Lineamientos sobre proyectos normativos PNP-SAUL (2).pptx

LINEAMIENTOS PROYECTOS NORMATIVOS

1. Lineamientos sobre proyectos normativos en la Policía Nacional del Perú Abog. Saúl Alarcón García Especialista Gestión Pública DIVMDI – DIRPLAINS PNP

2. Unidad I: Elaboración de Proyectos Normativos INICIATIVA LEGISLATIVA : ¿ Qué es ? La potestad para formular proyectos de ley, que tiene por finalidad coadyuvar en la creación o transformación del orden jurídico del Estado. ¿ Qué dice la Constitución Política del Perú ? Artículo 107: “ El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes . También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado , las instituciones públicas autónomas , los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales . Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley ”

3. ¿ Qué dice el Reglamento del Congreso de la República, sobre la iniciativa legislativa ? Art.74 “ Por el derecho de iniciativa legislativa, los ciudadanos y las instituciones señaladas por la Constitución Política tienen capacidad para presentar proposiciones de ley ante el Congreso ”. Etapas del Procedimiento Legislativo : De acuerdo al artículo 73 del Reglamento del Congreso, las etapas del procedimiento legislativo son: Iniciativa legislativa; Estudio en comisiones; Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano; Debate en el Pleno; Aprobación por doble votación; y, f) Promulgación.

4. En la etapa de la iniciativa legislativa, de acuerdo al artículo 76 del Reglamento del Congreso, se establecen los requisitos especiales para las propuestas legislativas dependiendo del tipo de proponente, si se trata del Poder Ejecutivo en el ámbito de sus respectiva materia, los congresistas, la ciudadanía y el porcentaje correspondiente (0.3% de la población electoral), los organismos constitucionalmente autónomos, el Poder Judicial y los colegios profesionales. Luego, los proyectos de ley son presentados a mesa de parte del Congreso. Es ahí donde se derivan a la comisión que corresponde. Si es un tema económico, a la comisión de economía o si es un tema de salud, a la comisión de salud. Esta comisión es un grupo de congresistas que se encarga de revisar el proyecto y debatirlo en primera instancia si es necesario o no. Una vez debatido el proyecto de ley, la comisión emite un dictamen, el cual puede ser favorable o no. En el supuesto que el dictamen sea favorable, este se agenda para pasar a voto en el pleno del congreso (los 130 congresistas reunidos). En este momento empieza la gran discusión si se debe o no aprobar el proyecto de ley. Una vez que se encuentra en votación, debe de llegar al mínimo de 67 votos en 2 votaciones para ser aprobado el proyecto de ley.

5. Luego de ser aprobado el proyecto de ley, este es enviado al presidente de la República para su promulgación. El presidente tiene diferentes opciones. Primero, puede aprobar la Ley y pedir que se publique en el Diario Oficial El Peruano. La segunda opción es que el presidente observe parte de la ley y la regrese al Congreso para que sea corregido. En este caso, el Parlamento puede modificar lo que indica el Presidente o puede que no. Una vez tomada la decisión por el Congreso, el presidente del Legislativo puede promulgar la Ley y publicarla. La tercera opción es que el presidente observe toda la ley o que no la promulgue en un plazo de 15 días. En este supuesto, se regresa al Congreso su presidente puede promulgarla previa votación en el pleno. Es importante saber que toda ley cobra vigencia al día siguiente de su publicación, aunque el presidente de la República brinde un mensaje a la nación indicando algunos cambios o nuevas acciones, estas no son válidas si no son publicadas en el Diario Oficial El Peruano.

6. 2. POTESTAD NORMATIVA: Potestad, quiere decir facultad, y para el caso que nos avoca, debe entenderse por “ Potestad Normativa ”, aquella facultad que el ordenamiento jurídico reconoce a ciertos órganos para crear, modificar y derogar normas jurídicas. De acuerdo al artículo 118, numeral 8 de la Constitución Política se establece que es atribución del Presidente de la República, Poder Ejecutivo, “ ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones ”. En el artículo 6 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), se establece en el numeral 1 que es función del Poder Ejecutivo, “ Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento ”; asimismo, conforme el artículo 8 de la precitada Ley, numeral 2, literales e) y f), es función del Presidente de la República, en su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo, “ e) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas, y dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones ; y f) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso . El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia .”

