso para las inquietudes
de los actores no gubernamentales.
Esa fisonomfa institucional tiene por consecuencia una dinåmica
politica en la que predominan los intereses particulares por encima
de los intereses generales de la integraci6n. Los gobiernos se sientan
en la mesa de negociaci6n intergubernamental priorizando sus inte-
reses —y los intereses de los actores politicos, econ6micos y sociales
de su pais— respecto de la idea de perfeccionar la uni6n aduanera. En
otras palabras, Ilegan a la mesa de negociaci6n priorizando intereses
estatales o sectoriales en desmedro del interés comün que dio lugar
al proceso de integraci6n. Desde una perspectiva estatal esto es razo-
nable, el problema radica en que no existe ningün Organo que pueda
equilibrar esos intereses sectoriales con los generales de la integraci6n
y eso retrasa los avances en el MERCOSUR.
La dinåmica descripta se evidencia en las distintas etapas del pro-
ceso politico.
Veamos c6mo:
Cuando los intereses particulares tienen tanta preponderan-
cia se suscitan dificultades para promover iniciativas. Muchas
veces, cuando se "ve el årbol pero no se ve el bosque',' se pue-
de Ilegar a bloquear la discusi6n de nuevas metas que puedan
eventualmente afectar un interés sectorial en cualquier pafs.
O en su caso, podrån elaborarse propuestas de normas poco
ambiciosas. Esto actåa como un contrapeso a la hora de mo-
torizar la integraci6n. Sin embargo, el Parlamento, al defender
el interés de los ciudadanos, ha dado lugar a propuestas ambi-

288
FLAVIO F. GONZALEZ MERCOSUR
289
ciosas, como por ejemplo, la creaci6n de una Corte de Justicia
a la que los Estados siempre han Sido renuentes. Veremos, por
Otra parte, qué incidencia puede Ilegar a tener la figura del Alto
Representante para atemperar mås esta situaci6n. Recordemos
que el Alto Representante ha Sido concebido para preparar ini-
ciativas para el CMC y el GMC teniendo en cuenta el interés
general del MERCOSUR.
Las dificultades apuntadas también se manifiestan a la hora de
adoptar decisiones. Muchas veces, ante los bloqueos en materia
de acuerdos politicos, se Ilega a soluciones de compromiso que
relativizan la eficacia de las normas. En esos casos los Estados
se reservan amplias facultades para escapar a las previsiones
establecidas en el derecho sin sufrir consecuenciasl (134). Si no
se siguiera este camino serfa pråcticamente imposible avanzar
debido al poder de veto que detenta cualquiera de los socios en
un marco de toma de decisiones por consenso. Cabe aclarar en
este punto que consenso no significa unanimidad por 10 que
puede admitirse la abstenci6n de algån pafs miembro, pero no
un voto negativo.
Pero los intereses particulares pueden seguir actuando, inclu-
so, una vez que se adopt6 la norma mercosurefia. En efecto, esa
incidencia también se verifica cuando los Estados deben inter-
nalizar la norma en cuesti6n, ya sea demorando su incorpora-
ci6n a los ordenamientos jurfdicos nacionales o haciéndolo de
un modo defectuoso(135)
Idéntica situaci6n se puede observar cuando los Estados re-
claman a Otro por haber incumplido una norma aprobada
en el MERCOSUR. En dicha instancia, los socios intercam-
bian informaci6n e inician un proceso de consultas. Mås allå
de 10 que declaren, es muy probable que ambos Estados ac-
tüen de acuerdo con un interés sectorial de sus respectivos
pafses. No existe ninguna instancia neutral que controle de
oficio el cumplimiento de las normas conforme a los intere-
(134) Por ejemplo, ver CMC Dec. 6/93 Anexo B arts. 30 y 40 b) en la que las par-
tes atenuaron la obligatoriedad de brindar informaci6n sobre la sanci6n de medi-
das sanitarias.
(135) Las demoras en internalizar la Res. GMC 23/95 sobre registro de medi-
camentos y los consiguientes reclamos fueron motorizados, como hemos visto, por
los laboratorios brasilefios y argentinos respectivamente.
ses generales de la integraci6n. A1 no existir esta figura, los
incumplimientos muchas veces "pasan de largo" porque los
Estados son renuentes a litigar entre sf. En el caso Europeo,
es la Comisi6n quien impulsa la mayorfa de las acciones por
incumplimiento.
Los procesos de integraci6n exitosos suelen contar, entre otros fac-
tores, con un disefio institucional que garantiza un proceso politico
con cierto equilibrio entre los intereses comunes y los nacionales o
sectoriales. La Comunidad Europea ha Sido un ejemplo de ello. En la
UE se ha logrado ese equilibrio porque, como vimos, el 6rgano que
promueve el interés comån presenta la iniciativa, luego los Organos
encargados de representar los intereses estatales y el de los ciudada-
nos adoptan las decisiones, y por ültimo, Otra vez, el interés comfin se
encarga de controlar el cumplimiento de las normas.
En el MERCOSUR, por su parte, las instituciones han Sido con-
cebidas para que predominen los intereses estatales y sectoriales en
todas las etapas del proceso politico. Alli estå el "c6digo genético"
que produce dificultades para avanzar en la armonizaci6n y coordi-
naci6n de polfticas que demanda el Mercosur. Obviamente, los Es-
tados no han impulsado la integraci6n para destruir a sectores de
sus pafses, pero tampoco es bueno para la marcha del MERCOSUR
que el interés de las partes afecte el avance en conjunto, Las institu-
ciones deben estar concebidas para intentar equilibrar ambas clases
de intereses. Es 16gico que los intereses estatales y sectoriales se de-
fiendan actuando como "freno" en la etapa de toma de decisiones,
pero es necesario contrapesar ese freno habilitando que los intereses
generales actüen como un "acelerador" en la elaboraci6n de inicia-
tivas. En materia de control, la experiencia europea muestra que la
Comisi6n ha Sido una celosa "auditora" respecto al cumplimiento
del derecho de la Uni6n.
15. EL ORDENAMIENTO JURfDICO
15.1. Un orden jurfdico intergubernamental
No puede decirse que en el MERCOSUR tengamos un "Derecho
Comunitario".
En primer lugar, para que exista Derecho Comunitario debe con-
formarse una Comunidad supranacional de Estados a la que sus
miembros le atribuyan potestades normativas y en la que mültiples

290
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 291
actores serån los destinatarios de las El caso europeo,
como vimos, es la expresi6n mås acabada del fen6meno comunita-
rio.
En el MERCOSUR la situaci6n es bien diferente. En primer lugar,
no ha Sido creada una organizaci6n supranacional de Estados Sino,
como hemos visto, un esquema de cooperaci6n intergubernamental.
En consecuencia, incluso para las cuestiones relacionadas con la inte-
graci6n, no se han atribuido potestades legislativas a 6rganos supra-
nacionales. Los Estados, por el contrario, han retenido plenas compe-
tencias normativas. Conforme a ello, podemos decir que las normas
producidas por las instituciones del MERCOSUR cumplen båsicamen-
te dos funciones;
Organizar la cooperaci6n intergubernamental otorgando obli-
gatoriedad a los acuerdos que se celebran en el seno de las ins-
tituciones.
Armonizar las normas nacionales.
Las normas del MERCOSUR son consistentes con la naturaleza
intergubernamental de sus instituciones. Como se desprende del tér-
mino "intergubernamental',' estamos en presencia de normas que van
dirigidas a los gobiernos y que han Sido disefiadas para implementar
la cooperaci6n interestatal en pos de la integraci6n. Ello, en términos
generales, se da con la siguiente dinåmica: en el Tratado de Asunci6n,
los Estados acordaron lograr ciertos objetivos de integraci6n. Los
acuerdos que dieron lugar al Tratado de Asunci6n requieren, a su vez,
de otros que los vayan implementando a través de polfticas concretas.
Esos acuerdos ulteriores se formalizan en protocolos y en los 6rganos
decisorios del MERCOSUR a través de normas derivadas obligatorias.
En otras palabras, los Estados acuerdan una politica de integraci6n en
el åmbito de un Organo decisorio del MERCOSUR que serå formalizada
en una norma obligatoria para ellos. Por 10 tanto, desde dicha perspec-
tiva, las normas del MERCOSUR cumplen la funci6n de otorgar obliga-
toriedad a los acuerdos de cooperaci6n intergubernamental. También
cumplen la funci6n de organizar la cooperaci6n intergubernamental
cuando se dictan normas para crear 6rganos, fijar procedimientos, dar
instrucciones, aprobar presupuestos, designar funcionarios, elevar
propuestas, aprobar acuerdos, etcétera.
(136) SANGUINETTI, Julio Luis en "MERCOSUR: Ias alternativas del disefio ins-
titucional definitivo" en Integraciön Latinoamericana Buenos Aires, BID-IN TAL
junio 1994, p. 7.
En relaci6n con la funci6n armonizadora del derecho del MERCO-
SUR hay que tener en cuenta que, como dijimos, en modo alguno po-
demos hablar de un derecho comunitario con las caracterfsticas antes
apuntadas para el caso europeot En el MERCOSUR los ordenamientos
jurfdicos nacionales no se integran en uno comün o comunitario, sino
que conservan su singularidad. Por ende, los particulares de los
tintos pafses no son regidos por un sistema normativo comån. iC6mo
hacer entonces para que los actores cuenten con las mismas reglas de
juego si van a ser regidos por distintos ordenamientos jurfdicos? Los
diversos 6rdenes jurfdicos nacionales van a requerir de la cooperaciön
de los gobiernos para ser arm6nicos. El derecho del MERCOSUR es el
instrumento para que los diversos derechos nacionales sean 10 mås
arm6nicos posible. En Ifneas generales podemos decir que las normas
del MERCOSUR que cumplen esa funci6n contienen un mandato —
con mayor o menor intensidad— para que los Estados modifiquen sus
normas internas haciéndolas mås homogéneas. Asf se avanzarfa en la
homogeneizaci6n juridica gradual de los espacios econåmicos para
que los actores puedan, a medida que se va conformando el mercado
comfin, actuar en un pie de igualdad. Tengamos en cuenta que esta-
mos en presencia de distintos derechos nacionales operando segün
sus propias reglas a la hora de definir, por ejemplo, la jerarqufa de las
normas integraci6n respecto de las nacionales. Sin embargo, y como
hemos visto cuando analizamos la marcha del MERCOSUR, el dere-
cho intergubernamental no ha Sido muy eficaz a la hora de lograr esa
armonizaci6n. No s610 se "peca" avanzando en un espacio de integra-
ci6n sin integrar los 6rdenes jurfdicos nacionales en uno comin, sino
que los diversos derechos nacionales aån no tienen un nivel de armo-
nizaci6n razonable en cuestiones de importancia. Y ello es producto
de un sistema normativo intergubernamental debilitado.
En los puntos que siguen analizaremos las caracterfsticas del siste-
ma de normas del MERCOSUR.
15.2. Fuentes del derecho
El Tribunal Permanente de Revisi6n del MERCOSUR (TPR) carac-
teriz6 al derecho del MERCOSUR como un conjunto de normas esta-
blecido por voluntad de los Estados, plasmado en fuentes convencio-
nales como los tratados —partiendo del propio Tratado de Asunci6n, y
del Protocolo de Ouro Preto, incluyendo otros instrumentos de caråc-
ter originario, como 10 es también el Protocolo de Olivos— que forjan
la estructura misma del MERCOSUR en la medida que establecen las
normas, delinean los principios, indican los objetivos y los mecanis-
mos fundamentales para alcanzarlos, crean los 6rganos comunes y de-

292
FLAVIO F. GONZÅLEZ
MERCOSUR 293
terminan su competencia dotando a algunos de capacidad normativa,
de cuyo ejercicio surgen las denominadas "derivadas'.' Todo ello cons-
tituye un cuerpo normativo vivo, de naturaleza especial y de jerarqufa
diversa, que se convierte en obligatorio como parte del ordenamiento
jurfdico de cada Estado desde su incorporaci6n o internalizaci6n, acto
del cual derivan derechos y obligaciones(137).
Las fuentes jurfdicas del MERCOSUR son (138):
El Tratado de Asunci6n, sus protocolos y los instrumentos adi-
cionales o complementarios;
Los Acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunci6n
y sus protocolos;
Las Decisiones del Consejo del Mercado Comfin, las Resolucio-
nes del Grupo Mercado Comün y las Directivas de la Comisi6n
de Comercio del Mercosur adoptadas desde la entrada en vigor
del Tratado de Asunci6n.
El TAH ha dicho que esa enumeraci6n consagra un Derecho ori-
ginario constituido por las normas de los tratados y sus anexos y los
acuerdos entre los Estados, y un Derecho derivado formado por las De-
cisiones del Consejo del Mercado Comün y las Resoluciones del Gru-
po Mercado Comån, a las que se agregan —conforme al artfculo 41 del
Protocolo de Ouro Preto— las Directivas de la Comisi6n de Comercio
del MERCOSUR(139).
Las normas originarias
El orden jurfdico del MERCOSUR encuentra su basamento en sus
normas originarias, a saber: el Tratado de Asunci6n, sus protocolos y
los instrumentos adicionales o complementarios, sin perjuicio de la
vigencia que mantienen los instrumentos adoptados antes de su ratifi-
También integran dicha categorfa los Acuerdos celebrados
en el marco del Tratado de Asunci6n y sus protocolos. Este conjun-
(137) Tribunal Permanente de Revisi6n (TPR) Opini6n Consultiva 1/08, con-
siderando 24.
(138) POP art. 41.
(139) Laudo 05 del Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR cons-
tituido para entender en Ia controversia presentada por la Repåblica Oriental del
Uruguay a la Repüblica Argentina sobre restricciones de acceso al mercado argen-
tino de bicicletas de Origen uruguayot pårrafo 3.1.
(140) Tratado de Asunci6n, art. 80.
to de Tratados, Protocolos y Acuerdos constituye el nåcleo normativo
"constitutivo" u originario del MERCOSUR.
Existe bastante controversia sobre los alcances del Tratado de
Asunci6n, concretamente, para determinar si estamos en presencia
de un Tratado marco o si sus clåusulas son operativas.
Por ejemplo se ha dicho que el art. 10 del Tratado de Asunci6n
es una norma programåtica, ya que requiere Otra norma (sea ley en
sentido formal, tratado o acuerdo de alcance parcial) que reglamente
su ejercicio. Asimismo, se sefia16 que el art, 31 de la Convenci6n de
Viena establece que en la interpretaci6n de los tratados internacio-
nales se debe tener en cuenta la pråctica seguida por las partes en su
aplicaci6n pues constituye la "prueba objetiva del acuerdo entre las
partes en cuanto al sentido del tratado" y que, sobre el particular, la
pråctica en la materia muestra que el art. 10 del Tratado de Asunci6n,
en cuanto establece la libre circulaci6n de bienes y servicios, estå su-
jeta a la reglamentaci6n de los acuerdos de alcance parcial, en los que
se estatuye c6mo se interpretarån y aplicarån las normas aduaneras
contenidas en los tratados internacionales y las pertenecientes a cada
ordenamiento interno. Por Otra parte, se puso de resalto que, segün
el art. 30.3 de la Convenci6n de 1969, "cuando todas las partes en el
tratado anterior sean también partes en el tratado posterior pero el
tratado anterior no quede terminado, ni su aplicaci6n supeditada
conforme el art. 59, el tratado anterior se aplicarå ünicamente en la
medida en que las disposiciones sean compatibles con las del tratado
posterior',' es decir, que los acuerdos de alcance parcial limitan el al-
cance del Tratado de Asunci6n y, en consecuencia, ya por pråctica ul-
terior aceptada entre las partes o por Ios acuerdos complementarios
de aplicaci6n parcial, la exportaci6n e importaci6n entre Argentina
y Brasil se rige por el Tratado de Asunci6n siempre que esté regla-
mentado por un acuerdo de alcance parcial que le dé plena aplica-
ci6n(141). Esta Ifnea de anålisis le adjudica al Tratado un caråcter de
tratado marco con normas programåticas que necesitan del derecho
derivado para ser operativas.
En idéntico sentido pareciera inclinarse la CSJN en el fallo "Whirl-
pool Puntana SA (TF 21.671-A) c. Direcciån General de Aduanas" al
(141) Argentina: Cåmara Nacional de Apelaciones en 10 Contencioso Adminis-
trativo Federal, Sala 3, "Bio Sidus SA (TF 22046-A) c/DGA", con fecha 6 de octubre
de 2008, "Muresco SA c/ EN -DGA- Resol 1013/11015/08 y 1078/08 (EX 13289-VRS/07)
s/ Direcci6n General de Aduanas" con fecha 30 de junio de 2010.

294 FLAVIO F. GONZALEZ MERCOSUR 295
caracterizarlo como un tratado que fija los objetivos y fines para lograr
el mercado comün mås allå de que se ocupe de algunas medidas con-
cretas en sus anexos, corno el "Programa de Liberaci6n Comercial" del
| (142)
Sin embargo, en el MERCOSUR, el.Tribunal Arbitral Ad Hoc (TAH)
que se constituy6 para dirimir su primer controversia formal —la ju-
risprudencia del TAH no es obligatoria— se dijo que la arquitectura
del Tratado de Asunci6n y de sus Anexos muestra claramente una
combinaci6n de normas propias de un tratado marco con otras de
caråcter operativo. El Tratado de Asunci6n va mås allå de un tratado
marco, constituyendo un esquema normativo que fluctüa entre un
"derecho directivo" con bases jurfdicas generales y "un derecho ope-
rativo" constituido por compromisos concretos. Éstos ültimos son
disposiciones que son por si mismas ejecutables, imponiendo obliga-
ciones concretas a las Partes, sin necesidad de nuevos actosjuridicos
por los Estados. En el Tratado de Asunci6n, estas normas operativas
estån, principalmente, contenidas en los Anexos y juegan el papel de
instrumentos dinamizadores del proyecto integracionista, el impulso
operativo que sin necesidad de ningün acto adicional de las Partes da
de entrada un gran salto adelante (se refiere especialmente al Progra-
ma de Liberaci6n Comercial en contraste, por ejemplo, con la obliga-
ci6n de coordinar polfticas macroecon6micas en la que se establece
un compromiso de hacerlo sin fijar plazos ni metas
En mi opini6n, la postura de aquel TAH es correcta. El Tratado de
Asunci6n, una vez ratificado, es una norma convencional que —en al-
gunos casos— contiene normas operativas mientras que en otros actüa
como un tratado marco. Estamos en presencia de clåusulas operativas
en los casos de obligaciones con prestaciones concretas a cumplir en un
plazo determinado. Esas obligaciones son operativas por sf. Por ejem-
plo, cuando los Estados se obligaron a eliminar restricciones arancela-
rias en un plazo determinado a través de un plan de acci6n concreto.
Si los Estados no hubieran querido asumir tales obligaciones, tendrfan
que haber firmado una declaraci6n u otro instrumento de alcance pro-
(142) Ese Fallo mereci6 mi critica en "Anålisis de la sentencia de la CSJN
a Whirlpoöl Puntana SA (TF 21.671-A) c. Direcci6n General de Aduanas" en materia
de retenciones a Ia exportaci6n en el MERCOSUR", LA LEY 2015-B, 122.
(143) Laudo 01, del 28/4/99 del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR cons-
tituido para la controversia sobre comunicados NO 37, del 17 de diciembre de 1997,
y No 7, del 20 de febrero de1998 del departamento de operaciones de comercio exte-
rior (DECEX) de la Secretarfa de Comercio Exterior (SECEX): aplicaci6n de medidas
restrictivas al comercio recfproco. Pårrafos 64 y 65.
gramåtico. En tanto, el tratado de Asunci6n es un tratado marco cuando
nos presenta un texto declarativo, amplio, sin plazos para realizar una
tarea determinada. Por ejemplo, cuando se asume el compromiso de
coordinar las polfticas macroecon6micas. Esa clase de normas son pro-
gramåticas y requieren derecho derivado para su puesta en pråctica.
Derecho Derivado
El derecho derivado estå conformado por las normas adoptadas
por los 6rganos decisorios del MERCOSUR. El derecho derivado, entre
otras, cumple la funci6n de poner en pråctica las disposiciones del de-
recho originario que no son operativas y deben ser reglamentadas. El
derecho derivado se integra por:
o Las Decisiones que aprueba el CMC(144)•
o Las Resoluciones del GMC(145)•
Las Directivas de la CCM(146)
El POP no asigna a las Decisiones, Resoluciones y a las Directivas
ninguna jerarqufa. Sin embargo, ella viene dada por la jerarqufa de los
Organos que las adoptan. Recordemos que el MERCOSUR tiene un di-
sefio institucional con distintos niveles jerårquicos en el que conflu-
yen las administraciones püblicas de cada pafs. Dichos åmbitos favo-
recen la interacci6n horizontal entre los gobiernos en un mismo nivel
jerårquico, como también, la interacci6n vertical entre las instancias
superiores e inferiores de la estructura institucional del MERCOSUR.
Por ejemplo: si los Ministros acuerdan en el CMC aprobar una norma
10 harån adoptando una Decisi6n. También adoptarån una Decisi6n si
quieren "bajar" una instrucci6n al GMC. Por su parte, el GMC elevarå
una propuesta de norma al CMC o reglamentarå una Decisi6n de di-
cho 6rgano mediante el dictado de una Resoluci6n. Del mismo modo
va a interactuar la CCM con el GMC a través de Directivas y Resolucio-
nes respectivamente.
15.3. El caråcter obligatorio de las normas. Necesidad de incorpo-
raci6n
El Tratado de Asunci6n es obligatorio para los Estados por las nor-
mas consuetudinarias internacionales, especfficamente, por el princi-
pio de "Pacta sunt servanda" segün el cual todo tratado en vigor obliga
art. 90.
(145) POP art. 15.
(146) POP art. 20.

296 FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 297
a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe047). Una parte no
podrå invocar las disposiciones de su derecho interno como justifica-
ci6n del incumplimiento de un tratado(14B)
salvo que Tratado presen-
te vicios de consentimiento manifiesto por falta de competencia para
celebrarlo y se afecte una norma de importancia fundamental de su
derecho interno
Por su parte, el POP estableci6 que las normas derivadas del MER-
COSUR son obligatorias para los Estados parte, y cuando sea necesæ
rio, deben ser incorporadas a los ordenamientos jurfdicos naciona-
les mediante los procedimientos previstos por la legislaci6n de cada
pafs(150). Para reforzar tal precepto se estableci6 que los Estados Parte
se comprometen a adoptar todas las medidas necesarias para asegu-
rar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de las normas ema-
nadas de los Organos decisorios del MERCOSUR(151)
Estamos en presencia entonces de un derecho mercosurefio que
es obligatorio para los Estados parte. iEn qué consiste esa obligatoriæ
dad?
Segån doctrina elaborada por distintos tribunales arbitrales, la
obligatoriedad de las normas del MERCOSUR consiste en:
o obligaci6n de hacer, expresada en la obligaci6n de incorporar
las normas del MERCOSUR a los 6rdenes jurfdicos nacionales;
obligaci6n de no hacer, por la que los Estados no deben adop-
tar normas nacionales que vayan contra los preceptos adopta-
dos a nivel MERCOSUR.
Asf se dijo que la obligatoriedad de las normas, aunque limitada
por la exigencia de vigencia simultånea, no deja de tener contenido.
Se trata de una obligaci6n juridica para cada Estado que se
ta en una obligaci6n de hacer: "adoptar todas las medidas necesarias
para asegurar, en sus respectivos territorios, el cumplimiento de Ias
normas emanadas de los Organos del MERCOSUR" (POP, art. 38) y
ademås, agrega en forma imperativa el artfculo 42, "cuando sea ne-
cesario, deberån, ser incorporadas a los ordenamientos jurfdicos na-
cionales't Dada la naturaleza intergubernamental del MERCOSUR y la
(147) Convenci6n Viena Derecho de los Tratados, 23/5/69, clåusula 26. Brasil
ratific6 esta Convenci6n en diciembre de 2009.
(148) Convenci6n Viena Derecho de los Tratados 23/5/69, clåusula 27.
(149) Convenci6n Viena Derecho de los Tratados 23/5/69, clåusula 46,
(150) POP art. 42, ademås de los arts. 9, 15 y 20 citados.
(151) art. 38.
ausencia de aplicaci6n directa de su normativa nadie puede cumplir
en lugar del Estado obligado el acto de incorporaciön requerido. Pero
el incumplimiento apareja responsabilidad internacional del Estado
que incumple hacia los Estados que sf han cumplido. En esta Ifnea,
y de conformidad con el principio de buena fet tampoco deberån los
Estados —obligaci6n de no hacer— realizar acciones que por su natu-
raleza se opongan o frustren el prop6sito de la norma aprobada pero
aün no incorporada 052)
Que determinadas normas requieran de implementaci6n posterior
no significa que las mismas carezcan de todo valor, sino que los Esta-
dos tienen la obligaci6n de no frustrar su aplicaci6n(153). En el mismo
sentido se afirm6 que las normas del MERCOSUR son creadoras de
obligaciones y producen efectos concretos. Las obligaciones creadas
por el Mercosur en materia de libre circulaci6n tienen una doble natu-
raleza: la primera es negativa al prohibir a los Estados introducir cua-
lesquiera normas contrarias a ese objetivo y la segunda es una obliga-
ci6n positiva que consiste en implantar de buena fe en su legislaci6n
10 que sea necesario para alcanzar la integraci6n(154)
Cada Estado debe incorporar las normas del MERCOSUR segån los
procedimientos y formas previstos en su normativa interna. Asf una
norma del MERCOSUR podrfa requerir la aprobaci6n de una ley en un
Estado o el dictado de un decreto, o incluso, una resoluci6n o norma
de menor jerarqufa en otro.
Ahora bien, no todas las normas derivadas deben ser incorporadas
a las legislaciones de cada pafs. Por ejemplo: aquellas normas por las
(152) Laudo 04: Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR
do para decidir sobre la controversia entre la Repåblica Federativa de Brasil y la Re-
püblica Argentina sobre aplicaci6n de medidas antidumping contra la exportaci6n
de pollos enteros, provenientes de Brasil (Res. 574/2000) del Ministerio de Econo-
mfa de la Repåblica Argentina, pårrafo 116. Esto es reiterado en Laudo 07 del Tribu„
nal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR constituido para entender en Ia controversia
presentada por la Repüblica Argentina a Ia Repüblica Federativa del Brasil sobre
obståculos al ingreso de productos fitosanitarios argentinos en el mercado brasi„
leno. No incorporaci6n de las Resoluciones GMC NO 48/96, 87/96, 149/96, 156/96 y
71/9810 que impide su entrada en vigencia en el MERCOSUR, pårrafos 7.4 y ss.
(153) Laudo 02: Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR constitui-
do para entender en la reclamaci6n de la Repüblica Argentina a la Repüblica Fede-
rativa del Brasil, sobre subsidios a la producci6n y exportaci6n de carne de cerdo.
Pårrafo 55.
(154) Laudo 08: Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR constitui-
do para entender en la controversia entre la Repåblica del Paraguay y Ia Repåblica
Oriental del Uruguay sobre la aplicaci6n del "IM'ESI" (Impuesto Especffico Interno)
a la comercializaci6n de cigarrillos, p. 6b

298
FLAVIO E GONZALEZ MERCOSUR 299
que se dan instrucciones a los 6rganos inferiores, o aquellas por las que
se crean 6rganos auxiliares del MERCOSUR, entre otras de naturaleza
organizativa, no necesitan ser incorporados a los derechos nacionæ
les. Sin embargo, en su momento, se plantearon algunas discusiones
entre los Estados pues algunos no incorporaban normas que sf debfan
ser transpuestas para poner en pråctica polfticas del MERCOSUR. Para
zanjar esta problemåtica, ahora las normas del MERCOSUR indican si
deben o no ser incorporadas a las legislaciones nacionales.
Se advierte entonces una diferencia sustancial con la experiencia
de la UE donde, como vimos, Ias normas tienen aplicabilidad inme-
diata. En la UE el monismo ha dado lugar a la vigencia del principio de
la "aplicabilidad inmediata" por el que las normas comunitarias no re-
quieren de recepci6n en los derechos nacionales. El principio alcanza
tanto a los Tratados constitutivos y sus modificaciones como a las nor-
mas derivadas. En 10 que respecta a las normas derivadas: para los re-
glamentos la recepci6n fue prohibida por el TJCE(lS5), mientras que en
las directivas los Estados tienen facultades de "ejecuci6n" pero no de
"recepci6n't De este modo el Derecho Comunitario entra en vigencia
de un modo inmediato, uniforme y simultåneo en todos los Estados
miembros. Mientras que, como veremos, en el MERCOSUR subsisten
diversos problemas relacionados con la incorporaci6n y vigencia si-
multånea de las normas derivadas.
15.4. Efecto
Hemos dicho que los Estados deben incorporar las normas apro-
badas en el MERCOSUR a sus ordenamientos jurfdicos. A conse-
cuencia de ello, los particulares adquieren los derechos y obligacio-
nes establecidas por las normas derivadas de un modo indirecto y
recién cuando éstas son incorporadas. Es la norma nacional de cada
Estado la que hace nacer tales derechos y obligaciones en el inte-
rior de cada pafs. En el MERCOSUR, a diferencia de 10 que sucede en
la UE, las normas derivadas no tienen efecto directo, no pueden ser
invocadas por los particulares ante un tribunal sino hasta que son
incorporadas.
El TPR, por su parte, ha sostenido que las normas originarias del
MERCOSUR, una vez ratificadas e incorporadas a las legislaciones
(155) Sent. Comisi6n c/ Italia del 7/2/73 en Ia que conden6 a la demandada
por implementar un sistema que inducfa a Ia internalizaci6n ya que sancionaba
normativa reproduciendo Ia comunitaria.
cionales conforme los mecanismos internos de cada Estado parte, tie-
nen validez internacional y generan derechos y obligaciones. Mientras
que las normas derivadas del MERCOSUR, una vez incorporadas a los
ordenamientos jurfdicos nacionales, y completado el procedimiento
establecido por los artfculos 38 a 42 del POP, adquieren obligatoriedad
dentro de los Estados parte y validez internacional con los alcances
que emanan del Tratado de Asunci6n, del POP y de los artfculos 26 y
27 de la Convenci6n de Viena sobre Derecho de los Tratados y de la
costumbre internacional (156)
15.5. Falta de plazo para incorporar Ias normas
El POP no ha previsto un plazo para que los Estados cumplan con
su obligaci6n de incorporar las normas. Ello ha motivado que en
gunos casos se susciten grandes demoras para hacerlo. Tales demoras
no son casuales ni sus efectos neutrales ya que suelen a beneficiar a
sectores de algün pafs en desmedro de sectores de otro.
Con fines didåcticos podrfamos comparar las normas del MER-
COSUR con las directivas de la UE, en tanto ambas contienen obliga-
ciones dirigidas a los Estados, pero a diferencia de las europeas, las
mercosurefias no tienen un plazo para hacerlo. El tema no es menor
porque recordemos que en la UE la no transposici6n de las directivas
en plazo, abre la posibilidad de un recurso comunitario por incum-
plimiento y les otorga efecto directo para que los particulares puedan
invocarlas en sus reclamos contra los respectivos Estados.
La falta de plazo para incorporar en las normas originarias, trat6
de ser subsanada en el derecho derivado del MERCOSUR. Concreta-
mente la Resoluci6n del GMC 23/98 estableci6 que los proyectos de
normativa MERCOSUR que deban ser incorporados por via adminis-
trativa indicaran el plazo en que se cumplirfa dicha incorporaci6n a
los ordenamientos jurfdicos nacionales. Luego, el artfculo 7 de la Dec.
CMC 23/00 fij6 que cuando las Decisiones, Resoluciones y Directivas
incluyan una fecha o plazo para su incorporaci6n, esas clåusulas revis-
ten caråcter obligatorio para los Estados y deben ser incorporadas en
las fechas o plazos establecidos para cumplir con el procedimiento de
vigencia simultånea del art. 40 del Protocolo de Ouro Preto.
Sin embargo, dichas normas no Ilegaron a solucionar la cuesti6n
de la falta de plazo. Las demoras persistieron y ello finalmente deriv6
(156) Tribunal Permanente de Revisi6n (TPR) Opini6n Consultiva 1/08, pun-
tos 03 y 04.

300 FLAVIO F. GONZALEZ
en un reclamo argentino contra Brasil por seis afros de demora para
internalizar unas resoluciones del GMC. A1 resolver la controversia el
Tribunal Ad Hoc(157) que intervino en esas controversias, dijo que no
existen en el Derecho obligaciones sin plazo, cuya exigibilidad quede
librada a la voluntad del obligado. Esto es evidente tanto en el caso de
las obligaciones derivadas de actos internacionales bilaterales como
de los multilaterales. La ausencia de previsiones normativas en este
sentido, debe colmarse con otras normas o principios juridicos. Pue-
den existir lagunas en la norma, mas no existen lagunas en el Derecho.
El Tribunal entendi6 que al no existir un plazo determinado para el
cumplimiento de la obligaci6n de incorporar, se produce una laguna
normativa que debe ser Ilenada por los principios generales del dere-
cho internacional, a saber:
0 pacta sunt servanda;
o buena fe, y
razonabilidad.
En virtud de tales principios el Tribunal Arbitral entendi6 que
cuando no existan plazos para la obligaci6n de incorporaci6n esta-
blecida en los artfculos 38 y 40 del POP, se impone al intérprete la
tarea de completar el vacfo normativo y delimitar el mismo, Ilenan-
do de contenido el concepto juridico indeterminado de plazo razo-
nable. Asf consider6 que "plazo razonable" es aquel que razonable-
mente el Estado Parte podrfa haber insumido en incorporar efecti-
vamente la normativa objeto de la obligaci6n a su derecho interno.
En el caso concreto, consider6 que no era razonable una posterga-
ci6n de casi seis afios a la incorporaci6n debida pues aun cuando
podia existir una demora razonable, producto de la importancia del
tema y de la complejidad de la elaboraci6n y el dictado de las nor-
mas, el plazo insumido por la Repüblica Federativa del Brasil habfa
resultado excesivo, superando el eståndar jurfdico de la razonabi-
Iidad propuesto, måxime si se tenfa en cuenta que los restantes Es-
tados Parte habfan incorporado las mismas normas en la mitad
o en la tercera parte del tiempo transcurrido en el caso brasilefio.
(157) Laudo 07 del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR constituido para
entender en la controversia presentada por Ia Repüblica Argentina a Ia Repüblica
Federativa del Brasil sobre obståculos al ingreso de productos fitosanitarios argen-
tinos en el mercado brasilefio. No incorporaci6n de las Resoluciones GMC NO 48/96,
87/96, 149/96, 156/96 y 71/98 10 que impide su entrada en vigencia en el MERCOW
SUR, pårrafo 8.7 y ss.
301
MERCOSUR
No obstante 10 dicho por aquel Tribunal Ad Hoc, las demoras sub-
sisten. Esa jurisprudencia s610 era aplicable al caso concreto. Es nece-
sario que las normas del MERCOSUR cuenten con un plazo obligato-
rio para facilitar la exigibilidad de las "obligaciones de hacer". De este
modo, los Estados deberån incorporar las normas del MERCOSUR en
un plazo concreto ya que de 10 contrario quedarfan expuestos a recla-
mos por incumplimiento. La falta de plazo debilita al derecho intergu-
bernamental del MERCOSUR. Asf estamos lejos de contar con aplica-
bilidad inmediata de las normas. Y ello demora la puesta en pråctica
de las polfticas del proceso de integraci6n.
15.6. Vigencia simultånea de las normas. Publicidad
Decimos que el derecho derivado del MERCOSUR debe ser incor-
porado a los Estados para generar derechos y obligaciones para los
particulares. Ello plante6 el problema de la entrada en vigor simultå-
nea de las normas. Para lidiar con esa cuesti6n el POP (158) ha previsto
el siguiente procedimiento:
0
Una vez aprobada la norma, los Estados Parte adoptarån las
medidas necesarias para su incorporaci6n al ordenamiento ju-
rfdico nacional y comunicarån las mismas a la Secretaria Admi-
nistrativa del MERCOSUR.
Cuando todos los Estados Parte hubieren informado la incor-
poraci6n a sus respectivos ordenamientos jurfdicos internos,
la Secretarfa Administrativa del MERCOSUR comunicarå el hæ
cho a cada Estado Parte.
Las normas entrarån en vigor simultåneamente en los Estados
Parte 30 dfas después de la fecha de comunicaci6n efectuada
por la Secretarfa Administrativa del MERCOSUR, en los tér-
minos del literal anterior. Con ese objetivo, los Estados Parte.
Dentro del plazo mencionado, darån publicidad del inicio de la
vigencia de las referidas normas, por intermedio de sus respec-
tivos diarios oficiales.
En los hechos también ha sucedido que las normas entren en vigor
de manera no simultånea, una vez que se aprob6 la norma nacional y
sin que se espere la aprobaci6n en los Estados socios.
Luego deben ser publicadas en el Boletfn Oficial del MERCOSUR, fn-
tegramente, en los idiomas espafiol y portugués, las Decisiones, las Re-
(158) POP art. 40.

302
FLAVIO E GONZALEZ MERCOSUR
303
soluciones, las Directivas, •los Laudos Arbitrales de soluci6n de contro-
versias y cualquier acto al cual el Consejo del Mercado Comün o el Gru-
po Mercado Comån entiendan necesario atribuirle publicidad oficial.
15.7. Criterios de interpretaci6n
Las del MERCOSUR son normas internacionales, y como tales, pa-
sibles entre otras de las siguientes reglas de interpretaci6n(159)•
Pacta sunt servanda y buena fe conforme al sentido corriente
que haya de atribuirse a los términos del tratado;
Sistemåtica;
e tele016gica.
Dichas reglas de interpretaci6n ya fueron adoptadas para las nor-
mas del MERCOSUR en el primer Laudo arbitral emitido en el marco
del Protocolo de Brasilia y se han mantenido a 10 largo de los ulteriores
pronunciamientos arbitrales060)
En aquella oportunidad se dijo que la interpretaci6n no puede ser
abordada como una mera aplicaci6n mecånica de disposiciones re-
unidas en un c6digo o texto unificado. Implica necesariamente reæ
lizar una amplia labor interpretativa para identificar los derechos y
obligaciones emergentes de un conjunto normativo de formaci6n su-
cesiva. En ese contexto el Tribunal iba a buscar e identificar las reglas
jurfdicas aplicables, guiado por los fines y objetivos del orden norma-
tivo creado por las Partes (criterio tele016gico), con vistas a lograr el
objetivo compartido de su integraciån, en el åmbito de los fines y prin-
cipios del sistema del TA (sistemåtica). Para aquel Tribunal Ad Hoc el
concepto de buena fe no s610 comprende la honestidad de los actos de
ejecuci6n y su apego formal a la letra de los textos, sino la idoneidad de
la actividad de las Partes para dar cumplimiento a los fines y objetivos
de las normas convencionalmente acordadas. De igual modo, las obli-
gaciones han de ser analizadas e interpretadas desde esta perspectiva
como medio apropiado para alcanzar los fines comunes convenidos.
Citando doctrina europea, dijo que el enfoque tele016gico resulta mås
patente aün en los tratados e instrumentos que conforman organis-
mos internaclonales o procesos de integraci6n. A diferencia de otros
(159) Convenci6n de Viena Derecho de los Tratados 23/5/69, clåusula 31.
(160) Laudo NO 1 del Tribunal Arbitral AdwHoc del MERCOSR constituido para
la controversia sobre comunicados NO 37, del 17 de diciembre de 1997. También en
el Laudo No 2, en el Laudo NO 5 y el Laudo No 7 entre otros.
instrumentos en cierto modo eståticos, donde los derechos y obliga-
ciones se agotan en algunos pocos actos de ejecuci6n, en los procesos
de integraci6n el tratado constituye un marco, una estructura, para de-
sarrollar actividades variadas y mültiples, donde Ia valoraci6n teleo-
16gica de las obligaciones y de las actividades ocupa un lugar central
so pena de perder todo sentido. Es que la integraci6n no se trata de
"un derecho acabado',' sino de un proceso dinåmico, dentro de una
realidad en cambio. El método tele016gico, procura garantizar que las
normas "sean eficaces en relaci6n con su fin ültimo, que es el de dar
satisfacci6n a las exigencias de la integraci6n. En el mismo sentido dijo
que en estos instrumentos internacionales existe "la vocaci6n comün
de extraer la plenitud de los efectos buscados" y derivär de los textos
"todas las consecuencias razonables" (161).
También dijo que una interpretaci6n que tuviera en cuenta los fines
de la integraci6n valfa no s610 para las formas institucionales mås avan-
zadas y profundas con elementos de supranacionalidad sino también
para las demås, incluso cuando los paråmetros son todavfa tenues. Los
fines y objetivos no son un adorno de los instrumentos de integraci6n
sino una gufa concreta para la interpretaci6n y para la acci6n. Aun sin
Ilegar a una aplicaci6n absoluta de la regla "in dubio pro communitate'j
y en tanto no haya contradicci6n con textos expresos, la interpretaci6n
de las disposiciones en un conjunto normativo cuyo fin es la integra-
ci6n debe guiarse por este prop6sito y hacerlo posible. Especialmente
pertinente resulta este criterio cuando se presentan situaciones dudo-
sas o existen lagunas o vacfos en parte de la estructura juridica y se hace
necesario colmar las insuficiencias Pero la interpretaci6n tele016gica,
se combina con los otros métodos y, en sf misma, al asociar las nocio-
nes de objeto y de fin que equilibran sus contenidos reales e ideales(162).
En la Uni6n Europea se dio preeminencia al método sistemåtico y
tele016gico en desmedro de los métodos gramaticales. El método sis„
temåtico es muy ütil para evitar las contradicciones entre las diversas
normas de un sistema jurfdico y, para entenderlas a unas como com-
plementarias de las otras. Sin embargo, también se ha dicho que el
(161) Laudo NO 1, del 28/4/99 del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR,
pårrafo 55 y ss. EI criterio finalista fue seguido por todos los TAH, por ejemplo, en
el Laudo No 2: Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERCOSUR pårrafo 55, el
Laudo No 5 Laudo del Tribunal Arbitral Ad-Hoc del MERC()SUR constituido para
entendemen Ia controversia presentada por la Repåblica Oriental del Uruguay a la
Repüblica Argentina sobre restricciones de acceso al mercado argentino de bicicle-
tas de Origen uruguayo pårrafo 3.1.
(162) Laudo 01 citado pårrafo 59.

