Unidad de mercado

"Licencia comercial única. El principio de eficacia de las
actuaciones administrativas en todo el territorio nacional", presentada en las Jornadas sobre la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado, organizadas por la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias) y celebradas en Madrid, el 12 de noviembre de 2014.

1. Helena Villarejo Galende
Universidad de Valladolid
[email protected]
Licencia comercial única.
El principio de eficacia de las
actuaciones administrativas en todo el
territorio nacional
Madrid, 12 de noviembre de 2014

2. Art. 17.4 LGUM. Las autoridades competentes velarán por minimizar las cargas
administrativas
soportadas por los operadores económicos, de manera que una
vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad,
elegirán un único
medio de intervención
, bien sea la presentación de una comunicación, de
una declaración responsable o la solicitud de una autorización.

3. La LGUM profundiza y continúa en la línea marcada por la
Directiva de Servicios y su proceso de transposición
Se inserta en un complejo mecanismo de reforma en cascada

4. Reducción de obstáculos al libre establecimiento y
la libre circulación de bienes y servicios

5. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA HACIA:
1.La simplificación de los procedimientos
2.La modificación del régimen de autorizaciones administrativas,
mediante el sometimiento de las medidas de control a un régimen
de proporcionalidad, necesidad y no discriminación
3.La introducción del control a posteriori en el ejercicio de
actividades económicas.

6. 2015

7. RANK ON THE EASE OF DOING BUSINESS 2015
BUSINESS ENVIRONMENT

8. HOW SPAIN RANKS ON DOING BUSINESS TOPICS - 2015
© Helena Villarejo

9. STARTING A BUSINESS
RANK ON THE EASE OF STARTING A BUSINESS 2012
© Helena Villarejo

10. Maraña legislativa

11. Objetivo: Crear un marco jurídico
que suprima los obstáculos que se
oponen a la libre circulación de los
servicios y a la libertad de
establecimiento de los prestadores
de servicios y mejorar la calidad de
los servicios

Simplificación administrativa


Regímenes de autorización
Directiva de Servicios (12 de diciembre de 2006)
© Helena Villarejo

12. 1. Principio general = Libertad de
establecimiento

2. Autorización excepcional

3. Sólo si supera el TRIPLE TEST:

No discriminatoria

Proporcionalidad: el
objetivo perseguido no
puede alcanzarse por
medios menos restrictivos

Necesidad: Justificada por
una razón imperiosa de
interés general

Regímenes de
autorización
DIRECTIVA DE
SERVICIOS

13. La Directiva no prohí be las autorizaciones,
pero las somete a una “presunción de culpabilidad”,
obligando a los EM a probar su inocencia.



REGÍMENES DE AUTORIZACIÓN


13
© HVG

14. Catarata de reformas
Transposición de la Directiva de Servicios
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15. ESTADO
50 leyes y 118 decretos

CCAA
199 leyes, 546 decretos, 174 órdenes y
6 resoluciones

MUNICIPIOS
Necesaria adecuación
ordenanzas municipales

Informe del Gobierno 29/04/2010
© Helena Villarejo

16. Reducción significativa de barreras
y cargas administrativas
Eliminación de 116 autorizaciones
en el nivel estatal,
633 a nivel autonómico y
594 requisitos

Informe del Gobierno 29/04/2010
© Helena Villarejo

17. comunicaciones previas y declaraciones responsables


autorizaciones
© Helena Villarejo

18. Transposición de la Directiva de Servicios
Un largo y complejo camino…


Ley Paraguas



Ley Ómnibus


Ley de
Economía
Sostenible

© Helena Villarejo

19. Ley Paraguas 2009 1
•Se eliminarán las autorizaciones administrativas
que no estén justificadas por razones de interés
general o sean desproporcionadas. Triple test
(art. 5).

•Se sustituirán los regímenes de autorización por
comunicaciones o declaraciones responsables a
la autoridad competente (art. 5).

•Se garantizará la calidad de la prestación a través
del refuerzo de los servicios de inspección y
control a posteriori.

•Requisitos de los procedimientos autorizatorios
(arts. 6-9).

•Lista negra (art. 10).