7. Dispositivos legales que emite el Poder Ejecutivo Según el artículo 11 de la LOPE, el Presidente de la República dicta los siguientes dispositivos: Decretos Legislativos: Son normas con rango y fuerza de ley que emanan de autorización expresa y facultad delegada por el Congreso . Se circunscriben a la materia específica y deben dictarse dentro del plazo determinado por la ley autoritativa respectiva. Son aprobados por el Consejo de Ministros y refrendados por el o los Ministros a cuyo ámbito de competencia corresponda. Decretos de Urgencia:  Son normas con rango y fuerza de ley por las que se dictan medidas extraordinarias en materia económica y financiera, salvo materia tributaria . Se expiden cuando así lo requiere el interés nacional. Se fundamentan en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e imprevisibles. Son aprobados por el Consejo de Ministros, rubricados por el Presidente de la República y refrendados por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y, en los casos que corresponda, por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia esté referido.

8. Dispositivos legales que emite el Poder Ejecutivo Decretos Supremos:  Son normas de carácter general que reglamentan normas con rango de ley o regulan la actividad sectorial funcional o multisectorial funcional a nivel nacional . Pueden requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, según lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente de la República y refrendados por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan. Resoluciones Supremas:  Son decisiones de carácter específico rubricadas por el Presidente de la República y refrendadas por uno o más Ministros a cuyo ámbito de competencia correspondan . Son notificadas de conformidad con la Ley del Procedimiento Administrativo General y/o se publican en los casos que lo disponga la ley. Todos los dispositivos legales que emita el Poder Ejecutivo, entran en vigencia o son obligatorias a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria en los mismos que postergue su vigencia en todo o en parte.

9. La Potestad Reglamentaria Considerando que de conformidad con el artículo 118, numeral 8 de la Constitución Política se establece que corresponde al Presidente de la República, “ ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones ”, el artículo 13 de la LOPE señala que esta potestad debe sujetarse a las siguientes normas: El proyecto de norma reglamentaria debe ser elaborado por la entidad competente , acompañado de la exposición de motivos, informes, estudios y consultas realizados. Los proyectos reglamentarios se ajustan a los principios de competencia, transparencia y jerarquía. No deben desnaturalizar ni trasgredir la ley y se aprueban dentro del plazo establecido, mediante Decreto Supremo, salvo disposición expresa con rango de Ley. Los proyectos deben publicarse en el portal electrónico respectivo , por no menos de cinco días calendarios, para la recepción de aportes de la ciudadanía , cuando así lo requiera la ley.

10. El numeral 8 del artículo IV Definiciones del Título Preliminar del Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, aprobado mediante D.S. N° 007-2022-JUS, señala que la “ potestad reglamentaria es el poder jurídico dentro de la competencia de una entidad determinada para emitir normas reglamentarias en el ejercicio de una potestad normativa. Se otorga únicamente a través de una norma con rango de ley .” Los numerales 9, 10 y 11 de la precitada norma, definen al Reglamento y sus tipos de la siguiente manera: Reglamento:  Norma de rango inferior al de la ley , emitido por una entidad de la Administración Pública, que regula o desarrolla derechos, obligaciones o procedimientos con efectos generales. Reglamento Ejecutivo:  Reglamento emitido por el Presidente de la República, a través de un decreto supremo, para complementar y/o desarrollar de manera integral una norma con rango de ley, al amparo de lo dispuesto por el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú . Reglamento Autónomo:  Reglamento emitido por una entidad que goza de potestad reglamentaria otorgada por una norma con rango de ley y que regula aspectos que son propios de la competencia de la respectiva entidad respecto de los administrados .

11. 3. TÉCNICA LEGISLATIVA: “ El arte de redactar los preceptos jurídicos de forma bien estructurada, que cumpla con el principio de seguridad jurídica y los principios generales del derecho ” ( Saínz Moreno). “El conjunto de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de norma jurídica, bajo los siguientes pasos: primero, la justificación o exposición de motivos de la norma y, segundo, la redacción del contenido material de manera clara, breve, sencilla y accesible a los sujetos a los que está destinada ” ( Bulygin , Atienza y Aguiló). “Bajo esta denominación de técnica legislativa se reúnen las normas o pautas para elaborar leyes en el sentido más amplio de la palabra, o sea, con inclusión de las leyes propiamente dichas, los reglamentos, los decretos, las ordenanzas, las resoluciones generales de los órganos administrativos, y las demás disposiciones de este mismo carácter ” ( Clavell Borrás).

12. La Técnica Legislativa en el Ordenamiento Jurídico Peruano En nuestro país, la técnica legislativa no se encuentra constituido en un único instrumento normativo, pese a su vital importancia para la redacción normativa orientada a la ciudadanía, existiendo varios dispositivos en los cuales se encuentran criterios, reglas y parámetros que constituyen su esencia, tales como: Ley N° 26889, Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa. Decreto Supremo N° 007-2022-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa. Decreto Supremo N° 001-2009-JUS, Reglamento que establece disposiciones relativas a la publicidad, publicación de Proyectos Normativos y difusión de Normas Legales de carácter General. Manual de Técnica Legislativa aprobado por Acuerdo de Mesa Directiva N° 106-2020-2021/MESA-CR del Congreso de la República Primero reimpresión de la 4ta. Edición de la Guía de Técnica Legislativa para la elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo, aprobada por R.D. N° 002-JUS/DGDNCR – MINJUS.