304
FLAVIO F. GONZALEZ MERCOSUR 305
proceso de interpretaci6n de una ley, siempre se requiere determinar
si el resultado de la interpretaci6n gramatical y sistemåtica, realmente
corresponden al objetivo que sirvi6 de raz6n al legislador para la emi-
si6n de la misma. El Tribunal de Justicia de la Uni6n Europea (TJUE)
le concede gran valor a la interpretaci6n tele016gica. La interpretaci6n
tele016gica del Derecho Comunitario exige que sus normas sean inter-
pretadas a la luz del propio objetivo del artfculo, capftulo, tftulo, parte
y, tratado en que se encuentren (22/70 Commission v. Council (1971)
ECR 263, p. 274; 6/72 Continental Can v. Commission; 167/73 Commis-
sion/France (1974) ECR 359, ps. 369-371; 43/75 Defrenne (1976) ECR
455, p. 471). Por Otra parte, en la interpretaci6n tele016gica resulta ade-
cuado recurrir a los principios de "facultades implfcitas" —"implied
powers"— y de "efecto util
—"effet utile"—. Esto es, la interpretaci6n
se debe concentrar en la büsqueda de soluciones que hagan posible
producir los efectos que los autores de la norma quisieron que se
dujeran. Asf, por ejemplo, el TJUE ha fundamentado los efectos inme-
diatos de las directivas en el principio del defecto ütil" (9/70, Grad, Slg.
1970, ps. 825, 838; 41/74, van Duyn, Sig. 1974, ps. 1337, 1348; 70/72,
Kommis-sion/Bundesrepublik Deutschland, Slg. 1973, ps. 813, 829) (163).
El Tribunal, siguiendo la doctrina europea, dice que la jurispru-
dencia comunitaria aplica el concepto de efecto ütil o de eficacia mfni*
ma de las normas. El efecto util significa "escoger entre las varias solu-
ciones posibles segün los términos del tratado en su contexto, aquélla
que mejor sirve a la satisfacci6n de su objeto y fin'.'
La interpretaci6n tele016gica de los Tratados de integraciån obe-
dece a que estos procesos no son eståticos. Por el contrario, requieren
de un desarrollo gradual en la que puede haber retrocesos si no existe
una instancia arbitral o jurisdiccional que declare los incumplimien-
tos teniendo en cuenta los objetivos estratégicos del proceso. En un
(163) ROJAS AMANDI, VfcTOR MANUEL en la "Interpretaci6n del Derecho de la
Uni6n Europea" publicado por Revista de Derecho de Ia Uni6n Europea, UNED, no
4, 10 semestre 2003. ps. 53 y ss. Ver también ORDONEZ SOLfs, DAVID, "La obligaci6n
de interpretar el derecho nacional de conformidad con el derecho comunitario»
presentado en un seminario del curso Los principios de primacfa y efecto directo
en la jurisprudencia reciente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
y en la pråctica judicial espafiola, organizado por el Tribunal Superior de Justicia
de Asturias y la Universidad de Oviedo en el marco de la 'Acci6n Robert Schuman"
disponible en http://www.mjusticia.gob.es/cs/SateIlite/1292344079690?blobhead
GIRON LARRUCEA, JOSÉ, "La
Uni6n Europea, la Comunidad Europea y el Derecho Comunitario", Universidad de
Sevilla, 2002, p. 339. MANGAS MARTiN, ARACELI - LINÅN NOGUERAS, DIEGO, "Insti„
tuciones y Derecho de la Uni6n Europea", Graw Hill, 1996, p. 319.
proceso de integraci6n, siempre deben analizarse los actos cuestiona-
(164).
dos con el cristal que dan los objetivos de la integraci6n
15.8. Asimetrfas respecto de la primacfa del Derecho del MERCO-
SUR sobre el derecho interno
Hemos visto que tanto en el caso europeo como en el MERCOSUR,
existen 6rdenes jurfdicos distintos de los nacionales para regular los
procesos de integraci6n. En el caso europeo el derecho de la UE se
tegra con los nacionales en un orden jurfdico supranacional, mientras
que en el MERCOSUR no se da la integraci6n de los diversos derechos
nacionales en un sistema normativo comün. En el caso europeo el
derecho de la UE tiene primacfa sobre los nacionales, ipero qué pasa
en el MERCOSUR? iCuål es la relaci6n que existe entre el derecho del
MERCOSUR y los ordenamientos jurfdicos nacionales? iQué sucede
si una norma nacional, anterior o posterior, entra en colisi6n con una
norma del MERCOSUR?
El Tratado de Asunci6n y el Protocolo de Ouro Preto, carecen de
previsiones sobre esta cuesti6n. La Convenci6n de Viena establece
que una parte no puede invocar su derecho interno para incumplir
un Tratado Internacional(165). Pero se ha manifestado que dicho postu-
lado es esencialmente doctrinario correspondiendo a cada Estado, a
partir de su poder soberano, determinar la jerarqufa de un Tratado en
el ordenamiento jurfdico interno(166).
La cuesti6n no ha tenido el mismo tratamiento en los Estados
miembros del MERCOSUR.
En Argentina la Corte Suprema de Justicia de la Naci6n (CSJN) ha
declarado la primacfa del Tratado internacional sobre la norma in-
terna(167). Ello tiene su correlato normativo en el artfculo 75 inc. 24 de
(164) Precisamente, cuestioné en el articulo "Anålisis de la sentencia de Ia
CSJN 'Whirlpool Puntana SA (TF 21.671-A) c. Direcci6n General de Aduanas' en
materia de retenciones a la exportaci6n en el MERCOSUR" publicado en La Ley,
las pautas hermenéuticas que utiliz6 nuestro måximo tribunal para resolver dicho
caso ya que puso el acento en el método sistemåtico en vez de optar por el tele016-
gico.
(165) Convenci6n de Viena sobre Tratados art. 27.
(166) Ver, por ejemplo, PAULO PEREIRA, Ana Cristina en O novo quadro juri-
dico das€,elaqöes comerciais na América Latina Mercosul, Rfo de Janeiro, Editorial
Lumen Juris,1997., p. 35,
(167) "Ekmekdjian Miguel A c/ Sofovich Gerardo y Otros" de fecha 7/7/92 (Fa-
Ilos: 311:2497), "Fibraza Constructora SCA c/ Comisi6n Técnica Mixta de Salto

306
FLAVIO E GONZÅLEZ MERCOSUR 307
la Constituci6n Nacional que establece que es facultad del Congreso
aprobar tratados de integraciön en los que se deleguen competencias
y jurisdicci6n a organizaciones supraestatales. Las normas dictadas
por dichas organizaciones tienen jerarqufa superior a las leyes.
En sentido similar se encuentra redactada la Constituci6n de
raguay que admite un orden juridico supranacional que cumpla con
ciertas condiciones068)
La Constituci6n de Brasil, por su parte, tiene una clåusula de pro-
moci6n de la integraci6n latinoamericana con vistas a conformar una
comunidad de naciones(169) pero no ha previsto ninguna clåusula de
atribuci6n de competencias a favor de una organizaci6n internacional.
Ademås en Brasil el Supremo Tribunal Federal (STF) declar6 que apro-
bado el acuerdo por el Congreso, sus normas tienen aplicaci6n inme-
diata incluso en los casos que modifique la legislaci6n interna(170), pero
la ley ordinaria posterior tiene la condici6n de modificar al Tratado(i71).
Por ültimo, la Constituci6n del Uruguay va en la misma direcci6n
que la Constituci6n de Brasil. Concretamente, a diferencia de 10 es-
tablecido en las constituciones de Argentina y Paraguay, la constitu-
ci6n uruguaya dispone que la soberanfa se apoya en la naci6n a la que
compete el derecho exclusivo de establecer sus leyes(i72).
Las mismas asimetrfas se dan respecto de la jerarqufa de las nor-
mas derivadas del MERCOSUR con relaci6n a las nacionales(173).
Ello revela, como dijimos, un tratamiento asimétrico para una
cuesti6n esencial en el proceso de integraci6n.
Grande" (Fallos: 300:642) y "Café La Virginia SA s/apelaci6n por denegaci6n de rew
petici6n" del 13/10/94.
(168) Constituciån Nacional de Paraguay arte 145.
(169) Constituci6n de Brasil artfculo 40.
(170) Supremo Tribunal Federal (ST F), sentencia de 1971, caso 71.154.
(171) Supremo Tribunal Federal (STF), sentencia de 1977, caso 80.004.
(172) Constituci6n de Uruguay arts. 60 y 40. Para ampliar sobre asimetrfas ver
BASALDÜA RICARDO XAVIER MERCOSUR y Derecho de la Integraciön„ Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 1999, ps. 670 y ss. PAULO PEREIRA ANA CRISTINA en O novo
quadrojuridico das relacöes comerciais na América Latina Mercosul, Rfo de Janeiro,
Editorial Lumen Juris, 1997, p. 37. MASNATTA HECTOR "Bases constitucionales del
proceso de integraci6n. La cuesti6n de las asimetrfas entre los ordenamientos" en
La Ley 1996-1), 1133.
(173) SOLA JUAN VICENTE en "La Jerarqufa de las leyes y reglamentos nacionæ
les con las normas del Mercosur" en La Ley, Buenos Aires, 1996-E.
Por Otra parte hay que resaltar que Ia cuesti6n analizada se concelY
tra en la relaci6n que existe entre las normas internacionales convencio-
nales y las leyes nacionales. En ningün caso los Tratados pueden preva-
lecer a las Constituciones de los Estados miembros. En tal sentido, se ha
dicho que en el caso de aquellos pafses que han previsto en sus normas
constitucionales la posibilidad de conformar sistemas comunitarios su-
pranacionales, las normas a producir en dicho åmbito serån superiores
a las leyes nacionales pero inferiores a las Constituciones(174).
La jerarqufa normativa de las normas del MERCOSUR es una para
unos pafses socios y Otra para otros miembros. De tal situaci6n se de-
vivan, en una misma cuesti6n, derechos y obligaciones disfmiles para
los ciudadanos y empresas de cada Estado. Con ello se quiebra el prin-
cipio de "igualdad" que debe existir en un mercado integrado, anålogo
al que rige en el åmbito nacional.
No obstante, el Tribunal Permanente de Revisi6n del MERCOSUR
dict6 algunos pronunciamientos significativos sobre esta cuesti6n.
Pero recordemos que estamos en presencia de un tribunal que no
tiene las mismas atribuciones que el tribunal de justicia de la UE. Su
jurisprudencia no es obligatoria para los tribunales nacionales, pero
debiera ser tenida especialmente en cuenta por las atribuciones que le
han Sido conferidas en los Tratados.
Hecha esta aclaraci6n, sefialo que el TPR cre6 pretorianamente
—tal como el mismo tribunal afirm6— el concepto de prevalencia o
primacfa del derecho de la integraci6n por sobre los derechos naciona-
les(175). Para fundamentar su postura dijo que ha Sido hasta la fecha un
error constante, tanto de la jurisprudencia como de la doctrina existen-
te, el s610 recurrir al argumento de la prevalencia del tratado sobre la
ley para sostener la prevalencia o no del derecho del MERCOSUR sobre
el derecho nacional. Si bien, dijo, este es un argumento jurfdicamen-
te correcto, nunca debe constituirse en el argumento principal para el
arribo de tal conclusiån. El argumento principal debe ser siempre este:
el derecho de integraci6n, por su concepto, naturaleza y finalidad debe
ser siempre prevalerte sobre los derechos nacionales respectivos por
su misma esencia. Caso contrario, se desnaturaliza el concepto, la na-
(174) Constituci6n Argentina art. 75 inc, 24 y Constituci6n del Paraguay arts.
137, 141 y 145. Ver anålisis comparado en DALLA VIA, Alberto Ricardo, "iHacia la
Constituciån supraconstitucional?" en Rev. Juridica La Ley, Buenos Aires, 13 de
septiembre de 1996.
(175) Tribunal Permanente de Revisi6n (TPR) Opini6n Consultiva 1/07, consi-
derando Cy ss.

308
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 309
turaleza y sobre todo la finalidad no s610 del Derecho de la Integraci6n
sino del proceso de integraci6n en sf mismo, o en palabras del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) se pondrfa ('en tela de
juicio la base juridica misma del MERCOSUR'! La anterioridad o poste-
rioridad de la norma nacional deviene absolutamente irrelevante(176)
Luego el Laudo cita doctrina en la que se sostiene que el Origen del prin-
cipio de primacfa no debe buscarse en previsiones o reconocimiento
del derecho nacional de los Estados que participan del proceso de in-
tegraci6n, sino en la propia naturaleza del derecho de la comunidad y
como requisito båsico para la construcci6n integracionista(177), Esta fue
la postura de la mayorfa del tribunal, pero hubo una disidencia en la
que se sostuvo que el MERCOSUR no es una experiencia asimilable a la
UE, por 10 que no correspondfa aplicar los mismos principios.
De este modo, TPR concluy6 que las normas del MERCOSUR inter-
nalizadas prevalecen sobre las normas del derecho interno de los Esta-
dos parte, que dicha primacfa resulta de la propia naturaleza del Derecho
del MERCOSUR. También se dijo que las normas del MERCOSUR deben
tener prevalencia sobre cualquier norma del derecho interno de los Esta-
dos Parte aplicables al caso, incluyendo el derecho interno propiamente
dicho y el derecho internacional püblico y privado de los Estados Parte
comprendiéndose aquellos derechos de orden püblico de los Estados
parte, de conformidad a los deslindes realizados en relaci6n al concepto
de orden püblico constitucional de caråcter absoluto conforme 10 impo-
ne un sistema de integraci6n. Luego agreg6 que dejaba constancia que
las normas de derecho comercial nacional e internacional son en general
s610 de orden püblico relativo, pues en las mismas siempre como regla
general no existe un interés social comprometido(178).
Con respecto al orden püblico, el TPR dijo que pueden distinguirse
dos modalidades de orden püblico: 1) orden püblico nacional, 2) or-
den püblico internacional. En un sistema de integraci6n, en realidad
10 que existe es un orden püblico regional que precisamente hace im-
periosa la prevalencia de la norma de un derecho de integraci6n por
sobre cualquier Otra ley nacional en sentido lato, que pudiese ser co-
(176) Tribunal Permanente de Revisiön (TPR) Opini6n Consultiva 1/07, consi*
derando C.2.
(177) Se cita de PEROT'r1 ALEJANDRO "Los principios del Derecho Comunitario
y el Derecho Interno en Europa y la Comunidad Andina. Aplicabilidad en el Dere-
cho del MERC()SUR de los Estados", Montevideo, 12/2/2006.
(178) Tribunal Permanente de Revisi6n (T PR) Opini6n Consultiva 1/07, decla-
raci6n 2.1.
rrectamente tipificada como de orden püblico en cualquiera de sus dos
modalidades. Es precisamente ese orden püblico, el custodio y garantfa
de la imperatividad de cualquier norma del derecho de la integraci6n,
y en consecuencia ese orden püblico regional debe prevalecer como
regla general sobre cualquier otro concepto de orden påblico dentro
del espacio de integraci6n. Ademås en el marco de un proceso de inte
graci6n, el orden püblico nacional debe ser interpretado teniendo en
cuenta el orden pfblico regional. Luego sefia16 que el juez nacional de-
berå tener en cuenta en 10 que hace al orden püblico interno, que dicho
concepto no ha de ser interpretado de manera aisladamente nacional
sino teniendo en cuenta el marco comunitario o regiona1079).
El Tribunal mantuvo luego en sendas opiniones consultivas, la vi-
gencia del principio de primacfa o prevalencia de la norma mercosuw
refia respecto de las normas nacionales(180).
Los Tribunales ad hoc o el TPR carecen de competencia para de-
clarar la nulidad o inaplicabilidad de una norma nacional, aun cuando
sf pueden declarar o dictaminar su incompatibilidad en virtud de la
primacfa del derecho del MERCOSUR (181).
Pero una vez mås sefialamos que la cuesti6n de la primacfa del de-
recho del MERCOSUR no es pacffica. Esto debilita la implementaci6n
de las polfticas de integraci6n(182).
16. SOLUC16N DE CONTROVERSIAS
16.1. Introducciån. Naturaleza arbitral
El Protocolo de Brasilia(183) regu16 el procedimiento para dirimir las
controversias entre los Estados Parte del MERCOSUR hasta que fue re
emplazado por el Protocolo de Olivos
(179) Tribunal Permanente de Revisi6n (TPR) Opini6n Consultiva 1/07, consi-
derando E.I. y E2.
(180) Tribunal Permanente de Revisiån (TPR) Opini6n Consultiva 1/08, consi-
derando 27 y ss. Tribunal Permanente de Revisi6n (T PR) Opini6n Consultiva 1/09,
considerando 15 y ss.
(181) Tribunal Permanente de Revisi6n (TPR) Opini6n Consultiva 1/08, consi-
derando 33 y ss
(182) Para consultar mi propuesta de modificaci6n, ver GONZÅLEZ, Flavio F.
"MERCOSUR: un orden jurfdico debilitado y dispar" publicado en La Ley, 2000-
B,1031.
(183) Firmado el 17 de diciembre de 1991.
(184) Firmado el 18 de febrero de 2002.

310
FLAVIO F. GONZÄLEZ
MERCOSUR
311
El Protocolo de Brasilia delineaba un procedimiento que consistfa,
en primer lugar, en una fase de negociaciones polfticas, para luego, en
caso de no lograrse una soluci6n, abrir una instancia arbitral con tri-
bunales Ad Hoc, o sea, con tribunales que se conformaban por årbitros
que no eran permanentes sino que eran elegidos para una controver-
sia especffica. El sistema no brindaba la seguridad juridica necesaria
para la evoluci6n del MERCOSUR. Tampoco contaba con mecanismos
que garantizaran la interpretaci6n uniforme del derecho del MERCO-
SUR dentro de los Estados miembros, al estilo del dictamen prejudicial
de la UE(185)
Por ello el PO incorpor6, entre Otras, algunas novedades de impor-
tancia, a saber:
Un tribunal arbitral permanente para revisar los laudos de los
tribunales Ad Hoc,
La posibilidad de solicitar opiniones consultivas al tribunal
permanente, al estilo, pero con diferencias significativas, de los
dictåmenes prejudiciales de la UE.
0 Posibilidad de dirimir controversias en otros foros.
Sin embargo, en mi opini6n, la opci6n de recurrir a foros distintos
al MERCOSUR pareciera debilitar los logros apuntados.
En consecuencia, luego del Protocolo de Olivos el MERCOSUR
cuenta con un sistema de soluci6n de controversias que consiste, bå-
sicamente, en:
Una instancia de negociaciones polfticas directas entre los Es-
tados miembros.
o La posibilidad de ampliar dichas negociaciones a los otros Esw
tados miembros en el åmbito del GMC.
En caso de no lograrse una soluci6n negociada, los Estados
pueden dirimir sus controversias ante un Tribunal Arbitral Ad
Hoc (TAH).
0 Los aspectos jurfdicos del laudo del TAH pueden ser revisados
ante el Tribunal Permanente de Revisi6n (TPR), 6rgano que
también es de naturaleza arbitral.
(185) GONZÅLEZ, Flavio F. "Mercosur: una mejor justicia para una mejor polfti*
ca. Ideas para perfeccionar el Protocolo de Brasilia", La Ley 2002*A, 1344b
0Admite la posibilidad de que los Estados diriman su controver-
sia directamente por ante el TPR por 10 que en ese caso dicho
tribunal actfia en una finica instancia.
Admite la posibilidad de que las instituciones del MERCOSUR,
los Estados y los tribunales nacionales soliciten opiniones con„
sultivas sobre el alcance de las normas dictadas en el åmbito
del proceso de integraci6n.
Luego del PO, el sistema de soluci6n de controversias pareciera
haber evolucionado hacia un sistema similar al vigente en la OMC, es-
pecialmente, por la creaci6n del TPR(186). Por Otra parte, la posibilidad
de que el TPR emita opiniones consultivas, podrfan acercarlo a una
futura evoluci6n de corte "jurisdiccional" al estilo del TJUE087).
Mås allå de su eventual evoluci6n, hasta el momento s610 podemos
decir que el MERCOSUR cuenta con un sistema de soluci6n de contro-
versias arbitral que coherente con la naturaleza intergubernamental
de sus instituciones. Por 10 general, los disefios intergubernamentales
cuentan con mecanismos arbitrales para la soluci6n de disputas, no
son dotados con mecanismos jurisdiccionales. En el MERCOSUR los
Estados, asf como no atribuyeron potestades legislativas a favor de una
organizaci6n supraestatal, tampoco otorgaron competencias jurisdic-
(186) Su composici6n y competencias estån inspiradas en el Cuerpo de Ape-
laciones de dicho organismo. El Cuerpo de Apelaciones de la OMC signific6 una
novedad al establecer una instancia de revisi6n en un sistema arbitral. Luego fue
seguido por otras instancias intergubernamentales, entre ellos, el MERCOSUR. Ver
GAL-OR, Noemi, en "The concept of Appeal in International Dispute Settlement" en
The European Journal of International Law, 2008, Vol. 19 NO 1.
(187) Existieron diversos pronunciamientos e iniciativas para la creaci6n de
una corte de justicia en el MERCOSUR. Asf se expres6 el Foro de Cortes Supremas.
El Parlamento del MERCOSUR, en tanto, elev6 al CMC el Proyecto de norma 2/10
donde propone la creaci6n de una corte de justicia. La propuesta, de aprobarse,
significarfa un cambio radical en el sistema jurisdiccional de IOS Estados Parte y
en el orden normativo del MERCOSUR. Tengamos en cuenta que se propone una
Corte de naturaleza jurisdiccional que se integre con los sistemas judiciales na-
cionales. Sus sentencias tendrfan la misma fuerza ejecutiva que las dictadas por
los 6rganos judiciales nacionales con 10 que se dejarfan atrås IOS problemas por
incumplimientos de los laudos en el sistema arbitral. Todo ello va a redundar en un
mejor enforcement para los acuerdos politicos del MERCOSUR y sus normas. En la
propuesta, la Corte tendrå un juez por Estado, serå permanente y dictarå su propio
reglamento. Se establecen también tres procedimientos, a saber: nulidad, omisi6n
e incumplimiento, por un lado, y la posibilidad de emitir dictåmenes prejudiciales
vinculantes. La inspiraci6n en los procedimientos a cargo del Tribunal de Justicia
de la UE es evidente. La aprobaci6n de la propuesta significarå un paso adelante
trascendental para Ia evoluci6n del MERCOSUR.

312
FLAVIO F. GONZALEZ
cionales a favor de un tribunal supranacional tal como sucede en la
UE.
Los Estados proponen las polfticas, las negocian y adoptan las
normas en el åmbito de instituciones intergubernamentales. Por tal
motivo, son ellos quienes litigan cuando alguno Ias incumple. Los Es-
tados se han reservado el protagonismo en el terreno politico y no ha-
bilitaron legitimaci6n a otros sujetos en el åmbito de la soluci6n de
controversias. La participaci6n de los particulares en los litigios estå
supeditada a la actuaci6n de los Estados.
Los particulares, cuando son afectados por el incumplimiento de
una norma del MERCOSUR, podrån hacerla valer:
cuando quien incumpla sea su propio Estado, podrån deman-
darlo ante sus tribunales nacionales que, a su vez, podrån soli-
citar una opini6n consultiva al TPR.
e cuando se vean afectados por el incumplimiento de Otro Esta-
do miembro, deben recurrir a su Estado para que efectüe un re-
clamo en el marco del PO o de otro foro y sustituyéndolo litigue
con el Otro Estado.
El sistema de soluci6n de controversias del MERCOSUR ha Sido
concebido, fundamentalmente, para que los Estados puedan procesar
y dirimir sus controversias. Los intereses de los particulares deben ser
articulados a través de sus respectivos Estados(188).
16.2. Fines. Ämbito de Aplicaci6n. Elecci6n de foro
Desde un punto de vista formal, el PO pretende garantizar, de for-
ma consistente y sistemåtica, la correcta
o Interpretaci6n;
0 aplicaci6n, y
cumplimiento de los instrumentos fundamentales del proceso
de integraci6n y del conjunto normativo del MERCOSUR.
(188) En ese sentido, es bastante similar a muchos disefios institucionales in-
tergubernamentales. Sin embargo, algunos procesos con instituciones interguber-
namentales, por ejemplo el NAFTA, cuentan con algunos capftulos de soluci6n de
controversias que admiten Ia participaci6n de los particulares.
(189) Considerando 2 del Protocolo de Olivos (PO).
MERCOSUR 313
Todo ello, con vistas a consolidar la seguridad juridica del MER-
COSUR.
Teniendo en cuenta dichos fines, el 1)0090) establece que sus dis-
posiciones se aplican a las controversias que surjan entre los Estados
Parte sobre la interpretaci6n, aplicaci6n o incumplimiento del:
0
Tratado de Asunci6n, del Protocolo de Ouro Preto y de los
protocolos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de
Asunci6n;
las Decisiones del Consejo del Mercado Comün;
las Resoluciones del Grupo Mercado Cornån y;
las Directivas de la Comisi6n de Comercio del MERCOSUR.
S610 las controversias que versen sobre la interpretaci6n, aplica-
ci6n e incumplimiento de tales normas podrån ser objeto de los pro-
cedimientos establecidos en el PO. El sistema de soluci6n de contro-
versias fue establecido para garantizar la correcta interpretaci6n y la
vigencia de las normas mencionadas.
Por Otra parte, el PO brinda la posibilidad a los Estados parte de op-
tar por otros foros. Ello es posible cuando las controversias pueden ser
sometidas al sistema de soluci6n de controversias de la Organizaci6n
Mundial del Comercio o de otros esquemas preferenciales de comer-
Cio del que sean parte individualmente los Estados Parte del MERCOW
SUR. La elecci6n queda a cargo del demandante o por ambas partes
en caso de acuerdo sobre elecciån de foro. Una vez elegido un foro
para una controversia concreta, no podrå ser cambiado. Si un Estado
Parte decidiera someter una controversia a un sistema de soluci6n de
controversias distinto al establecido en el Protocolo de Olivos, deberå
informar al Otro Estado Parte el foro elegido. Si en el plazo de quince
(15) dias, contados a partir de dicha notificaci6n, las partes no acor-
daran someter la controversia a otro foro, la parte demandante podrå
ejercer su opci6n. La opci6n de foro debe plantearse antes de que se
inicien las negociaciones directas entre las partes. Cuando se inicien
tales negociaciones en el marco del PO, se entiende que las partes han
(191)
elegido tal åmbito para dirimir su controversia
(190) PO art. 10.
(191) Conf. PO art. 10.2y Dec. CMC 37/03 Reglamentaci6n del PO Anexo I art. 10.

314
FLAVIO F. GONZÅLEZ
MERCOSUR
16.5. Etapa arbitral
315
16.3. Derecho aplicable
Decimos que el sistema ha Sido concebido para garantizar la se-
guridad juridica del MERCOSUR conformado por las normas arriba
mencionadas. EI PO establece que el derecho aplicable, a la hora de
dirimir una controversia, es(192)•
El Tratado de Asunci6n, al Protocolo de Ouro Preto, a los proto-
colos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asun-
ci6n;
las Decisiones del Consejo del Mercado Comün;
Ias Resoluciones del Grupo Mercado Comün, y
las Directivas de la Comisi6n de Comercio del MERCOSUR;
0 los principios y disposiciones de Derecho Internacional aplica-
bles a la materia.
También el TAH y el TPR, cuando actüe en instancia ünica, podrån
resolver la controversia Ex aequo et bono, por equidad, si las partes asf
10 acordaren.
16.4. Etapa de negociaciones politicas
Las controversias, antes de ser Ilevadas a la instancia arbitral, van a
ser objeto de negociaciones directas entre los Estados parte. El PO es-
tablece que, salvo acuerdo de partes, dichas negociaciones no podrån
exceder los 15 dfas(193). Concluidas dichas negociaciones, cualquiera
fuera el resultado, los Estados deben informar al GMC.
No obstante, de comün acuerdo, Jos Estados pueden Ilevar su
disputa al GMC para que intervenga en la controversia, incluso, con-
vocando a expertos. Tengamos en cuenta, que se trata de habilitar una
instancia de negociaci6n politica ampliada que podrå contar con ase-
soramiento técnico. Un tercer Estado también podrfa solicitar la in-
tervenci6n del GMC. El GMC deberfa emitir una recomendaci6n para
poner fin a la disputa. Pero esta via no es utilizada. Por 10 general los
Estados, una vez agotadas las negociaciones directas, recurren a la ins-
tancia arbitral sin habilitar la participaci6n del GMC.
(192) PO art. 34.
(193) PO art. 50.1,
Si mediante las negociaciones directas no se alcanzare un acuerdo
o si la controversia fuere solucionada s610 parcialmente, cualquiera de
los Estados Parte en la controversia podrå iniciar directamente el pro.
cedimiento arbitral (194). Esta etapa se dividirå en:
0 Procedimiento arbitral Ad Hoc;
Procedimiento ante el TPR;
Como senalamos, existe la posibilidad de que las partes decidan
litigar directamente por ante el TPR. En este caso el tribunal perma-
nente actuarå en instancia finica y tendrå las mismas atribuciones que
los TAH. Sus laudos son obligatorios, tienen cosa juzgada y no son sus-
ceptibles del recurso de revisi6n(195).
Los årbitros de los TAH y del TPR deben ser juristas de reconocida
competencia en las materias que puedan ser objeto de las
sias y tener conocimiento del conjunto normativo del MERCOSUR.
Deben observar imparcialidad e independencia funcional de la Ad-
ministraci6n Püblica Central o directa de los Estados Parte y no tener
intereses de fndole alguna en la controversia. Los årbitros son desig-
nados de acuerdo con su objetividad, confiabilidad y buen juicio(196).
Composiciön del TAH
En primer lugar, como vimos, la controversia se sustancia por ante
un TAH compuesto por tres årbitros que la dirimirå sobre la base de
derecho aplicable arriba mencionado. Los årbitros son designados de
la siguiente manera:
Cada Estado parte en la controversia designa un årbitro titular,
de una lista (de doce årbitros posibles) provista con anteriori-
dad, y un årbitro suplente para reemplazar al titular en caso de
incapacidad o excusaci6n en cualquier etapa del procedimien-
to.
Si uno de los Estados Parte en la controversia no hubiera nom-
brado sus årbitros, ellos serån designados por sorteo, por la Se-
cretarfa Administrativa del MERCOSUR
(194) po art. 60.
(195) PO art. 23.
(196) PO art. 35.

MERCOSUR 317
316
FLAVIO E GONZALEZ
El tercer årbitro —el Presidente— y su suplente son designados
de comün acuerdo. El Presidente y su suplente no podrån ser
nacionales de los Estados Parte en la controversia. Si no hubiæ
re acuerdo entre los Estados Parte en la controversia, el tercer
årbitro es designado por sorteo por la Secretarfa Administrativa
del MERCOSUR (SAM) que excluirå del mismo a los naciona-
les de los Estados Parte en la controversia. Los terceros årbitros
surgen de una lista de cuatro årbitros provista por cada Estado,
uno de los cuales no puede ser nacional de ningün Estado del
MERCOSUR.
Si dos o mås Estados Parte sostuvieren la misma posici6n en una
controversia, pueden unificar su representaci6n ante el TAH y deben
designar un årbitro de comün acuerdo.
Unificaciön de la representaciön
La unificaci6n de representaci6n entre dos o mås Estados se da
cuando hay coincidencia en el planteo del objeto de la controversia.
Para formar parte de la misma controversia, todos los Estados que in-
tegren una representaci6n unificada, deberån haber agotado las new
gociaciones previas. De este modo, los Estados en cuesti6n designan
el mismo årbitro y actüan de manera coordinada. Pueden presentar
sus escritos individual o conjuntamente. También podrån decidir, in-
dividual o conjuntamente, la presentaci6n ante el TPR del recurso de
revisi6n (197)
Procedimiento ante el TAH. Medidas provisionales
El objeto de la controversia quedarå determinado por los escritos
de presentaci6n y de respuesta presentados ante el Tribunal Arbitral
Ad Hoc, no pudiendo ser ampliado posteriormente. En tales escritos
las partes expondrån los hechos y el derecho que fundan sus posicio-
nes. Asf la parte demandante alegarå Ios hechos, actos, omisiones o
medidas cuestionados por considerarlos incompatibles con la nor-
mativa MERCOSUR, mientras que la demandada sostendrå 10 contra-
riO(198)
Tales escritos deben estar relacionados con aquellas cuestiones
que fueran invocados en las negociaciones previas. Pueden desarro-
(197) Dec. CMC 37/03 Reglamentaci6n del PO Anexo I art. 26.
(198) Dec, CMC 37/03 Reglamentaci6n del PO Anexo I art. 27.
llarse durante el tråmite audiencias para escuchar a las partes y a los
expertos que propongan.
El Tribunal Arbitral Ad Hoc podrå también, a pedido de parte, y en
la medida en que existan presunciones fundadas de que el manteni-
miento de Ia situaci6n pueda ocasionar dafios graves e irreparables a
una de las partes en la controversia, dictar las medidas provisionales
que considere apropiadas para prevenir tales dafios. Dichas medidas
podrån ser dejadas sin efecto en cualquier momento. En caso de que
el Laudo fuera objeto de recurso de revisi6n, las medidas provisionales
todavfa vigentes serån objeto de anålisis por el TPR que decidirå sobre
su continuidad o cese(199)
Incumplimientos procesales
Si la parte la parte demandante no presentare en tiempo y forma
su escrito de presentaci6n, el TAH tendrå por desistida su pretensi6n y
darå por concluida la controversia.
Si quien no presenta su escrito es el demandado, el TAH darå por
perdido el derecho de hacerlo y el procedimiento sigue su curso. No
obstante, el Estado que no conteste en tiempo y forma "la demanda"
puede participar de las etapas siguientes de las actuaciones. En este
ültimo caso, el objeto de la controversia queda delimitado por el escri-
to de presentaci6n del demandante y los planteos de la demandada en
las etapas previas de negociaci6n politica.
Si la parte demandada no concurriere a las audiencias fijadas o
no diere cumplimiento a cualquier Otro acto procesal a que estuvie-
se obligada, los procedimientos continuarån con prescindencia de su
participaci6n(200).
Laudo del TAH
El TAH dicta el laudo en un plazo de sesenta (60) dfas, prorrogables
por decisi6n del Tribunal por un plazo måximo de treinta (30) dfas,
contados a partir de la comunicaci6n efectuada por la Secretarfa Ad-
ministrativa del Mercosur a las partes y los demås årbitros de la acep-
taci6n de su designaci6n por el Presidente del TAH.
El laudo contendrå un anålisis de los antecedentes de la causa, so-
bre los hechos y el derecho que invocaron las partes para fundamen-
(199) PO art. 15.
(200) Dec. CMC 37/03 Reglamentaci6n del PO Anexo I art. 28.

318
FLAVIO F. GONZALEZ
MERCOSUR 319
tar sus posiciones, mencionarå el derecho aplicable a Ia controversia,
harå un resumen de las actuaciones y resolverå, en primer lugar, las
cuestiones procesales que se hayan suscitado durante el tråmite de las
mismas. Luego el TAH analizarå la cuesti6n de fondo, la prueba pro-
ducida, elaborarå sus conclusiones y dictarå su decisi6n en la que de-
terminarå si la medida cuestionada es o no compatible con las normas
del MERCOSUR, la distribuci6n de las costas del proceso y toda Otra
cuesti6n que le haya Sido requerida.
Los laudos de los TAH son obligatorios para los Estados Parte en la
controversia a partir de su notificaci6n y tienen fuerza de cosa juzgada
si no se interpone el recurso de revisi6n en término. También son sus-
ceptibles del recurso de aclaratoria. Si queda firme, y no se estableci6
un plazo para su cumplimiento, el laudo del TAH debe ser cumplido
dentro de los treinta dfas de su notificaci6n.
Composiciön del TPR. El caråcter permanente. Independencia
El Tribunal Permanente de Revisiån (TPR) estå integrado por cinco
(5) årbitros. Cada Estado Parte del MERCOSUR designa un (1) årbitro
y su suplente por un perfodo de dos (2) afros, renovable por no mås de
dos perfodos consecutivos. El quinto årbitro es designado por un pe-
rfodo de tres (3) afios no renovable, salvo acuerdo en contrario de los
Estados Parte y es elegido por unanimidad de los Estados. Dicho årbitro
tendrå la nacionalidad de alguno de los Estados Parte del MERCOSUR,
En caso de no lograrse unanimidad la designaci6n se hace por sorteo.
En las controversias que litiguen dos Estados, el TPR estarå inte-
grado por tres årbitros, mientras que serå integrado por cinco cuando
litiguen mås de dos pafses.
El TPR es permanente porque su composici6n no varfa en cada
controversia como en el caso de los TAH. Ello le da previsibilidad a
sus decisiones permitiendo la consolidaci6n de una jurisprudencia.
Por Otra parte, el caråcter permanente debe ser entendido también
como "disponibilidad permanente" de los årbitros. Ello no significa
dedicaci6n exclusiva, ni que el tribunal funcione de manera cotidiana.
Después de todo, son muy pocas las controversias que tramitan los Es-
tados para justificar ese tipo de permanencia. La permanencia de los
årbitros implica que deban estar disponibles cuando se los convoque
para dirimir una controversia (201)
(201) PO art. 19.
El TPR actuarå como un 6rgano del MERCOSUR independiente de
los demås que conforman la organizaci6n institucional, sujetåndose a
10 establecido en el artfculo 35 del PO.
Recurso cle Revisiön. Plazo. Cuestiones susceptibles del recurso
Cualquiera de las partes en la controversia podrå presentar un ræ
curso de revisi6n al TPR contra el laudo del TAH en un plazo no supe-
rior a quince (15) dias a partir de la notificaci6n del mismo.
El PO establece que el recurso de revisi6n estå limitado a las cues-
tiones de derecho tratadas en la controversia y a las interpretaciones
jurfdicas desarrolladas en el laudo del TAH.
Los laudos de los Tribunales Ad Hoc dictados de acuerdo con los
principios ex aequo et bono no serån susceptibles del recurso de revi-
si6n.
Sin embargo, el TPR ha dado una interpretaci6n amplia a las "cues-
tiones de derecho" susceptibles del recurso de revisi6n. En efecto, en
su primer laudo el TPR recurri6 a la figura de la Casaci6n para delimi-
tar el åmbito de aplicaci6n del recurso teniendo en cuenta distinci6n
entre cuestiones de hecho y de derecho. El TPR efectu6 un anålisis so-
bre la evoluci6n hist6rica de la Casaci6n para concluir que las cuestio-
nes susceptibles del recurso de revisi6n comprenden también:
Los vicios de procedimiento
Errores monumentales, arbitrariedad, irrazonabilidad mani-
fiestas en el anålisis o valoraci6n de la prueba.
El tribunal sostiene que es con dicho alcance hist6rico que deben
entenderse sus facultades respecto de los recursos de revisi6n (202)
Tråmite del recurso
El escrito de presentaci6n del Recurso de Revisi6n se basarå en las
cuestiones que fueran consideradas en las etapas previas, teniendo en
cuenta el åmbito de aplicaci6n ya analizado. Se le correrå traslado a la
Otra parte, que tendrå derecho a responderlo en el plazo de 15 dfas. Si
no 10 contesta, continuarå la instancia previa notificaci6n de tal situæ
(202) T PR Laudo 1/05 "Prohibici6n de Importaci6n de Neumåticos Remoldea-
dos ProCödentes del Uruguay" Recurso de Revisi6n Presentado por la Repüblica
Oriental del Uruguay contra el Laudo Arbitral del Tribunal Arbitral Ad-Hoc de fe-
cha 25 de Octubre de 2005. Considerando A.

320
FLAVIO F. GONZÅLEZ MERCOSUR 321
ci6n al Estado Parte afectado(203). El TPR debe dictar su laudo 30 dfas
después de la contestaci6n efectuada por la parte demandada.
Laudo del TPR. Su obligatoriedad
El laudo se adopta por mayorfa. Debe ser fundamentado y suscrip-
to por sus tres o cinco integrantes, segün sea la constituci6n del TPR
que corresponda a la controversia. No se pueden fundamentar votos
en disidencia y debe mantenerse la confidencialidad de la votaci6n.
El TPR puede confirmar, modificar o revocar los fundamentos ju-
rfdicos y las decisiones del TAH. El laudo del TPR serå definitivo y prew
valecerå sobre el laudo del TAI-1(204). Los laudos, tanto del TPR como
del TAH, son obligatorios y deben ser cumplidos en la forma y con el
alcance con que fueron dictados. La adopci6n de medidas compensa-
torias no exime al Estado "vencido" de su obligaci6n de cumplirlo(205).
El laudo del TPR es inapelable. Si no se determina un plazo, debe
cumplirse dentro de los treinta dfas siguientes a la fecha de su notifi-
caci6n. A1 solicitarse la aclaraci6n del laudo o interpretaci6n acerca de
la forma de cumplirlo, el TPR podrå otorgar un plazo adicional para su
cumplimiento.
Recurso de Aclaratoria de los laudos
Dentro de los quince dias de su notificaci6n, las partes pueden so-
licitar una aclaraci6n de los laudos de los TAH o del TPR respecto a la
forma de cumplirlo.
El Tribunal respectivo se expedirå sobre el recurso dentro de los
quince (15) dias siguientes a la presentaci6n de dicha solicitud y podrå
otorgar un plazo adicional para el cumplimiento del laudo(206)
Divergencias sobre cumplimiento del laudo
iQué pasa cuando el Estado que gan6 el litigio alega que la parte
"derrotada" no 10 cumple?
En caso de que se susciten divergencias sobre el cumplimiento de
un laudo del TAH o del TPR, el Estado que se considere perjudicado
por el supuesto incumplimiento podrå IJ.evar la cuesti6n a considera-
(203) PO art. 21 y CMC Dec. 30/05 Reglas de Procedimiento del T PR art. 18.
(204) PO art. 22.
(205) PO art. 27.
(206) PO art. 28.
ci6n del tribunal que 10 dict6. Dicho tribunal contarå con un plazo de
treinta dfas para expedirse sobre la cuesti6n(207)
El no cumplimiento de un laudo es un tema de gravedad institu-
cional que excede la cuesti6n de la disputa. El T PR ha dicho que el
incumplimiento de un laudo no s610 afecta a los flujos de comercio
involucrados sino también al proceso de integraci6n en su conjunto ya
que pone en duda la efectividad yla estabilidad de las instituciones del
MERCOSUR. Luego el TPR insisti6 sefialando que el incumplimiento
de un laudo es uno de los actos mås delicados que un Estado pue-
de adoptar frente a las instituciones y el derecho mercosurefio. Ello
porque el MERCOSUR no puede ser caracterizado como un proceso
comercial, en el que se dan meros equilibrios en las concesiones co-
merciales, sino que es un proceso de integraci6n de contenido mås
amplio(208). En efecto el TPR caracteriza al MERCOSUR como un pro-
ceso de naturaleza distinta a la OMC y con mayores semejanzas a la
UE y a la Comunidad Andina(209). Por tal motivo, a la hora de fijarse
medidas compensatorias no s610 se tienen en cuenta, como veremos,
los dafios al comercio sino también el dano institucional.
Medidas compensatorias
La parte afectada por el incumplimiento total o parcial de un lau-
do, independientemente de poder Ilevar tal cuesti6n ante el Tribunal
arbitral que corresponda en virtud del procedimiento previsto en el
artfculo 30 del PO, tiene la facultad de aplicar medidas compensato-
rias temporarias por el plazo de un afro, contado a partir de que venci6
el plazo para su cumplimiento. Las medidas consisten en la suspen-
si6n de concesiones, u otras obligaciones equivalentes, al Estado in-
cumplidor.
El Estado afectado por el incumplimiento procurarå, en primer lu-
gar, suspender las concesiones u obligaciones equivalentes en el mis-
mo sector o sectores afectados. En el caso que considere impracticable
o ineficaz la suspensi6n en el mismo sector, podrå suspender conce-
siones u obligaciones en otro sector, debiendo indicar las razones que
fundamentan esa decisi6n. Las medidas compensatorias deberån ser
(207) PO art. 30.
(208) T PR. Laudo 1/07 "Controversia entre Uruguay y Argentina sobre "Pro-
hibici6n de importaci6n de neumåticos Remoldeados procedentes del Uruguay"
—solicitud de pronunciamiento sobre exceso en la aplicaci6n de medidas compen-
satorias—. Considerando 8.
(209) TPR. Laudo 1/07 citado, Considerando 7.