•Lista gris (art. 11).
Norma de carácter horizontal que
incorpora
formalmente el
contenido de la DS al
ordenamiento
español
© Helena Villarejo

20. Nuevo artículo 71bis LRJPAC:
Regula las figuras de la declaración
responsable y la comunicación
previa, que sustituyen el control
previo administrativo para el ejercicio
de una actividad económica por el
cumplimiento por el particular de una
carga.


Nuevo artículo 39bis LRJPAC:
Introduce el “triple test” de la DS:
no discriminación, proporcionalidad y
necesidad
Art. 43 LRJPAC
RIIG en el silencio administrativo
Ley 25/2009 Ómnibus : LRJPAC y LRBRL
2
© Helena Villarejo
Nuevo apart. 4 en el art. 70 bis LRBRL
Ventanillas únicas y vías electrónicas

Modificación art. 84 LRBRL:
Formas de intervención: Licencia previa
conforme a la Ley 17/2009 y
declaraciones responsables y
comunicaciones previas según art. 71
LRJPAC

21. Para frenar el carácter expansivo de las
licencias municipales y profundizar en la
simplificación administrativa impuesta
por la DS introduce dos nuevos
preceptos en la LRBRL

LES 2011: Licencias municipales
Art. 84 bis LRBRL: Prohíbe que el ejercicio de actividades se someta a la obtención de
licencia u otro medio de control preventivo.

Se exceptúan de esta prohibición aquellas actividades que afecten a “la protección del
medio ambiente, el patrimonio histórico-artístico, la seguridad y la salud de las
personas”, o que impliquen el uso privativo y ocupación del dominio público.

Art. 84 ter LRBRL: Establece procedimientos de comunicación y de verificación
posterior.

3
© Helena Villarejo

22. LEY 1/2010, DE 1 DE MARZO, DE
REFORMA DE LA LEY 7/1996, DE 15
DE ENERO, DE ORDENACIÓN DEL
COMERCIO MINORISTA
Autorizaciones comerciales
© Helena Villarejo

23. La autorización sospechosa…
Si en el ordenamiento jurídico español había
unas autorizaciones “especialmente
sospechosas”, esas eran las autorizaciones
exigidas para la implantación de los GEC.

Sospechosas, incluso antes de que se
aprobara la DS:
–procedimientos de infracción abiertos
contra el Reino de España por vulneración
del art. 43 TCCE. Comisión Europea
considera que legislación catalana y
andaluza restringen y obstaculizan el
establecimiento de hipermercados.


© HVG

24. LOCM´96
art. 2.3 LOCM: GEC
– Determinación autonómica
– En todo caso: + 2.500 m
2
REFORMA 2010
– 2.500 m
2

– Principio general: libre establecimiento =
NO AUTORIZACIÓN COMERCIAL
– Excepcionalmente CCAA podrán exigir
autorizaciones por RIIG

licencia comercial específica
AUTORIZACIÓN COMERCIAL


© HVG

25. Los nuevos modelos autonómicos

1. CCAA que suprimen la licencia comercial autonómica

2. CCAA que mantienen la licencia autonómica

3. CCAA que mantienen control autonómico, condicionando
las licencias municipales

4. CCAA que mantienen control autonómico, exigiendo
autorización mediante un instrumento de ordenación
territorial
© HVG

26. Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo
de 2011 (C-400/08), Comisión contra España.


1.Las restricciones relativas al emplazamiento y al tamaño de los grandes
establecimientos comerciales parecen medios adecuados para alcanzar los
objetivos de ordenación del territorio y de protección del medio ambiente
invocados por el Reino de España. La instauración de medidas preventivas y,
por consiguiente, previas debe considerarse adecuada para garantizar la
realización del objetivo de protección del medio ambiente. En efecto, la
adopción de medidas a posteriori, si se pone de manifiesto que la implantación
de un establecimiento comercial ya construido tiene un impacto negativo sobre
la protección del medio ambiente, resulta una alternativa menos eficaz y más
costosa que el sistema de autorización previa.