13. El sustento de la norma El análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR-EA): Es un proceso que permite el análisis previo, sistemático e integral para identificar, evaluar y medir los probables resultados, beneficios y costos de distintas alternativas de solución (regulatorias y no regulatorias) de un problema público, considerando la identificación y el análisis de riesgos, con el fin de adoptar la mejor alternativa de intervención en base a evidencia. Si la alternativa resultante de la evaluación correspondiente es una regulación, su desarrollo debe ser coherente y consistente con el ordenamiento jurídico vigente, así como establecer los mecanismos para su cumplimiento. La exposición de motivos: Es la explicación y justificación de la propuesta normativa, describe su contenido, sus antecedentes, la legislación comparada, jurisprudencia, doctrina, el problema, y fundamenta la propuesta, incluyendo el fundamento técnico , el análisis de impacto cuantitativo y cualitativo y el de vigencia de la norma en la legislación nacional.

14. 4. Aspectos de la Técnica Legislativa El contenido del proyecto de Ley: Objeto : Lo que regula el proyecto Real (debe existir un análisis concreto de la realidad) Viable (fáctica y jurídicamente posible) Único (el proyecto debe evitar regular más de una materia u objeto) Finalidad : el propósito de lo que se busca con su aprobación Contenido : es la regulación del objeto Coincidencia : Estos aspectos antes mencionados deben guardar concordancia entre sí.

15. Requisitos del contenido de la Ley Homogeneidad : Las disposiciones deben guardar relación entre ellas y evitar la inclusión de materias que no correspondan a su objeto. Completitud : El contenido deberá regular la totalidad del objeto, no debiéndose admitir una legislación complementaria, salvo que por su naturaleza resulte necesario un desarrollo específico mediante reglamento sobre determinado aspecto. Unidad : Debido a la exigencia de homogeneidad requerida, las disposiciones deben presentar una unidad compacta e independiente. Coherencia : Formal: La utilización homogénea de la misma terminología, para precisar los mismos conceptos a fin de evitar ambigüedades. Material: La estructura de la ley debe ser lógica y racional, no debiendo presentar redundancias y contradicciones. Imparcialidad : No se admite criterios subjetivos o parcializados.

16. Características del contenido de la Ley Claridad y sencillez : Se utiliza un lenguaje de fácil compresión, dado que está destinado a la ciudadanía en general, debiéndose evitar el uso de términos técnicos, salvo que en la misma se defina su conceptualización. Concisión y precisión: El proyecto debe emplear un menor número de palabras para que pueda ser entendida rápidamente, sin necesidad de requerirse interpretación o conocimientos adicionales.

17. Lenguaje de la Ley Redacción de la Ley : El proyecto corresponde ser formulado por el titular de la iniciativa legislativa, el dictamen a las Comisiones parlamentarias legislativas o comisiones ordinarias; y la autógrafa de ley, a las Oficinas especializadas del Servicio Parlamentario conforme al texto aprobado por la Comisión Permanente. Reglas de ortografía y gramática: Las establecidas por la RAE. La redacción de los párrafos, literales y numerales terminan en punto aparte. Las cifras relativas a tiempo, plazos, montos y edad se escriben con letras, excepto cuando se trate de unidades monetarias; en este último caso se escriben en números arábigos, precedidos por el símbolo monetario y seguido de su expresión en letras y entre paréntesis. Se escriben con cifras las medidas de todo tipo como por ejemplo, fechas; números de leyes y artículos; números de tomo, folio y asiento de los inmuebles y demás bienes inscritos en la Oficina Registral; documentos de identidad personal; números de coordenadas terrestres, partidas presupuestarias y arancelarias; porcentajes y otros similares. Se escriben con letra mayúscula la primera palabra de un texto y la que sigue a un punto, los nombres propios, los sustantivos y adjetivos que componen el nombre de una institución y la numeración romana, entre otros. Las comillas angulares se usan para resaltar frases que se escriben textualmente. El significado de las palabras y términos cotidianos son los establecidos por el Diccionario de la Lengua Española de la RAE. Para la escritura de topónimos (nombres de lugares) se emplea sus denominaciones oficiales y las establecidas por la RAE.