322
FLAVIO E GONZÅLEZ
MERCOSUR 323
informadas formalmente, por el Estado Parte que las aplicarå, con una
anticipaci6n minima de quince (15) dfas, al Estado Parte que debe
cumplir el laudo(210)
El PO prescribi6 que al analizar la proporcionalidad el Tribunal de-
berå tomar en consideraci6n, entre otros elementos, el volumen y/o
valor del comercio en el sector afectado, asf como todo Otro perjuicio o
factor que haya incidido en la determinaci6n del nivel o monto de las
medidas compensatorias(211)
Ello dio lugar a que el TPR definiera c6mo debe establecerse la pro-
porcionalidad de una medida compensatoria (212), Tengamos en cuenta
que la medida compensatoria debe ser proporcional al dafio deriva-
do del incumplimiento de un laudo. Por tal motivo, segån la gravedad
que conlleva tal incumplimiento, y teniendo en cuenta que no s610 se
afectan ünicamente flujos de comercio, el TPR decidi6 prescindir del
criterio de proporcionalidad que existe en la OMC que s610 tiene en
cuenta los flujos de comercio afectados.
En el caso del MERCOSUR, se dijo que la proporcionalidad debe
contemplar ademås:
El dafio econ6mico que comprende —ademås de los flujos co-
merciales— la capacidad ociosa perdida, desempleo, costos
hundidos, inversiones perdidas.
El dafio institucional.
0 Los distintos tamafios de las economfas para inducir al cumpli-
miento del laudo por parte del Estado remiso.
Facultad de cuestionar medidas compensatorias
Si el Estado beneficiado por el laudo aplica medidas compensato-
rias alegando que fue incumplido y el Estado vencido invoca que ya 10
cumpli6, este ültimo tendrå un plazo de quince (15) dfas para Ilevar su
reclamo al TAH o al TPR, segün corresponda, el cual tendrå un plazo
de treinta (30) dfas desde su constituci6n para pronunciarse(213).
Otro supuesto consiste en que el Estado vencido considere excesi-
vas las medidas compensatorias aplicadas por la parte vencedera. En
(210) PO art. 31,
(211) PO Art 32.2.ii).
(212) T PR. Laudo 1/07 citado. Conclusi6n.
(213) PO art. 32.1.
ese caso, puede solicitar, hasta quince (15) dias después de la aplicæ
ci6n de dichas medidas, que el TAH o el TPR, segün corresponda, se
pronuncien al respecto(2i4)
El Tribunal se pronunciarå sobre las medidas compensatorias
adoptadas segün los paråmetros sefialados en el punto precedente.
Comprobado un exceso en las medidas compensatorias, el Estado que
la adopt6 debe adecuarlas en un plazo de diez dias salvo que el tribu-
nal establezca otro.
16.6. Opiniones consultivas
Hemos visto que una de las innovaciones del PO fue habilitar la
posibilidad de que se dicten opiniones consultivas en el åmbito del
MERCOSUR. El PO fue escueto sobre la cuesti6n limitåndose a facul-
tar al CMC para que adopte las normas reglamentarias. En virtud de
ello, el CMC regu16 dicho procedimiento(215).
El TPR es el Organo encargado de emitir opiniones consultivas so-
bre cualquier cuesti6n jurfdica comprendida en:
0el Tratado de Asunci6n, el Protocolo de Ouro Preto, los proto-
colos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asun-
ci6n;
las Decisiones del CMC;
las Resoluciones del GMC, y
las Directivas de la CCM.
Podrån solicitar opiniones consultivas al TPR:
Todos los Estados Parte del MERCOSUR actuando conjunta-
mente;
El CMC;
o El GMC;
La CCM;
El Parlamento del MERCOSUR, y
(214) po art. 32.2.
(215) CMC Dec. 37/03.

324
FLAVIO E GONZÅLEZ
MERCOSUR 325
Los Tribunales Superiores de los Estados Parte con jurisdicci6n
nacional, en las condiciones que se establecen para cada caso.
Dejando de lado la variedad de instituciones que pueden solicitar
una opiniön consultiva, podrfa afirmarse que fueron concebidas prin-
cipalmente como una herramienta para la interpretaci6n uniforme
del derecho del MERCOSUR por parte de los tribunales de los Estados
parte. La idea es evitar asimetrfas cuando los jueces nacionales apli-
quen las normas del MERCOSUR, asimetrfas que consagren diferen«
tes derechos y obligaciones para los sujetos que se desenvuelvan en el
espacio de integraci6n.
Las opiniones consultivas procuran la interpretaci6n uniforme del
derecho del MERCOSUR a través de la cooperaci6n del TPR con los
jueces nacionales. Por ejemplo, una controversia entre particulares de
un Estado parte en la que haya que aplicar derecho del MERCOSUR
serå sometida a sus jueces nacionales. El TPR actuarå siempre que sea
convocado por el juez nacional para emitir su opini6n en la interpre-
taci6n de la norma mercosurefia. De este modo, el TPR colabora con
el juez nacional a la vez que facilita Ia posibilidad de contar con cierta
coherencia en la aplicaci6n del derecho del MERCOSUR por los dis-
tintos tribunales nacionales. Para deslindar las competencias de am-
bas instancias judiciales, el TPR sefia16 que(21G)•
El TPR interpreta la norma del MERCOSUR.
El juez nacional aplica dicha interpretaci6n (recordemos, sin
embargo, que la opini6n del TPR no es vinculante).
El juez nacional interpreta y aplica el derecho nacional (interno
e internacional)
El TPR se refiere a hechos de la causa, pero no emite valoracio-
nes sobre los mismos.
Las opiniones consultivas estån inspiradas en las cuestiones preju-
diciales que tramitan en la UE. Pero en el MERCOSUR, las opiniones
consultivas no son vinculantes ni obligatorias como en la experiencia
europea.
(216) Opini6n consultiva 1/07 "Norte S.A. Imp. Exp. c/ Laboratorios Northia
Sociedad An6nima, Comercial, Industrial, Financiera, Inmobiliaria y Agropecua„
ria s/ Indemnizaci6n de Dafios y Perjuicios y Lucro Cesante», solicitud cursada por
la Corte Suprema de Justicia del Paraguay con relaci6n a los autos del Juzgado de
Primera Instancia en 10 Civil y Comercial del Primer Turno de la jurisdicci6n de
Asunci6n. Considerando B 5.
1
El mismo TPR las diferencia de los dictåmenes prejudiciales de la
UE, cuando dice que la opini6n s610 da respuesta a una pregunta de
caråcter jurfdico y que tal respuesta no es obligatoria para los jueces.
Recordemos que en los dictåmenes prejudiciales, por ejemplo de la
IJE, el Tribunal de Justicia de la Uni6n emite una interpretaci6n obli-
gatoria y vinculante para los tribunales nacionales
De ello se deduce que, a diferencia de 10 que sucede en la UE, los
jueces de los Estados del MERCOSUR no estån obligados a solicitar
opiniones consultivas cuando tengan que aplicar derecho mercosure-
no, como tampoco, tienen obligaci6n de seguir sus interpretaciones.
Ello motiv6 que el TPR criticara la falta de obligatoriedad del sistema
de opiniones consultivas al sefialar que se ha desnaturalizado la posi-
bilidad de lograr una interpretaci6n uniforme del derecho del MER-
COSUR(218). No obstante, si bien no son obligatorias, entiendo que una
vez solicitadas, el juez peticionante deberå justificar por qué no sigue
sus argumentos so pena de incurrir en un pronunciamiento i16gico y
arbitrario. iQué sentido habrfa tenido, de 10 contrario, solicitar la opi-
ni6n de un tribunal especializado si no va a ser tenida en cuenta, y
peor aün, sin dar razones de ello?
éQué tribunales pueden solicitar una opiniön consultiva?
Dijimos que las opiniones consultivas pueden ser solicitadas, entre
otras instituciones, por los Tribunales Superiores de los Estados Parte
con jurisdicci6n nacional. De acuerdo con ello pueden solicitarlas(2i9):
Por la Repüblica Argentina, Corte Suprema de Justicia de la Na-
ci6n;
Por la Repüblica Federativa de Brasil, Supremo Tribunal Fede-
ral;
(217) Opini6n consultiva 1/07 "Norte S.A. Imp. Exp. c/ Laboratorios Northia
Sociedad Anånima, Comercial, Industrial, Financiera, Inmobiliaria y Agropecua-
ria s/ Indemnizaci6n de Dafios y Perjuicios y Lucro Cesante", solicitud cursada por
la Corte Suprema de Justicia del Paraguay con relaci6n a Ios autos del Juzgado de
Primera Instancia en 10 Civil y Comercial del Primer Turno de la jurisdicci6n de
Asunci6n. Considerando B I.
(218) Opini6n consultiva 1/07 "Norte S.A. Imp. Exp. c/ Laboratorios Northia
Sociedad An6nima, Comercial, Industrial, Financiera, Inmobiliaria y Agropecua-
ria s/ Indemnizaci6n de Dafios y Perjuicios y Lucro Cesante", solicitud cursada por
la Corte Suprema de Justicia del Paraguay con relaci6n a los autos del Juzgado de
Primera lhstancia en 10 Civil y Comercial del Primer Turno de Ia jurisdicci6n de
Asunci6n. Considerando B 4.
(219) CMC Dec. 2/07 Reglamento de Opiniones Consultivas art. 20.

326 FLAVIO F. GONZÄLEZ
• Por la Repüblica del Paraguay, Corte Suprema de Justicia; y
Por la Repåblica Oriental del Uruguay, Suprema Corte de Justi-
cia y Tribunal de 10 Contencioso Administrativo.
Los tribunales mencionados pueden delegar la competencia en
Otro tribunal superior con jurisdicci6n nacional De este modo, los tri-
bunales inferiores no tienen contacto directo con el TPR sino que ar-
ticularån su consulta a través del tribunal superior que corresponda,
por ejemplo en Argentina, via la CSJN.
Forma y requisitos
El Reglamento de Opiniones Consultivas(220) dispone que la solici-
tud de opiniones consultivas sea presentada por escrito y contenga los
siguientes elementos:
Exposici6n de los hechos y del objeto de la solicitud;
Descripci6n de las razones que motivaron la solicitud;
Indicaci6n precisa de la Normativa MERCOSUR en cuesti6n.
La solicitud podrå estar acompafiada de las consideraciones for-
muladas por las partes en litigio, si las hubiere, y por el Ministerio Pfi-
blico acerca de la cuesti6n objeto de la consulta y de cualquier docu-
mentaci6n que pueda contribuir para su instrucci6n.
Las opiniones consultivas solicitadas deben estar vinculadas a
causas en tråmite en el Poder Judicial o a instancias jurisdiccionales
contencioso-administrativas del Estado Parte solicitante.
Tråmite
Recibida una solicitud de opini6n consultiva, serå enviada inme-
diatamente a los miembros del TPR, informando, si fuera el caso, la
existencia de solicitudes de opiniones consultivas anteriores sobre te-
mas relacionados y anexando indicaci6n del årbitro que coordin6 la
redacci6n de las respuestas a tales consultas y las respuestas corres-
pondientes.
El TPR cuando deba emitir una opini6n consultiva sesiona con sus
cinco integrantes.
(22()) CMC Dec. 2/07 Reglamento de Opiniones Consultivas art. 40.
327
MERCOSUR
Cuando el pedido cumpla con los requisitos mencionados en el
punto precedente, el TPR emitirå la opini6n consultiva salvo que la
cuesti6n esté siendo debatida en un litigio entre Estados que tramite
por ante un TAH o el mismo TPR(22i).
Reglamentaciön de las opiniones consultivas en Argentina
Cada Estado ha reglamentado las opiniones consultivas siguiendo
los paråmetros de la CMC Dec. 2/07 (222). En Argentina la CSJN fue la
encargada de reglamentar el procedimiento para solicitar opiniones
consultivas en el åmbito nacional(223).
Entre otras reglas, determin6 que las opiniones pueden serle so-
licitadas por cualquier tribunal nacional o provincial en el marco de
una causa en tråmite; ello ya sea de oficio o a instancia de parte(224).
En cuanto a su forma y requisitos, la opini6n consultiva debe for-
mularse por escrito y contener:
0
0
0
Menci6n de la caråtula del expediente;
indicaci6n del tribunal o juzgado interviniente;
exposici6n del objeto de la solicitud;
relato Claro y preciso de las circunstancias del caso relaciona-
das con la solicitud;
exposici6n de razones que motivan la solicitud;
indicaci6n precisa de la normativa del MERCOSUR que es ob-
jeto de la solicitud;
pueden acompafiarse las manifestaciones que hayan efectua-
do las partes y el Ministerio Püblico sobre la cuesti6n.
'l
La opini6n consultiva serå elevada a la CSJN por el superior tribu-
nal de la causa de la jurisdicci6n donde tramite el expediente.
(221) CMC Dec. 2/07 Reglamento de Opiniones Consultivas art. 70.
(222) CMC Dec. 2/07 Reglamento de Opiniones Consultivas art. 10.
(223) Acordada CSJN 13/08.
(224) Acordada CSJN 13/08 art. 10.

328
FLAVIO F. GONZALEZ
La opini6n consultiva entrafia, entonces, una pregunta al TPR para
que interprete el derecho mercosurefio. Dicha pregunta debe ir acom-
pafiada por los antecedentes de la causa que faciliten su respuesta(225)
(225) Por ejemplo, la CSJN en Ia causa SANCOR c. Direcci6n General de Adua-
nas formu16 la siguiente pregunta al TPR: "iEI Tratado de Asunci6n impone a los
Estados miembros del MERCOSUR la obligaciön de abstenerse de establecer de-
rechos a la exportaci6n de mercaderfas originarias de uno de ellos y destinadas a
Otros Estados miembros?"
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS
EN LA INTEGRACIÖN REGIONAL
Por Marcelo TRUCCO
SUMARIO: 1. Introducci6n.2. La democracia como condici6n necesaria
en la integraci6n. 3. Respeto por el orden democråtico en el Mercosur.
4. Protecci6n y promociån de los Derechos Humanos en el Mercosur. 5.
Democracia y derechos fundamentales en la Uni6n Europea. 6. Reflexiån
final.
INTRODUCC1åN
Si bien la mayorfa de los procesos de integraci6n regionales han na-
cido teniendo en cuenta factores de tipo econ6micos-comerciales, no
puede pensarse en la actualidad en una verdadera integraci6n sin la
consideraci6n de principios elementales que sirvan de base para prow
yectar un modelo integracionista que incluya dimensiones que exce-
den 10 meramente comercial. Se impone asf una nueva mirada "huma-
nista" al fen6meno de la integraciön, reorientando la mirada hacia el
bienestar de los pueblos, de los derechos fundamentales de los ciuda-
danos, destinatarios finales del esfuerzo integracionista. El mero cre-
cimiento econ6mico alcanzado por los pafses, quedarå vacfo de con-
tenido si no se traduce en desarrollo. Éste s610 podrå alcanzarse si los
recursos o ingresos econ6micos pueden distribuirse con justicia social,
es decir, si Ilegan a todos los ciudadanos en condiciones de equidad
e igualdad. S610 un Estado de Derecho donde se respeten las garan-
tfas fundamentales y en donde los habitantes puedan desenvolverse en
espacios de libertad e igualdad, pueden ser escenarios propicios para
compartir objetivos comunes junto a otros pafses. De esta manera, de-
mocracia y defensa irrestricta de los derechos humanos constituyen el
nåcleo båsico de coincidencias en los procesos actuales de integraci6n,
ya sea para ingresar a dichos procesos como para permanecer en ellos.
Cadä una de las experiencias regionales, tanto en América como
en Europa, han avanzado en positivizar en los diversos instrumentos
normativos, la necesaria vinculaci6n entre democracia, derechos hu-

330
MARCELO TRUCCO
manos e integraci6n, previendo incluso, la mayorfa de ellos, la posi-
bilidad de adoptar sanciones en caso que se verifique la ruptura del
orden democråtico en alguno de los pafses miembros. Casos recien-
tes en América latina, dan cuenta de la reacci6n de los organismos de
integraci6n ante sucesos que amenacen dicho orden democråtico. A
su vez, se han ido creando diversas instituciones para la promoci6n,
protecciön e investigaci6n en derechos humanos, ejemplos que dæ
muestran el creciente protagonismo e impulso que se estå dando en
la pråctica concreta a la defensa de la democracia y al respeto por los
derechos humanos.
2. LA DEMOCRACIA COMO CONDIC16N NECESARIA EN LA
INTEGRAC1åN
El Derecho Internacional clåsico discuti6 durante varios afros, es-
pecialmente en 10 que respecta a nuestro continente americano, si la
democracia debfa ser una condici6n "deseable" para mantener rela-
ciones diplomåticas con otros Estados, o si por el contrario debfa va-
lorarse la vigencia de la democracia como una condici6n "necesaria','
es decir, como aspecto ineludible al momento de pensar las relaciones
internacionales de cooperaci6n entre los pafses, ya sea para iniciar o
mantener dichas relacionesv Las posturas variaron desde aquellos que
sostuvieron la defensa irrestricta de la democracia, so pena de inte-
rrumpir todo trato con gobiernos de facto nacidos de revoluciones,
hasta tanto no se reestablezca internamente el orden democråtico
(doctrina Tobar), como aquellas otras posturas que entendieron que
dicha valoraci6n podia significar una intromisi6n en asuntos internos
de los Estados y por 10 tanto debfa darse la libertad a cada pafs de juæ
gar la conveniencia de mantener o no los vfnculos diplomåticos con
dichos pafses (doctrina Estrada).
Con la creaci6n de la OEA en 1948 y con ella, de la consolidaci6n
del sistema interamericano, la disputa comenz6 a zanjarse en favor
de la consideraci6n de la democracia como condici6n necesaria para
la integraci6n regional americana. Asf, la Carta de la OEA sostiene en
su Preåmbulo que "el sentido genuino de la solidaridad americana y
de la buena vecindad no puede ser Otro que el de consolidar, dentro
del marco de las instituciones democråticas, un orden de seguridad
individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos
esenciales del hombre'.' Asimismo, entre los principios que deben re-
gir la organizaci6n se menciona expresamente el de la solidaridad de
los Estados americanos, la cual debe darse dentro del marco de una
organizaci6n politica edificada sobre la base del ejercicio efectivo de la
democracia representativa, la cual, conforme a los prop6sitos procla-
I
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA INTEGRACIÖN REGIONAL 331
mados en la Carta, debe promoverse y consolidarse dentro del respeto
al principio de no intervenci6n. A su vez, la Tercera Reforma a la Carta
de la Organizaci6n adoptada a través del Protocolo de Washington en
1992, incorpor6 artfculos trascendentes para la preservaci6n de la de-
mocracia, estableciendo, por ejemplo, la posibilidad que un miembro
de la Organizaci6n cuyo gobierno democråticamente constituido sea
derrocado por la fuerza, pueda ser suspendido del ejercicio del dere-
cho de participaci6n en las instituciones de la OEA.
En la Argentina, la reforma Constitucional de 1994 estableci6 en el
art. 75 inc. 24 la facultad del Congreso de la Naci6n para aprobar trata-
dos de integraci6n que celebre nuestro pafs y a través de los cuales se
deleguen competencias y jurisdicci6n a organizaciones supraestata-
les, poniendo como expresa condici6n que en dichos tratados se res-
pete el orden democråtico y los derechos humanos. Un Claro ejemplo
del reconocimiento de la democracia como factor indispensable de
pertenencia en los procesos de integraci6n.
La Carta democråtica interamericana adoptada en Lima en el
2001, sostiene con claridad que la democracia es esencial para el de-
sarrollo social, politico y econ6mico de los pueblos de las Américas,
agregando que el ejercicio efectivo de la democracia representativa es
la base del estado de derecho y los regfmenes constitucionales de los
Estados Miembros de la Organizaci6n de los Estados Americanos. La
democracia representativa se refuerza y profundiza con la participa-
ci6n permanente, ética y responsable de la ciudadanfa en un marco de
legalidad conforme al respectivo orden constitucional. La Carta reco-
noce supuestos mås amplios que habilitarfan la adopci6n de medidas
en defensa de la democracia tales como que un gobierno de un Estado
miembro considere que estå en riesgo su proceso politico institucio-
nal democråtico o su legftimo ejercicio del poder o bien cuando en
un Estado Miembro se produzcan situaciones que pudieran afectar el
desarrollo de aquel proceso. Quizås uno de las notas distintivas de este
instrumento es el de reconocer que hay un verdadero derecho a la de-
mocracia, cuya titularidad recae en los pueblos americanos.
En el åmbito de UNASUR, la defensa de la democracia también jue-
ga un rol fundamental en la büsqueda del desarrollo y el progreso cow
mtn de los pafses miembros. Con el fin de consolidar este prop6sito, y
como respuesta a algunos intentos desestabilizadores en la regi6n, el 26
de noviembre de 2010 se adopt6 en Georgetown, Repüblica de Guya-
na, el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de la UNASUR sobre
Compromiso con la Democracia, instrumento donde se afirma que "la
plena vigencia de las instituciones democråticas y el respeto irrestricto

332
MARCELO TRUCCO
de los derechos humanos son condiciones esenciales para la construc-
ci6n de un futuro comün de paz y prosperidad econ6mica y social y para
el desarrollo de los procesos de integraci6n entre los Estados Miembros'.'
3. RESPETO POR EL ORDEN DEMOCRÅTICO EN EL MERCOSUR
Si bien el Tratado de Asunci6n no contiene una referencia explf-
cita sobre la democracia, pocos afros mås tarde los Presidentes de los
pafses miembros a través de declaraciones, fueron estableciendo con
claridad que la defensa de la democracia constituye uno de los pilares
principales del MERCOSUR. La Declaraci6n presidencial de Las Lefias,
adoptada en 1992 y la Declaraci6n de Potrero de los Funes, San Luis, en
1996, renovaron el compromiso. Este ültimo documento, al que adhi-
rieron también Chile y Bolivia, sostiene la plena vigencia de las institu-
ciones democråticas como condici6n esencial para la cooperaci6n en
el åmbito del Tratado de Asunci6n, sus Protocolos y demås actos sub-
sidiarios, como asf también que toda alteraci6n del orden democråtico
constituye un obståculo inaceptable para la continuidad del proceso
de integraci6n en curso respecto al Estado miembro afectado. De esta
manera, la Declaraci6n va anticipando que la ruptura del orden demo-
cråtico es una situaci6n de las mås graves, preparando el terreno para
que se fijen en forma convencional, consecuencias importantes para
los pafses que no respeten el sistema democråtico. A su vez merece
destacarse que de aquf en adelante los Estados miembros asumieron el
compromiso de insertar en todo acuerdo clåusulas de respeto al orden
democråtico como manera de reafirmar el caråcter irrenunciable que
el principio constituye en el marco de la integraci6n mercosurefia.
En 1998 se adopt6 el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso de-
mocråtico en el MERCOSUR (también firmado por Bolivia y Chile). Ya
no se trataba de declaraciones con un valor politico simb61ico, si no que
los Pafses miembros asumieron el compromiso por la democracia en un
Tratado internacional de naturaleza vinculante. .Lo mås importante del
Protocolo es que establece el procedimiento a seguir en caso de produ-
cirse una ruptura del orden democråtico en uno de los Estados partes.
Merece destacarse la utilizaci6n de la palabra "ruptura del orden demo-
cråtico'.' Esta frase moviliza distintas interpretaciones, no s610 en cuanto
al contenido que puede atribuirse sino a las intenciones tenidas en mira
por los gobiernos del MERCOSUR al momento de pensar su inclusi6n
en el Tratado. Una interpretaci6n aceptada parece indicar que el Pro-
tocolo prefiri6 hablar de orden democråtico y no referirse a los casos de
"golpes de Estado o revoluciones',' pensamos, para no circunscribir s610
a los tradicionales golpes militares como finica causal de desestabiliza-
ci6n democråtica, algo comün en los procesos de facto de la década del
1
DEMOCRACIAY DERECHOS HUMANOS EN LA INTEGRACIÖN REGIONAL 333
'60 y '70 en varios de los pafses de nuestra regi6n. A1 aludir al supuesto
de ruptura del orden democråtico, se extiende la interpretaci6n también
a supuestos de procesos irregulares de destituci6n ("golpes parlamentæ
rios") o bien a desestabilizaciones provenientes de la presi6n de medios
de comunicaci6n o de grupos econ6micos.
El Protocolo de Ushuaia contiene la llamada clåusula democråti-
ca, que regula, como dijimos, el procedimiento en caso de ruptura del
orden democråtico. Asf, primero se busca un espacio de diålogo y con-
sultas entre el Estado afectado y los demås Estados partes. En el caso
que no se Ilegue a un entendimiento y como medida grave, se prevé
la posibilidad de aplicar por consenso medidas que pueden abarcar
desde Ia suspensi6n del derecho a participar en los distintos Organos
de los respectivos procesos de integraci6n, hasta la suspensi6n de los
derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.
Uno de los casos mås recientes de aplicaci6n de la clåusula demo-
cråtica del Protocolo de Ushuaia se dio en ocasi6n de la destituci6n
por juicio politico, del entonces Presidente de Paraguay, Fernando
Lugo. Interpretando los pafses del Mercosur que en dicho proceso de
destituci6n Ilevado a cabo por el Parlamento paraguayo no se respe-
taron garantfas mfnimas de debido proceso y defensa en juicio y por
10 tanto la destituci6n obedeci6 a una maniobra del Parlamento para
alterar el orden democråtico, se dispuso durante la 430 Cumbre del
Mercosur celebrada en Mendoza en junio del 2012, suspender al Pæ
raguay del derecho a participar de las instituciones y deliberaciones
del MERCOSUR. Dicha suspensi6n, facilit6 el ingreso de Venezuela al
MERCOSUR, circunstancia que hasta ese momento no era posible en
virtud de la negativa del Parlamento paraguayo.
Cabe agregar que en el afio 2007 se cre6 el Observatorio de la de-
mocracia del MERCOSUR, cuyo objetivo es el control de los procesos
electorales que se Ileven a cabo en los pafses miembros de manera de
aportar a la transparencia, libertad e independencia que debe guiar
toda elecci6n democråtica. El observatorio brinda y coordina el ase-
soramiento y participaci6n de veedores u observadores que trabajan a
solicitud de los Estados parte.
4. PROTECCIÖN Y PROMOC16N DE LOS DERECHOS HUMANOS
EN EL MERCOSUR
La intenciån de pensar el MERCOSUR desde sus objetivos comer-
ciales, hizo que en el articulado del Tratado de Asunci6n, no existan
casi referencias a los derechos humanos. Sin embargo, decir que el
Tratado omite por completo dicha referencia resulta equivocado, dado

334
MARCELO TRUCCO
que si se analiza con detenimiento, el Preåmbulo del Tratado de Asun&
ci6n habla de "acelerar los procesos de desarrollo con justicia social';
y luego la parte final se refiere a "la necesidad de promover el desarrow
110 cientffico y tecn016gico de los Estados Partes y de modernizar sus
economfas para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios
disponibles a fin de mejorar las condiciones de Vida de sus habitantes'{
Es decir que si bien se plantean objetivos de tipo econ6mico, la men-
ci6n final es de suma importancia pues deja bien Claro que el esfuerzo
de los Estados del MERCOSUR de ampliar Ios mercados debe tener en
el horizonte siempre el bienestar de los pueblos.
La Declaraci6n socio-laboral del MERCOSUR adoptada en Rfo de
Janeiro en diciembre de 1998 es clara al afirmar que la adhesi6n de los
Estados Parte a los principios de la democracia polftica y del Estado
de Derecho y del respeto irrestricto a los derechos civiles y politicos
de la persona humana constituyen base irrenunciable del proyecto de
integraci6n. A su vez, la Declaraci6n reafirma el compromiso con las
declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados de derechos huma-
nos que enumera (pensamos en forma redundante, ya que dichos ins-
trumentos se encuentran ya ratificados por todos los pafses del MER-
COSUR y en el caso de la Argentina, elevados a la categorfa de tratados
con jerarqufa constitucional).
Una nueva declaraci6n tuvo lugar en el 2005 por parte de los Presi-
dentes del MERCOSUR en vfsperas de un nuevo aniversario de la De-
claraci6n Universal de los Derechos Humanos. Reunidos en
deo, los jefes de Estado reafirmaron la plena vigencia de los principios
y valores que sustentan la Declaraci6n Universal de Derechos Huma*
nos del 10 de Diciembre de 1948, y la necesidad de velar por el respeto
de los derechos y las libertades fundamentales de todos sin discrimi-
naci6n por motivos de raza, color, sexo, idioma, religi6n, opini6n polf-
tica o de Otra fndole, destacando la importancia de desarrollar nuevos
enfoques sobre los derechos humanos, como el derecho a la verdad
promoviendo la lucha contra la impunidad en todas sus expresiones.
Sin dudas el paso mås significativo tuvo lugar en junio del 2005
con la adopci6n del Protocolo de Asunci6n sobre compromiso con la
promoci6n y protecci6n de los derechos humanos en el MERCOSUR,
El tratado remarca el caråcter universal, indivisible e interdependiente
de los derechos humanos, aunando los esfuerzos de cooperaci6n para
la promoci6n y protecci6n efectiva de Ios derechos humanos y liberta-
des fundamentales a través de los mecanismos institucionales estable-
cidos en el MERCOSUR. La nota saliente del Protocolo es que en forma
similar a 10 que establece la clåusula democråtica en el Protocolo de 1
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA INTEGRACIÖN REGIONAL 335
Ushuaia, se prevé la posibilidad de adoptar sanciones contra un Esta-
do parte en caso de que se registren graves y sistemåticas violaciones
de los derechos humanos y libertades fundamentales, en situaciones
de crisis institucional o durante la vigencia de estados de excepci6n
previstos en los ordenamientos constitucionales respectivos. Esta de-
finici6n resulta importante pues el Protocolo asume que, aun en de-
mocracia, pueden darse supuestos que impliquen graves violaciones
a derechos humanos, de allf la necesidad de tomar medidas que salva-
guarden el respeto irrestricto por las garantfas y libertades mås precia-
dos de todos los seres humanos.
Pero no s610 los avances se dieron en relaci6n al derecho origi*
nario mercosurefio, sino que también durante los filtimos afros el
MERCOSUR ha ido creando instituciones especfficas que trabajan en
la discusiån de problemåticas concretas de derechos humanos, como
asf también organismos de investigaci6n y promoci6n. Asf, en el 2004,
por decisi6n del Consejo del Mercado Comün se cre6 la Reuni6n de
altas autoridades de Derechos Humanos y cancillerfas del Mercosur y
Estados asociados (RAADH), integrada por los titulares de los Minis-
terios, Secretarfas, Direcciones o åreas gubernamentales equivalentes
con principal competencia en materia de derechos humanos y por los
titulares de las direcciones de derechos humanos o equivalentes de
las Cancillerfas de los Estados Parte y Asociados. Se trata de un foro
regional que actüa como Organo subsidiario del Consejo, cuya funci6n
principal consiste en analizar y definir polfticas püblicas en materia
de Derechos Humanos en el åmbito del MERCOSUR, impulsar accio-
nes comunes y debates que promuevan la implementaci6n interna de
eståndares internacionales de derechos humanos, como asf también
favorecer la coordinaci6n de posiciones comunes del bloque en foros
internacionales y regionales sobre temåticas vinculadas con derechos
humanos. Se refine en forma semestral o anual, por 10 general en el
pafs que ejerce la presidencia pro témpore. La RAADH estå integrada
por siete Comisiones Permanentes: Memoria, Verdad y Justicia; Ini-
ciativa Nifi@sur; Educaci6n y Cultura en Derechos Humanos; Discri-
minaci6n, Racismo y Xenofobia; Personas con Discapacidad; Adul-
tos Mayores; Lesbianas, Gays, Trans y Bisexuales (LGTB). Asimismo,
cuenta con dos Grupos de Trabajo (GT): Género y Derechos Humanos
de las Mujeres, y Comunicaci6n en Derechos Humanos. Fue esta insti-
tuci6n la que colabor6 en la elaboraci6n del proyecto del Protocolo de
Asunci6n sobre derechos humanos sancionado al afio siguiente.
Otro organismo de gran trascendencia para la promoci6n e inves-
tigaci6n de los derechos humanos es el Instituto de Polfticas Pfiblicas
en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH), creado en el 2009

336
MARCELO TRUCCO
por decisi6n del Consejo del Mercado Comün. El IPPDH es una ins-
tituci6n intergubernamental con sede en la ciudad de Buenos Aires y
se encarga del disefio, implementaci6n y consolidaci6n de las polfti-
cas püblicas en derechos humanos como eje fundamental de la identi-
dad, el desarrollo y la integraci6n de los pafses del MERCOSUR. Tiene
como funciones principales la cooperaci6n técnica, la investigaci6n, la
capacitaci6n, y el apoyo a coordinaciån de politicas regionales de los
derechos humanos. Una de las primeros aportes del IPPDH fue el
yecto denominado "Acervo documental C6ndor'; en el cual se trabaj6
en la recopilaci6n y sistematizaci6n de fondos y archivos documentales
existentes en los pafses miembros relacionados a las graves violaciones
a los derechos humanos cometidas en el marco de las coordinaciones
represivas del Cono Sur. Actualmente el IPPDH se encuentra trabajan-
do en el proyecto de Cooperaci6n humanitaria internacional para mi-
grantes, apåtridas, refugiados y vfctimas de trata de personas, acercan-
do y facilitando diålogos regionales que permitan la implementaci6n
de polfticas püblicas concretas en relaci6n a dichos temas.
No puede obviarse en esta menci6n, la labor del Parlamento del
MERCOSUR, instituci6n representativa de los ciudadanos de los paf-
ses miembros, al cual, su estatuto Constitutivo asign6, entre otras
funciones, velar por la preservaci6n del régimen democråtico en los
Estados Partes, elaborar y publicar anualmente un informe sobre la
situaci6n de los Derechos Humanos en los Estados Partes, teniendo en
cuenta los principios y las Normas del MERCOSUR.
Por ültimo merece destacarse la solicitud de opini6n consultiva pre-
sentada por los pafses del MERCOSUR a la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos, a los fines que el Tribunal Regional se expida en relæ
ci6n a la situaci6n de los nifios migrantes en América latina. La opini6n
emitida en agosto del 2014, especific6 las obligaciones estatales respec-
to de nifias y nifios, asociadas a su condici6n migratoria o a la de sus
padres y que deben, en consecuencia, los Estados considerar al disefiar,
adoptar, implementar y aplicar sus polfticas migratorias, incluyendo en
ellas, segån corresponda, tanto la adopci6n o aplicaci6n de las corres-
pondientes normas de derecho interno como la suscripci6n o aplicæ
ci6n de los pertinentes tratados y/u otros instrumentos internacionales.
5. DEMOCRACIA Y DERECHOS FUNDAMENTALES
EN LA UNION EUROPEA
A1 igual que el MERCOSUR, la Uni6n Europea también ha puesto
el interés en la defensa de la democracia y el respeto irrestricto por los
derechos humanos. El Convenio Europeo para la Protecci6n de los De-
DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS EN LA INTEGRACIÖN REGIONAL 337
rechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma
en noviembre de 1950 constituye la base principal desde donde se van
a edificar y proyectar los principios rectores en materia de derechos
fundamentales en el espacio integrado europeo. Si bien los primeros
instrumentos se orientaron principalmente a aspectos econ6micos, la
idea que la integraci6n europea debfa sostenerse a partir del respeto
irrestricto de los derechos humanos motiv6 la necesidad de instalar en
la agenda de la organizaci6n la garantfa por las libertades y derechos
de los ciudadanos.
En el tratado de Maastricht en 1992 los Estados confirmaron su
adhesi6n a los principios de libertad, democracia y respeto de los de-
rechos humanos y del Estado de Derecho, orientando la labor de los
organismos en procura de acercar a los ciudadanos de la Uni6n solu-
ciones pråcticas y efectivas que tutelaran sus derechos fundamenta-
les. Por su parte el Tratado de Lisboa, establece expresamente que "la
Uni6n se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad huma-
na, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertene-
cientes a minorfas. Estos valores son comunes a los Estados miembros
en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminaciån,
la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y
hombres'! Entre sus decisiones principales, el tratado afirma que los
derechos fundamentales garantizados por el Convenio Europeo para
la Protecci6n de los Derechos Humanos y de las Libertades Funda-
mentales forman parte del Derecho de la Uni6n como principios ge-
nerales. Con esta concordancia, podemos sostener que la Uni6n ha
avanzado hacia una plena uniformidad de sus normas en materia de
derechos humanos y libertades fundamentales.
El avance mås significativo tuvo lugar en el afio 2000 cuando en
Niza se adopt6 la Carta de los derechos fundamentales de la Uni6n
Europea, adquiriendo anos mås tarde, caråcter jurfdico vinculante. La
garantfa a una tutela judicial efectiva, el respeto por la igualdad, la no
discriminaci6n, la tutela de los derechos de los trabajadores, la pro-
tecci6n de la salud y los principios de protecci6n del medio ambiente
y de los consumidores, se erigen en principios irrenunciables para los
Estados partes, La labor del Tribunal de Justicia de las comunidades
europeas resulta clave para interpretar y garantizar el efectivo cum-
plimiento de los derechos reconocidos.
En Pelaci6n al respeto por la democracia, el derecho originario de
la Uniån es coincidente en reconocer la plena vigencia de las demo-
cracias representativas, haciéndose especial hincapié en facilitar una

338 MARCELO TRUCCO
amplia participaci6n ciudadana en la proposici6n de cuestiones que
estén vinculadas a sus derechos fundamentales y a la representaci6n
de los ciudadanos en los diversos Organos de la Uni6n, especialmente
el Parlamento europeo. En el Tratado de Lisboa se prevé que atodo
ciudadano tiene derecho a participar en la Vida democråtica de la
Uni6n. Las decisiones serån tomadas de la forma mås abierta y pr6xi-
ma posible a los ciudadanos".
6. REFLEXION FINAL
Hemos podido mencionar en forma muy resumida los principales
avances y logros que en el marco de la integraciån regional se ha dado
a la cuesti6n de la democracia y los derechos humanos. Como pudo
apreciarse, la democracia representativa es asumida como condici6n
necesaria para pertenecer y permanecer en los organismos de integra-
ci6n. S610 la democracia ofrece el escenario ideal para el respeto por el
Estado de derecho y las garantfas fundamentales.
En tiempos en donde las principales organizaciones de integra-
ci6n analizan renovados impulsos, replanteos de sus objetivos, sin
duda, estas dimensiones sociales refuerzan la idea inicial que el ver-
dadero objetivo del esfuerzo integracionista deben ser los derechos de
los ciudadanos y los pueblos de los pafses de nuestros continentes. En
la medida que las acciones impulsadas por los gobiernos, que las de-
cisiones adoptadas por las instituciones creadas por la integraci6n va-
yan dirigidas a la gente, el deseo de una integraci6n mås humanista se
habrå concretado, y allf sf, la integraci6n habrå alcanzado su efectiva
realizaci6n y se mostrarå mucho mås presente y cercana a las necesi-
dades de los ciudadanos.
CIRCULACIÖN DE PERSONAS E
INMIGRACIÖN EN EL MERCOSUR
Por Alfredo M. SOTO
1. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos, vigente des-
de el 23 de marzo de 1976 para todos los pafses del Mercosur, dispone,
en su art. 12, que "1. Toda persona que se halle legalmente en el terri-
torio de un Estado tendrå derecho a circular libremente por él y a es-
coger libremente en él su residencia, 2. Toda persona tendrå derecho a
salir libremente de cualquier pafs, incluso del propio. 3. Los derechos
antes mencionados no podrån ser objeto de restricciones salvo cuan-
do éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la
seguridad nacional, el orden püblico, la salud o la moral püblicas o los
derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demås
derechos reconocidos en el presente Pacto. 4. Nadie podrå ser arbitra-
riamente privado del derecho a entrar en su propio pafs".
2. Existe un Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR y Esta-
dos Asociados (FEM) creado en la XIV Reuni6n de Ministros del Inte-
rior del MERCOSUR, el 21 de noviembre de 2003 en Montevideo. Entre
sus funciones se halla el estudio del impacto de las migraciones en la
regi6n y fuera de ella, el anålisis y el desarrollo de proyectos de normas
y/o acuerdos en materia migratoria que regirån para los pafses del es-
pacio integrado.
A través de las Decisiones CMC 46/00 y 47/00 se estableci6 la ins-
talaci6n de canales privilegiados en los aeropuertos para la entrada
de nacionales de los Estados Parte, Bolivia y Chile y promover, de esta
forma, el trato preferencial y mås acelerado de estos flujos regionales.
Por Decisi6n CMC 10/06 se dispuso que se otorgarå un plazo de
permanencia de noventa (90) dias en el pafs receptor a todos los na-
cionales de las Partes y Asociados que sean admitidos en el territorio
de alguno de los pafses del bloque regional en calidad de turistas.