2.Las razones que pueden ser invocadas por un EM para justificar una excepción
al principio de la libertad de establecimiento deben ir acompañadas de un
análisis de la oportunidad y de la proporcionalidad de la medida restrictiva
adoptada por dicho EM. El Reino de España no ha expuesto datos suficientes
para explicar por qué motivos las restricciones controvertidas son necesarias
para alcanzar los objetivos perseguidos

© HVG

27. Sentencia del Tribunal Constitucional , 193/2013, de 21 de noviembre,
sobre Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de
equipamientos comerciales de Cataluña

1.El Tribunal considera necesario que, dado que se trata de una excepción a la
regla general de la libertad de acceso a una actividad de servicio como es la
distribución comercial, el legislador autonómico aporte razones que
justifiquen que los requisitos a que sujeta la localización de ciertos formatos
de establecimiento comercial atienden conjuntamente a dichos objetivos de
ordenación territorial y protección ambiental, y no a otros que están
prohibidos por predominar en ellos connotaciones económicas.

2.Los requisitos a que el art. 114 de la Ley del Parlamento de Cataluña 9/2011
somete el acceso y el ejercicio de la actividad de distribución comercial,
considerados conjuntamente, no responden a objetivos urbanísticos, de
ordenación territorial y protección ambiental, por lo que no se hacen
necesarios en virtud de un razón imperiosa de interés general,
desconociéndose así la exigencia que el art. 6 de la Ley 7/1996, de ordenación
del comercio minorista y el art. 11 de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las
actividades de servicio y su ejercicio, imponen a todo requisito que limite la
libertad de acceso y ejercicio de las actividades de servicios en general y de las
de distribución comercial en particular, al imponer restricciones de orden
cuantitativo poblacional y territorial no suficientemente motivadas.
© HVG

28. La apertura, traslado o ampliación de establecimientos comerciales
podrá quedar sometida a una
única autorización que se concederá
por tiempo indefinido cuando las instalaciones o infraestructuras
físicas necesarias para el ejercicio de la actividad sean susceptibles de
generar daños sobre el medio ambiente, el entorno urbano y el
patrimonio histórico- artístico, y estas razones no puedan
salvaguardarse mediante la presentación de una DR o CP.

LA NUEVA REFORMA DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL COMERCIO MINORISTA
(
Real Decreto- ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas
urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia



© HVG
CAPÍTULO II. Comercio minorista y unidad de mercado

29. LA NUEVA REFORMA DE LA LEY DE ORDENACIÓN DEL COMERCIO
MINORISTA (Real Decreto- ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de
medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia)
Las autorizaciones o declaraciones responsables para la apertura o ampliación del
establecimiento no podrán contemplar requisitos que no estén ligados
específicamente a la instalación o infraestructura y deberán estar justificados en
RIIG.
El procedimiento administrativo
integrará todos los trámites necesarios para la
apertura, traslado o ampliación de los establecimientos comerciales. Las
solicitudes presentadas deberán resolverse y notificarse al interesado en un plazo
máximo de tres meses, transcurrido el cual, se entenderá estimada la solicitud por
silencio administrativo.

© HVG
CAPÍTULO II. Comercio minorista y unidad de mercado

30. RD-Ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de
liberalización del comercio y de determinados servicios


Ley 12/2012, de 26 de diciembre,
de medidas urgentes de
liberalización del comercio y de
determinados servicios
La apuesta por el control “ex post” con “mínimo común denominador” de normas básicas
© Helena Villarejo

31. Ley 12/2012, de 26 de diciembre
Medidas urgentes de impulso al comercio


Inexigibilidad de licencia (art.3)


Quedan al margen los
establecimientos que tengan
impacto en el patrimonio
histórico-artístico o en el uso
privativo y ocupación de los
bienes de dominio público
(art. 2.2)
No podrá exigirse previa autorización para
el ejercicio de la actividad comercial a
establecimientos comerciales
con una superficie de menos de
750 metros cuadrados*

Se eliminan todos los supuestos
de autorización municipal previa motivados en
la protección del medio
ambiente, de la seguridad o de la salud públicas
*
Modificado por Ley 14/2013, de 27 de
septiembre (emprendedores) y por Ley
20/2013, de 9 de diciembre (garantía
unidad de mercado)
Los establecimientos de
más de 750 m2 continúan
sometidos al marco
general del art. 6 LOCM

32. Ley 12/2012, de 26 de diciembre
Medidas urgentes de impulso al comercio


Inexigibilidad de licencia (art.3)



Salto cualitativo: Elimina todos los
supuestos de autorización o licencia
municipal previa ligados a establecimientos
comerciales y otros detallados en ANEXO I
con una superficie inferior a 750 m2
•Elimina la exigencia de licencia de
actividad
•Elimina las licencias de obras ligadas al
acondicionamiento de los locales que
no requieran redacción de un proyecto
de obra (de acuerdo art. 2.2 LOEdif).