18. Criterios de redacción El número gramatical de la ley es el singular. El lenguaje de la ley prescinde del uso de sinónimos para expresar una misma idea o concepto. Las siglas deben usarse de manera excepcional, y deben definirse al inicio del texto normativo. El género que se prefiere en la redacción de la ley es el masculino, y para efectos de salvaguardar el lenguaje inclusivo, se debe utilizar el plural. Se debe evitar el uso de jergas, modismos, términos de moda (neologismos) o extranjerismos. Evitar el uso de abreviaturas. Evitar el uso de términos de otros idiomas, a menos que no exista su equivalente en la lengua española. Evitar el uso de nombres referenciales o inexistentes. Se debe emplear el tipo de letra Arial 11. Se debe utilizar el tiempo presente y el modo indicativo en los verbos .

19. 5. CRITERIOS BÁSICOS PARA LA FORMULACIÓN DE UNA PROPUESTA NORMATIVA: Según la Guía de Técnica Legislativa para la elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, La formulación de una propuesta normativa debe sujetarse a los siguientes principios básicos : Debe ser un fiel reflejo de la decisión política que motivó la propuesta normativa : el funcionario público a cargo de la redacción de la propuesta debe evitar que, por defectos en la elaboración del texto, la decisión política o lo ordenado en un dispositivo de superior jerarquía se vea alterada o desvirtuada. Además, debe inquirir con precisión acerca de cuál es la decisión política adoptada pues, de lo contrario, si está poco clara, la tarea del funcionario público se imposibilita. Por ello, formulada la propuesta normativa, debe ser presentada para su corrección, revisión y aprobación al decisor político, de ser el caso.

20. Debe partir de un conocimiento pleno de la materia a abordar : se debe investigar y conocer a profundidad los supuestos que impulsan y justifican la propuesta. Se requiere el estudio de la realidad a regular y del marco normativo nacional e internacional que la regula, incluyendo la revisión de distintas fuentes del derecho como doctrina, jurisprudencia, costumbres, entre otras; así como de propuestas normativas similares o relacionadas que se encuentren en trámite o que hayan sido archivados. La investigación también debe comprender el análisis de información especializada (estudios especializados, publicaciones, entrevistas, estadísticas, entre otros). Debe estar basada en un análisis de la necesidad y viabilidad de la propuesta : se debe determinar si la materia que se pretende regular requiere la aprobación de una ley o puede ser regulada por otros órganos de gobierno o por normas de inferior jerarquía en ejercicio de la potestad reglamentaria que corresponde. Asimismo, debe hacerse una evaluación social, política y económica de la viabilidad de la propuesta; esto es, una previsión de los efectos sociales y políticos que puede generar la propuesta normativa, identificando quiénes son los actores y destinatarios de esta. Finalmente, el funcionario público debe realizar un análisis costo beneficio de la propuesta cuando se traten por ejemplo de leyes, decretos legislativos y decretos supremos: cuánto se pierde y cuánto se gana en términos sociales, políticos y económicos. Guía de Técnica Legislativa para elaboración de Proyectos Normativos de las Entidades del Poder Ejecutivo

21. Debe ser respetuoso del principio de legalidad : se debe asegurar el estricto apego al mandato legal que habilita la elaboración de la propuesta normativa, actuando con respeto a la CP, la ley y al Derecho. Para ello, debe realizarse una evaluación de la constitucionalidad y legalidad de la propuesta, incluyendo el análisis de las facultades y competencias de la institución o entidad proponente para presentar la propuesta normativa. Asimismo, el funcionario público a cargo de la elaboración de la propuesta debe señalar las atribuciones constitucionales y las facultades legales que sirven de base para su expedición. Debe guardar coherencia interna y con el resto del ordenamiento jurídico : de modo que todos sus artículos regulen el mismo objeto para alcanzar la misma finalidad; asimismo, se debe asegurar la coherencia entre el texto que se propone y el resto de la normativa vigente. Debe tenerse en cuenta que los dispositivos tienen impacto directo o indirecto con otras normas de similar jerarquía, así como con normas de carácter reglamentario. El funcionario público debe advertir acerca de las incoherencias que pudieran plantearse y proponer una solución armoniosa. Debe asegurar una lectura inequívoca del texto : Se debe asegurar que el texto permita una interpretación unívoca de su contenido, tanto por parte de los ciudadanos como de los aplicadores del Derecho. Esta es una condición sine qua non para garantizar los derechos elementales de seguridad jurídica y de igualdad ante la ley. Por ello, el texto debe ser redactado en un lenguaje claro y sencillo; ser estructurado y organizado de una manera adecuada; y especificar quién es el destinatario de la ley, cuál es el objetivo a alcanzar y de qué manera esto se llevará a cabo. En suma, se debe seguir las reglas de técnica legislativa establecidas en el ordenamiento.