340 ALFREDO M. SOTO
Se aprob6 por Decisi6n CMC 18/08 el Acuerdo sobre Documen-
tos de Viaje por el que se establecen los documentos de viaje vålidos
para cruzar las fronteras de los pafses del bloque por motivo de turis-
mo, a fin de facilitar la circulaci6n entre los Estados del MERCOSUR,
beneficiando a nacionales y extranjeros residentes. Efectivamente eta
Decisi6n comprende a nacionales de los pafses que integran el MER-
COSUR y a sus residentes legales.
Existe una taffeta TVF (TRANSITO VECINAL FRONTERIZO), por
medio de la cual su titular accede a un procedimiento de control mi-
gratorio ågil y sencillo con relaci6n al resto delas personas cuyo ingre-
so se verifica en otras categorfas migratorias. Se reducen de esta ma-
nera los tiempos para el cruce fronterizo propiamente dicho (Acuer-
dos aprobados por Dec. CMC NO 18 y 19/99; Acuerdos Reglamentarios
aprobados por Dec. CMC NO 14 y 15/00).
Pueden ser beneficiarios de la TVF: a) los ciudadanos, nacionales
o naturalizados de alguno de los Pafses Partes del MERCOSUR, Bolivia
y Chile, con domicilio en alguna de las localidades establecidas en el
Acuerdo; b) los residentes legales, nacionales o naturalizados en algu-
no de los Pafses Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile, con domicilio
en alguna de las localidades establecidas en el Acuerdo.
La tarjeta es voluntaria y no reemplaza al Documento de identidad.
Por ella su titular se encuentra habilitado para ingresar a la localidad
contigua del pafs vecino por un plazo de permanencia de setenta y dos
horas (72 hs.), y puede reingresar cuantas veces desee mediante este
procedimiento (excepto en casos de existencia de acuerdos bilaterales
que especifiquen Otro plazo). Su validez es de 3 (tres) afios desde su
expedici6n y se puede renovar. Se permite al titular cruzar la frontera
hacia la localidad del pafs vecino haciéndose beneficiario de un pro„
cedimiento de control migratorio ågil.
En el MERCOSUR se han adoptado una serie de Acuerdos para fæ
cilitar los tråmites migratorios en los distintos Estados del bloque. Se
brinda, de esta manera, un procedimiento diferenciado, ågil y sencillo
con relaci6n al que, en cambio, deben realizar los nacionales de terce-
ros pafses no pertenecientes al bloque regional.
Entre dichas medidas, se pueden destacar los siguientes Acuerdos:
0 Exenci6n de traducci6n de documentos administrativos con
fines de inmigraci6n: Decisi6n CMC No 44/00: Por este
do se eximen de traducci6n los documentos a presentar para
el inicio de tråmites migratorios ante los Organismos compe-
tentes de cada uno de los pafses ratificantes. Es decir que los
II
341CIRCULACIÖN DE PERSONAS E INMIGRACIÖN EN EL MERCOSUR
ciudadanos de los pafses que han suscripto dicho Acuerdo no
necesitan traducir sus documentos del portugués al espafiol o
viceversa, y pueden presentar los mismos en su idioma origi-
nal. Tales documentos son: el Pasaporte, la Cédula de identi-
dad, los testimonios de Partidas o Certificados de Nacimiento
y de Matrimonio y el Certificado de ausencia de antecedentes
Penales.
Simplificaci6n de legalizaciones: A fin de legalizar documentos
con fines migratoriost el Acuerdo de Residencia del MERCO-
SUR enuncia que si el pedido de tråmite migratorio se tramita
en sede consular en el pais de origen, serå suficiente la certifi-
caci6n de su autenticidad, conforme a los procedimientos esta-
blecidos en el pafs del que el documento procede. Si la solicitud
es iniciada ante los servicios migratorios del pafs de destino, los
documentos solamente necesitan ser certificados por el agente
consular del pafs de Origen del peticionante acreditado en el
pais de recepci6n.
Acuerdo sobre Residencia (Dec. CMC 28/02): Los nacionales de los
Estados Parte del MERCOSUR y de Bolivia y de Chile, podrån obtener
su residencia legal en otro de los pafses del bloque con la sola acredi-
taci6n de su nacionalidad, sin precisar la acreditaci6n de la actividad
que van a desarrollar. Es decir que el solo hecho de ser nacional de
alguno de los pafses del MERCOSUR es suficiente requisito para poder
iniciar dicho tråmite, sin tener que acreditar otros motivos diferentes,
que sf, en cambio, son solicitados a nacionales de otros Estados, como
por ejemplo un contrato de trabajo o la inscripci6n a una instituci6n
de estudios. Este Acuerdo pone en igualdad de goce de derechos so-
ciales de los que es sujeto un nacional del pafs de destino, a quien haya
obtenido una residencia, habilitåndolo asf a trabajar, estudiar, etc.,
ademås, obviamente, de facilitar dicho acceso a una residencia en Otro
Estado Parte del MERCOSUR 0 Bolivia y Chile.
Los beneficiarios de estas residencias la obtendrån por dos (2)
afios que se puede convertir en permanente, si el beneficiario asf 10
solicitase.
Con la Residencia legal se obtiene la igualdad de derechos civiles y
libertades sociales, culturales y econ6micas de los nacionales del pafs
de recepci6n, el derecho a trabajar, el derecho de peticionar ante las
autoridades, el derecho de entrada y salida del territorio de las Partes
y la libertad de culto. Se les otorga a los miembros de la familia que no
sean de la nacionalidad de alguno de los estados Parte, una residencia
con la misma vigencia de aquella que posea la persona de la cual dew

342
ALFREDO M. SOTO
pendan. Si por la nacionalidad precisan visa para entrar al pafs, deben
tramitar la residencia ante la autoridad consular, excepto que no fuese
necesario segün el derecho interno del pafs de recepci6n.
Los inmigrantes gozan de un trato no menos favorable al que re-
ciben los nacionales del pafs de recepci6n en materia laboral, espe-
cialmente en 10 que hace a sueldo, condiciones de trabajo y seguros
sociales.
Los hijos de los inmigrantes que nazcan en el territorio del esta-
do Parte donde residen sus padres, tienen derecho a un nombre, al
registro de su nacimiento y a una nacionalidad, ademås del derecho
fundamental de acceso a la educaci6n en condiciones de igualdad con
los nacionales del pafs de recepci6n.
El Acuerdo de Recife (Dec. CMC No 4/00) tiene por finalidad esta-
blecer las medidas técnicas y operativas que regulan los controles in-
tegrados defrontera entre los Estados Parte. Tal control consiste en la
verificaci6n del cumplimiento de toda la normativa de entrada y salida
de personas, mercaderfas y medios de transporte de personas y cargas
por los puntos de frontera, que se realiza mediante procedimientos
ministrativos y operativos compatibles y similares, en forma secuen-
Cial y, en 10 posible simultånea, por los funcionarios de Ios distintos
organismos competentes que intervienen en el control. El control se
desarrolla en las llamadas "Areas de Control integrado" que es la parte
del territorio del Pais Sede, incluidas las instalaciones, donde se reali-
za el Control integrado por los funcionarios de los dos pafses.
Por decisi6n CMC NO 05/00 se aprob6 el Protocolo adicional, que
agrega disposiciones en materia de controles aduaneros, migrato-
rios, fitosanitarios, zoosanitarios y de transporte. La resoluci6n GMC
NO 77/99 estableci6 el horario de 07:00 a las 19:00 horas, los dfas hå-
biles, de lunes a viernes, como horario håbil para el funcionamiento
de los distintos organismos que intervienen en las Areas de Control
integrado.
Entre las normas aprobadas vigentes encontramos:
N6mina y reglamento administrativo de los organismos coordi-
nadores en el årea de control integrado.
Decisi6n CMC - 15/2000: reglamentaci6n del régimen de trån-
sito vecinal fronterizo entre los Estados Parte del Mercosur, la
Repüblica de Bolivia y la Repåblica de Chile.
Decisi6n CMC 14/2000: reglamentaci6n del régimen de trånsi-
to vecinal fronterizo entre los Estados Parte del Mercosur.
1
343
CIRCULACIÖN DE PERSONAS E INMIGRACIÖN EN EL MERCOSUR
Decisi6n CMC 7/96 Reuni6n de Ministros del Interior.
Decisi6n CMC - 46/2000: instalaci6n de canales privilegiados
de entrada en aeropuertos para ciudadanos del Mercosur.
Decisi6n CMC 47/2000: instalaci6n de canales privilegiados
de entrada en aeropuertos para ciudadanos del Mercosur, de la
Repüblica de Bolivia y de la Repüblica de Chile.
Resoluci6n GMC - 74/96 por la que se aprueba el nuevo mode-
10 de tarjeta de entrada salida (tes).
Resoluci6n GMC - 75/96 sobre el reconocimiento mutuo de do-
cumentos de identidad de personas.
Decisi6n CMC 19/99: entendimiento sobre trånsito vecinal
fronterizo entre los Estados Parte del Mercosur, Bolivia y Chile.
Decisi6n CMC 18/99 sobre trånsito vecinal fronterizo entre los
Estados Parte del Mercosur.
Resoluci6n GMC - 49/01: n6mina de puntos de frontera de con-
troles integrados entre los Estados Parte del Mercosur.
01/06/2006 Acta/acuerdo acuerdo para la concesi6n de un pla-
zo de noventa dfas a los turistas nacionales de los Estados Parte
del Mercosur y Estados Asociados.
e 01/06/2006 Acta/acuerdo procedimiento para la verificaci6n
de la documentaci6n de egreso e ingreso de menores entre los
Estados Parte del Mercosur y Estados Asociados.
Declaraciones: Declaraci6n de Santiago sobre principios migrato-
rios, en el åmbito de la Reuni6n de Ministros del Interior del MERCO-
SUR y EstadoS Asociados (17/05/2004), en la que se reconoci6 el imw
portante aporte de los migrantes en la formaci6n de nuestros Estados
y se manifest6 el fortalecimiento de las iniciativas en curso para faci-
litar y regularizar los flujos migratorios entre los Pafses de la regi6n;
asegurar a los migrantes el respeto a los derechos humanos y todos
aquellos reconocidos por las Convenciones Internacionales vigentes
en la materia; reafirmar los compromisos que los Estados tienen de
brindar y promover la protecci6n internacional a los refugiados, tal
como estå previsto en la Convenci6n de Ginebra de 1951 y su Proto-
colo Complementario de 1967, y otros instrumentos internacionales
sobre la materia a los cuales los declarantes adhirieran en el futuro;
requerir a los Pafses extra-bloque otorgar un tratamiento justo y hu-
manitario a los inmigrantes de nuestra regi6n, en correspondencia

344 ALFREDO M. SOTO
con el trato brindado a sus nacionales en nuestros territorios; destacar
la importancia de la reunificaci6n familiar, como elemento necesario
para la estabilidad plena de Ios inmigrantes, reconociendo a la familia
como base fundamental de la sociedad; reconocer el derecho de los
Estados de ejercer el adecuado control de sus fronteras, pero sin tra-
tar la irregularidad migratoria como hecho punible de derecho penal;
reafirmar el compromiso de combatir al tråfico ilfcito de migrantes, la
trata de personas, el tråfico de menores y otras formas de delitos trans-
nacionales; desarrollar instrumentos de intercambiö y cooperaci6n
efectiva en materia policial y judicial en los esfuerzos comunes para
combatir estos delitos transnacionales; condenar pråcticas de xenofo-
bia, deportaciones en masa o en grupo, y detenciones sin respaldo le-
gal; fomentar la importancia del cumplimiento de las disposiciones de
la Convenci6n de Viena sobre Relaciones Consulares y la Carta de las
Naciones Unidas; resaltar la importancia utilizar los mecanismos de la
coordinaci6n y cooperaci6n entre organismos migratorios, poniendo
énfasis en el intercambio de informaci6n; reconocer que las migracio-
nes requieren un tratamiento multidisciplinario y multilateral; reco-
nocer la importancia de la adopci6n de polfticas de vinculaci6n con
nuestros nacionales en el exterior.
La Comisiön de Representantes Permanentes del MERCOSUR
(CRPM), 6rgano con sede en Montevideo, que asiste al Consejo del
Mercado Comün y al Grupo del Mercado Comån, ha elaborado una
cartilla del ciudadano del MERCOSUR edici6n 2010, disponible en
los idiomas espafiol y portugués, con la recopilaci6n de las principales
normas vigentes de interés para el ciudadano, incluidos los organis-
mos responsables de aplicaci6n en cada estado Partee
Se destaca el Comunicado conjunto de los Presidentes de los Esta-
dos Parte del MERCOSUR y Estados Asociados, del 10 dejulio de 2008,
en especial el pårrafo 14 donde "Resaltan la aprobaci6n de diversos
acuerdos vinculados a la Organizaci6n y Funcionamiento del Sistema
de Intercambio de Informaci6n de Seguridad del MERCOSUR (SIS-
ME), asf como la sistematizaci6n de la normativa MERCOSUR relativa
al mismo. Reconocen, a su vez, la importancia del Acuerdo sobre Do-
cumentos de Viaje de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR
mediante el cual se consolidan en un ünico instrumento jurfdico los
entendimientos bilaterales, regionales e interministeriales vinculados
a la utilizaci6n de documentos habilitados para el trånsito de las per-
sonas en el territorio de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR,
con miras a generar las condiciones para una mayor facilitaci6n del
movimiento y circulaci6n en el åmbito comunitario. Reiteran el com-
promiso de la promoci6n y el respeto irrestricto de los derechos hu-
345
CIRCULACIÖN DE PERSONAS E INMIGRACIÖN EN EL MERCOSUR
manos de todos los migrantes y sus familias y destacan la adopci6n, en
el marco del Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR y Estados
Asociados, del documento "Postura Regional sobre Politica Migratoria
con vistas al Foro Mundial de Migraciones y Desarrollo't Consideran
que este documento contribuirå al proceso de construcci6n de con-
sensos a nivel global sobre movilidad de personas y protecci6n de sus
derechos, en el marco de una comunidad internacional llamada a res-
ponder a los nuevos desaffos en términos de incremento de los flujos
migratorios; del reconocimiento y aceptaci6n de la diversidad; la in-
tegraci6n socio-econåmica de los migrantes y su desarrollo integral,
todo 10 cual requiere de una mayor cooperaci6n entre los Estados. Se
congratulan por la suscripci6n, en el åmbito de la Reuni6n de Minis-
tros del Interior del MERCOSUR, del Acuerdo sobre Implementaci6n
de Bases de Datos Compartidas de Nifios, Nifias y Adolescentes en Si-
tuaci6n de Vulnerabilidad, herramienta de suma importancia desti-
nada a evitar delitos como el tråfico, la trata y la sustracci6n de nifios,
nifias y adolescentes en la regi6n".
Declaraciön de los Presidentes de los Estados Parte del Mercosur y
Estados Asociados sobre la "directiva de retorno"
Los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Aso-
ciados, reunidos en ocasi6n de la Cumbre de San Miguel de Tucumån,
el 1 de julio de 2008, expresaron su rechazo a la aprobaci6n por parte
de la Uni6n Europea de la llamada Directiva de "Retorno'l Lamentaron
que Naciones tradicionalmente generadoras de corrientes migratorias
que —en la actualidad— son receptoras de migrantes, no reconozcan,
sobre la base de principio de reciprocidad hist6rica, la responsabilidad
compartida entre los pafses de origen, trånsito y destino de los flujos
migratorios. Reafirmaron el valioso aporte que para el desarrollo de
los paises de destino representa la poblaci6n migrante, en los aspectos
social, econ6mico, politico, cultural, cientffico y académico; e insistie-
ron en la necesidad de garantizar la inserci6n de la persona migrante
en las sociedades de acogida a través de polfticas de inclusi6n amplias,
formuladas con la participaci6n de las comunidades de migrantes.
Reivindicaron el aporte positivo de nuestros migrantes connacionales
en todos los pafses de destino en la Uni6n Europea, tanto en el plano
social y cultural como en el econ6mico. Reiteraron su firme compro-
miso con la promoci6n y el respeto irrestricto de los derechos huma-
nos de las personas migrantes y sus familias, independientemente de
su condici6n migratoria, nacionalidad, Origen étnico, género o edad.
Rechazaron cualquier intento de criminalizaci6n de la migraci6n irre-
gular y la adopci6n de politicas migratorias restrictivas, en particular
hacia los sectores mås vulnerables —las mujeres y los nifios—. Subra-

346 ALFREDO M. SOTO
yaron la necesidad de luchar contra el racismo, la discriminaci6n, la
xenofobia y otras formas de intolerancia. Enfatizaron la importancia
que reviste que los pafses desarrollados adopten las polfticas nece-
sarias para evitar que las asimetrfas econ6micas internacionales, los
multimillonarios subsidios que distorsionan la competitividad; la falta
de apertura de sus mercados a los productos de los pafses emergentes
y en desarrollo profundicen las causas de las migraciones, esto es la
pobreza estructural, la exclusi6n social y la desigualdad de oportuni-
dades. Exhortaron a la UE a impulsar polfticas consistentes con la pro-
moci6n de los derechos humanos y el desarrollo integral e instan a los
pafses que la conforman, a mantener y profundizar los compromisos
asumidos en los objetivos del milenio, en el derecho internacional de
los derechos humanos, en el derecho internacional humanitario y en
la jurisprudencia internacional sobre la materia, como en los diålogos
de la UE con América Latina y el Caribe, con el MERCOSUR, la CAN
y Chile. En ese entendido, propusieron a la UE fortalecer el diålogo y
la cooperaci6n internacional con el objeto de reducir las causas fun-
damentales de las migraciones, promover el pleno desarrollo de los
pafses de Origen de los migrantes, facilitar la integraci6n de los mi-
grantes y sus familias en el pais de destino y garantizar condiciones
para el retorno voluntario y asistido de los nacionales. Destacaron que
s610 el justo reconocimiento por parte de los pafses desarrollados de
la reciprocidad hist6rica en materia de migraciones garantizarå —en
el marco del principio de corresponsabilidad— un futuro compartido
entre nuestros pueblos basado en la convivencia, la paz y el desarrollo
humano integral.
También es de realzar el Cornunicado conjunto de los Presidentes
de los Estados Parte del MERCOSUR y Estados Asociados del 24 dejulio
de 2009, pårrafo 8: ('Resaltaron la necesidad de velar conjuntamente
por el respeto y la protecci6n de los Derechos Humanos de las per-
sonas migrantes y sus familias, independientemente de su condici6n
migratoria, nacionalidad, Origen étnico, género, edad o cualquier Otra
circunstancia o consideraci6n, fomentando para ello la creaci6n e im-
plementaci6n de mecanismos de cooperaci6n existentes en materia
de politica migratoria en los planos bilateral, regional e internacional.
Manifestaron la necesidad de fortalecer el diålogo y la cooperaci6n en
materia migratoria con terceros pafses o grupos de pafses con el objeto
de reducir las causas fundamentales de las migraciones, promover el
pleno desarrollo de los pafses de Origen de los migrantes, facilitar la in-
tegraci6n de las personas migrantes y sus familias en los pafses de desti-
no y alcanzar soluciones pråcticas a situaciones migratorias concretas.
En este sentido, reiteraron la necesidad de alcanzar un diålogo compre-
CIRCULACIÖN DE PERSONAS E INMIGRACiÖN EN EL MERCOSUR 347
hensivo y estructurado sobre la migraci6n entre los pafses de América
Latina y el Caribe y la Uni6n Europea, de conformidad con 10 expresado
en la Declaraci6n de Lima, de mayo de 2008, reiterando la importancia
de contar con una instancia polftica para dicho diålogo birregional.
Asimismo, subrayaron la necesidad de que la Uni6n Europea concrete
la regularizaci6n de los migrantes latinoamericanos que viven en su
territorio en condici6n irregular, protegiendo de manera integral los
derechos humanos de los mismos, incluidos los derechos laborales".
Es de recalcar la Declaraciön de la Reuniön de Ministros de Justicia
y de la Reuniön de Ministros del Interior del MERCOSUR sobre Princi-
pios y Directrices Båsicos del MERCOSUR en Materia de Justicia, Segu-
ridad y Derechos Humanos como ejes necesarios para el avance de la
integraciön regional. 2010, en particular, en materia de lucha contra
la corrupci6n "Se reafirmarå el compromiso de luchar contra la co-
rrupci6n como requisito indispensable para fortalecer y resguardar el
sistema democråtico, consolidar la legitimidad institucional y como
mecanismo para potenciar el desarrollo integral de nuestras nacio-
nes". Se encuentran vigentes entre los Estados Parte del Mercosur la
Convenci6n interamericana contra la corrupci6n y la Convenci6n de
las Naciones Unidas contra la corrupci6n.
3. Es de destacar que en materia de igualdad de trato procesal, el
Protocolo de Las Lefias, de cooperaci6n y asistencia jurisdiccional
en materia civil, comercial, laboral y administrativa del MERCOSUR,
aprobado en 1992 y vigente para todos los Estados Parte, dispone, en
su art. 3, que "Los ciudadanos y los residentes permanentes de uno
de los Estados Parte gozarån, en las mismas condiciones que los ciu-
dadanos y residentes permanentes de otro Estado Parte, del libre ac-
ceso a la jurisdicci6n en dicho Estado para la defensa de sus derechos
e intereses. El pårrafo precedente se aplicarå a las personas jurfdicas
constituidas, autorizadas o registradas de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados Parte't Por su parte el art. 40 establece que
"Ninguna cauci6n o dep6sito, cualquiera sea su denominaci6n, podrå
ser impuesta en raz6n de la calidad de ciudadano o residente perma-
nente de Otro Estado Parte't
En la Argentina, la Cåmara Nacional de Apelaciones en 10 Comer-
Cial rechaz6 la defensa de excepci6n de arraigo planteada por el de-
mandado y aplic6 de oficio el Protocolo de Las Lefias(l). El demandado,
(I) Ver. "Primer Informe sobre la Aplicaci6n del derecho del MERCOSUR por
los tribunales nacionales, y sobre la Aplicaci6n del derecho nacional a través de

348 ALFREDO M. SOTO
domiciliado en nuestro pafs, aleg6 la excepci6n de arraigo con base en
el C6digo Procesal Civil y Comercial de la Naci6n, argumentando que
no se aplicaba la Convenci6n de La Haya sobre Procedimiento Civil
ya que Uruguay, donde se domiciliaba el actor, no es parte de dicha
fuente. El demandado expres6 que no era de aplicaci6n el Protocolo
de Las Lefias dado que 10 prohibido por el artfculo 4 del instrumento
es el arraigo en virtud de ausencia de domicilio en el pafs del litigio.
En el caso el actor no posefa inmuebles en la Repüblica por 10 que el
demandado entendfa se justificaba el pedido. La Cåmara desestim6 la
solicitud entendiendo que la igualdad de trato procesal del Protocolo
de Las Lefias prohfbe toda cauci6n o dep6sito por la calidad de ciuda-
dano o residente permanente de Otro Estado Parte, tenga o no bienes
en Otro Estado.
los mecanismos de Cooperaci6n jurisdiccional Internacional del MERCOSUR", en
www.mercosur.org.uy.
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Por Alfredo M. SOTO
1. En cuanto a las fuentes originadas en el marco de Naciones Uni-
das vigentes para los Estados Parte del Mercosur podemos mencio-
nar:
Convenci6n de las Naciones Unidas Contra el Tråfico Ilfcito de
Estupefacientes y Sustancias Sicotr6picas (1988).
Convenio Internacional para la represi6n de la financiaci6n del
terrorismo (1999).
o Convenci6n de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Or-
ganizada Transnacional (2000).
Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de perso-
nas, especialmente mujeres y nifios (2000).
Protocolo contra el tråfico ilfcito de migrantes por tierra, mar y
aire (2000).
Protocolo contra la fabricaci6n y el tråfico ilfcitos de armas de
fuego, sus piezas y componentes y municiones (2001).
Convenci6n de las Naciones Unidas Contra la Corrupci6n
(2003).
2. En 10 que hace a los instrumentos internacionales surgidos del
åmbito de la Organizaciön de Estados Americanos citamos:
Convenci6n Interamericana sobre Asistencia Mutua en Mate-
ria Penal (1992) (vigente entre la Argentina, Brasil y Paraguay).
Protocolo facultativo relativo a la Convenci6n Interamericana
sobre Asistencia Mutua en Materia Penal (1993) (vigente entre
el Brasil y el Paraguay).
Convenci6n Interamericana Contra la Corrupci6n (1996).

350 ALFREDO M. SOTO
Convenci6n Interamericana contra el Terrorismo (2002).
Plan de Acci6n Hemisférico contra la Delincuencia Organizada
Transnacional (2006).
Ejecuci6n del Plan de Acci6n Hemisférico contra la Delincuen-
cia Organizada Transnacional y Fortalecimiento de la Coopera-
ci6n Hemisférica (2008).
3. Trata de personas
Campaüa de informaciön y Prevenciön del delito de Trata de Per-
sonas (Dec. CMC NO 12/06), por la que se prevé la coordinaci6n de las
campafias nacionales de los Estados Parte sobre informaci6n y pre-
venci6n del delito de trata de personas, particularmente de mujeres
y nifios, con miras a realizar una campafia regional en el åmbito del
MERCOSUR y de los Estados Asociados y establecer a nivel del espa-
Cio integrado un dfa Contra la trata de Personas. La coordinaci6n de
dicha campafia estå a cargo de la Reuni6n especializada de la Mujer
del MERCOSUR.
Declaraciön de Montevideo contra la trata de personas en el Merco-
sur y Estados Asociados (18/11/2005), de la Reuni6n de Ministros del
Interior del MERCOSUR y Estados Asociados, por la que se condena
al aberrante delito de la trata de personas y se manifiesta la voluntad
de adoptar enérgicas medidas para prevenir y combatir el flagelo de
la trata de personas en la regi6n; el compromiso en impulsar la tipi-
ficaci6n penal especffica del delito de trata de personas en las legis-
laciones de los Estados que suscriben la presente Declaraci6n; la in-
tenci6n de desarrollar programas de fortalecimiento institucional, a
fin de mejorar la eficiencia y eficacia de las estructuras organizativas
dedicadas al control migratorio, prevenci6n, asistencia a las victimas
y combate a las redes que lucran con la explotaci6n de personas; el
interés en adoptar acciones encaminadas a proteger y dar asistencia a
las vfctimas de la trata de personas; la decisi6n de propiciar medidas
legislativas para confiscar los medios utilizados y las utilidades que se
obtengan de este delito; la voluntad de generar campafias de difusi6n
en medios masivos de comunicaci6n tendientes a concientizar a la so-
ciedad y alertar a las potenciales vfctimas; el empefio en incentivar ac-
ciones de capacitaci6n para la formaci6n de los funcionarios y agentes
püblicos especializados en la materia; la determinaci6n de propiciar
la cooperaci6n regional para erradicar el delito de trata, estrechando
la colaboraci6n interinstitucional, el intercambio de informaci6n, op-
timizando los recursos informåticos existentes y la elaboraci6n de prow
puestas conjuntas; la conveniencia de presentar esta Declaraci6n en la
1
351
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Reuni6n de Autoridades Nacionales en materia de Trata de Personas
de la Organizaci6n de Estados Americanos (OEA), para dar a conocer
la postura consolidada de los Ministros del Interior del MERCOSUR y
Estados Asociados sobre este sensible tema.
Declaraciön de Asunciön sobre tråfico de personas y tråfico ilicito de
migrantes (08/06/2001), también de los Ministros del Interior, sobre
la condena a la aberrante figura del tråfico de personas y el tråfico de
migrantes y en la que se pone de manifiesto la voluntad de garantizar
el pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes y de sus
familias; el compromiso de adoptar las medidas legislativas necesa-
rias para tipificar como delito el tråfico de personas y el tråfico de mi-
grantes, asf como las actividades ilfcitas que se comentan con el fin
de posibilitarlo o facilitarlo; el prop6sito de establecer mecanismo de
cooperaci6n regional en materia de asistencia técnica y capacitaci6n
para la investigaci6n y detecci6n de organizaciones dedicadas al tråfi-
co de personas y al tråfico de migrantes; la decisi6n de coordinar me-
canismos para la detecci6n de documentos falsificados; el empefio en
promover el intercambio de informaci6n y la cooperaci6n orientada a
la asistencia técnica y capacitaci6n de recursos humanos para el trata-
miento de las vfctimas del tråfico de personas y del tråfico de migran-
tes, especialmente cuando se trate de mujeres y nifios; la disposici6n
de adoptar medidas efectivas para impedir que sus pafses sean utiliza-
dos como rutas de tråfico de personas y migrantes hacia otros Estados,
especialmente los del MERCOSUR, Bolivia y Chile.
Ademås de los instrumentos anteriores son dignas de menci6n las
Guias de Buenas Pråcticas dirigidas a los operadores directos e indirec-
tos en materia de cooperaci6n juridica penal, a los fines de establecer
mecanismos de procedimientos sobre el tema de Trata y la aplicaci6n
de los Convenios vigentes de cooperaci6n (Protocolo de San Luis en
materia Penal del MERCOSUR y Protocolo de Trata de Personas)
Declaraci6n de Buenos Aires sobre trata de personas con fines de
cualquier forma reexplotaci6n presentado ante el 190 Periodo de se-
siones de la comisi6n de prevenci6n del Delito y Justicia penal en el
marco del punto 6 del orden del dfa de la reuni6n "Examen de las con-
clusiones y recomendaciones del 120 Congreso de Naciones Unidas
sobre prevenci6n del Delito y Justicia penal".
4. En materia de cooperaciön penal internacional de 10 y 20, esto es,
10 referido a actividades de mero tråmite y probatorias (procedimentæ
les) y medidas cautelares, a nivel "institucional" del Mercosur se des-
taca el Protocolo de San Luis de Asistencia Juridica Mutua en Asuntos
Penales entre los Estados Parte del MERCOSUR (Dec. CMC No 02/96),

353
352 ALFREDO M. SOTO
vigente entre todos los Estados Parte, y cuyos problemas generales se
pueden sistematizar de la siguiente manera:
Antecedente:
Caracteristicas positivas
Si se trata de un pedido de asistencia juridica mutua en asuntos
penales entre autoridades competentes de los Estados Parte (art. 10)
en los términos del artfculo 2, esto es:
notificaciones de actos procesales,
recepci6n y producci6n de pruebas,
localizaci6n e identificaci6n de personas,
notificaciones a testigos y peritos,
traslado de personas procesadas,
medidas cautelares u otras solicitudes respecto de bienes, en-
trega de documentos, incautaci6n y aseguramiento de bienes,
etc., y siempre que fuera transmitido por medio de Autoridad
Central (arts. 30 y 14)
Y cumplidos los requisitos:
a) formales contenidos en el artfculo 6:
0 formulaci6n por escrito o por télex, facsfmil, correo electr6nico
o similares confirmados por documento original,
y en todos los casos con las indicaciones e informaciones næ
cesarias, en el idioma del requirente y traducido al idioma del
requerido, incluida la no necesidad de legalizaci6n (art. 25)
b) procesales
autoridad competente (arts. 10 y 40),
Caracteristicas negativas
Y no se tratare de persona absuelta o condena cumplida por el
mismo delito mencionado en la solicitud (art. 50.1
0 Ni delito tipificado en la legislaciön militar pero no en la penal
ordinaria,
e Ni delito politico o comin conexo con politico o perseguido
con una finalidad polftica,
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Ni delito tributario
Consecuencia jurfdica:
Caracteristicas positivas
Serå la cooperaci6n (art. 10) a cuyo diligenciamiento se aplicarå el
derecho del Estado requerido, conforme las disposiciones del Proto-
colo y excepcionalmente se cumplirå con las formas o procedimientos
especiales indicados por el Estado requirente (art. 70)
Caracteristicas negativas
Siempre que no afecte el orden püblico, la seguridad y otros intere-
ses esenciales del Estado requerido (art. 50), incluyendo la no incom*
patibilidad del procedimiento especial solicitado por el requirente con
la ley interna del requerido (art. 70 in fine).
5. En cuanto a la cooperaci6n de 30 clåsica, el Acuerdo de Extra-
diciön entre los Estados Parte del Mercosur (vigente entre el Brasil, el
Paraguay y el Uruguay) fue elaborado en el åmbito de la Reuni6n de
Ministros de Justicia y aprobado primero por la Reuni6n de Ministros
y luego por el Consejo del Mercado Comün con fecha 10 de diciembre
de 1998.
La elaboraci6n del Acuerdo tuvo origen en el "Comunicado Con-
junto de los senores Presidentes de los Pafses del MERCOSUR, Bolivia
y Chile'; emitido el 15 de diciembre de 1997, con ocasi6n de la XIII
Reuni6n del Consejo del Mercado Comfin. En dicho "Comunicado" se
insta a los responsables de las åreas pertinentes de los Estados Parte
a "...acelerar el proceso de armonizaci6n de las legislaciones en todas
las åreas de la lucha contra el crimen organizado
En ese sentido, la cooperaci6n jurisdiccional en materia penal y
la extradici6n son dos herramientas fundamentales para contribuir
a esa lucha. Dado que los Estados Parte del Mercosur, en materia de
cooperaci6n penal, ya se encontraban vinculados por el "Protocolo de
Asistencia Juridica Mutua',' los senores Ministros de Justicia acordaron
trabajar sobre 10 por entonces pendiente, o sea, sobre el tema de la
extradici6n.
Para mayor abundamiento, cabe destacar que con fecha 18 de fe-
brero de 2002, el Consejo Mercado Comün aprob6 también por De-
cisi6n No 12/01, un Acuerdo de Asistencia Juridica Mutua en Asuntos
Penales, con Bolivia y Chile, gemelo pero no idéntico al ya vigente en-
tre los Estados Parte del Mercosur.

354
ALFREDO M. SOTO
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR 355
Resulta relevante contar con herramientas que tiendan a
tar la tarea codificadora en la materia, a nivel regional. Por Otra parte,
dado el creciente aumento en la circulaci6n de personas, capitales y
otros factores econ6micos que acarrea el proceso de integraci6n, tor-
na auspicioso instrumentar textos como el del Acuerdo de referencia
que por su caråcter armonizador contribuye a prevenir y combatir la
posible comisi6n de delitos en el espacio comån y evitar que el delin-
cuente se traslade hacia aquel pais en que la legislaci6n le fuera mås
conveniente y escape asf del castigo a su conducta delictiva.
Hasta la fecha, los pafses de la regi6n no se encuentran vinculados
por un ünico documento, sino a través de convenios bilaterales o mul-
tilaterales, con unos u otros pafses: a) con el Brasil, el Tratado de Extra-
dici6n aprobado en nuestro pafs por Ley 17.272/67, que se encuentra
vigente; b) con el Paraguay, por el Tratado de Extradici6n firmado el
25/10/96, aprobado en la Argentina por Ley 25.302 y en vigor desde el
17 de febrero de 2001; c) con el Uruguay, por el Tratado de Extradici6n
firmado el 20/09/96, aprobado en la Argentina por Ley 25.304 y en vi-
gor desde el 10 de junio de 2001. En el åmbito interno cabe también re-
cordar la Ley de Cooperaci6n Penal Internacional argentina No 24.767,
que regula la extradici6n y que es de aplicaci6n subsidiaria en caso de
ausencia de tratado sobre la materia.
Tomando en consideraci6n la diversidad de fuentes vinculantes en
la misma materia, merece destacarse la relevancia de contar con una
regulaci6n arm6nica a través de un instrumento ünico de Ias caracte-
rfsticas del Acuerdo consensuado por la Reuni6n de Ministros de Jus-
ticia, en el åmbito regional.
En Ifneas generales el Acuerdo en anålisis parece acercarse a las
soluciones que brindan los dos tratados bilaterales con Paraguay y
Uruguay. Desde un punto de vista sistemåtico podemos ordenar los
temas de que se ocupa el Acuerdo segün la concepci6n norm016gica
siguiente:
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de una solicitud efectuada entre los Estados Parte de en-
tregar a las personas que se encuentren en sus respectivos territorios y
sean requeridas por las autoridades competentes de otro Estado Parte,
para ser procesadas por la presunta comisi6n de algün delito, para que
respondan a un proceso en curso o para la ejecuci6n de una pena pri-
vativa de libertad (art. 10)
1
Transmitida por vfa diplomåtica (su diligenciamiento serå regula-
do por el derecho del Estado Parte requerido) —art. 18.
Y cuando se tratare de una persona no condenada, la solicitud de
extradici6n deberå ser acompafiada por el original o copia de la orden
de prisi6n o resoluci6n equivalente, conforme a la legislaci6n del Esta-
do Parte requerido, emanado de la autoridad competente.
Y cuando se trate de una persona condenada, la solicitud de extra-
dici6n deberå ser acompafiada por el original o la copia de la senten-
cia condenatoria o un certificado de que la misma no fue totalmente
cumplida y del tiempo que falt6 para su cumplimiento.
Y en las 2 hip6tesis sefialadas anteriormente también deberån
acompafiarse a la solicitud:
una descripci6n de los hechos por los cuales se solicita la extra-
dici6n, debiéndose indicar el lugar y fecha en que ocurrieron,
su calificaci6n legal y la referencia, a las disposiciones legales
aplicables;
todos los datos conocidos sobre la identidad, nacionalidad, do-
micilio o residencia de la persona reclamada y, si fuere posible,
su fotograffa, huellas digitales y otros medios que permitan su
identificaciån;
copia o transcripci6n auténtica de los textos legales que tipifi-
can y sancionan el delito, identificando la pena aplicable, los
textos que establezcan la jurisdicci6n del Estado Parte requi-
rente para conocer de ellos, asf como una declaraci6n de que
la acci6n y la pena no se encuentran prescriptas, conforme a su
legislaci6n.
Y, en su caso, se incluirå una declaraci6n mediante la cual el Estado
Parte requirente asume el compromiso de no aplicar la pena de muerw
te o la pena privativa de libertad a perpetuidad obligåndose a aplicar,
como pena måxima, la pena mayor admitida por la legislaci6n penal
del Estado Parte requerido.
La solicitud de extradici6n, asf como los documentos que la acom-
pafian, de conformidad con 10 dispuesto en el presente Acuerdo, esta-
rån exentos de legalizaci6n o formalidad anåloga. En caso de presen-
tarse copias de documentos, éstas deberån estar autenticadas por la
autoridad competente (art. 19).
Y traducida la solicitud y los documentos que se adjuntan, al idio-
ma del Estado Parte requerido (art. 20)

356
ALFREDO M. SOTO
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR 357
Y siempre que (art. 20)
los hechos estén tipificados como delito por las leyes del Estado
Parte requirente y del Estado Parte requerido, cualquiera sea la
denominaci6n de los delitos,
sean punibles en ambos Estados con una pena privativa de li-
bertad cuya duraci6n måxima no sea inferior a dos afios (si la
extradici6n fuera requerida para la ejecuci6n de una sentencia
se exigirå, ademås, que la parte de la pena que aün quede por
cumplir no sea inferior a seis meses). (Si la extradici6n reque-
rida por uno de los Estados Parte estuviere referida a delitos
diversos y conexos, respetando el principio de la doble incri-
minaci6n para cada uno de ellos, bastarå con que uno de los
mismos satisfaga las exigencias previstas en este artfculo para
que pueda concederse la extradici6n, inclusive con respecto de
los otros delitos).
que el Estado Parte requirente tenga jurisdicci6n para conocer
en los hechos que fundan la solicitud, salvo cuando el Estado
Parte requerido tenga jurisdicci6n para entender en la causa
(art. 30);
Si los datos o documentos enviados con la solicitud de extradici6n
fueren insuficientes o defectuosos, el Estado Parte requerido comu-
nicarå el hecho sin demora al Estado Parte requirente, por via diplo-
måtica, el cual deberå subsanar las omisiones o deficiencias que se
hubieren observado, en un plazo de 45 dfas corridos, contados desde
la fecha en que el Estado Parte requirente haya Sido informado acerca
de la necesidad de subsanar los referidos defectos u omisiones.
Si por circunstancias especiales debidamente fundadas, el Estado
Parte requirente no pudiere cumplir con 10 dispuesto en el pårrafo an-
terior dentro del plazo sefialado, podrå solicitar al Estado Parte reque-
rido, la pr6rroga del referido plazo por 20 dias corridos adicionales.
Caracteristicas negativas
Y la calificaci6n del hecho constitutivo del delito que motiv6 la ex-
tradici6n no fuere modificada posteriormente durante el proceso en el
Estado Parte requirente, a no ser que la nueva calificaci6n permita la
extradici6n (art. 40).
Y no se trate de delitos que el Estado Parte requerido considere po-
Ifticos o conexos con delitos de esta naturaleza. La mera invocaci6n
de un fin o motivo politico, no implicarå que éste deba necesariamen-
te calificarse como tal. No serån considerados delitos politicos bajo
ninguna circunstancia: a) el atentado contra la Vida o la acci6n de dar
muerte a un Jefe de Estado o de Gobierno o a otras autoridades na-
cionales o locales o a sus familiares; b) el genocidio, los crfmenes de
guerra o los delitos contra la humanidad en violaci6n de las normas
del Derecho Internacional; c) los actos de naturaleza terrorista quet a
tftulo ilustrativo, impliquen alguna de las siguientes conductas: i) el
atentado contra la Vida, la integridad ffsica o la libertad de personas
que tengan derecho a protecci6n internacional, incluidos los agentes
diplomåticos; ii) la toma de rehenes o el secuestro de personas; iii) el
atentado contra personas o bienes mediante el uso de bombas, grana-
das, proyectiles, minas, armas de fuego, cartas o paquetes que conten-
gan explosivos u otros dispositivos capaces de causar peligro comün o
conmoci6n påblica; iv) los actos de captura ilfcita de embarcaciones
o aeronaves; v) en general, cualquier acto no comprendido en los su-
puestos anteriores cometido con el prop6sito de atemorizar a la po-
blaci6n, a clases o sectores de la misma, atentar contra la economfa de
un pafs, su patrimonio cultural o ec016gico, o cometer represalias de
caråcter politico, racial o religioso; vi) la tentativa de cualquiera de los
delitos previstos en este artfculo (art. 50).
Ni de delitos de naturaleza exclusivamente militar (art. 60).
Ni hubiera cosa juzgada, indulto, amnistfa y obtenci6n de una gra-
cia por el Estado Parte requerido respecto del hecho o de los hechos en
que se fundamenta la solicitud de extradici6n (art. 70).
Ni la persona reclamada hubiere Sido condenada o deba ser juz-
gada en el Estado Parte requirente por un tribunal de excepci6n o "ad
hoc" (art. 80).
Ni hubiera prescripci6n conforme al derecho del Estado Parte re-
quirente o del Estado Parte requerido (art. 90).
Ni se tratare de persona reclamada menor de 18 afros al tiempo de
la comisi6n del hecho o de los hechos por los cuales se le solicita. En
tal caso, el Estado Parte requerido le aplicarå las medidas correctivas
que de acuerdo con su ordenamiento jurfdico se aplicarfan si el hecho
o los hechos hubieren Sido cometidos en su territorio por un menor
inimputable (art. 10).
Ni se tratare de un nacional del Estado reclamado cuando una
disposici6n constitucional asf 10 establezca. Los Estados Parte que no
contemplen una disposici6n de igual naturaleza que la prevista en el
pårrafo anterior podrån denegarle la extradici6n de sus nacionales. En
las hip6tesis de los pårrafos anteriores el Estado Parte que deniegue la