- incluye obras menores
(obras ligadas al
condicionamiento de los
locales)
- no alcanza obras mayores
(obras de edificación ex. art.
3.4 Ley 12/2012 y aquellas
que requieran proyecto de
obra)
La inexigibilidad de licencia no regirá respecto de las obras de edificación que
fuesen precisas conforme al ordenamiento vigente, las cuales se seguirán
regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa, requisitos generales y
competencia para su otorgamiento, por su normativa correspondiente.

33. Medidas urgentes de impulso al comercio


Las licencias se sustituyen por declaraciones responsables o
comunicaciones previas


Sujeción al régimen
general de control:
Inspección, sanción
Deberán contener una
manifestación explícita del cumplimiento
de aquellos requisitos que resulten
exigibles de
acuerdo con la normativa vigente

habilitación a partir de ese momento para el
ejercicio material de la
actividad comercial
Entidade s de
colaboración
privadas (DA 2ª)
EXTERNALIZACIÓN
© Helena Villarejo
Ley 12/2012, de 26 de diciembre

34. Medidas urgentes de impulso al comercio


DF 10ª. Ampliación por las CCAA del umbral
modificado por
DF 3ª LGUM

Las Comunidades Autónomas, en
el ámbito de sus competencias,
podrán ampliar el
umbral de superficie y el catálogo
de actividades comerciales y
servicios, así como determinar
otros supuestos de inexigibilidad o
regulaciones de menor intervención

© Helena Villarejo

35. LEY 20/2013, DE 9 DE DICIEMBRE,
DE GARANTÍA DE LA UNIDAD DE
MERCADO
El principio de eficacia nacional
© Helena Villarejo

36. RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO RELATIVA AL PROGRAMA
NACIONAL DE REFORMAS DE 2013 EN ESPAÑA (COM-2013, 359 final).
“… las deficiencias del entorno empresarial, tales como la segmentación del
mercado interno o las barreras de entrada en el sector de los servicios, frenan la
creación de empleo”.
“… la estructura administrativa altamente descentralizada precisa de una
coordinación reforzada entre las distintas administraciones públicas”.
“Debe aprobarse y aplicarse urgentemente el proyecto de ley de garantía de la
unidad de mercado y acelerar todas las acciones complementarias necesarias
para su pronta aplicación”.

37. Exposición de motivos de la Ley:
“Esta reforma constituye un elemento central del objetivo del establecimiento de
un entorno económico y regulatorio que favorezca el emprendimiento, la
expansión empresarial, la actividad económica y la inversión, en beneficio de los
destinatarios de bienes y servicios, operadores económicos y de los consumidores
y usuarios”.

38. Esquema regulatorio de la LGUM
1)Ampliación de los supuestos en que el control
administrativo de las actividades privadas de carácter
económico no podrá ser preventivo (ni podrá apoyarse, por
tanto, en autorizaciones o licencias).
2)Extensión de la eficacia de los actos administrativos, o de las
comunicaciones dirigidas a una concreta autoridad, a todo el
territorio nacional, aun en el supuesto de que las decisiones
provengan de entidades infraestatales .
3)Fomento de la cooperación interadministrativa al servicio
del cumplimiento de la Ley.
4)Introducción de un conjunto de garantías administrativas y
jurisdiccionales para combatir la actuación de los poderes
públicos que se estime contraria a las libertades de
establecimiento o circulación.
© Helena Villarejo

39. © Helena Villarejo
Régimen de autorización previa:
Supresión de controles previos

40. Autorizaciones y unidad de mercado
El art. 139.2 CE no puede
interpretarse en el sentido de que la
exigencia de autorizaciones previas
se considere un obstáculo a la libre
circulación. Si lo fueran, habría que
eliminarlas por completo, sin
excepciones y de cualquier sector
económico.
Un exceso de intervención
administrativa puede ser criticable.
Aunque las intervenciones
administrativas previas no rompen el
mercado, sí pueden retrasar las
iniciativas económicas privadas o
incluso disuadir de emprenderlas.
Por ello son estimables las políticas
legislativas que se dirigen a la
reducción o eliminación de dichas
intervenciones preventivas
(autorizaciones o licencias), y su
sustitución por simples
comunicaciones, declaraciones
responsables o inscripciones en
registros que ponen en conocimiento
de los órganos administrativos
competentes el inicio de una
actividad sin tener que esperar su
visto bueno.