358 ALFREDO M. SOTO DERECHO PENAL DEL MERCOSUR 359
extradici6n deberå juzgar a la persona reclamada y mantener informa-
do al Otro Estado Parte acerca del juicio, asf como remitirle copia de la
sentencia una vez que aquél finalice. A los efectos de este artfculo, la
condici6n de nacional se determinarå por el derecho del Estado Parw
te requerido vigente en el momento en que se solicite la extradici6n,
siempre que la nacionalidad no hubiere Sido adquirida con el prop()-
sito fraudulento de impedir la extradici6n (art. 11).
Y siempre que el requerido no haya optado por denegar la extræ
dici6n si la persona reclamada estå siendo juzgada en el territorio del
Estado Parte requerido a causa del hecho o los hechos en los que se
funda la solicitud (art. 12).
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la extradici6n
Y el Estado Parte requerido comunicarå sin demora al Estado Parte
requirente, por via diplomåtica, su decisi6n con respecto a la extradi-
ci6n. Cualquier decisi6n denegatoria, total o parcial, respecto al pedi-
do de extradici6n, serå fundada.
Y el Estado Parte requirente serå informado del lugar y la fecha de
entrega, asf como de la duraci6n de la detenci6n cumplida por la per-
sona reclamada con fines de extradici6n.
Y si en el plazo de 30 dfas corridos, contados a partir de la fecha de
la notificaci6n, el Estado Parte requirente no retirare a la persona re-
clamada, ésta serå puesta en libertad, pudiendo el Estado Parte reque-
rido denegar posteriormente la extradici6n por los mismos hechos.
Y en caso de fuerza mayor o de enfermedad grave debidamente
comprobada que impidan u obstaculicen la entrega o la recepciån de
la persona reclamada, tal circunstancia serå informada al Otro Estado
Parte, antes del vencimiento del plazo previsto en el pårrafo anterior,
pudiéndose acordar una nueva fecha para la entrega y recepci6n.
Y en el momento de la entrega de la persona reclamada, o tan pron-
to como sea posible, se entregarån al Estado Parte requirente la docu-
mentaci6n, bienes y otros objetos que, igualmente, deban ser puestos
a su disposici6n, conforme a 10 previsto en el presente Acuerdo.
Y el Estado Parte requirente podrå enviar al Estado Parte reque-
rido, con la anuencia de éste, agentes debidamente autorizados para
colaborar en la verificaci6n de la identidad del extraditado y en la con-
.3
I
I
ducci6n de éste al territorio del Estado Parte requirente. Estos agentes
estarån subordinados, en su actividad, a las autoridades del Estado
Parte requerido (art. 22).
Y en el caso que la persona cuya extradici6n se solicita esté sujeta a
proceso o cumpliendo una condena en el Estado Parte requerido por
un delito diferente del que motiva la extradici6n, éste deberå igual-
mente resolver sobre la solicitud de extradici6n y notificar su decisi6n
al Estado Parte requirente. Si la decisi6n fuere favorable, el Estado Par-
te requerido podrå aplazar la entrega hasta la conclusi6n del proceso
penal o hasta que se haya cumplido la pena. No obstante, si el Estado
Parte requerido sancionare el delito que funda el aplazamiento con
una pena cuya duraci6n sea inferior a la establecida en el pårrafo 1
del artfculo 2 de este Acuerdo, procederå a la entrega sin demora. Las
responsabilidades civiles derivadas del delito o cualquier proceso civil
al que se encuentre sujeta la persona reclamada no podrån impedir o
demorar la entrega. El aplazamiento de la entrega suspenderå el com-
puto del plazo de la prescripci6n en las actuaciones judiciales que tu-
vieren lugar en el Estado Parte requirente por los hechos que motivan
la solicitud de extradici6n (art. 23).
Y los bienes que se encuentren en el Estado Parte requerido y que
sean producto del delito o que puedan servir de prueba serån entrega-
dos al Estado Parte requirente, si éste asi 10 solicitare. La entrega de los
referidos bienes estarå supeditada a la ley del Estado Parte requerido y
a los derechos de los terceros eventualmente afectados. Sin perjui-
Cio de 10 dispuesto en el pårrafo 1 de este artfculo, dichos bienes serån
entregados al Estado Parte requirente, si éste asf 10 solicitare, inclusive
en el caso de no poder Ilevar a cabo la extradici6n como consecuen-
cia de muerte o fuga de la persona reclamada. Cuando dichos bienes
fueran susceptibles de embargo o decomiso en el territorio del Estado
Parte requerido, éste podrå, a efectos de un proceso penal en curso,
conservarlos temporalmente o entregarlos con la condici6n de su fu-
tura restituci6n. Cuando la ley del Estado Parte requerido o el derecho
de los terceros afectados asf 10 exijan, los bienes serån devueltos, sin
cargo alguno, al Estado Parte requerido (art. 24).
Y en el caso de recibirse solicitudes de extradici6n concurrentes,
referentes a una misma persona, el Estado Parte requerido determi-
narå a cuål de los referidos Estados se concederå la extradici6n, y no-
tificarå su decisi6n a los Estados Parte requirentes. Cuando las solici-
tudes sq refieran a un mismo delito, el Estado Parte requerido deberå
dar preferencia en el siguiente orden: a) al Estado en cuyo territorio se
haya cometido el delito; b) al Estado en cuyo territorio tenga su resi-

360 ALFREDO M. SOTO
dencia habitual la persona reclamada; c) al Estado que primero haya
presentado la solicitud. Cuando las solicitudes se refieran a delitos di-
ferentes, el Estado Parte requerido, segün su legislaci6n, darå prefe-
rencia al Estado que tenga jurisdicci6n respecto al delito mås grave. A
igual gravedad, se darå preferencia al Estado que haya presentado la
solicitud en primer lugar (art. 25).
Y el Estado Parte requerido podrå conceder la extradici6n si la per-
sona reclamada, con la debida asistencia juridica y ante la autoridad
judicial del Estado Parte requerido, prestare su expresa conformidad
para ser entregada al Estado Parte requirente, después de haber Sido
informada de su derecho a un procedimiento formal de extradici6n y
de la protecci6n que éste le brinda (art. 27).
Y el Estado Parte requirente no aplicarå al extraditado, en ningün
caso, la pena de muerte o la pena privativa de libertad a perpetuidad.
Cuando los hechos que originen una solicitud de extradici6n estuvie-
sen sancionados en el Estado Parte requirente con la pena de muerte
o con una pena privativa de libertad a perpetuidad, la extradici6n s610
serå admisible si el Estado Parte requirente aplicare la pena måxima
admitida en la ley penal del Estado Parte requerido (art. 13).
Y la persona entregada no serå detenida, juzgada ni condenada en
el territorio del Estado Parte requirente por otros delitos cometidos
con anterioridad a la fecha de la solicitud de extradici6n y no conteni-
dos en ésta, salvo en los siguientes casos: a) cuando la persona extra-
ditada, habiendo tenido la posibilidad de abandonar el territorio del
Estado Parte al que fixe entregada, haya permanecido voluntariamente
en él por mås de 45 dias corridos después de su liberaci6n definitiva
o regresare a él después de haberlo abandonado; b) cuando las au-
toridades competentes del Estado Parte requerido consintieren en la
extensi6n de la extradiciön a efectos de la detenci6n, enjuiciamiento o
condena de la persona reclamada por un delito distinto del que moti-
v6 la solicitud. A este efecto, el Estado Parte requirente deberå remitir
al Estado Parte requerido una solicitud formal de extensi6n de la ex-
tradici6n, la que serå resuelta por este åltimo. La solicitud deberå estar
acompafiada de los documentos previstos en el pårrafo 4 del artfcu-
10 18 de este Acuerdo y del testimonio de la declaraci6n judicial sobre
los hechos que motivaron la solicitud de ampliaci6n, prestada por el
extraditado con la debida asistencia juridica (art. 14).
Y la persona entregada s610 podrå ser reextraditada a un tercer Es-
tado con el consentimiento del Estado Parte que haya concedido la
extradici6n, salvo el caso previsto en el literal a) del artfculo 14 de este
Acuerdo. El consentimiento deberå ser reclamado por medio de los
I
I
I
361
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
procedimientos establecidos en la parte final del mencionado articu-
10 (art. 15).
Y la persona reclamada gozarå en el Estado Parte requerido de to-
dos los derechos y garantfas que otorgue la legislaci6n de dicho Esta-
do. Deberå ser asistida por un defensor y, si fuera necesario, recibirå la
asistencia de un intérprete (art. 16).
Y el periodo de detenci6n cumplido por la persona extraditada en el
Estado Parte requerido en virtud del proceso de extradici6n, serå com-
putado en la pena a ser cumplida en el Estado Parte requirente (art. 17).
Y los Estados Parte cooperarån entre sf con el objeto de facilitar
el trånsito por su territorio de las personas extraditadas. A tales efec-
tos, la extradici6n en trånsito por el territorio de los Estados Parte se
otorgarå, siempre que no se opongan motivos de orden püblico, pre-
via presentaci6n de una solicitud por via diplomåtica acompafiada
por Ias copias de la solicitud original de extradici6n y de la comunica-
ci6n que 10 autoriza. A las autoridades del Estado Parte de trånsito les
corresponderå la custodia del reclamado. El Estado Parte requirente
reembolsarå al Estado Parte de trånsito los gastos en que incurriere
en cumplimiento de tal responsabilidad. No serå necesario solicitar la
extradici6n en trånsito cuando se utilicen medios de transporte aéreo
que no tengan previsto el aterrizaje en el territorio del Estado Parte de
trånsito (art. 26).
Y el Estado Parte requerido se harå cargo de los gastos ocasiona-
dos en su territorio como consecuencia de la detenci6n de la persona
cuya extradici6n se requiere. Los gastos ocasionados por el traslado y
el trånsito de la persona reclamada desde el territorio del Estado Parte
requerido estarån a cargo del Estado parte requirente.
Y el Estado Parte requirente se harå cargo de los gastos de traslado
al Estado Parte requerido de la persona extraditada que hubiere Sido
absuelta o sobresefda (art. 28).
Y las autoridades competentes del Estado Parte requirente podrån
solicitar la detenci6n preventiva para asegurar el procedimiento de ex-
tradici6n de la persona reclamada, la cual serå cumplida con la måxima
urgencia por el Estado Parte requerido y de acuerdo con su legislaci6n.
El pedido de detenci6n preventiva deberå indicar que tal persona res-
ponde a un juicio o es objeto de una sentencia condenatoria u orden
de detenci6n judicial y deberå consignar Ia fecha y los hechos que fun-
den la solicitud, asf como el momento y el lugar en que ocurrieron los
mismos, ademås de los datos personales u otros que permitan la iden-
tificaci6n de la persona cuya detenci6n se requiere. También, deberå

DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
363
362 ALFREDO M. SOTO
constar en la solicitud la intenci6n de cursar una solicitud formal de
extradici6n. El pedido de detenci6n preventiva podrå ser presentado
por las autoridades competentes del Estado Parte requirente por vfa
diplomåtica o a través de la Organizaci6n Internacional de Policfa Cri-
minal (INTERPOL), debiendo ser transmitido por correo, fax o cual-
quier otro medio que permita la comunicaci6n por escrito. La persona
detenida en virtud del referido pedido de detenci6n preventiva serå
puesta inmediatamente en libertad si, al cabo de 40 dfas corridos, con-
tados desde la fecha de notificaci6n de su detenci6n al Estado Parte re-
quirente, éste no hubiere formalizado la solicitud de extradici6n ante
el Ministerio de Relaciones Exteriores del Estado Parte requerido. Si la
persona reclamada fuere puesta en libertad en virtud de 10 dispuesto
en el pårrafo anterior, el Estado Parte requirente s610 podrå solicitar
una nueva detenci6n de la persona reclamada mediante una solicitud
formal de extradici6n (art. 29).
Caracteristicas negativas
Salvo sit excepcionalmente y con la debida fundamentaci6n, el
tado Parte requerido opta por denegar la solicitud de extradici6n, cuan-
do su cumplimiento sea contrario a la seguridad, al orden påblico u
otros intereses esenciales para el Estado Parte requerido (art. 30).
Como ya dijésemos, se han aprobado también: Acuerdo sobre Ex-
tradici6n entre los Estados Parte del Mercosur, la Repüblica de Bolivia
y la Repåblica de Chile (Dec. CMC NO 15/98) y el Acuerdo sobre Asis-
tencia Juridica Mutua en Asuntos Penales entre los Estados Parte del
Mercosur y la Repüblica de Bolivia y la Repüblica de Chile (Dec. CMC
No 12/01).
6. Cooperaciön interjurisdiccional penal de 30 (extraterritorialidad de
las sentencias penales, cooperaciön no clåsica)
6.1. Sistematizaciön normolögica del Acuerdo sobre Traslado de Per-
sonas Condenadas entre los Estados Parte del Mercosur, firmado en Belo
Horizonte —Repüblica Federativa del Brasil— el 16 de diciembre de 2004
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de una solicitud de cumplimiento de una sentencias de
condena impuesta en uno de los Estados Parte del presente Acuerdo
a nacionales o a los residentes legales y permanentes de otro Estado
parte del presente Acuerdo en tal Estado parte del presente Acuerdo
del cual sea nacional o residente legal y permanente el condenado
(art, 20). (Si un nacional o un residente legal y permanente de un Es-
tado parte del presente Acuerdo estuviera cumpliendo una condena
impuesta por Otro Estado parte del presente Acuerdo bajo un régimen
de condena condicional o libertad condicional, anticipada o vigilada,
tal persona podrå cumplir dicha condena bajo vigilancia de las auto-
ridades del Estado receptor siempre que los Derechos de los Estados
sentenciador y receptor asi 10 admitieran).
Promovida por el Estado sentenciador o por el Estado receptor, a
pedido de la persona condenada o de un tercero en su nombre
Tramitada por intermedio de las Autoridades Centrales, 10 que
exime de legalizaci6n de las solicitudes asf como de los documentos
que las acompafien y demås comunicaciones (art. 12).
Y las solicitudes de traslado y la documentaci6n anexa, fueran
acompafiadas de traducci6n al idioma del Estado parte destinatario
(art. 14).
Sin perjuicio del envio de la documentaci6n autenticada corres-
pondiente, las Autoridades Centrales de los Estados parte del presente
Acuerdo, podrån cooperar en la medida de sus posibilidades, median-
te la utilizaci6n de medios electr6nicos o cualquier Otro, que permita
una mejor y mås ågil comunicaci6n entre ellos (art. 15).
Y definidos (art. 10).
Estado sentenciador: el Estado parte del presente Acuerdo en
el que se ha dictado una sentencia de condena y desde el cual
la persona condenada es trasladada.
0
Estado receptor: el Estado parte del presente Acuerdo al cual la
persona condenada es trasladada.
Condena: cualquier pena privativa de libertad impuesta por
sentencia judicial definitiva y ejecutoriada.
Condenado o persona condenada: la persona que en el terri-
torio de uno de los Estados parte del presente Acuerdo deba
cumplir o esté cumpliendo una condena.
Nacional: toda persona a quien el Derecho del Estado receptor
le atribuya tal condici6n.
Residentes legales y permanentes: los reconocidos como tales
por el Estado receptor.
I
Y siempre que se den los siguientes requisitos (art. 30):

364 ALFREDO M. SOTO
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
365
Que exista condena impuesta por sentencia judicial definitiva
y ejecutoriada.
Que el condenado otorgue su consentimiento expreso al trasla-
do, preferentemente por escrito o por otros medios fehacientes,
habiendo Sido informado previamente de las consecuencias le-
gales del mismo.
Que la acci6n u omisi6n por la cual la persona haya Sido con-
denada configure también delito en el Estado receptor. A tales
efectos no se tendrån en cuenta las diferencias que pudieren
existir en la denominaci6n del delito.
Que el condenado sea nacional o residente legal y permanente
del Estado receptor.
Que el tiempo de pena por cumplir al momento de presentarse
la solicitud sea de por 10 menos 1 (un) afio (los Estados Parte
del presente Acuerdo podrån convenir el traslado aun cuando
la duraci6n de la pena por cumplir sea inferior a la prevista en
el pårrafo anterior).
Que tanto el Estado sentenciador como el Estado receptor den
su aprobaci6n al traslado.
Y siempre que el Estado sentenciador suministre al Estado recep-
tor un informe en el cual se indique (art. 60):
El delito por el cual la persona fue condenada.
La duraci6n de la pena y el tiempo ya cumplido, inclusive el
perfodo de detenci6n previa.
o Exposici6n detallada del comportamiento del condenado, a fin
de determinar si puede acogerse a los beneficios previstos en la
legislaci6n del Estado receptor.
Copia autenticada de la sentencia dictada por la autoridad ju-
dicial competente, junto con todas las modificaciones introdu-
cidas en la misma, si las hubiere.
o Informe médico sobre el condenado, incluyendo informaci6n
sobre su tratamiento en el Estado sentenciador y recomenda-
ciones para la continuaci6n de éste en el Estado receptor, cuan-
do sea pertinente.
Informe social y cualquier Otra informaci6n que pueda ayudar
al Estado receptor a adoptar las medidas mås convenientes
para facilitar su rehabilitaci6n social.
El Estado receptor podrå solicitar informes complementarios
si considera que los documentos proporcionados por el Esta-
do sentenciador resultan insuficientes para cumplir con 10 dis-
puesto en el presente Acuerdo.
Y el Estado receptor proporcione (art. 70):
documentaci6n que acredite la nacionalidad o la residencia le-
gal y permanente del condenado; y
e copia de sus disposiciones legales de las cuales resulte que los
actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena en el Es-
tado sentenciador constituyen delito con arreglo al derecho del
Estado receptor 0 10 constituirfan si se cometieran en su terri-
torio.
Caracteristicas negativas
Y la condena impuesta no sea de pena de muerte o de prisi6n
perpetua. En tales casos el traslado s610 podrå efectuarse si el Estado
sentenciador admite que el condenado cumpla una pena privativa de
libertad cuya duraci6n sea la måxima prevista por la legislaci6n penal
del Estado receptor, siempre que no sea prisi6n perpetua.
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la cooperaci6n, para 10 cual:
Si el Estado receptor aprueba el pedido de traslado, deberå noti-
ficar de inmediato tal decisi6n al Estado sentenciador, por interme-
dio de las Autoridades Centrales y tomar las medidas necesarias para
su cumplimiento. Cuando un Estado parte en el presente Acuerdo no
apruebe el traslado de un condenado, comunicarå su decisi6n al Es-
tado solicitante, explicando el motivo de su negativa cuando esto sea
posible y conveniente.
Y la entrega del condenado por el Estado sentenciador al Estado
receptor se efectuarå en el lugar acordado por las autoridades compe-
tentes. El Estado receptor serå responsable de la custodia del conde-
nado desde el momento de la entrega.

366
ALFREDO M. SOTO DERECHO PENAL DEL MERCOSUR 367
Y los gastos relacionados con el traslado del condenado hasta la
entrega al Estado receptor serån por cuenta del Estado sentenciador.
Y el Estado receptor serå responsable de todos los gastos ocasi0*
nados por el traslado del condenado desde el momento en que éste
quede bajo su custodia (art. 80).
Y el paso de la persona trasladada por el territorio de un tercer Es-
tado parte del presente Acuerdo requerirå:
La notificaci6n al Estado de trånsito de la resoluci6n que conce-
di6 el traslado y de la resoluci6n favorable del Estado receptor.
No serå necesaria la notificaci6n cuando se haga uso de medios
de transporte aéreo y no se haya previsto un aterrizaje regular
en el territorio del Estado parte del presente Acuerdo, que se
vaya a sobrevolar.
El Estado de trånsito podrå otorgar su consentimiento al paso
del condenado por su territorio. En caso contrario deberå fun-
damentar su negativa (art. 90).
Y el condenado que fuere trasladado conforme a Jo previsto en el
presente Acuerdo, no podrå ser detenido, enjuiciado o condenado
nuevamente en el Estado receptor por los mismos hechos que motiva-
ron la condena impuesta en el Estado sentenciador.
Y la condena de una persona trasladada se cumplirå conforme al
derecho del Estado receptor.
Y el Estado sentenciador podrå conceder indulto, amnistfa, gracia
o conmutar la pena de conformidad con su Constituci6n y disposicio-
nes legales aplicables. Recibida que fuere la comunicaci6n de dicha
resoluci6n por el Estado receptor, éste adoptarå de inmediato las me-
didas correspondientes para su cumplimiento.
Y el Estado receptor podrå solicitar al Estado sentenciador, a través
de las Autoridades Centrales, el indulto o conmutaci6n de la pena me-
diante petici6n fundada.
Y la condena impuesta por el Estado sentenciador no podrå ser au-
mentada o prolongada por el Estado receptor bajo ninguna circuns-
tancia.
Y no procederå en ningün caso la conversi6n de la pena por el Es-
tado receptor.
Y el Estado sentenciador podrå solicitar al Estado receptor infor-
mes sobre el cumplimiento de la pena de la persona trasladada (art.
10).
Y el Estado sentenciador conservarå plena jurisdicciån para la re-
visi6n de las sentencias dictadas por sus tribunales. El Estado receptor
al recibir notificaci6n de cualquier decisi6n al respecto, deberå adop-
tar de inmediato las medidas correspondientes (art. 11).
Caracterfsticas negativas
Salvo que la sentencia de condena fuese contraria a los principios
de orden püblico del Estado receptor.
62. Comprensiön normolögica del Protocolo sobre traslado de per-
sonas sujetas a regimenes especiales (complementario al Acuerdo sobre
traslado de personas condenadas entre los Estados Parte del Mercosur
y la Repüblica de Bolivia y la Repüblica de Chile) Mercosur/CMC/Dec.
No 13/05.
Antecedente
Si se trata de menores de edad, mayores inimputables y personas
que hubieren obtenido el beneficio de la suspensi6n del juicio a pruew
ba o suspensi6n condicional del procedimiento, que sean nacionales
o residentes legales y permanentes en una Parte;
-y que hayan Sido condenados o sometidos a un régimen especial
o a determinadas reglas de conducta —segün los casos— por una sen-
tencia o resoluci6n judicial dictada en Otra Parte, y;
-opten, por sf o por intermedio de sus representantes legales, por
cumplir la sentencia o resoluci6n judicial en Otra Parte que aquella
que la dict6 (art. 10).
-y definidos (art. 20).
"Menores de edad": las personas sujetas a traslado que sean consi-
deradas tales por la legislaci6n penal o el ordenamiento legal especffi-
co de la Parte que dicte la sentencia o resoluci6n judicial.
"Mayores inimputables": las personas que por sentencia o resolu-
ci6n judicial hayan Sido declaradas como tales, conforme al derecho
aplicable.
"PerSonas sujetas a la suspensi6n del juicio a prueba o suspensi6n
condicional del procedimiento": las personas en cuyo beneficio se hu-
biere decretado judicialmente, en relaci6n con un delito de acci6n pü-

368 ALFREDO M. SOTO
blica, la paralizaci6n temporal y condicional del ejercicio de la preten-
si6n punitiva de la Parte que dicte la sentencia o resoluci6n judicial.
"Régimen especial": el que deba aplicarse a las personas sujetas a
traslado de conformidad con 10 dispuesto en la sentencia o resoluci6n
judicial.
"Medidas de Seguridad": las medidas curativas o correctivas dis-
puestas por la sentencia o resoluci6n judicial.
"Reglas de conducta": las dispuestas en la resoluci6n judicial de la
Parte que la dict6 para ser cumplidas por quien ha obtenido el bene-
ficio de suspensi6n del juicio a prueba o suspensi6n condicional del
procedimiento.
"Residente legal y permanente": el reconocido como tal por la Par-
te receptora.
Y (art. 30) siempre que la parte de la condena o medida de seguri-
dad que aün falte por cumplir al momento de efectuarse la solicitud,
sea de por 10 menos 1 (un) afio (Ios Estados Parte del presente Acuerdo
podrån convenir el traslado aun cuando la duraci6n de la pena por
cumplir sea inferior a la prevista en el pårrafo anterior).
Y que se haya dado el consentimiento expreso de la persona legal-
mente facultada para otorgarlo segün las normas del Derecho Interna-
cional Privado, preferentemente por escrito o por otros medios feha-
cientes, habiendo Sido informado previamente de las consecuencias
legales del mismo.
Y, para el caso de personas sujetas al beneficio de la suspensi6n del
juicio a prueba o suspensi6n condicional del procedimiento se exigirå,
si el derecho interno de la Parte en que se dict6 la resoluci6n judicial 10
dispone, uno o mås de los siguientes requisitos:
0 que se hubiere reparado el dafio,
que se haya firmado un acuerdo con la vfctima en ese sentido o
demostrado su voluntad de reparaci6n, y
que admita los hechos que se le imputan.
Y promovido el tråmite por el Estado sentenciador o por el Esta-
do receptor, a pedido de la persona condenada o de un tercero en su
nombre. Ninguna disposici6n del presente Acuerdo serå interpretada
como impedimento para que el condenado solicite su traslado.
369
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Y tramitada la solicitud por intermedio de las Autoridades Cen-
trales. Cada Estado parte del presente Acuerdo, crearå mecanismos de
informaci6n, cooperaci6n y coordinaci6n entre la Autoridad Central y
las demås autoridades que deban intervenir en el traslado del conde-
nado.
Y siempre que el Estado sentenciador suministre al Estado recep-
tor un informe en el cual se indique:
o El delito por el cual la persona fue condenada.
La duraci6n de la pena y el tiempo ya cumplido, inclusive el
periodo de detenci6n previa.
Exposici6n detallada del comportamiento del condenado, a fin
de determinar si puede acogerse a los beneficios previstos en la
legislaci6n del Estado receptor.
Copia autenticada de la sentencia dictada por la autoridad ju•
dicial competente, junto con todas las modificaciones introdu-
cidas en la misma, si las hubiere.
Informe médico sobre el condenado, incluyendo informaci6n
sobre su tratamiento en el Estado sentenciador y recomenda-
ciones para la continuaci6n de éste en el Estado receptor, cuan-
do sea pertinente.
Informe social y cualquier Otra informaci6n que pueda ayudar
al Estado receptor a adoptar las medidas mås convenientes
para facilitar su rehabilitaci6n social.
El Estado receptor podrå solicitar informes complementarios
si considera que los documentos proporcionados por el Esta-
do sentenciador resultan insuficientes para cumplir con 10 dis-
puesto en el presente Acuerdo.
0 Los documentos anteriormente citados deberån ser acompa-
fiados de la traducci6n al idioma del Estado receptor.
Y siempre que el Estado receptor proporcione:
documentaci6n que acredite la nacionalidad o la residencia lew
gal y permanente del condenado; y
0 coopia de sus disposiciones legales de las cuales resulte que los
actos u omisiones que hayan dado lugar a la condena en el Es-
tado sentenciador constituyen delito con arreglo al derecho del

370 ALFREDO M. SOTO
Estado receptor 0 10 constituirfan si se cometieran en su terri-
torio.
Consecuencia juridica
Serå el traslado
Y las autoridades competentes de las Partes podrån acordarla forma
de ejecuci6n y otras medidas a que deberån estar sujetas las personas
sefialadas en el artfculo 1 del presente Protocolo. En caso de que no se
hubiere acordado 10 mencionado en el pårrafo anterior, el cumplimien-
to de las medidas se regirå por el Derecho de la Parte receptora (art. 50).
Con relaci6n a las personas sujetas al beneficio de la suspensi6n del
juicio a prueba o suspensi6n condicional del procedimiento, la Parte
receptora deberå informar a la Parte que dict6 la resoluci6n judicial,
al vencimiento del plazo sefialado en la misma, si se han cumplido las
reglas de conducta a fin de que se dicte el sobreseimiento definitivo de
la causa.
Si la persona trasladada no hubiere cumplido las reglas de conduc-
ta impuestas por la Parte que dict6 la resoluci6n judicial, la Parte re-
ceptora pondrå en conocimiento de aquella Parte dicha circunstancia.
La Parte que dict6 la resoluci6n judicial adoptarå, de conformidad con
su derecho interno, las providencias necesarias para su regreso y apli-
carå las medidas procesales pertinentes.
Y los gastos relacionados con el traslado del condenado hasta la
entrega al Estado receptor serån por cuenta del Estado sentenciador.
El Estado receptor serå responsable de todos los gastos ocasionados
por el traslado del condenado desde el momento en que éste quede
bajo su custodia.
La Parte que impuso las reglas de conducta podrå reclamar de la
persona a la que se le otorg6 el beneficio, el pago de Ios gastos que oca-
sion6 su regreso, conforme a los procedimientos de su derecho interno.
7. Recientemente, por Decisi6n CMC 022/10 se aprob6 el Acuer-
do marco de cooperaciön entre los Estados Parte del Mercosur y Es-
tados asociados para la creaciön de equipos conjuntos de investiga-
ciön, que podemos analizar sistemåticamente del siguiente modo:
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de una solicitud de creaci6n de un Equipo Conjunto de
Investigaci6n de las autoridades competentes de una Parte, que estén
371
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
a cargo de una investigaci6n penal, a las autoridades competentes de
Otra Parte, cuando esa investigaci6n tenga por objeto conductas delic-
tivas que por sus caracterfsticas requieran la actuaci6n coordinada de
mås de una Parte (art. 10).
Y definidos (art. 30):
0
Equipo Conjunto de Investigaci6n (ECI): Es el constituido por
medio de un instrumento de cooperaci6n técnica especffico
que se celebra entre las Autoridades Competentes de dos o mås
Partes, para Ilevar a cabo investigaciones penales en sus territo-
rios, por un tiempo y fin determinados.
Instrumento de Cooperaci6n Técnica: es el documento suscrip-
to entre las Autoridades Competentes, por el que se constituye
un ECI. Deberå contener los requisitos exigidos en el presente
Acuerdo Marco.
Autoridades Competentes: Son las designadas en cada una de
las Partes, de conformidad con su normativa interna, para pro-
poner la creaci6n y para la respectiva aprobaci6n de un ECI.
Autoridad Central: Es la designada por cada Parte, de acuerdo
con su legislaci6n interna, para recibir, analizar y transmitir las
solicitudes de constituci6n de un ECI.
0 Integrantes del ECI: Son los indicados en el Instrumento de Co-
operaci6n Técnica, designados por las Autoridades Competen-
tes de las Partes.
Y tramitadas las solicitudes a través de las Autoridades Centra-
les designadas por cada Parte, mediante el formulario que consta en
Anexo y forma parte del Acuerdo.
Y siempre que contengan:
La identificaci6n de la Parte requerida;
La identificaci6n de las autoridades a cargo de la investigaci6n
en la Parte Requirente;
0 Una exposici6n sucinta de Ios hechos y descripci6n de los mo-
tivos que ameritan la necesidad de la creaci6n de un ECI;
Las normas penales aplicables en la Parte Requirente al hecho
objeto de la investigaci6n;
La descripci6n de los procedimientos de investigaci6n que se
propongan realizar;

372
ALFREDO M. SOTO
La identificaci6n de los funcionarios de la Parte Requirente
para la integraciön del ECI;
El plazo estimado que demandarå la actividad de investigaci6n
del ECI; y
El proyecto de Instrumento de Cooperaci6n Técnica para la
consideraci6n de la Autoridad Competente de la Parte Reque-
rida.
Y redactada la solicitud en el idioma de Ia Parte Requirente y
acompafiada de una traducci6n al idioma de la Parte Requerida, si
fuera el caso (art. 40).
Y remitida la solicitud por la autoridad competente de la Parte Re•
quirente a su Autoridad Central, y, en su caso, cursado el pedido a la
Autoridad Central de la Parte Requerida, quien, también en su caso
cursarå el pedido a su Autoridad Competente a fin de que se expida
sobre la creaci6n de un ECI, segün su derecho interno, por los medios
mås expeditos y en el menor plazo posible.
Los documentos que sean tramitados por intermedio de las Auto-
ridades Centrales, quedan exceptuados de toda legalizaci6n u Otra
formalidad anåloga.
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la aceptaciån de la creaci6n de un ECI, la que serå comuni-
cada a través de las Autoridades Centrales, a fin de formalizar el Ins-
trumento de Cooperaci6n Técnica definitivo, que serå suscripto por
ambas Autoridades Competentes. En caso de que la Autoridad Com-
petente de Ia Parte Requerida rechazara la solicitud de creaciån del
ECI, 10 comunicarå a su Autoridad Central, la que a su vez 10 transmi-
tirå inmediatamente a la Autoridad Central de la Parte Requirente. El
rechazo deberå ser siempre fundado.
Y el Equipo Conjunto de Investigaci6n tendrå facultades para ac-
tuar dentro de los territorios de las Partes que los crearon, de confor-
midad con el derecho interno de las Partes donde se encuentre ac-
tuando el Equipo (art. 20).
Y el Jefe del Equipo tendrå amplias atribuciones, en el marco del
objeto acordado, para disenar los lineamientos de la investigaci6n y
adoptar las medidas que estime pertinentes, con arreglo a las normas
de su propio Estado (art. 80).
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
373
Y la responsabilidad civil y penal por la actuaci6n del ECI estarå
sujeta al derecho del Estado de su actuaci6n. La responsabilidad ad-
ministrativa estarå determinada por el derecho de la Parte a la que
pertenecen los integrantes del EC] (art. 90).
Y, salvo acuerdo en contrario, los gastos que demande la investiga-
ci6n correrån por cuenta de la Parte Requirente, en todo 10 que no sea
salarios y retribuciones por la actuaci6n de los integrantes del ECI de
la Parte Requerida (art. 10).
Y la prueba y la informaci6n obtenidas en virtud de la actuaci6n del
ECI s610 podrån ser utilizadas en las investigaciones que motivaron su
creaci6n, salvo acuerdo en contrario de las Autoridades Competentes.
Las Autoridades Competentes podrån acordar que la informaci6n y la
prueba obtenidas, en virtud de la actuaci6n del ECI, tengan caråcter
confidencial (art. 11).
Y el Instrumento de Cooperaci6n Técnica deberå contener:
La identificaci6n de las Autoridades que suscriben el Instru-
mento y de los Estados en los que actuarå el ECI;
La finalidad especffica y el plazo de funcionamiento del ECI;
La identificaci6n del Jefe del Equipo por la Autoridad Compe-
tente del Estado en el que actüe el ECI. En el caso de que el
Equipo actüe en mås de un Estado, cada Parte identificarå un
Jefe de Equipo;
La identificaci6n de los demås integrantes del ECI, designados
por las Autoridades Competentes de las Partes involucradas;
Las medidas o procedimientos que serå necesario realizar;
Cualquier Otra disposici6n especffica en materia de funciona-
miento, organizaci6n y logistica que las Autoridades Compe-
tentes entiendan necesaria para el desarrollo eficaz de la inves-
tigaci6n;
y el Instrumento de Cooperaci6n Técnica deberå ser redactado, en
su caso, en los idiomas de las Partes Requirente y Requerida.
Y la finalidad especffica del Instrumento de Cooperaci6n Técnica,
el plazo de tuncionamiento y las medidas o procedimientos a realizar,
podrån ser modificados por acuerdo de las Autoridades Competentes
(art. 70).

374
ALFREDO M. SOTO
8. Finalmente, citamos un muy importante Acuerdo sobre orden
Mercosur de detenciön y procedimientos de entrega entre los Esta-
dos Parte del Mercosur y Estados Asociados (Mercosur/CMC/Dec.
NO 48/10), cuya construcci6n norm016gica de los temas generales in-
cluidos es la que sigue:
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de una Orden MERCOSUR de Detenci6n, esto es, una re-
soluci6n judicial dictada en una Parte (Parte emisora) de este Acuerdo
con vistas a la detenci6n y la entrega por Otra Parte (Parte ejecutora) de
una persona requerida para ser procesada por la presunta comisi6n
de algin delito, para que responda a un proceso en curso o para la
ejecuci6n de una pena privativa de libertad (art. 10).
Y definidos (art. 20):
0 Parte Emisora: la autoridad judicial competente de Ia Parte que
dicta la Orden MERCOSUR de Detenci6n.
Parte Ejecutora: la autoridad judicial competente de la Parte
que deberå decidir la entrega de la persona requerida en virtud
de una Orden MERCOSUR de Detenci6n.
e Autoridad Judicial Competente: es la autoridad judicial habi-
litada en el ordenamiento jurfdico de cada Parte para emitir o
ejecutar una Orden MERCOSUR de Detenci6n.
0 Autoridad Central: es la designada por cada Parte, de acuerdo
con su legislaci6n interna, para tramitar la Orden MERCOSUR
de Detenci6n.
Sistema Integrado de Informaciones de Seguridad del MER-
COSUR - SISME: es el Sistema de Intercambio de Informa-
ci6n de Seguridad del MERCOSUR, creado por Decisi6n CMC
No 36/04, concebido como herramienta de cooperaci6n téc„
nica por el Acuerdo Marco sobre Cooperaci6n en Materia de
Seguridad Regional. El SISME facilita a los funcionarios habili-
tados al efecto el acceso eficiente y oportuno a informaciones
policiales y de seguridad püblica de interés en el åmbito de la
seguridad regional. Se trata de un conjunto de recursos tecno-
16gicos, Hardware, Software de Base y de Aplicaci6n, que se uti-
lizan para consulta de informaci6n estructurada alojada en las
Bases de Datos de cada uno de los Nodos Usuarios qe cada uno
de los Estados Parte o Estados Asociados, la consulta entre los
Nodos se realiza sobre Redes Seguras.
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
375
I
I
Y siempre que se trate de aquellas conductas delictivas que la
Parte emisora y la Parte ejecutora tengan tipificado en virtud de ins-
trumentos internacionales ratificados por las mismas, mencionados
en el Anexo I del presente Acuerdo (Convenci6n de Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convenci6n de Pa-
lermo), Nueva York, 15.11.2000; Protocolo Adicional a la Convenci6n
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transna-
cional relativo a Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente Mujeres y Nifios, Nueva York, 15.11.2000; Protocolo
Adicional a la Convenci6n de las Naciones Unidas contra la Delin-
cuencia Organizada Transnacional contra el Tråfico Ilfcito de Migran-
tes por Tierra, Mar y Aire, Nueva York, 15.11.2000; Estatuto de Roma
del Tribunal Penal Internacional, Roma, 17.07.1998; Convenci6n para
la Prevenci6n y Sanci6n del Delito de Genocidio, Paris, 11.12.1948;
Convenci6n de las Naciones Unidas contra el Tråfico Ilfcito de Estu-
pefacientes y Sustancias Psicotr6picas, Viena, 20.12.1988; Convenci6n
relativa a Infracciones y otros Actos cometidos a Bordo de Aeronaves,
Tokio, 14.09.1963; Convenci6n para la Represi6n del Apoderamien-
to Ilfcito de Aeronaves, La Haya, 16.12.1970; Convenci6n para la Re-
presi6n de los Actos Ilfcitos contra la Seguridad de la Aviaci6n Civil,
Montreal, 23.09.1971; Protocolo para la Represi6n de Actos Ilfcitos de
Violencia en Aeropuertos Civiles Internacionales, complementario a
la Convenci6n para la Represi6n de los Actos Ilfcitos contra la Segu-
ridad de la Aviaci6n Civil, Montreal, 24.02.1988; Convenci6n sobre la
Marcaci6n de Explosivos Plåsticos para Fines de Detecci6n, Montreal,
01.03.1991; Convenci6n para la Supresi6n de Actos Ilfcitos contra la
Seguridad de la Navegaci6n Marftima, Roma, 10.03.1988; Protoco-
10 para la Supresi6n de los Actos Ilfcitos contra la Seguridad de las
Plataformas Fijas localizadas en la Plataforma Continental, comple-
mentario a la Convenci6n para la Supresi6n de Actos Ilfcitos contra la
Seguridad de la Navegaci6n Marftima Roma, 10.03.1988; Convenci6n
sobre Protecci6n Ffsica de los Materiales Nucleares, Viena, 03.03.1980;
Convenci6n sobre la Prevenci6n y Sanci6n de Delitos contra Perso-
nas Internacionalmente Protegidas, incluidos Agentes Diplomåticos,
Nueva York, 14.12.1973; Convenci6n Internacional contra la Toma de
Rehenes, Nueva York, 17.12.1979; Convenci6n Internacional contra la
Supresi6n del Financiamiento del Terrorismo, Nueva York, 09.12.1999;
Convenio Internacional para la Represi6n de Atentados Terroristas co-
metidös con Bombas, Nueva York, 15.12.1997; Convenci6n de las Na-
ciones Unidas contra la Corrupci6n, Mérida, 15.12.2003), dåndose de
este modo por cumplido el requisito de la doble incriminaci6n.