Esta fue la técnica que generalizó, en
su ámbito regulado, la Directiva de
Servicios.

Muñoz Machado (2014)

41. Principios de necesidad y proporcionalidad como
legitimadores de la exigencia de control previo


La Ley obliga a la supresión de todos los controles previos (autorizaciones,
licencias e inscripciones en registros con carácter habilitante) para todas las
actividades económicas, salvo cuando concurran los principios de necesidad y
proporcionalidad:

a) Respecto a los operadores económicos , cuando esté justificado por razones de
orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente
en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan
salvaguardarse mediante la presentación de una DR o CP.
b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio
de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el
medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante
la presentación de una DR o CP.
c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la
existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de
servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado.
d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios
internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución.

art. 17.1

42. Art. 84bis.2 LRBRL
(modif. por LRSAL)
Principio general: No sometimiento a licencia,
excepto…

3 requisitos contemplados en el art. 17 LGUM:
1) Predeterminación legal
2) Que las actividades sean susceptibles de generar
daños sobre el medioambiente y el entorno urbano,
la seguridad o la salud públicas y el patrimonio
histórico
3) Que el régimen de autorización resulte
proporcionado

+ Predeterminación legal de los criterios para la
evaluación del riesgo sobre los bienes jurídicos
protegidos, en función de las características de las
instalaciones:
a) La potencia eléctrica o energética de la
instalación.
b) La capacidad o aforo de la instalación.
c) La contaminación acústica.
d) La composición de las aguas residuales que emita
la instalación y su capacidad de depuración.
e) La existencia de materiales inflamables o
contaminantes.
f) Las instalaciones que afecten a bienes declarados
integrantes del patrimonio histórico






Art. 17.1.b) LGUM + art. 84 bis.2 LRJPAC:
Salto importante en la legislación en
orden a reducir el campo de
discrecionalidad de la Administración
local en la materia

La nueva redacción del art. 84bis LBRL
introduce
criterios específicos de
evaluación del riesgo
, justificativos del
régimen de autorización previa para las
instalaciones o infraestructuras físicas en
las que se ejerzan actividades económicas.

Estos criterios de evaluación se
proyectan singularmente sobre las
ordenanzas y constituyen un mínimo
que ha de ser contemplado por la
Entidad local a la hora de exigir
autorización previa

43. Declaración responsable y comunicación previa
Los controles previos que se supriman podrán ser sustituidos
por las comunicaciones previas o comunicaciones
responsables pero, como novedad, también para establecer
estos controles a posteriori se exige que concurran los
principios de proporcionalidad y necesidad:
•en el caso de las declaraciones responsables, así
sucederá cuando en la normativa se exija el cumplimiento
de requisitos justificados en alguna RIIG y sean
proporcionados (art. 17.2)
•y en el de las comunicaciones previas cuando por
alguna RIIG sea preciso «conocer el número de operadores
económicos, las instalaciones o las infraestructuras físicas en
el mercado» (art. 17.3)
© Helena Villarejo
art.
17.2 y 3

44. Declaración responsable y comunicación previa
© Helena Villarejo
art.
17.2 y 3
Dos requisitos informados por el principio de
minimización de cargas administrativas:
1)Negativo: Que no sea procedente el régimen de
autorización previa (por no concurrir una RIIG o
por no poder salvaguardarse mediante DR)
2)Positivo: Que la normativa exija DR o CP por
concurrir alguna RIIG