376
ALFREDO M. SOTO
Y siempre que tales delitos, cualquiera sea su denominaci6n, sean
castigados por la legislaci6n de las Partes emisora y ejecutora, con
pena privativa de libertad cuya duraciån måxima sea igual o supe-
rior a 2 (dos) afios.
Y que la Orden MERCOSUR de Detenci6n fuera emitida para la
ejecuci6n de una sentencia o parte de ella. Se exigirå que la parte
de la pena que aün queda por cumplir sea de al menos 6 (seis) meses.
Y que la Orden MERCOSUR de Detenci6n contenga la informa-
ci6n que se detalla a continuaci6n, la cual deberå ser presentada de
conformidad con el Formulario del Anexo II del presente Acuerdo (art.
datos de la persona requerida;
informaci6n sobre su paradero;
e informaci6n relativa a la Autoridad Judicial emisora;
descripci6n de los hechos, incluidas Ias circunstancias de tiem-
po y lugar, con informaci6n sobre el grado de participaciön de
la persona requerida;
indicaci6n de la existencia de una sentencia firme o de una or-
den de detenci6n incluidas las informaciones sobre la autori-
dad que la dict6 y fecha de emisi6n;
copia o transcripci6n auténtica de la sentencia, de la orden de
captura y de los textos legales que tipifican y sancionan el deli-
to, identificando la pena aplicable, los textos que establezcan la
jurisdicciån de la Parte emisora para conocer de ellos, asf como
una declaraci6n de que la acci6n y la pena no se encuentran
prescriptas conforme a su legislaci6n; y
0 cualquier Otra informaci6n que se considere necesaria.
Y que todos Ios documentos e informaciones contenidos en la Or-
den MERCOSUR de Detenci6n estén traducidos al idioma de la Parte
ejecutora.
Y la Orden MERCOSUR de Detenci6n se transmita directamen-
te entre Ias Autoridades Centrales previamente designadas por las
Partes; cuando fuere posible, la Autoridad Central de la Parte emisora
transmitirå la Orden MERCOSUR de Detenci6n a su par de la Parte
ejecutora por cualquier medio electr6nico que permita dejar cons-
tancia escrita de la transmisi6n, en condiciones que posibiliten a la
Parte ejecutora establecer su autenticidad. Cuando esto no sea posi-
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
377
I
ble, se podrå adelantar la solicitud por dichos medios, sin perjuicio
de su posterior confirmaci6n por escrito, dentro del plazo de 10 (diez)
dfas. A fin de posibilitar el almacenamiento y la consulta de las Orde-
nes MERCOSUR de Detenci6n, la autoridad judicial competente de la
Parte emisora podrå decidir la inserci6n de estas en las bases de datos
a las que accede el Sistema de Intercambio de Informaciones de Segu-
ridad del MERCOSUR (SISME) y de la Organizaci6n Internacional de
Policfa Criminal (INTERPOL), conforme previsto en el Anexo Ill del
presente Acuerdo. Los datos de la Orden MERCOSUR de Detenci6n y
demås informaciones que aseguren su eficaz cumplimiento deberån
salvaguardar los derechos de terceros (art. 80).
Caracteristicas negativas
Y la Autoridad Judicial de la Parte ejecutora no optare por denegar
la ejecuci6n de la Orden MERCOSUR de Detenci6n, conforme 10 si-
guiente (art. 40):
la nacionalidad de la persona requerida no podrå ser invocada
para denegar la entrega, salvo que una disposici6n constitucio-
nal establezca 10 contrario. Las Partes que no contemplen una
disposici6n de igual naturaleza podrån denegar la entrega de
sus nacionales, en el caso en que la Otra Parte invoque la ex-
cepci6n de la nacionalidad. La Parte que deniegue la entrega
deberå, a pedido de la Parte emisora, juzgar a la persona recla-
mada y mantener informada a la Otra Parte acerca del juicio y
remitir copia de la sentencia, si fuera el caso. A estos efectos la
condici6n de nacional se determinarå por la legislaci6n de la
Parte ejecutora vigente al momento en que se emita la Orden
MERCOSUR de Detenci6n, siempre que la nacionalidad no hu-
biere Sido adquirida con el prop6sito fraudulento de impedir la
entrega;
se trate de delitos cometidos, total o parcialmente, dentro del
territorio de la Parte ejecutora;
y la persona requerida no esté sometida a un procedimiento o pro-
ceso penal en la Parte ejecutora por el mismo hecho o hechos punibles
que fundan la Orden MERCOSUR de Detenci6n; o
no exista doble incriminaci6n con respeto a los hechos que dan
lugar a la Orden MERCOSUR de Detenci6n;
y la acci6n o la pena no estuvieren prescriptas conforme a la legis-
laci6n de la Parte emisora o de la Parte ejecutora;

378 ALFREDO M. SOTO
y la persona requerida no haya Sido juzgada, indultada, beneficia-
da por la amnistfa o que haya obtenido una gracia en la Parte ejecutora
o en un tercer Estado de acuerdo con los mismos hechos punibles que
fundamentan la Orden MERCOSUR de Detenci6n;
y la Parte ejecutora no considere que los delitos sean polfticos o
conexos con delitos de esta naturaleza. La mera invocaci6n de un fin
o motivo politico no implicarå que el delito deba necesariamente ca-
lificarse como tal. A los fines del presente Acuerdo, no serån conside-
rados delitos politicos bajo ninguna circunstancia: el atentado contra
la Vida o la acci6n de dar muerte a un Jefe de Estado o de Gobierno o
a otras autoridades nacionales o locales o a sus familiares; el genoci-
dio, los crfmenes de guerra o los delitos contra la humanidad en viola-
ci6n de las normas del Derecho Internacional; los actos de naturaleza
terrorista que, a tftulo ilustrativo, impliquen alguna de las siguientes
conductas: el atentado contra la Vida, la integridad ffsica o la libertad
de personas que tengan derecho a protecci6n internacional, incluidos
los agentes diplomåticos; la toma de rehenes o el secuestro de perso-
nas; el atentado contra personas o bienes mediante el uso de bombas,
granadas, proyectiles, minas, armas de fuego, cartas o paquetes que
contengan explosivos u otros dispositivos capaces de causar peligro
comün o conmoci6n püblica; los actos de captura ilfcita de embarca-
ciones o aeronaves; en general, cualquier acto no comprendido en los
supuestos anteriores cometido con el prop6sito de atemorizar a la po-
blaci6n, a clases o sectores de la misma, atentar contra la economfa de
un pafs, su patrimonio cultural o ec016gico, o cometer represalias de
caråcter politico, racial o religioso; y la tentativa de cualquiera de los
delitos previstos en este artfculo.
Y los delitos no fueren de naturaleza exclusivamente militar;
Y la persona requerida no hubiere Sido condenada o deba ser juz-
gada en el territorio de la Parte emisora por un tribunal de excepci6n
o "ad hod';
Y la persona requerida no fuere menor de 18 (dieciocho) afios o
inimputable al tiempo de la comisi6n del hecho o los hechos que furE
dan la Orden MERCOSUR de Detenci6n.
Y no se tengan razones fundadas para considerar que la Orden
MERCOSUR de Detenci6n ha Sido presentada con el prop6sito de per-
seguir o castigar a la persona requerida por razones de género, reli-
gi6n, raza, nacionalidad, convicciones polfticas u otras convicciones,
o la situaci6n de esa persona pudiera ser agravada por cualquiera de
esas razones; y
I
.1
379
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR
Y la persona requerida no tenga la condici6n de refugiada. Cuando
se trate de un peticionante de refugio, su entrega serå suspendida has-
ta tanto se resuelva tal petici6n.
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Las Partes ejecutarån la Orden MERCOSUR de Detenci6n de acuer-
do con las disposiciones del presente Acuerdo y el Derecho interno de
las Partes (art. 10).
Si la persona requerida diere su consentimiento, con la debida
asistencia jurfdica, ante la autoridad judicial competente de la Parte
ejecutora, esta decidirå sobre la entrega, sin mås tråmite, en conformi-
dad con su legislaci6n interna (art. 90).
Y, cuando una persona requerida sea detenida, la autoridad judi-
Cial de ejecuci6n competente informarå a dicha persona, de conformi-
dad con su legislaci6n interna, la existencia de la Orden MERCOSUR
de Detenci6n y de su contenido.
Y la persona requerida que sea detenida a efectos de la ejecuci6n
de una Orden MERCOSUR de Detenci6n tendrå derecho, de manera
inmediata, a contar con la asistencia de un abogado y, én caso nece-
sario, de un intérprete, de conformidad con la legislaci6n de la Parte
ejecutora.
Y la autoridad judicial, al ejecutar la Orden MERCOSUR de Deten-
ci6n, observarå las siguientes condiciones:
o la Parte emisora no aplicarå a la persona requerida, en ningün
caso, las penas de muerte, de pena privativa de libertad a per-
petuidad y de trabajo forzado; y
cuando el delito en que se basa la Orden MERCOSUR de De-
tenci6n estuviese sancionado en la Parte emisora con la pena
de muerte o con una pena privativa de libertad a perpetuidad,
la ejecuci6n de la Orden MERCOSUR de Detenci6n s610 serå
admitida si la Parte emisora aplicare la pena måxima admitida
en la legislaci6n de la Parte ejecutora (art. 10).
Y lå autoridad judicial de ejecuci6n decidirå la entrega de la perso-
na requerida, en los plazos y condiciones establecidos en el presente
Acuerdo.

380
ALFREDO M. SOTO
DERECHO PENAL DEL MERCOSUR 381
Y la autoridad judicial competente de la Parte ejecutora podrå so-
licitar informaciones complementarias antes de la decisi6n sobre la
entrega.
Y la entrega deberå efectuarse en un plazo måximo de 15 (quince)
dfas a contar de la notificaci6n a la Autoridad Central de la Parte emi-
sora de la decisi6n definitiva emitida por la autoridad judicial compe-
tente sobre la entrega de la persona requerida. Por raz6n de fuerza ma-
yor, debidamente fundamentada, la entrega de la persona requerida
podrå ser prorrogada, por finica vez, por hasta 10 (diez) dfas. En caso
de enfermedad comprobada que imposibilite el traslado, la entrega
quedarå suspendida hasta tanto se supere el impedimento (art. 11).
Y en el caso de recibirse dos o mås Ordenes MERCOSUR de Deten-
ci6n referentes a una misma persona, la Parte ejecutora determinarå
a cuål de Ias Partes se concederå la entrega, y notificarå su decisi6n a
las Partes emisoras.
Y cuando las solicitudes se refieran a un mismo delito, la Parte eje-
cutora deberå dar preferencia en el siguiente orden:
0 al Estado en cuyo territorio se haya cometido el delito;
al Estado en cuyo territorio tenga su residencia habitual la per-
sona requerida; y
al Estado que primero haya presentado la solicitud.
Y cuando las Ordenes MERCOSUR de Detenci6n se refieran a de-
litos diferentes, la Parte ejecutora, segün su legislaci6n, darå prefe-
rencia a la Parte que tenga jurisdicci6n respecto al delito mås grave. A
igual gravedad, se darå preferencia a Ia Parte que haya presentado la
solicitud en primer lugar.
Y en el caso de existencia de Orden MERCOSUR de Detenci6n y de
pedido de extradici6n presentados contra una misma persona, la con-
sideraci6n, por la autoridad judicial competente, sobre las medidas
requeridas tendrå como base los mismos criterios del pårrafo anterior
(art. 12).
Y la Orden MERCOSUR de Detenci6n se tramitarå con la mayor
celeridad.
Y el cumplimiento de la Orden MERCOSUR de Detenci6n y la de-
cisi6n sobre la entrega de la persona requerida se tramitarån ante la
autoridad judicial competente, con arreglo al derecho interno de la
Parte ejecutora (art. 13).
.1
I
J
Y la autoridad judicial competente podrå suspender la entrega de
la persona requerida para que pueda ser enjuiciada en la Parte de eje-
cuci6n o, si estuviese ya condenada, para que pueda cumplir en su t+
rritorio la pena que se le hubiere impuesto por otros hechos distintos
del que motivan la Orden MERCOSUR de Detenci6n (art. 14).
Y el perfodo entre la detenci6n yla entrega de la persona requerida,
con arreglo a la Orden MERCOSUR de Detenci6n, deberå ser compu-
tado como parte del total de su condena que deba cumplir en la Parte
emisora. La autoridad judicial competente de la Parte ejecutora debe-
rå proporcionar a la Parte emisora, por medio de su Autoridad Central,
la informaci6n relacionada con el periodo en que la persona requerida
qued6 detenida bajo la Orden MERCOSUR de Detenci6n (art. 15).
Y en el proceso de entrega, las Partes deberån permitir el trånsito
por su territorio de la persona requerida por una Orden MERCOSUR
de Detenci6n, salvo en el caso de nacionales del Estado de trånsito, si
10 dispone su derecho interno. El pedido de trånsito debe contener las
siguientes informaciones:
identidad y nacionalidad de la persona requerida que es objeto
de la Orden MERCOSUR de Detenci6n,
e la existencia de una Orden MERCOSUR de Detenci6n.
Y el pedido de trånsito se tramitarå a través de las Autoridades Cen-
trales designadas por las Partes.
Y 10 precedente no se aplicarå en caso de utilizarse la via aérea sin
escala prevista. No obstante, si se produjera un aterrizaje fortuito, la
Parte emisora facilitarå la informaci6n a la autoridad designada, de
conformidad con 10 establecido en el pårrafo 2 del presente artfcu„
10 (art. 16).
Y una persona requerida a quien se haya entregado en raz6n de
una Orden MERCOSUR de Detenci6n no podrå ser entregada por Otra
solicitud de Orden MERCOSUR de Detenci6n o de pedido de extradi-
ci6n, a un tercer Estado, sin el consentimiento de la autoridad compe-
tente de la Parte ejecutora. Lo mencionado no se aplicarå cuando la
persona entregada, habiendo tenido la posibilidad de abandonar el te-
rritorio de la Parte emisora, haya permanecido voluntariamente en él
por mås de 45 (cuarenta y Cinco) dias corridos a partir de su liberaci6n
definitiva o regresare a él después de haberlo abandonado (art. 17).
Y a petici6n de la autoridad judicial emisora o por propia iniciativa,
la autoridad judicial de ejecuci6n podrå entregar, de conformidad con
su legislaciån interna, los objetos que pudieren servir como prueba

382 ALFREDO M. SOTO
del delito. Tales objetos podrån entregarse aun cuando la Orden MER-
COSUR de Detenci6n no pueda ejecutarse debido al fallecimiento o la
evasi6n de la persona requerida, de conformidad con el derecho inter-
no de la Parte ejecutora. Si los objetos fueren susceptibles de embargo
o decomiso en el territorio de la Parte ejecutora, ésta podrå, si dichos
objetos son necesarios para un proceso penal en curso, retenerlos
temporalmente o entregarlos al Estado Parte emisor, a condici6n de
que sean devueltos. Todo de conformidad con el derecho interno de
la Parte ejecutora.
Y deberån ser salvaguardados todos los derechos de terceros.
Cuando dichos derechos existan, el Estado Parte emisor deberå devol-
ver los objetos sin cargo alguno al Estado Parte de ejecuci6n, 10 antes
posible (art. 18).
Y la Parte ejecutora se harå cargo de los gastos ocasionados en su
territorio como consecuencia de la detenci6n de la persona requeri-
da. Los gastos ocasionados por el traslado y el trånsito de la persona
requerida desde el territorio de la Parte ejecutora serån de cargo de la
Parte emisora.
Y la parte emisora se harå cargo de los gastos de traslado a la Parte
ejecutora de la persona requerida que hubiere Sido sobresefda, si fuere
el caso, en conformidad con su derecho interno (art. 19).
Caracteristicas negativas
Salvo que, sin perjuicio de la decisi6n de la autoridad judicial, de
conformidad con su derecho interno, el Estado Parte de ejecuci6n
opte por denegar el cumplimiento de la Orden cuando existan razones
especiales de soberanfa nacional, seguridad u orden püblico u otros
intereses esenciales que impidan la ejecuci6n de la Orden MERCO-
SUR de Detenci6n (art. 40).
Existe un compilado de instrumentos internacionales que contie-
nen normas en materia de cooperaci6n: judicial, penal, administrativa
y/o policial.
.1
MERCOSUR Y POLiTICA DE SEGURIDAD
Por Alfredo M. SOTO
En materia de seguridad los Estados Parte del MERCOSUR y Aso-
ciados, conscientes de la existencia de riesgos para la seguridad regio-
nal, que no pueden ser abordados eficazmente de manera individual,
vienen realizando tareas de cooperaci6n, coordinaci6n e intercambio
de informaci6n que incluyen las siguientes acciones:
Asistencia reciproca entre los Organos de control y las fuerzas
de seguridad y policiales mediante el intercambio de informa-
ci6n;
Cooperaci6n y coordinaci6n para el desarrollo de actividades
operativas y de control de manera simultånea;
Establecimiento de los medios materiales necesarios para el
ejercicio de la acci6n policial, mediante la instrumentaci6n de
sistemas informåticos y de comunicaciones;
Mejora de la capacitaci6n de las fuerzas de seguridad y policia-
les a través del intercambio de experiencias entre ellas.
Las åreas en las que se estå trabajando con mayor énfasis son:
tråfico de personas; narcotråfico, terrorismo, contrabando;
robo de automotores; crimen organizado; ilicitos ambientales;
migraciones; delitos econ6micos y financieros. Con relaci6n al
tråfico de personas, el MERCOSUR desarrolla acciones perma-
nentes para combatir el tråfico ilfcito de migrantes y de meno-
res. En ese sentido se ha reafirmado la vigencia de los princi-
pios incluidos en la Convenci6n Sobre los Derechos del Nifio
y en la Convenci6n interamericana sobre restituci6n interna-
cional de Menores (Montevideo, 1989, CIDIP TV). Asimismo se
ha acordado intensificar la fiscalizaci6n policial y de migraci6n
de la documentaci6n de los menores que viajan en los Estados
Parte, asi como también mantener una coordinaci6n estrecha

384
ALFREDO M. SOTO
entre las fuerzas de seguridad en la regi6n para ofrecer apoyo
recfproco cuando se detecta una situaci6n irregular de presun-
to tråfico de menores.
0 Difundir informaci6n sobre menores desaparecidos, entre
otros, en los puntos de frontera, aeropuertos, estaciones ferro-
viarias terminales de 6mnibus y puertos; y finalmente realiza-
ci6n de campafias de caråcter informativo y preventivo.
En 10 que respecta a las acciones para combatir el tråfico ilfcito de
migrantes, se aprob6 la Decisi6n CMC NO 37/04 por la que se procura
una mayor coordinaci6n entre las Fuerzas de Seguridad y/o Policiales
y demås organismos de control de la regi6n a fin de facilitar la adop-
ci6n de medidas para prevenir, detectar y penalizar la mencionada
conducta,
Asimismo se busca intensificar el intercambio de informaci6n so-
bre la fabricaci6n y el tråfico ilfcito de armas de fuego, municiones,
explosivos y otros materiales relacionados.
En 2006, las iniciativas en materia de seguridad fueron plasmadas
en un Acuerdo Marco sobre Cooperaci6n en Materia de Seguridad re-
gional entre los Estados Parte del MERCOSUR, el estado Plurinacional
de Bolivia, la Repüblica de Colombia, la Repüblica de Chile, la Rept-
blica del Ecuador, la Repüblica del Pert y la Repüblica Bolivariana de
Venezuela (Dec. CMC No 16/06).
I
MERCOSUR Y DERECHO
INTERNACIONAL PRIVADO
Por Alfredo M. SOTO
ACUERDO DE ARBITRATE COMERCIAL INTERNACIONAL DEL MERCOSUR
(1998)
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de un arbitraje surgido de un contrato comercial interna-
cional (causa) entre personas ffsicas o jurfdicas de derecho privado en
los términos del artfculo 30:
a) convenci6n arbitral(l) entre personas domiciliadas en mås de un
Estado parte, o
b) contrato base(2) con contacto objetivo —jurfdico o econ6mico—
con mås de un Estado Parte, o
c) contrato base con contacto objetivo con un Estado Parte y sede
del tribunal en otro, siempre que las partes no expresaren su voluntad
en contrario, o
d) contrato base con contacto objetivo en un Estado Parte y sede
fuera del Mercosur pero las partes se someten al Acuerdo, o
e) contrato base sin contacto Mercosur pero sede del tribunal en
Estado Parte y las partes se sometan al Acuerdo, y calificados (defini-
dos) autårquicamente los vocablos contrato base, convenci6n arbitral,
domicilio de las personas ffsicas y de las personas jurfdicas, entre otros
(art, 20) siempre que se hayan cumplido con los requisitos formales
(1) Recordemos que cuando Ia convenci6n arbitral se pacta en el contrato se
suele llamar clåusula compromisoria mientras que si se la acuerda fuera de él se
denomina usualmente compromiso arbitral.
(2) Es el contrato que da lugar al litigio.

386
ALFREDO M. SOTO
MERCOSUR Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Caracteristicas negativas
Salvo que afecte el orden püblico internacional.
387
(art. 60): convenci6n escrita, o si es celebrada entre ausentes instru-
mentada por intercambio de cartas o telegramas con recepci6n con-
firmada, asf como por telefax, correo electr6nico, etc., confirmados y
habiendo resuelto cuestiones previas, de oficio o a solicitud de parte
(art. 80):
a) la validez de la convenci6n arbitral:
validez formal o extrfnseca segün el derecho del lugar de cele-
braci6n de la convenci6n, salvo que el derecho de Otro de los Estados
parte con el que el contrato tenga vfnculos objetivos determine su va-
lidez formal;
capacidad segün el derecho de los domicilios de las partes;
validez intrfnseca (consentimiento, objeto y causa) segün el dere-
cho del Estado sede del tribunal (arts. 6 inc. 2 y art. 70),
b) los conflictos de competencia (aunque también 10 pueden re-
solver los årbitros en el laudo) —art. 18.
Caracteristicas negativas
Y no hubiera litispendencia, ni conexidad, ni cosa juzgada, ni frau-
de.
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la jurisdicci6n internacional de los årbitroso
Y se aplicarå:
a) al fondo de la controversia el derecho elegido por las partes
con base en el derecho internacional privado y sus principios asf como
el derecho del comercio internacional, o, en defecto de elecci6n, el de-
recho conforme a esas fuentes (art. 10) y
b) al procedimiento:
- si es arbitraje institucional, 10 establecido en el reglamento (no
obstante se incentiva a las instituciones a aplicar el Reglamento mode-
10 de arbitraje comercial internacional para las instituciones arbitrales
del Mercosur, Bolivia y Chile),
- si es ad-hoc 10 establecido por las partes o en su defecto el prow
cedimiento de la Comisi6n Interamericana de Arbitraje Comercial
(art. 12).
1
PROTOCOLO DE LAS LENAS DE C,OOPERACIÖN Y ASISTENCIA JURISDIC-
CIONAL EN MATERIA CIVIL, COMERCIAL, LABORAL Y ADMINISTRATIVA
DEL MERCOSUR (1992)
COOPERAC16N DE 10
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de un exhorto en materia civil, comercial, laboral o ad-
ministrativa (art. 50), enviado por un Estado Parte a las autoridades
jurisdiccionales del Otro Estado, a través de las Autoridades Centrales
(art. 20), cuando tengan por objeto:
diligencias de mero tråmite, tales como citaciones, intimacio-
nes, emplazamientos, notificaciones u otras semejantes;
recepci6n u obtenci6n de pruebas.
Y siempre que contengan (art. 60):
Requisitos formales:
0
0
denominaci6n y domicilio del Organo jurisdiccional requiren-
te;
individualizaci6n del expediente con especificaci6n del objeto
y naturaleza del juicio y del nombre y domicilio de las partes;
copia de la demanda y transcripci6n de la resoluci6n que orde-
na la expedici6n del exhorto;
nombre y domicilio del apoderado de la parte solicitante en el
Estado requerido, si 10 hubiere;
indicaci6n del objeto del exhorto, precisando el nombre y dow
micilio del destinatario de la medida;
cualquier Otra informaci6n que facilite el cumplimiento del ex-
horto.
Requisitos procesales:
informaci6n del plazo de que dispone la persona afectada por
la medida para cumplirla;

389
388 ALFREDO M. SOTO
MERCOSUR Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Caracteristicas negativas
descripci6n de las formas o procedimientos especiales con que
ha de cumplirse la Cooperaci6n solicitada;
Y en el caso de recepci6n de pruebas, si el exhorto ademås contie-
ne (art. 70):
una descripci6n del asunto que facilite la diligencia probatoria;
0 nombre y domicilio de testigos u otras personas o instituciones
que deban intervenir;
0 texto de los interrogatorios y documentos necesarios.
Y siempre que los exhortos y los documentos que los acompafien
estén redactados en el idioma de la autoridad requirente y acompa-
fiados de una traducci6n al idioma de la autoridad requerida (art.
10).
Los documentos emanados de autoridades jurisdiccionales u otras
autoridades de uno de los Estados Parte, asf como las escrituras pübli-
cas y los documentos que certifiquen la validez, la fecha y la veracidad
de la firma o la conformidad con el original, que sean tramitados por
intermedio de la Autoridad Central, quedan exceptuados de toda le-
gislaci6n, apostilla u Otra formalidad anåloga cuando deban ser pre-
sentados en el territorio de Otro Estado Parte (art. 26).
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la cooperaci6n.
Y la autoridad jurisdiccional encargada de la ejecuci6n de un ex-
horto aplicarå su derecho interno en 10 que a los procedimientos se
refiere, salvo que acceda a otorgar al exhorto una tramitaci6n especial
o aceptase el cumplimiento de formalidades adicionales en la diligen-
cia del exhorto (art. 12).
Y la ejecuci6n del exhorto no podrå dar lugar al reembolso de nin-
gån tipo de gastos, excepto cuando se soliciten medios probatorios
que ocasionen erogaciones especiales o se designen profesionales
para intervenir en el diligenciamiento. En tales casos, se deberå con-
signar en el cuerpo del exhorto los datos de la persona que en el Es-
tado requerido procederå a dar cumplimiento al pago de los gastos y
honorarios devengados (art. 15).
Salvo que la medida solicitada, por su naturaleza, atente contra los
principios de orden pfiblico del Estado requerido (art. 80).
COOPERACIÖN DE 30
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se tramita un pedido de reconocimiento y/o ejecuci6n de sen-
tencias y laudos arbitrales pronunciados en las jurisdicciones de los
Estados Parte del Mercosur en materia civil, comercial, laboral y admi-
nistrativa, o de sentencias en materia de reparaci6n de dafios y restitu-
ci6n de bienes pronunciadas en jurisdicci6n penal (art. 18).
ante juez competente (art. 24).
por medio de exhortos tramitados por la Autoridad central
(art. 19)
Y cumplidos los requisitos:
Formales (art. 20):
que vengan revestidos de las formalidades externas necesarias
para que sean considerados auténticos en el Estado de donde
proceden;
e que éstos y los documentos anexos que fueren necesarios, es-
tén debidamente traducidos al idioma oficial del Estado en el
que se solicita su reconocimiento y ejecuci6n;
Procesales (art. 20):
0
0
que éstos emanen de un Organo jurisdiccional o arbitral com-
petente, segån las normas del Estado requerido scbre jurisdic-
ci6n internacional;
que la parte contra la que se pretende ejecutar la decisi6n haya
Sido debidamente citada y se haya garantizado el ejercicio de
su derecho de defensa;
que la decisi6n tenga fuerza de cosa juzgada y/o ejecutoria en
el Estado en el que fue dictada

390 ALFREDO M. SOTO
MERCOSUR Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO 391
Caracteristicas negativas
Y no se tratare de una sentencia o laudo arbitral entre las mismas
partes, fundadas en los mismos hechos y que tuviere el mismo objeto
que el de Otro proceso jurisdiccional o arbitral en el Estado requerido,
incompatible con Otro pronunciamiento anterior o simultåneo recaf-
do en tal proceso en el Estado requerido.
Ni se hubiere iniciado un procedimiento entre las mismas partes,
fundado en los mismos hechos y sobre el mismo objeto, ante cual-
quier autoridad jurisdiccional de la Parte requerida con anterioridad
a la presentaci6n de la demanda ante la autoridad jurisdiccional que
hubiere pronunciado la resoluci6n de la que se solicite el reconoci-
miento (art. 22).
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la cooperaci6n.
Y los procedimientos se regirån por el derecho del Estado requeri-
do (art, 24).
Y si una sentencia o laudo no pudiere tener eficacia en su totalidad,
la autoridad jurisdiccional competente en el Estado requerido podrå
admitir su eficacia parcial mediando solicitud de parte interesada
(art. 23).
Caracteristicas negativas
Salvo que contrarfe manifiestamente los principios de orden pt-
blico del Estado en el que se solicitare el reconocimiento y/o la ejecu-
ci6n (requisito material o de fondo, art. 20).
PROTOCOLO DE OURO PRETO DE MEDIDAS CAUTELARES (1994)
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se solicitare por medio de exhortos o cartas rogatorias (art. 18) el
cumplimiento de una medida cautelar tendiente a impedir la irrepa„
rabilidad de un dafio en relaci6n a personas, bienes u obligaciones de
dar, hacer o no hacer (art. 10) en el curso de un proceso ordinario, eje-
cutivo, especial o extraordinario, de naturaleza civil, comercial, laboral
y en procesos penales en cuanto a la reparaci6n civil (art. 20),
- a través de las Autoridades centrales, jueces de frontera, autorida-
des diplomåticas o consulares o por partes interesadas (art. 20).
- ante el juez competente del lugar donde estån situados los bienes
o residan las personas objeto de la medida (art. 40).
y siempre que se haya resuelto, en su caso, la oposici6n a la medida
por parte del presunto deudor como de terceros interesados (art. 90).
Y cumplidos los requisitos:
a) formales:
legalizaci6n s610 en caso de transmisi6n por la parte interesada
y siempre que no haya norma que la suprima,
• traducciån en su caso (arts. 14, 19, 21, 22 y 23).
b) procesal: juez competente en la esfera internacional —art. 40).
Caracteristicas negativas
Y no se verificara la absoluta improcedencia de la medida (art. 80).
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la competencia de los tribunales del Estado Parte del Tratado
de Asunci6n para el cumplimiento y ejecuci6n de la medida asf como
de la contracautela.
Y se aplicarå su derecho (art. 60).
Caracteristicas negativas
Salvo que sea manifiestamente contrario al orden püblico interna-
cional (requisito material o de fondo —art. 17).
PROTOCOLO DE BUENOS AIRES SOBRE JURISDICC16N INTERNACIONAL EN
MATERIA CONTRACTUAL (1994)
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de una demanda relativa a un contrato internacional de
naturaleza civil o comercial entre personas ffsicas o jurfdicas domici-

392
ALFREDO M. SOTO
liadas en distintos Estados Parte del Tratado de Asunci6n o cuando
al menos una de las partes tenga su domicilio en un Estado Parte del
Mercosur.
Y calificados autårquicamente (de acuerdo al Protocolo) los térrniw
nos domicilio y/o lugar de cumplimiento.
y resueltas, en su caso, las eventuales cuestiones previas:
Ia validez del acuerdo de elecci6n del foro (segün arts. 40 y 50,
el acuerdo no debe haber Sido obtenido de manera abusiva y
la validez y los efectos del acuerdo se regirån por el derecho
de los Estados Parte que tendrfan jurisdicci6n de conformidad
con las disposiciones del Protocolo, teniendo en cuenta que en
todo caso se aplicarå el derecho mås favorable a la validez del
acuerdo).
la demostraci6n por parte del actor del cumplimiento de su
prestaci6n
Caracteristicas negativas
Y no se tratare de los contratos excluidos por el artfculo 20:
MERCOSUR Y DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
393
0
negocios jurfdicos entre fallidos y acreedores y procedimientos
anålogos;
acuerdos en derecho de familia y sucesiones;
contratos de seguridad social;
contratos administrativos;
contratos laborales;
contratos de venta al consumidor;
transporte;
seguros;
derechos reales.
ni hubiere fraude, ni litispendencia, ni fuero de atracci6n, ni co-
nexidad, ni cosa juzgada.
Serå competente el juez o årbitro elegido por las partes (art. 40) en
el momento de celebraci6n del contrato, durante su vigencia o una vez
surgido el litigio (arts. 50 y 60).
O, subsidiariamente, a elecci6n del actor:
e el juez del lugar de cumplimiento del contrato, o
el del domicilio del demandado, o
e el del domicilio del actor cuando demostrare que cumpli6 con
su prestaci6n (art. 70).
Caracteristicas negativas
Salvo que se afecte el orden püblico internacional.
PROTOCOLO DE SAN LUIS SOBRE RESPONSABILIDAD CIVIL EMERGENTE
DE ACCIDENTES DE TRÅNSITO (1996)
NORMA GENERALfSIMA
Antecedente
Caracteristicas positivas
Si se trata de un caso de responsabilidad civil emergente de acci-
dentes de trånsito ocurridos en territorio de un Estado parte, en los
que participen o resulten afectadas personas domiciliadas en Otro Es-
tado parte (caso jusprivatista con elementos extranjeros) —art. 10.
Y resuelto el problema de las calificaciones de domicilio, de acuer-
do con art. 20 (calificaci6n autårquica).
Caracteristicas negativas
Y no hubiera fraude, ni litispendencia, ni conexidad, ni atracci6n,
ni cosa juzgada.
Consecuencia juridica
Caracteristicas positivas
Serå la jurisdicciån internacional, a elecci6n del actor, de los tri-
bunales:

394
ALFREDO M. SOTO
del Estado parte donde se produjo el accidente; o
del domicilio del demandado, o
del domicilio del demandante (art. 70).
Y se tendrån en cuenta las reglas de circulaci6n y seguridad en vi-
gor en el lugar y en el momento del accidente (art. 50).
Y se aplicarå el derecho interno del Estado parte en cuyo territorio
se produjo el accidente, a menos que en el mismo participaren o resul-
tare afectadas ånicamente personas domiciliadas en otro Estado par-
te, en cuyo caso se aplicarå el derecho interno de este ültimo (art. 30).
Caracteristicas negativas
Salvo que se afecte el orden püblico internacional.
COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO,• l. Naturaleza del proceso. Miembros. 2. Instituciones.
3. Proceso de adopciån y caråcter de Ias normas. 4. Soluciån de
controversias,
1. NATURALEZA DEL PROCESO. MIEMBROS
La Comunidad del Caribe, mås conocida por su sigla en inglés CA-
RICOM, es fruto de un proceso que comenz6 a gestarse con la Federæ
ci6n de las Indias Occidentales creada en 1958. La Federaci6n fue un
proyecto para la concreci6n de la uni6n politica de los diez territorios
que la suscribieron. La experiencia finalmente colaps6 en 1962. Se tra-
taba de territorios recientemente descolonizados que aun no habfan
consolidado su existencia como Estados independientes, y que por
ende, estaban expuestos a ciertas corrientes nacionalistas que pugna-
ban por forjar la identidad nacional en cada uno de ellosß). Los nuevos
Estados necesitaban consolidar su independencia de la metr6poli que
los habfa integrado en un sistema colonial.
Luego del fracaso de la Federaci6n, pero teniendo en cuenta la ne-
cesidad morigerar en algo la pequefia escala de las economfas nacio-
nales, el 15 de diciembre de 1965 se firm6 el Acuerdo de la Bahia de
Dickenson, por el que Guyana, Antigua, Barbados y Trinidad y Tobago
decidieron establecer una zona de libre comercio que Ilegara al aran-
cel cero el 1 de enero de 1971. Luego se unieron al proceso Dominica,
Grenada, St Kitts-Nevis-Anguilla, Saint Lucia, St. Vincent, Montserrat,
Jamaica y Belice.
En 1973, una vez concretada la zona de libre comercio, se firm6 el
Tratado de Chaguaramas(2) por el que se cre6 la Comunidad del Cari-
be, concebida entre otras razones, para ser el marco institucional en el
(IF POLLARD DUKE, E, E., " "lhe CCJ and the CSME", Paper presentado en un foro
de negocios, San Juan, Antigua, 24 de mayo de 2006.
(2) Firmado el 4 de julio de 1973.

397
396 FLAVIO F. GONZALEZ COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
que se desarrollara la integraci6n econ6mica de los Estados miembros
a través de un mercado comün(3). Sin embargo, el proceso estaba mås
concebido como una uni6n aduanera que como un mercado cornün
ya que el nücleo de sus polfticas, y el desarrollo normativo que se daba
a unas respecto de otras, pasaba mås por la libre circulaci6n de mer-
caderfas intrazona y el establecimiento de un arancel externo comün.
Esta etapa del proceso se desarr0116 en un contexto donde los pafses
estaban involucrados en agresivas polfticas de sustituci6n de impor-
taciones y estrechamente vinculados con la Uni6n Europea y Estados
Unidos, que dada la proximidad de Cuba, no querfa mås gobiernos co-
munistas cerca de su territorio Existfa muy poco comercio reciproco
ya que los Estados preferfan vincularse con las economfas centrales
a través de regfmenes preferenciales unilaterales. Teniendo en cuen-
ta ese contexto, Jos postulados del Tratado de Chaguaramas parecfan
mås un planteo discursivo que un sistema de normas destinado a ser
realidad. El Tratado ni siquiera contaba con un sistema de soluci6n de
controversias funcional para lidiar con sus incumplimientos. Ni una
sola disputa se tramit6 durante su existencia(5).
En 1989 comenz6 a cambiar el contexto internacional. El mundo
bipolar de la post-Segunda Guerra empez6 a virar a la unipolaridad
y los paradigmas econ6micos mudaron al neoliberalismo. También
empezaron a perder fortaleza los programas las preferencias arance-
larias que la UE otorgaba a las ex colonias del Caribe de sus Estados
miembros. Ello motiv6 que, ante la falta de logros relacionados con
el mercado comün, se decidiera profundizar los objetivos de la inte-
graci6n para avanzar en un mercado ünico en el que los factores de
producci6n, ademås de las mercaderfas, pudieran circular libremente.
Para ello se convoc6 a una conferencia intergubernamental que mo-
dific6 el Tratado de Chaguaramas mediante nueve protocolos entre
1993 y 2000.
(3) Las disposiciones para avanzar en el mercado cornån fueron acordadas en
un anexo que los Estados podfan no ratificar, por 10 que se habilitaba la posibili-
dad de ser miembro de la Comunidad sin involucrarse en el mercado comån. De
este modo, la Comunidad y el mercado comün conformaban dos cuerpos juridicos
distintos. Bahamas, por ejemplo, se uni6 en 1983 a la Comunidad sin adherir al
mercado comün.
(4) Recordemos la invasi6n de EEUU en Granada en 1983 para derrocar a un
gobierno, que segün alegaba el gobierno de Ronald Reagan, era comunista.
(5) POLLARD DIJKE, E. E., "The CCJ and the CSME" Paper presentado en un foro
de negocios, San Juan, Antigua, 24 de mayo de 2006, p. 5. I
Ello dio lugar al Tratado revisado de Chaguaramas en 2002. Ese
cuerpo normativo vino a unificar las disposiciones relativas a la Co-
munidad con las del mercado comån en un mismo Tratado.
Para tratar con las falencias relacionadas del mercado comün, se
desarrollaron las disposiciones en materia de libre comercio de ser-
vicios y libre circulaci6n de capital. En materia de libre circulaci6n de
personas se mantuvieron restricciones ya que se fij6 un compromiso
sin plazo para lograrla. Los Estados s610 concedieron la posibilidad
de circular libremente, residir y trabajar en Otro Estado miembro a los
nacionales con capacitaci6n laboral (profesionales, graduados univer-
sitarios, artistas, etc.). En ese sentido, se ha sefialado que existfa mås
libertad de circulaci6n para las personas cuando los Estados del Cari-
be aün eran colonias(6).
Luego, el Tratadö cuenta con capitulos dedicados a politicas sec-
toriales y especfficas, a saber: politica industrial, agrfcola, transportes,
medidas comunes de apoyo a la capacitaci6n de personal, medio am-
biente, inversiones, etcétera.
También cuenta con disposiciones en materia de subsidios, dum-
ping, normas sobre competencia y protecci6n de los consumidores.
Y tiene un capftulo especial dedicado a los pafses, regiones y sectores
con desventajas para que puedan operar en el mercado ünico sin su-
frir impactos negativos.
El Tratado imparte directivas a los 6rganos de la Comunidad para
desarrollar ciertas acciones y polfticas. Otras veces, dispone clåusulas
en las que los Estados asumen compromisos poco concretos.
En los hechos, el mercado comün todavfa no funciona como tal. La
libre circulaci6n de mercaderfas s610 se aplica a los productos origina-
rios de la Comunidad y existen excepciones al arancel externo comfin.
Las normas de origen suelen aplicarse a las zonas de libre comercio,
no deberfan existir en un mercado comfin o en una uni6n aduanera.
Lo mismo podrfa decirse de la vigencia de normas antidumping y an-
tisubsidios para el comercio intrazona. Ademås, ya nos hemos referido
a los pocos avances que existen para que los ciudadanos de un Estado
puedan trabajar en otro pafs miembro.
En la actualidad los miembros del CARICOM son Guyana, Anti-
gua, Barbados, Trinidad y Tobago, Dominica, Grenada, St. Kitts-Nevis,
(6) DE LA BASTIDE, Michael, ('The Role of the Caribbean Court of Justice in the
Caricom Single Market & Economy" Discurso 24/2/2007, Georgetown, Guyana.