Regulación: art. 71 bis LRJPAC

45. Actuaciones que limitan la libertad de
establecimiento y la libertad de circulación
•Requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en el lugar de residencia o
establecimiento del operador:
–que el establecimiento o el domicilio social se encuentre en el territorio de la autoridad competente, o
que disponga de un establecimiento físico dentro de su territorio.
–que el operador haya residido u operado durante un determinado periodo de tiempo en dicho territorio.
–que el operador haya estado inscrito en registros de dicho territorio.
–residencia en dicho territorio
–realizar un curso de formación dentro del territorio de la autoridad competente.
•Requisitos de obtención de una autorización, homologación, acreditación, calificación,
certificación, cualificación o reconocimiento, de presentación de una declaración responsable o
comunicación o de inscripción en algún registro para el ejercicio de la actividad en el territorio
de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen.
•Requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen
•Requisitos de responsabilidad adicionales a los de la normativa del lugar de origen
•Especificaciones técnicas para la circulación legal de un producto o para su utilización para la
prestación de un servicio distintas a las establecidas en el lugar de fabricación.
•Requisitos de naturaleza económica o intervención directa o indirecta de competidores en la
concesión de autorizaciones
…
© Helena Villarejo
art. 18
Lista negra

46. © Helena Villarejo
La eficacia nacional de los actos
de control administrativo

47. Aplicación de normas comunes
Impone el reconocimiento de efectos extraterritoriales a las decisiones o actos
administrativos adoptados en ejecución de las mismas.
La LGUM se aplica a todas las actividades de servicios /económicas
(incluyendo las que quedan fuera de la DS y la Ley 17/2009).
Se aplica también a los productos

48. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades
competentes en todo el territorio nacional


Los actos, disposiciones y
medios de intervención de las
autoridades competentes
relacionados con el libre
acceso y ejercicio de la
actividad económica tendrán
eficacia en todo el territorio
nacional


ANTECEDENTE:
art. 4.2 Ley 17/2009

Cualquier prestador
establecido en España que
ejerza legalmente una
actividad de servicios podrá
ejercerla en todo el territorio
nacional.

art. 6

49. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades
competentes en todo el territorio nacional

art. 6
DOBLE OBJETIVO
Establecer una
normativa común en
todo el territorio
nacional para regular
el ejercicio de una
actividad económica

Favorecer que esta
normativa común sea la
que imponga
las menores condiciones
posibles para el concreto
acceso a un determinado
tipo de actividad
económica

50. Libre iniciativa económica en todo el territorio
nacional

1.Desde el momento en que un operador económico esté
legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá
ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante
establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos
de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la
actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar.

Derecho de todo operador económico a actuar en todo el territorio
nacional de acuerdo con la normativa de su lugar de origen.

2.Cualquier producto legalmente producido al amparo de la
normativa de un lugar del territorio español podrá circular y
ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento
de su puesta en el mercado .

art. 19

51. Eficacia en todo el territorio nacional de las
actuaciones administrativas

Tendrán plena eficacia en todo el territorio nacional, sin
necesidad de que el operador económico realice ningún
trámite adicional o cumpla nuevos requisitos, todos los
medios de intervención de las autoridades competentes
que permitan el acceso a una actividad económica o su
ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas calidades,
cualificaciones o circunstancias.

art. 20.1

52. Eficacia en todo el territorio nacional de las
actuaciones administrativas

El art. 19 establece el principio general de aplicación de la normativa más favorable
en todo el territorio nacional para el ejercicio de cualquier actividad económica y
para la circulación de los productos fabricados.
Esta normativa más favorable desplaza a la normativa del lugar en donde vaya a
ejercerse la actividad o vaya a venderse el producto.

El art. 20 viene a tratar de conseguir el mismo objetivo pero a través de una regla de
contenido positivo, afirmando que las actuaciones administrativas realizadas por la
autoridad del lugar de origen a favor de un operador económico extenderán su
eficacia a todo el territorio nacional, sin que pueda exigirse al operador económico
el cumplimiento de nuevos requisitos u otros trámites adicionales.

Art. 19 = La autoridad de destino asumirá la plena validez de lo
establecido por la autoridad de origen
Art. 20 = Lo dispuesto por la autoridad de origen tendrá plena eficacia en
todo el territorio nacional.

Ambos mandatos se complementan, si bien en el fondo significan lo mismo.

53. Excepciones al principio de “licencia única”
•El principio de eficacia en todo el territorio nacional no se aplicará
en caso de autorizaciones, declaraciones responsables y
comunicaciones
vinculadas a una concreta instalación o
infraestructura física
. No obstante, cuando el operador esté
legalmente establecido en otro lugar del territorio, las
autorizaciones o declaraciones responsables no podrán contemplar
requisitos que no estén ligados específicamente a la instalación o
infraestructura.

•El principio de eficacia en todo el territorio nacional tampoco se
aplicará a los actos administrativos relacionados con la ocupación
de un determinado dominio público o cuando el número de
operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en
función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas
reguladas.

art. 20.4

54. El art. 20.4 LGUM ha de
ponerse en relación con el
art. 7.3 Ley 17/2009

Art. 7.3. La realización de una comunicación o una declaración
responsable o el otorgamiento de una autorización permitirá
al prestador acceder a la actividad de servicios y ejercerla en
la totalidad del territorio español, incluso mediante el
establecimiento de sucursales.

Los medios de intervención que se apliquen a los
establecimientos físicos respetarán las siguientes condiciones:
a) Podrá exigirse una autorización para cada
establecimiento físico cuando sea susceptible de generar
daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la
seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-
artístico, evaluándose este riesgo de acuerdo con las
características de las instalaciones.
b) Podrá exigirse una
declaración responsable para
cada establecimiento físico cuando en la normativa se exija
el cumplimiento de requisitos justificados por una RIIG.
c) Podrá exigirse una
comunicación cuando, por RIIG ,
éstas deban mantener un control sobre el número o
características de las instalaciones o de infraestructuras
físicas en el mercado.

El medio de intervención deberá resultar proporcionado y no
discriminatorio. Cuando el prestador de servicios ya esté
establecido en España y ejerza legalmente la actividad, estas
autorizaciones o declaraciones responsables no podrán
contemplar requisitos que no estén ligados específicamente al
establecimiento físico a partir del cual pretende llevar a cabo
dicha actividad.

Modificado por la DF 2ª LGUM

“Jerarquización” de las RIIG :
Sólo algunas justificarán un régimen
de autorización.

55. ¿Dumping regulatorio?
•El principio de eficacia va más allá de los principios de
reconocimiento y confianza mutua, ya que lo que pretende es
conseguir que en todo el territorio nacional se imponga por
la fuerza de los hechos aquella normativa más liberalizadora ,
aquella que contenga menos requisitos para el ejercicio de una
actividad económica o para la circulación de un producto.

•Al imponer la extensión de esa normativa en los territorios de
destino se está generalizando la aplicación de la normativa
menos interventora.

•Las empresas pueden tener interés en deslocalizarse a los
territorios con normas más favorables ya que a partir de este
momento podrán ejercer su actividad en todo el territorio
nacional con el régimen menos intervencionista posible.


© Helena Villarejo
Tornos Mas (2014)

56. ¿Alteración del sistema de distribución de
competencias?
La CCAA o EELL, que en ejercicio de sus competencias, decida establecer
la normativa menos interventora posible, conseguirá que su norma se
aplique en todo el territorio nacional por encima de lo que se haya
establecido en otras normativas aprobadas en ejercicio de sus propias
competencias por otras CCAA o EELL.

El principio de eficacia no supone una alteración directa del sistema de
distribución de competencias, ya que en principio se respeta el sistema
existente y tanto las CCAA como los EELL podrán continuar aprobando las
normativas reguladoras en materia económica que sean de su
competencia.

Esta normativa será válida, el problema es que perderá su eficacia en el
propio territorio de la autoridad competente que la aprobó al verse
desplazada por la normativa que trae bajo el brazo el operador
económico que decide actuar en esta CCAA o EELL como territorio de
destino.
Dudas en relación con las competencias autonómicas sobre la materia,
cuyo ejercicio queda indirecta pero intensamente condicionado.