398
FLAVIO F. GONZÅLEZ COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
399
Saint Lucia, St Vincent, Montserrat, Jamaica, Belice, Surinam, Baha-
mas y Haiti.
2. INSTITUCIONES
La CARICOM cuenta con una estructura institucional dotada de
varios 6rganos, cuerpos e instituciones. Se ha sefialado que su disefio
intergubernamental no es compatible a la hora de facilitar el avance
de un proceso de integraci6n(7).
Los örganos principales de la Comunidad son:
La Conferencia de Jefes de Gobierno: es el Organo supremo de la
Comunidad. Pueden asistir a sus reuniones el jefe de gobierno
o un delegado de cada estado miembro. Es el 6rgano encarga-
do de la direcci6n politica de la Comunidad, Sus atribuciones,
entre Otras, son dar directivas generales o especfficas a los Orga-
nos de menor rango para desarrollar polfticas que persigan los
objetivos del tratado y establecer sus efectos, ser la ültima
tancia decisoria en acuerdos internacionales de la Comunidad,
considerar y resolver disputas entre sus Estados miembros, re-
solver cuestiones financieras relacionadas con el sostenimien-
to de los 6rganos de la Comunidad, crear 6rganos, etcétera.
El Concejo de Ministros de la Comunidad: es el segundo 6rga-
no en cuanto a jerarqufa se refiere. Estå integrado por los Mi-
nistros de Asuntos de la Comunidad o el que designe cada Es-
tadoe Tiene, de conformidad con las directivas impartidas por
la Conferencia, la responsabilidad primaria por el planeamien-
to estratégico de la Comunidad y la coordinaci6n en las åreas
de integraci6n econ6mica, cooperaci6n funcional y relaciones
externas. También aprueba los programas de la Comunidad a
partir de propuestas que le eleven otros 6rganos, aprueba el
presupuesto. Supervisa la puesta en pråcticas de las polfticas y
recibe los reclamos por incumplimientos, etcétera.
Estos Organos son asistidos para desarrollar sus funciones por fr-
ganos auxiliares de rango ministerial, a saber:
El Concejo de Finanzas y Planeamiento: integrado por minis-
tros del årea tiene a su cargo la responsabilidad por la coordi-
(7) BREWSTER, Havelock, DOLAN, "Ihomas y STEWART, Taimoon, "Implementa-
tion of the Single Market and Economy", Caribbean Group for Cooperation in Eco-
nomic Development, World Bank, 2002, junio, p. 2.
4
naci6n de polfticas econ6micas y la integraci6n financiera y
monetaria de los Estados miembros.
El Concejo para el Comercio y el Desarrollo Econ6mico: inte-
grado por ministros es el responsable de promover el desarrollo
y supervisar el mercado finico y las polfticas econ6micas sec-
torialese
El Concejo para las Relaciones Externas y de la Comunidad:
integrado por los Cancilleres tiene a su cargo las relaciones ex-
ternas de la Comunidad con organizaciones internacionales y
terceros Estados.
El Concejo para el Desarrollo Humano y Social: integrado por
Ministros, es el Organo encargado de desarrollar polfticas so-
ciales, para los j6venes, laborales, sanitarias, etc., en la Cornu-
nidad.
El Concejo en materia de seguridad y cumplimiento de la ley.
Luego el disefio institucional cuenta con cuerpos de funcionarios
que van a asistir o brindar dictåmenes a los Organos arriba mencionæ
dos, por ejemplo, el Comité de Asuntos Legales, el Comité de Presu-
puesto, el Concejo de Gobernadores de Banco Central, etcétera.
La CARICOM también cuenta con instituciones. Ellas son agencias
o institutos dedicados a fines especfficos, por ejemplo, a tratar emer-
gencias, cuestiones metere016gicas, medio ambiente y salud, agricul-
tura, etcétera.
La Secretaria es el 6rgano administrativo de la Comunidad y estå a
cargo del Secretario General. Su sede queda en Georgetown, Guyana.
Sus funcionarios no pueden recibir instrucciones de ningün Estado
miembro o de ninguna autoridad distinta que la Comunidad.
El Tratado dispone que los Organos de la Comunidad deben coo-
perar entre sf para el logro de Ios objetivos comunitarios. Los Organos
aprueban propuestas que son elevadas al Concejo de la Comunidad.
Este puede devolverlas para su modificaci6n o puede modificarlas di-
rectamente. También decide c6mo se implementan, asigna priorida-
des, recursos, etcétera.
PROCESO DE ADOPC16N Y CARÅCTER DE LAS NORMAS
Se prevé un sistema de consultas entre el Concejo de la Comuni-
dad, asistido por el Secretario General, y los Estados miembros para

400
FLAVIO F. GONZALEZ COMUNiDAD DEL CARIBE (CARICOM)
401
contar con la informaci6n previa que sea necesaria para la adopci6n
de decisiones.
El Tratado, en primer lugar, tiene un capftulo cornün aplicable a to-
dos los Organos e instituciones en el que se establece que cada Estado
tiene un voto y que el quorum se constituye con simple mayorfa de
tados miembros. Las cuestiones de procedimiento también se resuel-
ven por simple mayorfa. Los Estados que tienen deudas en las con-
tribuciones al presupuesto comunitario de mås de dos afios pueden
participar de las deliberaciones de los 6rganos pero no tienen derecho
a voto, excepto en las polfticas relacionadas con la integraci6n econ6-
mica o que su voto sea admitido por la Conferencia al considerar que
el no pago obedece a condiciones que estån mås allå del control del
Estado deudor.
Mås allå del capftulo cornün, la CARICOM dispone de un régimen
de mayorfas para cada 6rgano.
En la Conferencia, por tratarse de decisiones de mayor importancia
institucional, se necesita el voto afirmativo de todos los Estados miem-
bros y sus decisiones son obligatorias. Las abstenciones no cuentan
cuando hayan votado tres cuartas partes de Estados miembros.
En el Concejo de la Comunidad y los demås Concejos ministeriales,
las decisiones se adoptan por mayorfa calificada y son obligatorias. Esa
mayorfa exige el voto de no menos de tres cuartas partes de los miem-
bros de la Comunidad. Para aquellas decisiones de importancia critica
puede requerirse unanimidad. Se necesita declarar el caråcter acrftico"
de la cuesti6n mediante el voto de las dos terceras partes de los Estados.
Sujeto al acuerdo de la Conferencia, cualquier Estado miembro
puede optar por no ser parte de alguna de las obligaciones derivadas
de las decisiones que adopten los Organos en la medida que no se per-
judiquen los objetivos de la Comunidad. Tengamos en cuenta que las
decisiones requieren, especialmente cuando se trata de polfticas a ser
armonizadas, ser incorporadas a los derechos nacionales de Ios Es-
tados miembros. Por 10 tanto, en esos casos no serån transpuestas al
derecho nacional del Estado que quiera excepcionarse.
En cuanto al caråcter de las decisiones de los Organos, si bien son
obligatorias, los pafses con tradici6n colonial britånica son dualistas,
por ende, las decisiones de los 6rganos e instituciones del CARICOM
son obligaciones internacionales que deben ser incorporadas me-
diante normas nacionales al derecho interno de cada Estado. S610 Su-
rinam y Haitf son monistas. Los Tratados y decisiones del CARICOM
que no son incorporados a los ordenamientos jurfdicos de los Estados
I
miembros no pueden ser invocados por los jueces nacionales en los
litigios que tramiten los particulares. Y cuando son incorporados, si
bien pueden ser invocados, 10 serån en virtud de la norma interna co-
rrespondiente
Por ültimo, las recomendaciones de los Organos de la Comunidad
serån adoptadas por dos terceras partes de los Estados miembros y no
serån obligatorias. Pero los Estados que no cumplan con las recomen-
daciones deben informar los motivos.
4. SOLUC16N DE CONTROVERSIAS
El Tratado Revisado de Chaguaramas prevé un capftulo para tratar
controversias que versen sobre la interpretaci6n y aplicaci6n del Tra-
tado incluso:
cuando se alegue que una medida o propuesta de medida de un
Estado sea inconsistente con los objetivos de la Comunidad;
0 cando se alegue dafio por menoscabo de los beneficios del
mercado ånico;
cuando un Organo de la Comunidad actåe mås allå de su com-
petencia;
e cuando se alegue que los prop6sitos u objeto del Tratado estån
siendo frustrados.
Para tratar con estos conflictos se han previsto los siguientes mow
dos de soluci6n de controversias:
0
0
buenos oficios (de un tercer estado miembro o del Secretario
General);
mediaci6n (a cargo de un mediador);
consultas (entre las partes, son obligatorias y si no hay acuerdo
queda habilitada la via para el arbitraje o la adjudicaci6n de la
disputa por la Corte de Justicia);
conciliaci6n (se designan conciliadores de una lista previamen-
te confeccionada para que propongan una soluci6n amigable,
su dictamen no es obligatorio);
(8) POLLARD DUKE, E. E., "The CCJ and thé CSME" Paper presentado en un foro
de negocios, San Juan, Antigua, 24 de mayo de 2006, p. 10.

402 FLAVIO F. GONZALEZ
arbitraje (interviene tribunal conformado por tres årbitros que
no sean nacionales de los Estados en litigio y sus laudos son
obligatorios);
adjudicaci6n: por la intervenci6n de la Corte de Justicia que
tiene jurisdicci6n obligatoria y exclusiva para resolver sobre la
interpretaci6n y aplicaci6n del Tratado, incluso en:
a) disputas entre Estados miembros;
b) disputas entre Estados miembros yla Comunidad;
c) solicitudes de los tribunales nacionales de los Estados
miembros;
d) solicitudes de particulares en los casos que cuentan con le-
gitimaci6n.
La Corte puede revisar sus sentencias. También tiene jurisdicci6n
para emitir opiniones consultivas sobre la interpretaci6n y aplicaci6n
del Tratado a pedido de los Estados miembros en una disputa o de la
Comunidad.
Los Estados miembros, los Organos de la Comunidad y las perso-
nas a las que se apliquen sus fallos deben cumplirlos de inmediato, de
10 contrario, quedan expuestos a Ios mecanismos de enforcement que
prevean los respectivos ordenamientos jurfdicos internos. No hay Otra
instancia superior a la Corte para los litigios derivados por la aplica-
ci6n o interpretaci6n del derecho de la Comunidad(9).
Hasta aquf hemos hablado de la jurisdicci6n originaria en asun-
tos de naturaleza internacional o comunitaria. Pero la Corte de Jus-
ticia también actüa como ültima instancia de apelaci6n en asuntos
ordinarios de naturaleza civil y penal. En esos casos tampoco hay
una instancia superior de apelaci6n. Reemplaz6 al Privy Council que
existfa en los pafses del Caribe desde los tiempos en que muchos de
ellos eran colonias britånicas. Teniendo en cuenta esos anteceden-
tes, y que no todos parten de la matriz juridica inglesa, la Corte no
fue ratificada por todos los Estados del CARICOM. Asimismo, aun
en los casos que fue ratificada, como era necesario habilitarla cons-
(9) DE LA BASTIDE, Michael, "Toward the Caribbean Single Market and Eco-
nomy and Beyond" Conferencia en el Banco Central de Barbados, 5 de mayo de
2005, p. 4.
.1
403
COMUNIDAD DEL CARIBE (CARICOM)
titucionalmente via referéndum, su vigencia para todos los Estados
miembros sufre demoras(10).
(10) BERNARD, D. P., "The Caribbean Court of Justice: a new judicial experien-
ce" International Association of Law Librariés, San Juan de Puerto Rico, 3 de di-
ciembre de 2008.

.1
.1
SISTEMA DE INTEGRACIÖN
CENTROAMERICANA
Por Flavio F. GONZÅLEZ
SUMARIO: 1. Instituciones. 2. Subsistema de integraci6n econ6mica.
3. Instituciones del subsistema de integraci6n econ6mica.
El proceso de integraci6n centroamericana se desenvuelve dentro
del marco institucional y jurfdico del Sistema de Integraci6n Centroæ
mericana (SICA). Por ser un marco general, comprende diversas polf-
ticas de integraci6n y cooperaci6n, entre otras, de naturaleza polftica,
econ6mica, educativa, social, cultural, seguridad, medioambiente, et-
cétera.
Son parte del SICABelice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Hon-
duras, Nicaragua, Panamå y Repüblica Dominicana(l). Vale la pena re-
cordar que durante un breve perfodo posterior a su independencia en
el s. XIX, Centroamérica fue un solo Estado llamado Repüblica Federal
de Centroamérica. La experiencia comenz6 a colapsar en 1839 por la
guerra civil hasta que la Repüblica termin6 fragmentada en diversas
naciones. Por ello, se ha sefialado que los intentos integracionistas en
la regi6n apuntan a reconstruir la "patria perdida"
El SICA fue constituido el 13 de diciembre de 1991, mediante la
suscripci6n del Protocolo a la Carta de la Organizaciön de Estados Cen-
troamericanos (ODECA) o Protocolo de Tegucigalpa, el cual reform6 la
(I) Cabe aclarar sin embargo que en el caso de Panamå, por sus vfnculos con
Ia Comunidad Andina, la integraci6n al sistema es mås débil pues no forma parte
del subsistema de integraci6n econ6mica. Ver publicaci6n de RAFAEL CHAMORRO
"Sornos dedos de un mismo pufio" por Walter LACAYO GUERRA en pågina web de
la SICA.
(2) Ver GIAMMATTEI AVILES, Jorge Antonio en Conciencia Centroamericana,
Editorial Somarriba, Managua, 199$ ps. 36 y ss.

406
FLAVIO F. GONZÅLEZ
SISTEMA DE INTEGRACIÖN CENTROAMERICANA
407
Carta de la ODECA, suscrita en Panamå el 12 de diciembre de 1962(3).
La firma del Protocolo de Tegucigalpa signific6 el relanzamiento de
un proceso de integraci6n que habfa permanecido estancado por Ios
conflictos que atravesaron a la regi6n durante la década del ochenta,
en un contexto internacional que luego se reve16 como las postrime-
rfas de la Guerra Frfa.
El Sistema se disefi6 tomando en cuenta las dificultades que ha-
bfan enfrentado las anteriores experiencias de integraci6n. Los Es-
tados miembros del SICA declaran ser una comunidad econåmico-
politica que aspira a la integraci6n de Centroamérica(4). El SICA tiene
personerfa legal y puede celebrar acuerdos internacionales. Su sede es
en San Salvador, El Salvador.
El objetivo fundamental del SICA es la realizaci6n de la integra-
ci6n de Centroamérica, para constituirla como Regi6n de Paz, Liber-
tad, Democracia y Desarrollo(5). Para lograrlo, se propone desarrollar
acciones de naturaleza polftica, militar, econ6mica en el marco de un
modelo de desarrollo sustentable(ß). De todos modos, merece desta-
carse la prioridad que se otorga a la necesidad de consolidar Ia demow
cracia, el respeto a los derechos humanos, el establecimiento de un
nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance razo-
nable de fuerzas, el fortalecimiento del poder civil, la superaci6n de la
pobreza extrema, la promoci6n del desarrollo sostenido, la protecci6n
del medio ambiente, la erradicaci6n de la violencia, la corrupci6n, el
terrorismo, el narcotråfico y el tråfico de armas.
Entre los principios que orientan el logro de tales objetivos, se des-
tacan la gradualidad, especificidad y progresividad del proceso de in-
tegraci6n econ6mica, sustentado en el desarrollo regional arm6nico,
equilibrado y el tratamiento especial a pafses miembros de menor
sarrollo relativo. También la globalidad del proceso de integraci6n y la
participaci6n democråtica de todos los sectores sociales(7).
(3) EI SICA fue establecido por el Protocolo de Tegucigalpa del -13/12/1991 que,
segån la Corte Centroamericana de Justicia, es el Tratado fundamental de la inte-
graci6n centroamericana (ver Resoluci6n de la Corte Centroamericana de Justicia
(CCJ) 24/5/1995). El art. 20 del Protocolo de Tegucigalpa establece que el SICA es el
marco institucional de la integraci6n centroamericana.
(4) Protocolo de Tegucigalpa art. 10.
(5) Protocolo de Tegucigalpa art. 30.
(6) Ver los distintos incisos del art. 30 citado.
(7) Protocolo de Tegucigalpa. art. 40.
Todo ello, da cuenta que el SICA es un sistema de integraci6n ge-
neral, de naturaleza eminentemente politica, que va a servir de marco
para los distintos subsistemas de integraci6n relacionados con politi-
cas y objetivos especfficos. En ese sentido, favorecido por el contexto
internacional, concretamente por el fin de la Guerra Frfa, el proceso
contribuy6 a mantener cierta estabilidad politica y la paz en la re-
gi6n(8). Desde esa perspectiva, teniendo en cuenta la historia previa,
podemos decir que el proceso ha Sido exitoso(9)
1. INSTITUCIONES
Las instituciones del SICA son:
La Reuni6n de Presidentes: se integra por los Presidentes cons-
titucionales de los Estados Miembros, y se realiza ordinaria-
mente cada semestre, y extraordinariamente cuando asi 10 de-
cidan los Presidentes. Sus decisiones se adoptan por consenso.
También deben decidir sobre la incorporaci6n de nuevos Es-
tados miembros. Tiene a su cargo la conducci6n politica del
proceso,
El Consejo de Ministros: El Consejo de Ministros estå integrado
por los Ministros del ramo de cada pafs, segün sea el tema por
tratar. Corresponde al Consejo de los M.inistros de Relaciones
Exteriores 10 relativo al proceso de democratizaci6n, pacifica-
(8) Sin embargo, no puede dejar de mencionarse los episodios del golpe de
estado en Honduras del afio 2009.
(9) Por ejemplo, contribuy6 a procesar por medios pacfficos, aunque no para
resolver, la controversia suscitada en 1999 entre Honduras y Nicaragua cuando Ia
primera ratific6 un Tratado firmado con Colombia en 1986, llamado Tratado Ra-
mfrez-L6pez, sobre delimitaci6n marftima del mar Caribe. Esa ratificaci6n mere-
ci6 la aplicaci6n de contramedidas impositivas por parte de Nicaragua para gravar
las importaciones hondurefias y colombianas; ello en violaci6n a las normas del
Subsistema de Integraci6n Economica que prohfben las restricciones no arancela»
rias en el comercio intrazona. Finalmente, el impuesto nicaragüense fue declarado
incompatible con la normativa de la integraci6n por la Corte Centroamericana de
Justicia y Nicaragua suspendi6 la aplicaci6n de su ley. Antes, la Corte habfa dictado
con premura una medida cautelar ordenando que Honduras suspenda Ia ratifica-
ci6n del Tratado pero ello no fue acatado. Recordemos que la Corte no tiene compe-
tencia en cuestiones de lfmites. Por ello, el conflicto tramit6 Iuego por ante la Corte
Internacional de Justicia. Ver GUERRERO MAYORGA Orlando, ('Las medidas cautela-
res dictedas por la Corte Centroamericana de Justicia en el marco de la controver-
sia entre Nicaragua y Honduras por la ratificaci6n del Tratado Ramfrez-L6pez y la
aplicaci6n de Ia ley 325 como contramedida" Anuario de Derecho Constitucional
Latinoamericano, 2006, UNAM, p. 720 y ss.

408 FLAVIO F. GONZALEZ
ci6n, seguridad regional y otros temas politicos, asf como la
coordinaci6n y seguimiento de las decisiones y medidas que
puedan tener repercusiones internacionales. Le corresponde
igualmente la aprobaci6n del presupuesto de la organizaci6n
central, la elaboraci6n de la agenda y preparaci6n de las Re-
uniones de Presidentes, la representaci6n de la regi6n ante la
comunidad internacional, la ejecuci6n de las decisiones de los
Presidentes en materia de politica internacional regional y la
recomendaci6n sobre el ingreso de nuevos miembros al SICA.
El Consejo de Ministros de Integraci6n debe ejecutar las deci-
siones de la Reuni6n de Presidentes en materia de integraci6n
econ6mica e impulsar la politica econ6mica integracionista en
la regi6n. Los Consejos de Ministros responsables de otros sec-
tores tendrån la responsabilidad del tratamiento de los asun-
tos de su competencia. El qu6rum del Consejo de Ministros se
integra con la participaci6n de todos los Ministros respectivos
y, en caso extraordinario, por un Viceministro debidamente
facultado. En el Consejo de Ministros, cada Estado Miembro
tendrå s610 un voto. Las decisiones sobre cuestiones de fondo
deberån ser adoptadas por consenso. Cuando haya duda sobre
si una decisi6n es de fondo o de procedimiento, se resolverå
por mayorfa de votos. Las decisiones de los Consejos serån de
obligatorio cumplimiento en todos los Estados miembros y
s610 podrån oponerse a su ejecuci6n disposiciones de caråcter
legal, En tal caso, el Consejo, previo los estudios técnicos perti-
nentes, analizarå de nuevo el asunto y acomodarå la decisi6nt
en su caso, al respectivo ordenamiento legal, No obstante, ta-
les decisiones podrån ser ejecutadas por los Estados miembros
que no las hubieren objetado.
El Comité Ejecutivo: es un 6rgano permanente. Estå integrado
un representante de cada uno de los Estados Miembros nom-
brados por sus Presidentes. El Comité se reunirå ordinaria-
mente una vez por semana y extraordinariamente cuando sea
convocado por su Presidente. Se encarga de la ejecuci6n de las
decisiones de las Reuniones de Presidentes, vela por el cum-
plimiento de las normas, establece polfticas sectoriales, propo-
ne el presupuesto y la creaci6n de 6rganos, y revisa los informes
de la Secretaria General.
La Secretarfa General: es también un 6rgano permanente. El
Secretario General es el funcionario administrativo de mås alto
en el SICA y tiene a su cargo la representaci6n legal del Siste-
ma. Su funci6n es ejecutar o coordinar la ejecuci6n de los man-
I
409
SISTEMA DE INTEGRACIÖN CENTROAMERICANA
datos que emanen de los 6rganos superiores. Vela por el cum-
plimiento de las normas. Brinda funciones de apoyo técnico y
administrativo. Gestiona ante los Estados Miembros el efectivo
aporte correspondiente al Presupuesto. Nombra y remueve al
personal técnico y administrativo de la Secretaria General to-
mando debidamente en cuenta un criterio proporcional de re-
presentaci6n de las nacionalidades de los Estados Miembros.
Llama la atenci6n de los 6rganos del Sistema sobre cualquier
situaci6n que, a su juicio, pueda afectar el cumplimiento de los
prop6sitos o de los principios del Sistema o amenazar su or-
denamiento institucional. Sus funcionarios no pueden recibir
instrucciones de gobierno alguno.
También forman parte de este Sistema:
La Reuni6n de Vicepresidentes como un Örgano de Asesorfa y
Consulta.
El Parlamento Centroamericano (PARLACEN) como 6rgano de
planteamiento, anålisis y recomendaci6n. No es un Organo le-
gislativo.
La Corte Centroamericana de Justicia: representa la conciencia
nacional de Centroamérica y se considera, ademås, deposita-
ria y custodio de los valores que constituyen la nacionalidad
centroamericana. Por ello, los Magistrados que la integran no
podrån considerarse inhibidos del ejercicio de sus funciones
por el interés que puedan tener, en algfin caso o cuesti6n, los
Estados de donde proceda su nombramiento. Estå integrada
por dos Magistrados Titulares por cada uno de los Estados que
suscribieron su La Corte tiene un Presidente y un
Vicepresidente que ejercerån sus cargos durante un afro. Es la
encargada de garantizar el respeto del derecho, en la interpre-
taci6n y ejecuci6n de Protocolo de Tegucigalpa y sus instru-
mentos complementarios o actos derivados del mismo. Tiene
competencia y jurisdicci6n propias, con potestad para juzgar
a petici6n de parte y resolver con autoridad de cosa juzgada, y
su doctrina tendrå efectos vinculantes para todos los Estados,
6rganos y organizaciones que formen parte o participen en el
"Sistema de la Integraci6n Centroamericana", y para sujetos de
(10) Guatemala, Belice, Costa Rica y Panamå no firmaron el convenio del Esta-
tuto de la Corte Centroamericana de Justicia.

SISTEMA DE INTEGRACIÖN CENTROAMERICANA
0
FLAVIO F, GONZALEZ
derecho privado. Dado que no todos los Estados forman parte
del Estatuto de la Corte, las diferencias surgidas en el Subsis-
tema de la Integraci6n, Econ6mica como consecuencia de las
relaciones comerciales intrarregionales, se someterån a un me
canismo de soluciön de controversias especffico de naturaleza
arbitral. La Corte tiene competenciaa l):
internacional;
integraci6n;
consultiva;
constitucional;
arbitral;
El Comité Consultivo estå integrado por los sectores empresa-
riales, laboral, académico y otras principales fuerzas vivas del
Istmo Centroamericano representativas de los sectores econ6-
micos, sociales y culturales, comprometidos con el esfuerzo de
integraci6n fstmica. Este Comité tendrå como funci6n asesorar
a la Secretarfa General sobre la politica de la organizaci6n en el
desarrollo de los programas que Ileva a cabo.
2. SUBSISTEMA DE INTEGRAC16N ECONOMICA
411
I
1
Decimos que el SICA es el marco general para el desarrollo de di-
versos subsistemas, entre otros, el subsistema social, la Alianza para el
desarrollo sostenible y el Tratado Marco de Seguridad Democråtica en
Centroamérica.
En este punto nos detendremos brevemente en el anålisis del sub-
sistema de integraci6n econ6mica por ser una de las facetas mås des-
tacables de Ia integraci6n centroamericana02).
Recordemos que ya en 1960, los pafses de la regi6n intentaron con-
formar un mercado comin centroamericano, pero por diversos mo-
tivos, el objetivo no pudo ser alcanzado(13). Por tal raz6n, en 1993 los
(11) GUERRÉRO MAYORGA, Orlando, "El derecho comunitario: concepto, na-
turaleza y caracteres" Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2005,
p. 760, Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM, p. 775 citando a CHAMO-
RRO MORA, Rafael,
(12) Resoluci6n Corte Centroamericana de Justicia del 24/5/1995.
(13) Tratado General de Integraci6n Econ6mica Centroamericana firmado en
la Ciudad de Managua el 13/12/1960.
pafses de la regi6n suscribieron en el marco del SICA el Protocolo de
Guatemala(14) que, entre otros objetivos, persigue la readecuaci6n, es-
tablecimiento y consolidaci6n de un subsistema de integraci6n eco-
n6mica.
En el Protocolo de Guatemala, los Estados se comprometen a al-
canzar de manera voluntaria, gradual, complementaria y progresiva la
Uni6n Econ6mica Centroamericana(15),
Para lograr aquella meta estratégica, el subsistema pretende gram
dualmente perfeccionar la zona de libre comercio que rige entre los
socios del esquema (16) y constituir una uniån aduanera(17) para alcanzar
un mercado comün. El Protocolo parece, sin embargo, estar centra-
do en el comercio de mercaderfas sin brindar regulaciones concretas
para liberalizar la circulaci6n de servicios y personas. En ese sentido,
rige un arancel externo comün para buena parte del universo arance-
lario y se ha adoptado un C6digo Aduanero Comün. También existen
normas comunes en materia de dumping, reglas de origen, etc. El Pro-
tocolo también regula distintas polfticas sectoriales.
Por tal motivo, se ha dicho que estamos frente a un proceso de
tegraci6n global en transici6n(18).
3. INSTITUCIONES DEL SUBSISTEMA DE INTEGRACIÖN ECONOMICA
El subsistema de integraciån econ6mica cuenta con sus propios
Organos. Ellos, al igual que los 6rganos de la SICA, fueron caracteriza-
dos como supranacionales por la Corte Centroamericana de Justicia(19).
También se dijo que el ünico 6rgano intergubernamental serfa la Reu-
ni6n de Presidentes mientras que los demås tendrfan una naturaleza
comunitaria(20).
(14) Suscripto en la Ciudad de Guatemala el 29/10/1993. Panamå y Belice no
forman parte de este Protocolo, y por ende, del subsistema de integraci6n econ6-
mica.
(15) Protocolo de Guatemala art. 10.
(16) Protocolo de Guatemala art. 70.
(17) Protocolo de Guatemala art. 15.
(18) GIAMMATTEI AVILES, Jorge Antonio, 'Gufa Concentrada de la Integraci6n
Latinoamericana" Secci6n Publicaciones de la Corte Suprema de Justicia El Salva-
dor, San Salvador, Septiembre de 1999, p. 6 y ss.
(19). Corte Centroamericana de Justicia, dictamen consulta, 28/11/2002, Con-
siderando primero.
(20) GUERRERO MAYORGA, Orlando, El derecho comunitario: concepto, natura-
leza y caracteres Instituto de Investigaciones Jurfdicas de la UNAM.

SISTEMA DE INTEGRACIÖN CENTROAMERLCANA
413
412
Los Organos son:
FLAVIO E GONZÅLEZ
a) El Consejo de Ministros de Integraci6n Econ6mica: estå con-
formado por los Ministros de los Gabinetes Econ6micos y los
Presidentes de los Bancos Centrales de los Estados Parte, que se
denominarå también Gabinete Econömico Centroamericano y
tendrå a su cargo la coordinaci6n, armonizaci6n, convergencia
o unificaci6n de las polfticas econ6micas de los pafses. Es el 6r-
gano encargado de preparar las propuestas de politicas genera-
les y directrices fundamentales del Subsistema de Integraci6n
Econ6mica Centroamericana con la finalidad de someterlas a
aprobaci6n de la Reuni6n de Presidentes Centroamericanos.
b) el Consejo Intersectorial de Ministros de Integraci6n Econ6mi-
ca: refine a los ministros del gabinete econ6mico con ministros
de otros ramos cuando haya que tratar un tema especffico.
c) el Consejo Sectorial de Ministros de Integraci6n Econ6mica:
refine a los ministros del mismo ramo de cada pafs, cuando
haya que tratar una politica de integraci6n sectorial.
d) el Comité Ejecutivo de Integraci6n Econ6mica: estå integrado
por representantes permanentes y depende del Consejo de Mi-
nistros de Integraci6n Econ6mica.
Por su parte, son 6rganos técnico-administrativos:
La Secretaria de Integraci6n Economica Centroamericana
(SIECA): es el Organo técnico y administrativo del proceso de
integraci6n economica centroamericana, de los 6rganos que
no tengan una Secretaria especffica y del Comité Ejecutivo de
Integraci6n Economica (CEIE). Tiene personalidad juridica de
derecho internacional; y le corresponde servir de enlace de las
acciones de las otras Secretarfas del Subsistema Econ6mico,
asf como la coordinaci6n con la Secretarfa General del Sistema
de la Integraci6n Centroamericana (SIECA) del Protocolo de
Tegucigalpa. Estå a cargo de un Secretario General, nombrado
por el Consejo de Ministros de Integraci6n Econ6mica para un
perfodo de cuatro afros, a quien corresponde la representaci6n
legal. Tiene capacidad de propuesta en materia de integraci6n
economica y vela por el cumplimiento de las normas.
la Secretarfa del Consejo Agropecuario Centroamericano
(SCA);
la Secretarfa del Consejo Monetario Centroamericano (SCM-
CA);
e la Secretaria de Integraci6n Turfstica Centroamericana (SIT-
CA).
A ellos sumemos las siguientes instituciones:
El Banco Centroamericano de. Integraci6n Econ6mica (BCIE);
el Instituto Centroamericano de Administraci6n Püblica
(ICAP);
0 el Instituto Centroamericano de Investigaci6n y Tecnologfa In-
dustrial.
En este punto sefialo que s610 se mencionaron algunos de los Orga-
nos del Subsistema.
El quorum para las reuniones de los Organos se constituye con la
presencia de la mayorfa de representantes de todos los pafses miem-
bros. Las decisiones de los Organos del Subsistema Econ6mico se
adoptarån mediante el consenso de sus miembros. Ello no impedirå
la adopci6n de decisiones por algunos de los pafses pero s610 tendrån
caråcter vinculante para éstos. Cuando un pais miembro no haya asis-
tido a la Reuni6n del Organo correspondiente, podrå manifestar por
escrito a la SIECA su adhesi6n a la resoluci6n.
Los actos administrativos del Subsistema de Integraci6n Econ6mi-
ca son:
e Resoluciones: son los actos obligatorios mediante los cuales, el
Consejo de Ministros de Integraci6n Econ6mica adoptarå deci-
siones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales como
los relativos al funcionamiento de los Organos y el seguimiento
de politicas institucionales de la integraci6n econ6mica
Reglamentos: tendrån caråcter general, obligatoriedad en to-
dos sus elementos y serån directamente aplicables en todos IOS
Estados Parte.
Acuerdos: Los Acuerdos tendrån caråcter especffico o indivi-
dual y serån obligatorios para sus destinatarios.
Recomendaciones: brindan orientaciones que s610 serån obli-
gatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirån para
preparar la emisi6n de Resoluciones, Reglamentos o Acuerdos.
Las Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos deben ser depositados
en la Secretarfa General del Sistema de la Integraci6n Centroameri-
cana y entran en vigor en la fecha en que se adopten, salvo que en

414 FLAVIO F. GONZALEZ
los mismos se sefiale Otra. Las Resoluciones, Reglamentos y Acuerdos
deben ser publicados por los Estados Parte. Las Resoluciones podrån
ser objeto de reposici6n ante el Consejo de Ministros de Integraci6n
Econ6mica.
La Corte de Justicia Centroamericana decidi6 que los poderes le-
gislativos de los Estados miembros no pueden emitir leyes que desco-
nozcan el caråcter obligatorio de los actos jurfdicos de los Organos e
instituciones de la integraci6n y que las modificaciones constitucio-
nales tampoco pueden desconocerlos porque el derecho internacio-
nal, el derecho de la integraci6n y el comunitario prevalecen sobre el
derecho interno. También se dijo que las modificaciones unilaterales a
los convenios regionales a través de leyes o reformas constitucionales
carecen de validez. Por derecho de la integraci6n, se considera a los
Tratados constitutivos y sus protocolos; mientras que el derecho co-
munitario son las normas derivadas. La Corte también dijo que debe
existir una relaci6n arm6nica entre el ordenamiento juridico de los
Estados y el derecho del Sistema de Integraci6n, armonfa que puede
lograrse a través de una interpretaci6n sistemåtica y tele016gica(21).
Incluso se pronunci6 en una sentencia para dirimir un conflicto de
poderes entre la Asamblea Legislativa y el Örgano Judicial de la Rept-
blica de El Salvador declarando que actuaba como Tribunal Constitu-
cional Supranacional, como también, la inaplicabilidad de las senten-
cias del tribunal salvadorefio por un breve periodo de tiempo(22).
(21) Corte Centroamericana de Justicia, dictamen consulta del 5 de agosto de
1997 puntos 6, 8, 9y 11.
(22) Sentencia Licenciado Oth6n Sigfrido Reyes Morales Presidente de la
Asamblea Legislativa de la Repüblica de El Salvador contra el Örgano Judicial de Ia
Repüblica de El Salvador, por actos de Ia sala de 10 Constitucional de la Corte Supre-
ma de Justicia de El Salvador. Sentencia del 20 de juno de 2012.
.4
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE
AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN)
Por Flavio F. GONZALEZ
SUMARIO: 1. Naturaleza del proceso. Miembros. 2. Un Tratado Ley. 3.
Objetivos Especificos. 4. Zona de libre comercio. 5. Comercio de servicios.
6. Inversiones. 7. Propiedad intelectual. g. Instituciones. 9. Soluci6n de
controversias.
1. NATURALEZA DEL PROCESO. MIEMBROS
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), mås
conocido por su sigla en inglés NAFTA, fue firmado por Canadå, Esta-
dos Unidos y México 0).
Tiene por objeto general promover el empleo y el crecimiento eco-
n6mico mediante la expansi6n del comercio y de la inversiån en la
regi6n. El TLCAN no persigue fines politicos directos ya que sus metas
pasan por 10 econ6mico. En el preåmbulo apenas alude a reafirmar
los lazos especiales de amistad y cooperaci6n entre las naciones. En
modo alguno se menciona siquiera un atisbo de integraci6n. Mås aün,
el Preåmbulo no habla de concretar mercados integrados sino merca-
dos mås extensos.
Teniendo en cuenta esos paråmetros y objetivos generales, el
Tratado establece una zona de libre comercio entre México, Canadå
y Estados Unidos (EE UU) de conformidad con el artfculo XXIV del
GATT(2). Las partes ratificaron sus derechos y obligaciones en el mar-
co de la OMC y determinaron que en caso de incompatibilidad entre
el marco multilateral y el TLCAN prevalezca éste ültimo salvo que su
texto disponga 10 contrario.
(1) North American Free Trade Agreement (NAFTA). El Tratado fue firmado
el 17 de diciembre de 1992 y entr6 en vigor el 1 de enero de 1994.
(2) TLCAN, art. 101.

416 FLAVIO F. GONZALEZ
El acuerdo es una ampliaci6n hacia México, y una profundizaci6n
en algunos rubros, de la zona de libre comercio norteamericanowcana-
diense establecida en 19880).
Pero el NAFTA avanza mås allå de la cuesti6n comercial ya que es
un tratado de amplio espectro en materia econ6mica. Sus disposicio-
nes no se limitan a liberar el comercio de mercaderfas sino que tam-
bién regulan inversiones, compras del Estado, propiedad intelectual,
comercio de servicios, polfticas sectoriales, etc. Cuenta también con
compromisos paralelos en materia de empleo y un acuerdo comple-
mentario dedicado al medio ambiente.
Podrfamos decir que el NAFTA, en tanto proceso de cooperaci6n,
es un acuerdo que va a facilitar la libre circulaci6n de bienes, servicios
e inversiones. Pero no estamos en presencia de una uni6n aduanera
porque no hay un arancel comün, y mucho menos, un mercado co-
mün, que entre otras cosas, habilite la libre circulaci6n de personas o
el derecho de residencia y trabajar en cualquiera de los Estados parte.
2. UN TRATADO LEY
El TLCAN no es un tratado marco, con previsiones programåticas
que requieran ser reglamentadas por normas derivadas. Por el contra-
rio, es un tratado detallado y minucioso. El TLCAN contiene mandatos
concretos para que los Estados modifiquen sus normas internas sin
que sea necesario realizar tareas de armonizaci6n en el åmbito de las
instituciones del NAFTA(4).
El Tratado consta de veintid6s extensos capftulos que cubren, entre
otros, aspectos generales del acuerdo, el régimen del libre comercio de
bienes, procedimientos aduaneros, normas de origen, salvaguardas,
barreras técnicas al Comercio, normas de competencia, compras del
sector påblico, inversi6n, servicios, telecomunicaciones, servicios fi-
nancieros, propiedad intelectual, energfa y petroqufmica båsica, sec-
(3) HUFBAUER, Gary C. & SCHOTT, Jeffrey J., "NAFTA An Assessment", Insti-
tute For International Economics, Washington D.C., February 1993, p. 2. El Tratado
entre EEUU y Canadå habfa Sido firmado el 2 de enero de 1988 a instancias de
nadå. El TLCAN, en cambio, surgi6 luego de la propuesta que México le formulara a
EEUU para desarrollar una zona de libre comercio. Para ver historia y antecedentes
del NAFTA ver MAYER, Frederick W., Interpreting NAFTA: The Science and Art of Po-
litical Analysis, 1998, Columbia University Press.
(4) ABBOT, Frederick, Me, "Integration Without Institutions: The NAFTA Mu-
tation of the EC Model and the Future of the GATT Regime" The American Journal
of Comparative Law 917, 936.
417
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN)
tor agropecuario, medidas sanitarias y fitosanitarias, y normas institu-
cionales y de soluci6n de disputas. También cuenta con anexos con las
reservas que formularon los tres pafses(5)
Teniendo en cuenta la finalidad de este trabajo, analizaremos de
manera general los principios que orientan las disposiciones de algu-
nos de los capftulos mencionados.
3. OBJETIVOS ESPECfFICOS
Sus objetivos especfficos son(6)
Eliminar obståculos al comercio y facilitar la circulaci6n trans-
fronteriza de bienes y servicios.
0
Promover condiciones de competencia leal. Proteger y hacer
valer, adecuada y efectivamente, los derechos de propiedad in-
telectual.
Crear procedimientos eficaces para la aplicaci6n y cumpli-
miento del tratado, para su administraci6n conjunta y soluci6n
de controversias.
Establecer lineamientos para una ulterior cooperaci6n trilate-
ral, regional y multilateral encaminada a ampliar y mejorar los
beneficios.
Reducir la vulnerabilidad de las exportaciones ante medidas
unilaterales y discrecionales.
Fortalecer la industria nacional mediante un sector exportador
s61ido y competitivo.
Coadyuvar a la creaci6n de empleos.
(5) EI tratado no estå organizado en artfculos numerados correlativamente
desde I en adelante, sino que, por ejemplo, el capitulo I empieza con el artfculo 101,
el II con el artfculo 201 sin que Ileguen a agotarse los articulos que median entre el
1()1 y el 200. De este modo, el capitulo I empieza en el artfculo 101 y termina en el
105, el Capftulo II tan s610 tiene el articulo 201 y el Capftulo Ill se extiende desde el
articulo 300 hasta el 318. Luego, cada articulo puede tener sus respectivos anexos,
que pofcierto, son bastante numerosos y extensos. Como dijimos, el tratado tiene
veintid6s capftulos.
(6) TLCAN, art. 102.