Tornos Mas (2014)

57. DA 10ª: Cuando haya CONFLICTO para determinar cuál
es la autoridad de origen, o el operador se haya establecido en más
de un lugar, elegirá como autoridad de origen la de cualquiera de los
lugares en los que se haya establecido y comunicará su elección a las
autoridades afectadas.
Los conceptos de autoridad de origen y autoridad de destino se
definen en el ANEXO de la propia ley

58. La aplicación práctica del principio de eficacia puede derivar en
una significativa litigiosidad, dada la complejidad que supone la
aplicación de los criterios de autoridad de origen y de destino
para determinar el ordenamiento aplicable

59. Uniformización de los ordenamientos jurídicos
La ley no tiene como
finalidad uniformar los
ordenamientos jurídicos a
través del establecimiento de
una normativa común.
No establece un nuevo
marco común para todas las
CCAA en materia de acceso
al ejercicio de las actividades
económicas.
El principio de eficacia permite que la
normativa de una CCAA, o incluso de
un EELL, desplace las normativas de
los entes territoriales que ostenten las
mismas competencias materiales.
De esta forma se impone la
uniformización de los ordenamientos
jurídicos.
PERO…

60. Uniformización de los ordenamientos jurídicos
El principio de eficacia permite que la
normativa de una CCAA, o incluso de
un EELL, desplace las normativas de
los entes territoriales que ostenten las
mismas competencias materiales.
De esta forma se impone la
uniformización de los ordenamientos
jurídicos.
•La norma estatal impone las regulaciones materiales
que establezcan el marco más liberalizador posible en
todo el mercado nacional, al desplazar a las normas de
los otros entes territoriales en sus respectivos territorios.
•Nuevo criterio de relación interordinamental que
permitirá la uniformización a la baja de los
ordenamientos jurídicos internos: la regla menos
intervencionista desplaza a la regla más
intervencionista.
•De este modo se consigue inaplicar la normativa
autonómica y local: Si el operador económico dispone de
una normativa no intervencionista en su lugar de origen,
la norma autonómica local deviene inaplicable.

Tornos Mas (2014)

61. Favorecer el dumping regulatorio puede llevar a imponer
un sistema general de falta de requisitos previos
(y también de controles posteriores), para el acceso al
ejercicio de todo tipo de actividades económicas.
Tornos Mas (2014)

62. ?
¿CONTROLES A POSTERIORI?

Nada se dice del régimen y la práctica de las
verificaciones sucesivas o inspecciones a
posteriori, que seguirán siendo imprescindible
para comprobar que la actividad económica
privada se adecúa a la legalidad.
Tras el desapoderamiento a las
administraciones de sus potestades de control
tradicionales, no se regulan las alternativas a
las mismas.

63. •Las autorizaciones previas no atentan contra la unidad
de mercado necesariamente. Pueden condicionar la
libre circulación y establecimiento, pero lo hacen por
causas legítimas de interés general.
•Lo que resulta reprobable no es el recurso a la técnica
autorizatoria, sino la lentitud con que la aplican las
administraciones responsables
(Muñoz Machado, 2014).
•El mundo empresarial reclama no tanto la supresión de
todo requisito previo para el ejercicio de sus
actividades económicas, sino que los requisitos
exigibles sean razonables, previsibles y que se
establezcan con carácter general en una única norma
de ámbito estatal.

64. La LGUM está plagada de buenas intenciones
No siempre formuladas con adecuada técnica jurídica.

Lo necesario no es suprimir todo requisito previo para el ejercicio de
sus actividades económicas, ni avanzar hacia la desregulación, ni
imponer un sistema que permite extender la regla menos
intervencionista en todo el territorio .

Se trata de elaborar marcos reguladores estables que eviten la
fragmentación del mercado nacional.

Si estos marcos regulatorios uniformes no se pueden alcanzar
mediante fórmulas basadas en la colaboración en el ejercicio de las
respectivas competencias, podría acudirse a la ley de armonización
(Tornos Mas, 2014).

65. ?
Bauman - “sociedad líquida” - “derecho líquido”:
inestable, complejo, degradado, cambiante, improvisado e
imprevisible, transitorio y volátil.


¿Simplificación? Aunque nadie dude de que las reformas
operadas se han puesto bienintencionadamente a su
servicio, la forma en que se han llevado a cabo se ha
traducido en un
galimatías legal que complica
enormemente la realización de los objetivos perseguidos.

66. Helena Villarejo Galende
Universidad de Valladolid
[email protected]
Licencia comercial única.
El principio de eficacia de las
actuaciones administrativas en todo el
territorio nacional
Madrid, 12 de noviembre de 2014