418
FLAVIO F. GONZALEZ
4. ZONA DE LIBRE COMERCIO
En cuanto al acceso de los mercados, las partes decidieron crear
una zona de libre comercio. Para concretarla establecieron que no
podrfan incrementar ningån arancel aduanero existente, ni adoptar
ningün arancel nuevo, sobre bienes originarios en el comercio reci-
proco(7). Una tfpica clåusula stand still para congelar los aranceles e
iniciar el proceso de desgravaciön hasta lograr el arancel cero.
Se acord6 avanzar en la reducci6n arancelaria de manera gradual
y progresiva mediante listas de desgravaci6n automåticas y un crono-
grama concreto(g). Para gozar de esas ventajas Ios productos deben ser
originarios de los Estados parte(9). Se eliminaron también las cuotas
de importaci6n.
Asimismo, se otorgan trato nacional, de conformidad con el artfcu-
10 111 del GATTOO).
También se acord6 eliminar las restricciones no arancelarias. El
TLCAN dice que ninguna de las Partes podrå adoptar o mantener nin-
guna prohibici6n ni restricci6n a la importaci6n de cualquier bien de
Otra Parte, o a la exportaci6n o venta para exportaci6n de cualquier
bien destinado a territorio de Otra Parte, excepto 10 previsto en el artf-
culo XI del GATT(II). Luego, el Tratado contiene disposiciones especf-
ficas tratando cuestiones sectoriales.
La zona de libre comercio implica, entonces, la liberaci6n recipro-
ca del comercio de bienes entre Canadå, México y EEUU. Cada Esta-
do mantiene su autonomfa como espacio econ6mico, sus normas y
las instituciones encargadas de gobernarlo. En materia de dumping
para las importaciones extrazona no hay normas comunes, tan s610
la posibilidad de cooperar. Tampoco hay compromisos de acordar un
arancel aduanero comün pues no estamos en presencia de una uni6n
aduanera.
(7) TLCAN, art. 302.1.
(8) TLCAN, art. 302.2. Las listas estån en los anexos correspondientes a este
artfculo. El proceso de desgravaci6n se inici6 el I de enero de 1994. Segün e} pro-
ducto, algunos serfan desgravados en 5 etapas anuales quedando liberados de
arancel el I de enero de 1998, otros en 10, y por filtimo, en 15 etapas anuales por 10
que Ios aranceles debfan quedar eliminados el I de enero de 2008.
(9) Los bienes originarios estån definidos en el artfculo 401 del TLCAN.
(10) TLCAN, art. 301.
(11) TLCAN, art. 309.
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN) 419
Los productos comprendidos por la zona de libre comercio son in-
dustriales y agrfcolas. En ese marco, se acordaron normas de protec-
ci6n a la salud påblica, medio ambiente y derechos del consumidor.
50 COMERCIO DE SERVICIOS
Otro capftulo de importancia en el NAFTA es el correspondiente
al comercio de servicios. En primer lugar se establece una clåusula de
trato nacional por la que cada una de las Partes otorgarå a los presta-
dores de servicios de Otra Parte un trato no menos favorable que el que
otorgue, en circunstancias similares, a sus prestadores de servicios(12).
Esa clåusula también se extiende a los gobiernos subnacionales, don-
de también pueden originarse restricciones a la prestaci6n de servi-
cios por operadores extranjeros.
También se acord6 una clåusula de naciån måsfavorecida por la
que cada una de las Partes otorgarå a los prestadores de servicios de
Otra Parte un trato no menos favorable que el que otorgue, en circuns-
tancias similares, a prestadores de servicios de cualquier Otra Parte o
de un pafs que no sea Parte(13).
Tampoco podrå exigirse a un prestador de servicios que tenga pre-
sencia local en el mercado de recepci6n obligåndolo a establecer o
mantener una oficina de representaci6n ni ningün tipo de empresa.
Tampoco se le puede exigir que sea residente en el territorio del pafs
de recepci6n como condici6n para la prestaci6n transfronteriza de un
servicio(m).
De acuerdo con tales principios, en el TLCA rige el principio de
libre comercio de servicios. Para excepcionarse de tal principio los
pafses debfan hacerlo de manera expresa en sus correspondientes lis-
tas de reservas05). Como puede verse, en el TLCAN no se avanza en el
libre comercio de servicios de manera gradual, con listas positivas de
liberalizaci6n, como en la OMC, sino que invierte el planteo promo-
viendo como principio el libre comercio y excluyendo ciertas activida-
des en listas negativas de excepci6n. Estas disposiciones no se aplican
a telecomunicaciones y servicios que cuentan con capftulos especffiw
cos. Tampoco se aplican a los servicios aéreos, ni a la adquisici6n de
servicios gubernamentales.
(12) TLCAN, art. 1202.
(13).TLCAN, art, 1203.
(14) TLCAN, art. 1205
(15) TLCAN, art. 1206.

420 FLAVIO F. GONZALEZ
6. INVERSIONES
En materia de inversiones también se incluyå una clåusula de trato
nacional por la que cada una de las Partes otorgarå a los inversores
de Otra un trato no menos favorable que el que otorgue, en circuns-
tancias similares, a sus propios inversionistas, ya sea en 10 referente
al establecimiento, adquisici6n, expansi6n, administraci6n, conduc-
ci6n, operaci6n, venta u Otra disposici6n de las inversiones. Esas obli-
gaciones se extienden a las provincias. Tampoco los Estados pueden
imponer al inversor de otro Estado parte el requisito de que un nivel
mfnimo de participaci6n accionaria esté en manos de sus nacionales,
como tampoco, obligarlos a desprenderse de inversiones en raz6n de
su nacionalidad(16).
También se prescribe una clåusula de naciön mås favorecida en
materia de inversiones al establecer que cada una de las partes otor-
garå a los inversores de Otra un trato no menos favorable que el que
otorgue, en circunstancias similares, a los inversionistas de terceros
Estados(17).
No se permite exigir condiciones de desempeno, por ejemplo, exigir
que la inversi6n de lugar a la exportaci6n de un determinado volumen
de productos, ni establecer restricciones para remitir utilidades al pafs
de origen.
Ninguna de las partes podrå nacionalizar ni expropiar, directa o
indirectamente, una inversi6n en su territorio salvo que sea por por
causa de utilidad påblica, sobre bases no discriminatorias, en virtud
de principio de legalidad y mediante el pago de una indemnizaci6n
que sea equivalente al valor justo de mercado(18).
En materia de inversiones, el TLCAN provee un sistema especffico
de soluci6n de disputas.
Con ello, el NAFTA establece un marco jurfdico para brindar seguw
ridad y certidumbre para la inversi6n, bajo los principios fundamen-
tales de trato no discriminatorio respecto a su establecimiento, adqui-
sici6n, expansi6n y administraci6n; extensi6n de beneficios otorgados
a otros pafses, no imposici6n de requisitos que distorsionen el comer-
cio, libertad de transferencia al exterior y convertibilidad de moneda,
(16) TLCAN, art. 1102.
(17) TLCAN, art. 1103.
(18) TLCAN, art. 1110.
I
i
1.
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN) 421
asf como expropiaci6n de inversiones por causa de utilidad püblica de
manera no discriminatoria.
7. PROPIEDAD INTELECTUAL
Se establece la clåusula de trato nacional por la que los pafses
miembros brindarån un trato no menos favorable del que concedan a
sus propios nacionales en materia de protecci6n y defensa de todos los
derechos de propiedad intelectual(i9). Luego el acuerdo tiene disposi-
ciones especfficas en materia de derechos de autor, fonogramas, pa-
tentes, marcas, sefiales de satélite que sean portadoras de programas,
circuitos integrados, secretos industriales.
8. INSTITUCIONES
El NAFTA tiene una estructura institucional de naturaleza intergu-
bernamental con aün menos atribuciones y Organos que el MERCO-
SUR. Ello se debe a que el TLCAN es un tratado ley que no requiere
normas derivadas, en otras palabras, no necesita de un Organo con
atribuciones decisorias. Por eso, los Organos creados estån orientados
fundamentalmente para servir como un åmbito de supervisiån con-
junta en el que las partes analizarån los eventuales incumplimientos a
las obligaciones del Tratado.
La estructura institucional cuenta con una Comisi6n de Comercio,
un secretariado y demås 6rganos auxiliares de naturaleza técnica.
Comisiön de Libre Comercio
Estå integrada por representantes de cada Parte a nivel de Secreta-
rfa de Estado o por quienes ellos designen. Ellos son los Ministros de
Comercio de cada pafs o quienes designen.
Son deberes de la Comisi6n:
supervisar la puesta en pråctica del tratado;
o vigilar su ulterior desarrollo;
o resolver las controversias que pudiesen surgir respecto a su in-
terpretaci6n o aplicaci6n;
0 supervisar la labor de todos los comités y grupos de trabajo; y
(19) TLCAN, art. 1703.

422
FLAVIO E GONZALEZ TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN)
b) en general, facilitar el funcionamiento del Tratado.
Comités y grupos de trabajo
423
e conocer de cualquier otro asunto que pudiese afectar el funcio-
namiento del Tratado.
En tanto, son sus facultades:
0 establecer y delegar responsabilidades en comités ad hoc o
permanentes, grupos de trabajo y de expertos;
solicitar la asesorfa de personas o de grupos sin vinculaci6n gu-
bernamental; y
adoptar cualquier Otra acci6n para el ejercicio de sus funcio-
nes, segün acuerden las Partes.
A menos que la propia Comisi6n disponga Otra cosa, todas sus de-
cisiones se tomarån por consenso. Debe reunirse por 10 menos una
vez al afio en sesi6n ordinaria, la cual serå presidida sucesivamente
por cada una de las Partes, De ello se deduce que estamos en presen-
cia de un Organo no permanente.
El Secretariado
Para asistir a la Comisi6n, a los comités, grupos, etc., del NAFTA, y
a los paneles del sistema de soluci6n de controversias, se ha previsto
Ia existencia de un 6rgano permanente llamado Secretariado que fun-
ciona a través de las Secciones Nacionales que cada pafs habilita en su
territorio. Cada Estado parte establece su secci6n nacional del Secre-
tariado dotåndola de una oficina permanente y presupuesto.
El Secretariado debe:
proporcionar asistencia a la Comisi6n;
brindar apoyo administrativo a:
a) los paneles y comités instituidos conforme el Capftulo XIX,
"Revisi6n y soluci6n de controversias en materia de cuotas
antidumping y compensatorias" del Tratado, y
b) a los paneles creados de conformidad con el Capftulo XX; y
por instrucciones de la Comisi6n:
a) apoyar la labor de los demås comités y grupos; y
4
i.
Son espacios técnicos en los que se abordan cuestiones especfficas
de cada tema. Existen mås de treinta grupos o comités relacionados
con los diversos capftulos del Tratado.
Luego cuenta con comisiones especfficas para las cuestiones re-
lacionadas con el medio ambiente y el cumplimiento de las normas
laborales en cada uno de los territorios de los Estados parte.
9. SOLUC16N DE CONTROVERSIAS
El NAFTA es un tratado ley al que se ha dotado con escasas institu-
ciones. Como vimos, esas instituciones tienen como funci6n primor-
dial supervisar el cumplimiento del tratado. Sin embargo, y .tomando
como referencias otras experiencias intergubernamentales, podemos
decir que las atribuciones de control han Sido reforzadas con un sofis-
ticado sistema de soluci6n de controversias.
EL TLCAN cuenta con tres tipos de procedimientos para la soluw
ci6n de controversias, a saber:
Capftulo XI que trata sobre disputas relacionadas con inversio-
nes;
Capftulo XIX para las disputas en materia de dumping y dere-
chos compensatorios, y
Capftulo XX que versa sobre controversias que surjan entre las
partes contratantes sobre el resto de las disposiciones del TIR
CAN.
Controversias Capitulo
El marco jurfdico general para la soluci6n de controversias del
TLCAN ha Sido establecido en el capitulo Por los procedimientos
previstos en este capftulo tramitarån todas las controversias, excepto
aquellas que deban sustanciarse por los procedimientos especfficos
del capftulo XI y el capftulo XIX para inversiones y dumping respecti-
vamente.
El capftulo XX regula las controversias sobre la aplicaci6n o la in-
terpretäci6n del Tratado en general, cuando una parte considere que
una medida vigente o proyectada por una autoridad nacional pudiera

424
FLAVIO F. GONZÅLEZ
ser incompatible con las obligaciones del Tratado, o bien pudiere cau-
sarle anulaci6n o menoscabo de alguna ventaja derivada del mismo.
Un particular que se vea afectado por el incumplimiento de un Es-
tado distinto al suyo no podrå demandarlo en su jurisdicci6n interna.
Deberå Ilevar la cuesti6n por ante sus autoridades nacionales para que
activen el capftulo XX del TLCAN. Los particulares, en cambio, sf pue-
den litigar contra el Otro Estado —por ante un panel arbitral— en las
controversias relacionadas con los capftulos XI y XIX del TLCAN. Por
ser un capftulo en el que tramitan disputas entre Estados, no es utili-
zado con frecuencia.
Las partes de una controversia, cuando estén en discusi6n normas
del TLCAN y del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Co-
mercio (GATT), podrån por optar por litigar en uno u Otro foro a elec-
ci6n de la parte reclamante. Ambos sistemas de controversias presenw
tan similitudes sustanciales ya que las disputas son tramitadas ante
paneles de årbitros ad hoc. Sin embargo, a diferencia de 10 que sucede
en la OMC, el TLCAN no cuenta con un sistema de "apelaci6n" que
permita revisar la aplicaci6n del derecho en los laudos (20). En ese senti-
do, el sistema del TLCAN es menos "judicial" que el de Ia OMC (21).
El procedimiento arbitral del capftulo XX presenta las siguientes
etapas:
0 Consultas;
reuniones con la Comisi6n;
o formaci6n de un panel.
Este capftulo fue moldeado siguiendo el capftulo 18 del acuerdo
de libre comercio entre Canadå y Estados Unidos previo al NAFTA. Es
un sistema orientado a resolver las disputas conforme a derecho que
aplicarån los årbitros. Antes debe agotarse una instancia politica de
consultas en la que las partes intentarån Ilegar a una soluci6n mutua-
(20) GANTZ, David At, "Dispute Settlement Under NAFTA and the W TO:
Choice of Forum Opportunities and Risks for the NAFTA Parties" en American Uni-
versity International Law Review, 1999, 14 Am. U. Int'l L. Rev. 1025.
(21) HANSEN, Patricia 1., "Judicialization and Globalization in the North Ame-
rican Free Trade Agreement" en Texas International Law Journal, 2003, 38 Tex. Int'l
L.J. 489.
4
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN) 425
mente satisfactoria, y en su caso, Ia cuesti6n tramita ante la Comisi6n
de Comercio que puede convocar a expertos técnicos(22).
Existen algunas particularidades respecto a la selecci6n de los år-
bitros y la integraci6n del panel.
El panel es integrado a partir de la selecci6n de årbitros que hæ
cen las partes de los listados provistos con anterioridad. Esos listados
de årbitros estån integrados por expertos con conocimientos especia-
lizados o experiencia en derecho, comercio internacional o en otros
asuntos o materias que dispone el TLC y deben satisfacer el c6digo de
conducta que establezca la Comisi6n. Cada parte provee su listado de
potenciales årbitros.
El panel se integrarå con cinco årbitros aunque haya dos o tres par-
tes contendientes. Cuando sean dos partes, cada una de ellas elegirå
dos årbitros de la lista provista por el Estado contendiente, y el quinto,
que serå el presidente del panel, serå elegido de comün acuerdo o por
sorteo. En caso de que se recurra a esta åltima opci6n, corresponde re-
saltar que el presidente no podrå ser nacional del pafs que gane el sor-
teo. En caso de que litiguen tres Estados, por ejemplo, dos reclamando
contra el tercero, deberå haber un årbitro de cada pafs reclamante en
el par que deba elegir la parte reclamada. Cuando alguna parte no eli-
ge årbitros, son designados por sorteo.
El panel debe presentar un informe preliminar 90 dfas después
de la designaci6n del ültimo årbitro de acuerdo con los argumentos
y comunicaciones presentados por las partes, los expertos o comités.
El informe efectuarå una conclusi6n preliminar sobre los hechos y si
la medida objetada es o puede ser incompatible con las obligaciones
derivadas del Tratado o causar anulaci6n o menoscabo. Por åltimo, el
informe también brindarå recomendaciones para resolver la contro-
versia.
Las partes podrån plantear sus observaciones al informe.
Luego, el panel emite su informe final. No se puede revelar la idenw
tidad de quienes votaron en mayorfa y minorfa. Una vez recibido el
informe final del panel, las Partes contendientes convendrån en la
luci6n de la controversia, la cual, por 10 regular, se ajustarå a las deter-
minaciones y recomendaciones de dicho panel. Siempre que sea posi-
(22kGANTZ, David A., "Dispute Settlement Under The NAFTA and the WTO:
Choice of Forum Opportunities and Risks for the NAFTA Parties" en American Uni-
versity International Law Review, 1999, 14 Am. U. Int'l L. Rev. 1025.

426 FLAVIO F. GONZALEZ
ble, la resoluci6n consistirå en la no ejecuci6n o en la derogaci6n de la
medida disconforme con este Tratado o que sea causa de anulaci6n o
menoscabo. A falta de resoluci6n, podrå otorgarse una compensaci6n.
Si no se Ilega a un acuerdo, la parte reclamante podrå suspender la
aplicaci6n de beneficios de efecto equivalente.
Primero debe tratar de suspender beneficios en el mismo sector
que el afectado, pero si ello no es eficaz, pueden suspenderse benefi-
cios en otros sectores.
La parte que entienda que la suspensi6n de beneficios es excesiva,
podrå solicitar por escrito a la Comisi6n que instale un panel para re-
solver la cuesti6n.
Procedimiento de revisiön binacional en materia de disputas por apli-
caciön de derechos antidumping (Capitulo XIX)
Recordemos que el dumping es una pråctica comercial desleal
que pueden desarrollar las empresas. Es una pråctica que consiste en
exportar un producto a menor precio que el que tiene en el mercado
doméstico. El dumping no estå permitido cuando produzca o amena-
ce producir dafio en una rama de producci6n del pafs importador. Se
la considera una pråctica desleal pues las empresas fuertes podrfan
aduefiarse de los mercados del pafs importador mandando sus em-
presas a la quiebra, con pérdidas de puestos de trabajo, etcétera.
Para neutralizar dicha pråctica, las autoridades del pafs importa-
dor pueden fijar derechos o aranceles antidumping que compensen el
margen entre el precio de venta doméstico y el precio de exportaci6n.
Pero como estos procedimientos pueden esconder pråcticas protec-
cionistas, la OMC obliga a los Estados a crear procedimientos judiciaw
les para que los particulares puedan revisar los derechos antidumping
o compensatorios con los que sean gravadas las importaciones. En el
caso de exportaciones subsidiadas por otros gobiernos, el remedio se-
rån los derechos compensatorios(23).
En el caso del NAFTA, se suplantaron esos procedimientos judicia-
les nacionales por paneles arbitrales binacionales que van a entender
en las cuestiones que se susciten, por ejemplo, entre las autoridades
(23) Para ver normas sustantivas y jurisprudencia de Ia OMC en materia de
dumping y subsidios, como también, un estudio comparado de los procedimientos
nacionales y regionales para aplicar derechos antidumping y compensatorios ver
GONZÅLEZ, Flavio F., Dumping y subsidios en el comercio internacional Buenos Ai-
res, 2001, Editorial Ad-Hoc.
TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN) 427
del pafs miembro del NAFTA que fij6 el derecho antidumping, los im-
portadores y los exportadores del otro miembro del TLCAN. Esta le-
gitimaci6n para los particulares ha dado lugar a que este capftulo sea
ampliamente utilizado.
El panel emitirå un fallo obligatorio aplicando el derecho y los pre-
cedentes judiciales de la parte importadora. El laudo podrå confirmar
la medida o devolver las actuaciones a las autoridades nacionales para
que la modifiquen a los fines de que no sea incompatible con el lau-
do y el tratado. El fallo del panel no puede ser sujeto a ningån proce-
dimiento de revisi6n judicial de la parte importadora.
Para poner en pråctica este procedimiento, las partes debieron
modificar sus reglas procesales y adaptarlas para que el fallo definitivo
en la cuesti6n se expida dentro de los 315 dfas siguientes a la fecha en
que se present6 la solicitud de integraci6n del panel, de acuerdo con
los plazos que para cada etapa de las actuaciones se establecen en el
Tratado.
La conformaci6n del panel, se hace sobre la base de listas elabora-
das por las partes con personas que, en 10 posible, hayan Sido o sean
jueces o juristas de buena reputaci6n. El panel se integra con dos per-
sonas propuestas por cada parte. El quinto serå elegido por consenso
o, en caso de que no se Ilegara a acuerdo, por sorteo. Las partes pueden
recusar a los panelistas propuestos por la Otra. Los panelistas deciden
en su seno quien serå el presidente. El panel adopta sus decisiones por
mayorfa y emite un fallo motivado reflejando las opiniones coinciden-
tes o disidentes que se han manifestado en su resoluci6n(24).
En caso de que alguna de las partes hubiera impedido la integra-
ci6n del panel solicitado por la reclamante, o el dictado de un fallo
definitivo, su ejecuci6n o sus efectos; el TLCAN establece un sistema
de consultas que si deviene infructuoso da lugar a la conformaci6n de
un comité especial que nuevamente abrirå consultas y puede emitir
un dictamen con las recomendaciones que estime necesarias. Si las
mismas no fueran aceptadas por la parte reclamada, la quejosa podrå
aplicar contramedidas de acuerdo con los criterios que fija el acuer-
do (25).
Por ultimo, existe un procedimiento de impugnaci6n extraordina-
ria que se abrirå en caso de que una de las partes entienda que el panel
(24) TLCAN, art. 1901.2.
(25) TLCAN, art. 1905.

428 FLAVIO E GONZALEZ
fue parcial, que existi6 un grave conflicto de intereses, que se apart6
de manera grave de una norma fundamental del procedimiento, o se
excedi6 en el uso de sus facultades(26). En este caso, se puede emitir
una resoluci6n obligatoria para las partes implicadas que podrå anu-
lar el fallo original o devolverlo para que emita un laudo conforme a su
resoluci6n. Ambos procedimientos, el que preserva la actuaci6n del
panel de las presiones de las partes y el que resguarda a las partes de su
mal desempefio, son Ilevados adelante por un comité de impugnaci6n
(27)
extraordinaria conformado por ex-jueces
Cabe destacar que el procedimiento de soluci6n de controversias
en materia de dumping, tiene como Origen al establecido en el Acuer-
do de Libre Comercio entre EE UU y Canadå en el que la ültima recla-
maba la eliminaci6n de la aplicaci6n de los derechos antidumping y
compensatorios, mientras que EE UU sostenfa su mantenimiento. Fi-
nalmente se acord6 mantener el sistema de remedios, pero a cambio,
se erigi6 un procedimiento arbitral reforzado por un laudo obligatorio
para las partes(28). Originalmente Canadå reclamaba la formaci6n de
un tribunal binacional pero esto no fue aceptado. Antes de que dichos
procedimientos fueran puestos en pråctica, los afectados por las medi-
das debfan recurrir a los tribunales de cada pafs, sometiéndose a pro-
cedimientos que duraban entre 2 y 5 afios y con un elevado costo(29).
La posibilidad de que participen los particulares afectados por las
medidas es novedosa en un sistema de soluci6n de disputas de natu-
raleza intergubernamental.
Se ha sefialado que el TLCAN ha reducido, pero no ha eliminado, el
inicio de investigaciones antidumping y por derechos compensatorios
entre los miembros del proceso regional en estudio (30).
(26) TLCAN, art. 1904.13.
(27) TLCAN Anexo 1904.13.
(28) Ver YARBROUGH, Beth & YARBROUGH, Robert en "The Political Economy of
Regionalism" Cap. "Dispute Settlement in International Trade", Columbia Univer-
sity Press, New York, 1997, p. 143 y ss. Alli se efectüa una clasificaci6n de distintos
sistemas de soluci6n de controversias graduåndolos de I a IV segån los esquemas
cuenten con fuerza obligatoria y concluyan en el arreglo de Ia disputa. El sistema
arbitral de pråcticas desleales al comercio del capftulo XIX del TLCAN estå encua-
drado en el Ill siendo el måximo el IV que corresponde a Ia CCEE. EI régimen gene-
ral del capftulo XX del TLCAN que cubre Ias otras disputas estå clasificado como II.
(29) BALDINELLI, Elvio, "La protecciön contra el comercio desleal" en Integra-
ciön Latinoamericana, BID INTAL, NO 184, Buenos Aires, noviembre 1992, p. 30.
(30) KRISHNA, Raj, "Antidumping in Law and Practice" The World Bank Legal
Department, Policy Research, Working Paper N 1823, septiembre, 1997, p. 2.
429TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRiCA DEL NORTE (TLCAN)
Procedimiento para disputas en materia de inversiones (Capitulo XI)
Estas disputas estån reguladas en el capftulo XI del TLCAN. El pro-
cedimiento ha Sido concebido para determinar el pago de compen-
saciones por los dafios que sufra un inversor cuando un miembro del
NAFTA viola el citado capftulo. Los inversores pueden plantear recla-
mo en el tribunal del pafs receptor de la inversi6n o bien someterlo a
un panel arbitral ad hoc.
Los procedimientos estån regidos por las reglas de arbitraje inter-
nacional de la UNCITRAL.
Este capftulo, al igual que el de las disputas de dumping, por tener
laudos obligatorios, ya al habilitar la participaci6n de los particulares,
ha Sido bastante utilizado(31).
(31) HANSEN, PATRICIA 1., "Judicialization and Globalization in the North
American Free Trade Agreement" en Texas International Law Journal - 2003 - 38
Tex. Int'lL.J. 489

CUARTA PARTE
AFRICA

LA INTEGRACIÖN AFRICANA
Por Jorge STÄHLI
10 Africa ha tenido muchos antecedentes en materia de integra-
ci6n, en especial desde la década del '60, alcanzada la independencia
de la mayorfa de sus pafses. A partir de finales de los '80, las iniciativas
apuntaron a lograr åmbitos territoriales cada vez mås extensos, en ca-
sos cercanos a la concepci6n de escenarios continentales.
En buena medida generaron la escasa efectividad de los intentos
africanos la debilidad institucional de los pafses involucrados, tan-
to por su recurrente inestabilidad polftica como por sus importantes
conflictos internos. En términos soci016gicos, puede afirmarse que los
intentos de construir un modelo de integraci6n han carecido de acto-
res que los desarrollen.
La Otra raz6n que puede sefialarse en las dificultades encontradas
al generar experiencias exitosas en integraci6n es la fragilidad de sus
economfas. Con importantes déficits estructurales en sus sectores pü-
blicos, alta inestabilidad financiera y un escaso intercambio comer-
Cial dentro del continente, el estado de situaci6n ha Sido notoriamente
desfavorable.
En los ültimos afios corresponde considerar las crecientes situacio-
nes de tensi6n, que han derivado en novedades de relevancia dispar.
En algunos casos se modifican las bases institucionales de funciona-
miento del sistema politico, con diversos grados de reflejo normativo;
en otras los cambios se orientan a modificar incluso la existencia mis-
ma de los Estados (el caso mås relevante de éstos ha Sido el plebiscito
en Sudan, que arroj6 un amplio resultado a favor de su divisi6n).
2sEn la actualidad muchas naciones integran mås de uno de los
grupos y, por ello mismo, los textos delos acuerdos celebrados suelen
dejar previsto el camino de su ampliaci6n.

434
JORGE STÄHLI
LA INTEGRACiÖN AFRICANA
435
Entre los mås de doce espacios de integraci6n africanos, pueden
destacarse:
ae Uniån Aduanera del Africa Meridional, SACU, por las siglas
en inglés de "Southern African Customs Union'; cuya creaci6n formal
data de comienzos del 2002.
Su poblaci6n total alcanza los 54 millones de personas y un PIB
estimado en 576 miles de millones de d61ares(l).
El bloque fue creado originalmente en 1969, como zona sobre la
base de acuerdos de principios del siglo XX, relativos a facilidades
arancelarias. Sin embargo, operaba sin coordinar sus polfticas y con el
peso decisivo de Sudåfrica. Recién la reforma del 2002 puso sus socios
en condiciones de mayor paridad sobre la operaci6n del grupo(2).
Su estructura institucional incluye: un Consejo de Ministros, que
adopta sus decisiones por consenso y dirige la politica de la Uni6n;
una Comisi6n administrativa, junto a la Secretarfa y a la Junta Aran-
celaria, integrada por Comités Técnicos de Enlace y un Tribunal, con
competencias en temas arancelarios y antidumping.
El SACU tiene un Acuerdo de Preferencias Fijas con MERCOSUR.
b. Comunidad econ6mica y monetaria de Africa Central, cuyo
texto base es de 1999 pero sus antecedentes se remontan a 1959, con la
Uni6n Aduanera Ecuatorial; y la Uni6n Aduanera Econ6mica del Afri-
ca Central (1972).
Sus integrantes son: la Repüblica del Congo, Gab6n, Guinea Ecua-
torial, Camerün, Repåblica Centroafricana y la Repåblica de Chad.
La poblaciån del bloque alcanza 41 millones de personas; y su prow
ducto interno bruto los 3.589 miles de millones de d61ares —mås del
90% corresponde a la Repüblica Centroafricana—
A la cabeza de su organizaci6n institucional funciona la Conferen-
cia de Jefes de Estado; y tiene entre sus organismos representaciones
polfticas de nivel ministerial y un Banco Central.
c. Comunidad Econ6mica de Ios Estados del Africa Occidental,
creada en mayo de 1975 y compuesta por 15 pafses (Benin; Burkina
(1) La referencia al dato econ6mico se corresponde con d61ares norteamericaw
nos del afio 2.010) con base en las informaciones del trabajo elaborado por la CIA.
(2) En este sentido resulta de suma utilidad considerar que los restantes socios
apenas alcanzan el diez por ciento (poblaci6n y producto interno bruto).
Faso; Cabo Verde; Costa de Marfil; Gambia; Ghana; Guinea; Guinea-
Bissau; Liberia; Malf; Nigeria; Niger; Senegal; Sierra Leona; y, Togo),
es la mayor agrupaci6n comercial del Africa subsahariana. Entre sus
miembros sobresale Nigeria, que representa mås del setenta por cien-
to de los valores totales.
Refine un total aproximado de 400 millones de habitantes; y un
producto interno bruto de 559 miles de millones de d61ares.
Las principales instituciones de la Comunidad son: la Comisi6n, el
Parlamento de la Comunidad (integrado por representantes enviados
por los Estados), el Tribunal de Justicia de Justicia de la Comunidad y
el Banco de Inversi6n y Desarrollo.
d. Comunidad del Africa Oriental. Creada por convenio suscripto
en octubre de 1999, en vigor desde julio del 2000, estå integrada por
Burundi, Kenya, Ruanda, Tanzania y Uganda.
Desde su fundaci6n, se han orientado los trabajos para alcanzar
una uni6n aduanera, Ilegando a plantearse objetivos mås amplios,
como un mercado cornün, una unidad monetaria y hasta una federa-
ci6n polftica.
Respecto a su estructura institucional, es posible remarcar la Cum-
bre de Jefes de Estado, el Consejo de Ministros, el Comité de coordi-
naci6n, los Comités sectoriales, una Corte de Justicia y una Asamblea
Legislativa(3).
El bloque tiene una poblaci6n de 133 millones de personas. Su
Producto Interno Bruto ha Sido estimado en 74 miles de millones de
d61ares.
e. El Mercado Comdn de Africa del Este y el Sur (conocida como
COMESA, por sus siglas inglesas). Refine 23 pafses (Angola, Burundi,
Comores, Repüblica Democråtica del Congo, Djibouti, Eritrea, Etio-
pfa, Kenia, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauritania, Mozambique,
Namibia, Ruanda, Seychelles, Somalia, Sudan, Swazilandia, Tanzania,
Uganda, Zambia y Zimbabwe), aunque cabe tener en cuenta su alto
nivel de movilidad.
El Mercado Comün tiene una poblaci6n de 468 millones de per-
sonas. Su Producto Interno Bruto asciende a 30 miles de millones de
(3) C,abe advertir que, si bien las figuras institucionales se encuentran deli*
neadas, su operaci6n atln no se ha instrumentado de manera efectiva en todos los
casos.

436
JORGE STÄHLI
d61ares. Actualmente conforma una uni6n aduanera, aun cuando res-
ta avanzar en la organizaci6n del mercado comün originalmente pro-
yectado.
fe Uni6n Africana. La Uni6n Africana es la organizaci6n mås eF
tensa, no s610 por los Estados que la integran, sino también por sus
objetivos claramente continentales. El acta fundacional data del 21 de
julio del 2.000.
La UA aprovech6 el camino de las organizaciones existentes, asu-
miendo un rol de apoyo de aquellas.
Su disefio institucional, reflejado en su Convenio fundacional, asu-
me como valiosa la experiencia europea. Una Asamblea Parlamenta-
ria, un Consejo Ejecutivo, una Comisi6n y una Corte de Justicia son
sus 6rganos mås importantes. Estå previsto que la Comisi6n se consti-
tuya en la Autoridad del bloque, durante el afio 2012 y que la Asamblea
tendrå para entonces definidos los temas de trabajo.
g. Recientemente se ha intentado fortalecer algunos de los proce-
sos, en general con ayuda externa. Ello contribuy6 a mejorar la visi6n
que tienen sobre el proceso, los actores aportantes.
Entre los actores de mayor relevancia, cabe mencionar a la NEPAD
(Nueva Sociedad para el desarrollo de Africa), organismo indepen-
diente, aunque vinculado a la Uni6n Africana; y los Programas desa-
rrollados en el åmbito de la Uni6n Europea y de las Naciones Unidas.
3. En resumen, puede observarse que la integraci6n africana ofrece
en Ifneas generales, idénticas caracterfsticas generales que los pafses
del continente.
En los mültiples intentos de construir un espacio de integraci6n,
resulta muy Claro que su construcci6n es el camino por medio del cual
sus socios aspiran a mejorar la angustiosa situaci6n que atraviesan.
Como no podfa ocurrir de otro modo, los resultados alcanzados
hasta el presente resultan significativamente menores que los expre-
sados en sus intenciones y aün no son suficientes para mejorar la si-
tuaci6n africana.
No obstante, la integraci6n constituye un camino por el cual se
intenta generar los consensos necesarios para la acci6n, procurando
aislarse de los muchos conflictos que los han acompafiado desde su
independencia.
QUINTA PARTE
ASIA

SISTEMAS DE COOPERACIÖN EN ASIA
Por Flavio E GONZÅLEZ
SUMARIO: I. Zona Economica China (ZEC). 2. Asociaciån de Naciones del
Sudeste Asiåtico (ASEAN). 3. Asociaci6n Surasiåtica para la Cooperaci6n
Regional (SAARC). 4. Foro de Cooperaciån Econ6mica Asia-Pacffico
(APEC).
A diferencia de la integraci6n en otros continentes, donde los pro-
cesos suelen contar con motivaciones politica, en Asia, especfficamen•
te en las experiencias que analizamos brevemente en este capftulo, los
procesos de acercamiento econ6mico entre los Estados reconocen fi-
nes mås bien pragmåticos, de naturaleza economica y comercial. En
todos los casos estamos en presencia de acuerdos de cooperaci6n. A1
mismo tiempo esos acuerdos cuentan con un escaso desarrollo de sus
instituciones intergubernamentales.
Podriamos decir también que los acuerdos de cooperaci6n son la
respuesta que buscaron los gobiernos para facilitar las redes de nego-
cios y flujos de comercio intra-regional que desarrollan las empresas.
A continuaci6n, s610 comentamos algunos de los espacios de co-
operaci6n de aquel continente.
ZONA ECONOMICA CHINA (ZEC)
No se trata precisamente de un acuerdo entre Estados porque Chi*
na no reconoce a Taiwån como tal. Pero mås allå de la voluntad de los
gobiernos, se denomina Zona Econåmica China (ZEC) a las economfas
de la Repüblica Popular China (RPC), la Regi6n Administrativa Espe-
Cial de Hong Kong (SAR) y Taiwån. La ZEC posee una identidad inter-
nacional como polo de crecimiento econ6mico. A1 fijar sus estrategias,
las empresas la consideran como un årea integrada. De hecho, mås
allå délos conflictos politicos que aün subsisten entre China y Taiwån,
existen importantes flujos de inversi6n y comercio recfproco que se ca-
nalizan a través de terceros Estados, o principalmente, via Hong Kong.

440
FLAVIO F. GONZALEZ
2. ASOCIAC16N DE NACIONES DEL SÜDESTE ASIÅTICO (ASEAN)
La Asociaci6n de Naciones del Sudeste Asiåtico (The Association
of Southeast Asian Nations - ASEAN), es una asociaci6n conformada
por Brunei, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas,
Singapur, Tailandia y Vietnam. La idea de esta Asociaci6n es crear una
comunidad de nacioneso Este proceso se inici6 con la firma de la De-
claraci6n de Bangkok en 1967.
La Asociaci6n busca promover la paz y la estabilidad regional, la
colaboraci6n mutua en materia econ6mica, social, cultural, cientffica,
etcétera.
Para ello se base en tres pilares:
e comunidad politica asuntos de seguridad;
0 comunidad econ6mica;
comunidad socio cultural.
Es notable el desarrollo que han tenido estos Estados como pafses
fabricantes de productos manufacturados, cuando poco tiempo atrås
se dedicaban a la producci6n agrfcola y tenfan poco peso en el comer-
Cio internacional. En este sentido, podrfa decirse que se han visto be-
neficiados por el derrame de inversiones en la regi6n de la industria
japonesa, en primer término, y por la proveniente de Taiwån y Corea
del Sur, después.
Zona de libre Comercio
Segün puede inferirse de la Carta del ASEAN firmada 2007, y los
acuerdos sobre mercaderfas, inversiones, servicios y barreras no tari-
farias, pareciera que los Estados miembros estån intentando lograr un
mercado ånico. Sin embargo, pareciera diffcil que puedan avanzar en
esa direcci6n por las debilidades institucionales del esquema.
En tanto, los Estados han conformado una zona de libre comercio
mediante un arancel preferencial comün. Se han previsto excepcio-
nes a la liberalizaci6n del comercio recfproco, por ejemplo, para los
productos agrfcolas sensibles o por razones de seguridad, moral pü-
blica, artfculos hist6ricos, artfsticos, cuestiones sanitarias, etc. El libre
comercio s610 se aplica para las mercaderfas originarias del ASEAN.
Para ser originarios los productos deben tener insumos locales por un
40% de su valor FOB.
Mientras, a partir de 2010 rige la zona de libre comercio con arancel
cero entre Brunei, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur y Tailandia.
SISTEMAS DE COOPERACIÖN EN ASIA
El ASEAN ha firmado acuerdos comerciales —especialmente zo-
nas de libre comercio— con China, Corea del Sur, India y Australia,
entre otros.
Acuerdos sobre inversiones y servicios
El Acuerdo de Inversiones del ASEAN persigue el libre flujo de in-
versiones eliminando restricciones.
Asimismo, •los Estados miembros estån desarrollando la liberaliza-
ci6n de los servicios, incluidos, los aéreos, construcciån, financieros,
transportes, telecomunicaciones y turismo.
Instituciones del ASEAN
Los Estados miembros del ASEAN han Sido reacios a compartir
atribuciones soberanas en el marco de una organizaci6n internacio-
nal. Por ello, las instituciones encargadas de gestionar el ASEAN son
intergubernamentales.
El Organo superior del ASEAN es la Conferencia de Jefes de Estado
del ASEAN que se reünen cada 6 meses. La presidencia es ocupada
anualmente por un jefe de estado y va rotando por orden alfabético.
Luego se prevén tres consejos, uno para cada Comunidad. Estos
concejos deben gestionar, coordinar y poner en pråctica las decisiones
de los jefes de Estado. Por ejemplo, el Concejo de Ministros de Econo-
mfa, encargado de gestionar la comunidad econ6mica, debe reunirse
cada 6 meses. El cuerpo es asistido por funcionarios de los ministerios
de economfa de cada pafs. Existen también consejos técnicos secto-
riales y secretarfas nacionales, con oficinas en cada pafs, para servir de
enlace entre los Estados miembros del ASEAN,
La Carta prevé un cuerpo de representantes permanentes con sede
Yakarta, donde también se encuentra la Secretaria Administrativa del
ASEAN.
EI Secretario General del ASEAN tiene un mandato de cinco afios.
La nacionalidad del Secretario General rota entre nacionales de los
distintos Estados, siguiendo el orden alfabético de los pafses. El Secre-
tario General controla el cumplimiento de los acuerdos en el marco de
la zona de libre comercio pero no participa del proceso de soluci6n de
disputes que queda en cabeza de los Estados.
A la hora de entablar disputas, los Estados primero pueden cele-
brar negociaciones y luego someterse a un panel arbitral.

442 FLAVIO F. GONZÅLEZ
3. ASOCIAC16N SURASIÅTICA PARA LA COOPERAC16N
REGIONAL (SAARC)
La Asociaci6n Surasiåtica para la Cooperaci6n Regional (South
Asian Association for Regional Cooperation) fue conformada en 1985
por Bangladesh, Butån, India, Maldivas, Nepal, Pakistån y Sri-Lanka
para la paz y la estabilidad regional segün los criterios de la Carta de
las Naciones Unidas y los principios de los Estados No Alineados. Tam-
bién para establecer proyectos de cooperaci6n que Ileven progreso a
las naciones. Sirve para marco general para los proyectos de coopera-
ci6n sectoriales que decidan encarar los Estados.
Tiene un disefio institucional intergubernamental. Cuenta con un
Comité de Ministros de Relaciones Exteriores, encargado de supervi-
sar la marcha del proceso, adoptar decisiones, decidir sobre nuevas
åreas de cooperaci6n, etcétera.
También tiene comités técnicos encargado de implementar y coor-
dinar los proyectos de cooperaci6n sectoriales. La Asociaci6n también
tiene una Secretarfa.
4. FORO DE COOPERACIÖN
ASIA-PACfFIC0 (APEC)
El Foro de Cooperaci6n Econ6mica Asia-Pacffico (Asia-Pacific Eco-
nomic Cooperation, APEC) es un foro econ6mico regional constituido
en 1989 para promover el crecimiento sustentable y la prosperidad de
los pafses del Pacffico.
Estå integrado por 21 economias miembros, a saber: Australia, Bru-
nei, Canadå, Chile, China, Hong Kong, China, Indonesia, Jap6n, Corea
del Sur, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papüa Guinea, Pert, Filipi-
nas, Rusia, Singapur, Taiwån, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam.
Sus åreas de cooperaci6n abarcan temas relacionados con el inter-
cambio comercial, coordinaci6n econ6mica, inversiones, etc. Concre-
tamente, apunta a facilitar, mediante la cooperaci6n, la promoci6n y
liberalizaci6n del comercio, las inversiones, la cooperaci6n técnica y el
desarrollo econ6mico regional de los pafses y territorios de la cuenca
del Océano Pacffico.
La APEC no tiene un tratado formal, con obligaciones vinculantes.
Tiene una Secretarfa General, con sede en Singapur, que es la encarga-
da de coordinar el apoyo técnico y las tareas de consultorfa. Luego los
gobiernos se reünen en åmbitos denominados '(Encuentros" ya sean
a nivel presidencial, ministerial o de oficiales gubernamentales. Cada
443
SISTEMAS DE COOPERACIÖN EN ASIA
afro, uno de los pafses miembros es huésped de la reuni6n que trata
los temas de cooperaci6n que antes trabajaron los numerosos comités
técnicos que funcionan en el Foro.

SE TERMINÖ DE IMPRIMIR EN LA 2da. QUINCENA DE JULIO DE 2016
EN LOS TALLERES GRÅFICOS DE "LA LEY S.A.E. e 1." BERNARDINO RIVADAVIA 130
AVELLANEDA - PROVINCIA DE BUENOS AIRES - REPÜBLICA ARGENTINA
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